{"status":"available","doknr":"OLD243225","ecli":"ECLI:DE:VGAR:2009:0306.12K2300.08.00","court":"Verwaltungsgericht Arnsberg","senate":null,"decided":"2009-03-06","aktenzeichen":"12 K 2300/08","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nEs wird festgestellt, dass der Beschluss des I vom 5. Februar 2008 \nrechtswidrig ist, soweit hiermit die Zuwendungen für die Beschäftigung von \nFraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der Richtlinien) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2 \nder Richtlinien) geregelt worden sind.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.\n\n1\n\nTatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin ist eine Fraktion im Rat der Stadt X und wendet sich gegen einen\nBeschluss des beklagten I über die Gewährung von Fraktionszuwendungen.\n\n3\n\nBis zum Jahr 2007 erhielten die Fraktionen im Rat der kreisangehörigen Stadt X-\ndie nach früherer Rechtslage aus mindestens drei Mitgliedern bestehen mussten -\nFraktionszuwendungen auf der Grundlage von Richtlinien, die der I im Jahr 1995\nbeschlossen hatte. Hiernach erhielt jede Fraktion einen Sockelbetrag, einen\nPauschalbetrag pro Ratsmitglied, eine Pauschale für die Beschäftigung von\nFraktionsmitarbeitern und, im Rahmen der Möglichkeiten der Stadt, Räume und\nBüromaterial.\n\n4\n\nNach Inkrafttreten der Neuregelung des § 56 der Gemeindeordnung für das Land\nNordrhein- Westfalen (GO NRW) im Oktober 2007 zeigten die beiden Mitglieder der\nKlägerin, die zuvor als einfache Ratsmitglieder tätig gewesen waren, die Bildung\neiner Gruppe an, für die sie nunmehr Zuwendungen begehrten.\n\n5\n\nNach Behandlung des Anliegens im Ältestenrat beschloss der Beklagte am 5.\nFebruar 2008 eine Neufassung der \"Richtlinien der Stadt X für die Zuwendungen an\ndie Fraktionen\", die auszugsweise wie folgt lauten:\n\n6\n\n\"Den...Fraktionen werden Zuwendungen zu den Kosten der Geschäftsführung\nvorbehaltlich der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan\nentsprechend diesen Richtlinien gewährt.\n\n7\n\n1. Geldzuwendung\n\n8\n\n1.1 Sockelbetrag\n\n9\n\nFür den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf erhalten\nalle Fraktionen einheitlich einen Sockelbetrag von jährlich 4.000 Euro.\n\n10\n\n1.2 Pauschalbeträge\n\n11\n\n1.2.1 Jede Fraktion erhält zur Abgeltung der Kosten der Geschäftsführung\n(sächliche und personelle Aufwendungen) außerdem für jedes der Fraktion\nangehörende Ratsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro. \n\n12\n\n1.2.2 Die Stadt leistet Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern Zuwendungen\nfür die Beschäftigung von Fraktions- Mitarbeitern in Form einer jährlichen\nPauschale. Dabei erhalten die beiden großen Fraktionen (SPD, CDU) eine\nZuwendung in Höhe von max. 52.000 Euro und die kleinen Fraktionen max.\n26.000 Euro.\n\n13\n\n1.2.3\n\n14\n\n....\n\n15\n\n2. Sachzuwendungen\n\n16\n\nDie Stadt stellt Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern im Rahmen\nihrer Möglichkeiten Räume und Büromaterial zur Verfügung.\"\n\n17\n\nZur Begründung hieß es in der Beschlussvorlage, dass mit den Änderungen vor\ndem Hintergrund der neuerlichen Änderung der GO NRW eine Deckelung der\nAusgaben für die politischen Entscheidungsgremien im Rat angestrebt werde und\ninsbesondere die Glättung der - bislang noch von DM- Beträgen in Euro\numgerechneten - Geldzuwendungsbeträge die Abrechnung erleichtern solle.\n\n18\n\nMit Schreiben vom 24. Februar 2008 zeigten die Mitglieder der Klägerin an, dass\nsie eine Fraktion gebildet hätten und wiesen darauf hin, dass sie den Beschluss zur\nFörderung von Fraktionen erst ab drei Mitgliedern nicht hinnehmen würden.\n\n19\n\nHierauf teilte die Bürgermeisterin mit, dass der Klägerin der Sockelbetrag und die\nKopfpauschale, jedoch keine weiteren Zuwendungen gewährt würden. Zur\nBegründung führte sie aus: Da erst mit der Neufassung der GO NRW\nKleinstfraktionen mit zwei Ratsmitgliedern zugelassen worden seien, lägen noch\nkeine Erfahrungswerte bei der erforderlichen Bedarfsermittlung für die Höhe der\nFraktionszuwendungen vor. Im Rahmen der Ausschussberatungen sei deshalb\nabgestimmt worden, für Kleinstfraktionen keine weiteren Personalkostenpauschalen\nund keine weiteren Sachzuwendungen bereitzustellen. Hierbei sei u.a. berücksichtigt\nworden, dass die bisher im Rat vertretenen sechs größeren Fraktionen bei den\nJahresabrechnungen teilweise nicht unerhebliche Zuwendungsbeträge erstattet\nhätten.\n\n20\n\nDie Klägerin entgegnete hierauf: Das beschlossene Finanzierungsmodell sei\nrechtswidrig und verstoße insbesondere gegen den Gleichheitssatz, da etwa die\ndreiköpfige Fraktion Freie Liste X 26.000 Euro als Personalkostenzuschuss erhalte,\nwährend sie als offensichtlich politisch nicht konforme Fraktion leer ausgehen solle.\nOhne weitere Zuwendungen könne sie auch ihre Aufgaben nicht ansatzweise\nerfüllen. Daher würden ein Fraktionsbüro samt Ausstattung und weitere\nZuwendungen in Höhe von 20.000 Euro verlangt.\n\n21\n\nAm 21. April 2008 beschloss der Rat die Haushaltssatzung für das Jahr 2008.\nDie Neufassung der Richtlinien war dem Haushaltsplan ebenso als Anlage beigefügt\nwie eine in Geldleistungen und geldwerte Leistungen unterteilte Aufstellung der\nZuwendungen an die Fraktionen für das Jahr 2008. Die Höhe der Geldleistungen\nwurde hierin unter Ansatz der unter Ziffer 1.2.2 der Richtlinien genannten\nMaximalbeträge ermittelt, so dass etwa für die dreiköpfige X 33.000 Euro\nausgewiesen wurden (4.000 Euro Sockelbetrag, 26.000 Euro für Fraktionsmitarbeiter\nund 3.000 Euro Kopfpauschale), für die Klägerin hingegen entsprechend den\nRichtlinien 6.000 Euro (4.000 Euro Sockelbetrag + 2.000 Euro Kopfpauschale). An\ngeldwerten Leistungen wurden z.B. für die X für die Bereitstellung von Räumen und\nBüroausstattung Beträge von insgesamt rund 1.250 Euro, für die Klägerin hingegen\nkeine Leistungen angesetzt.\n\n22\n\nIm weiteren Verlauf lehnte die Bürgermeisterin die Gewährung zusätzlicher\nZuwendungen erneut unter Hinweis darauf ab, dass die am 5. Februar 2008 vom\nBeklagten beschlossenen Richtlinien für sie bindend seien und dass auch die FDP\nals Zweipersonenfraktion keine weiteren Zuwendungen erhalte, so dass von einer\nUngleichbehandlung keine Rede sein könne.\n\n23\n\nDie Klägerin hat am 9. Juli 2008 die vorliegende Klage erhoben und zunächst\nbeantragt festzustellen, dass \"der Beschluss des Rates der Stadt X vom 11. Februar\n2008...\" insoweit rechtswidrig sei, als er sie von den Sach- und\nPersonalzuwendungen ausnehme. \n\n24\n\nEinen zugleich eingereichten Antrag auf Gewährung einstweiligen\nRechtsschutzes mit dem Ziel, vorläufig Zuwendungen in Höhe von 20.000 Euro und\neinen Büroraum zu erhalten, hat die Kammer mit Beschluss vom 23. Juli 2008 (12 L\n493/08) abgelehnt mit dem Bemerken, die beanstandeten Richtlinien seien offenbar\nam 5. Februar 2008 im I beschlossen worden, während es einen Ratsbeschluss vom\n11. Februar 2008 nicht zu geben scheine.\n\n25\n\nDie Klägerin hat daraufhin mitgeteilt, dass sie sich gegen den Beschluss des\nBeklagten vom 5. Februar 2008 wende. Zur Begründung weist sie unter Vertiefung\nihres bisherigen Vorbringens darauf hin, dass der Unterschied zwischen einer zwei-\nund einer dreiköpfigen Fraktion nicht die in den Richtlinien vorgesehene Gewährung\ndes mehr als Fünffachen an Zuwendungen rechtfertige.\n\n26\n\nDie Klägerin beantragt nunmehr,\n\n27\n\nfestzustellen, dass der Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses des\nRates der Stadt X vom 5. Februar 2008 rechtswidrig ist, soweit hiermit die\nZuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der\nRichtlinie) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2 der Richtlinie) geregelt worden\nsind. \n\n28\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n29\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n30\n\nEr führt zur Begründung aus: Die Klage sei unzulässig. Der Rat sei nicht der\nrichtige Beklagte, da die Gewährung von Fraktionszuwendungen durch die\nGemeinde erfolge und auch die Zuwendungsrichtlinie nicht vom Rat beschlossen\nworden sei. Ihr Ziel, höhere Zuwendungen zu erhalten, könne die Klägerin zudem\ndurch eine Leistungsklage erreichen, so dass eine Feststellungsklage nicht statthaft\nsei. Die Klage sei auch unbegründet. Die Klägerin habe in 2008 neben den ihr\ngewährten Zuwendungen (Sockelbetrag und Pauschale pro Ratsmitglied) weitere\nGeldleistungen für ihren Fraktionsvorsitzenden und ihr zweites Mitglied erhalten und\nauch ihre im Verfahren 12 L 493/08 entstandenen Anwaltskosten habe die Stadt\nübernommen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin im Jahr 2008\nAufwendungen gehabt habe, die über die ihr gewährten Zuwendungen hinausgingen.\nAngesichts der Lage des städtischen Haushalts sei eine Begrenzung der\nFraktionszuwendungen zwingend erforderlich gewesen. Zugunsten der Fraktionen\nmit mindestens drei Mitgliedern sei dabei zu berücksichtigen gewesen, dass diese\nmit Blick auf die bisherige Höhe der Fraktionszuwendungen rechtliche Bindungen\neingegangen seien und daher zumindest bis zum Ende der Wahlperiode\nVertrauensschutz beanspruchen könnten.\n\n31\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die\nGerichtsakte nebst Beiakten und auf die Akte 12 L 493/08 verwiesen.\n\n32\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :\n\n33\n\nDie Klage hat Erfolg.\n\n34\n\nSie ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage zulässig und\nbegründet.\n\n35\n\nDer Zulässigkeit der Klage, die auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des\nBeschlusses des Beklagten vom 5. Februar 2008 zielt, steht zunächst nicht\nentgegen, dass sich der ursprüngliche Klageantrag der Klägerin seinem Wortlaut\nnach auf einen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 bezog.\n\n36\n\nEs ist schon zweifelhaft, ob dieser Antrag bei verständiger Würdigung aus Sicht\ndes Empfängers nicht von vorneherein als auf den Beschluss des Beklagten vom 5.\nFebruar 2008 bezogen verstanden werden musste. Einen Ratsbeschluss vom 11.\nFebruar 2008 betreffend die Gewährung von Fraktionszuwendungen gibt es\nunstreitig nicht und die Klägerin hatte im Vorfeld der Klageerhebung durchgehend\nden Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 beanstandet, so dass es sich um\neine unschädliche Fehlbezeichnung handeln dürfte. Selbst wenn man aber von einer\nursprünglich gegen einen (nicht existierenden) Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008\ngerichteten Klage ausginge, würde es sich bei der nunmehr erfolgten Klarstellung,\ndass sich die Klage gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008\nrichten soll, zumindest um eine nach § 91 Abs.1 VwGO zulässige Klageänderung\nhandeln. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob der Beklagte in die Klageänderung\neingewilligt hat, jedenfalls deshalb, weil die Klageänderung sachdienlich ist, denn der\nStreitstoff bleibt im Wesentlichen derselbe und die Klageänderung fördert die\nendgültige Beilegung des Streites.\n\n37\n\nIst demnach der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 als\nStreitgegenstand anzusehen, so ist die erhobene Klage als\nkommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft.\n\n38\n\nGemäß § 43 Abs.1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des\nBestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden,\nworunter auch Rechtsbeziehungen kommunaler Organe fallen. Es entspricht in\ndiesem Zusammenhang gefestigter Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts\nfür das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), dass die Beschlüsse kommunaler\nOrgane, die die Rechte anderer kommunaler Organe oder Organteile konkretisieren\noder nachteilig betreffen, Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen\nFeststellungsklage sein können. Dies gilt namentlich auch für Beschlüsse, die das\nRecht der Fraktionen auf Zuwendungen verbindlich konkretisieren.\n\n39\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A\n3691/01 -, jeweils abrufbar in JURIS\n\n40\n\nHiervon ausgehend kann der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008\nebenfalls Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage\nsein, da er den Umfang der der Klägerin und den übrigen Ratsfraktionen gemäß § 56\nAbs.3 GO NRW zu gewährenden Zuwendungen näher konkretisiert.\n\n41\n\nEinem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis steht insofern nicht entgegen, dass\ndie am 5. Februar 2008 beschlossenen \"Richtlinien\" nach ihrem einleitenden Satz\nunter dem Vorbehalt der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan\nstehen. Dieser Vorbehalt trägt der in § 56 Abs.3 S.2 GO NRW getroffenen\ngesetzlichen Regelung Rechnung, nach der die Zuwendungen an die Fraktionen und\nGruppen in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen sind. Hieraus\nfolgt, dass die letztverbindliche Entscheidung über die Fraktionszuwendungen - vom\nSonderfall des vorübergehenden oder dauerhaften Fehlens eines Haushalts\nabgesehen - jährlich im Rahmen des Beschlusses der jeweiligen Haushaltssatzung\nvom Rat zu treffen ist. \n\n42\n\nEs ist gleichwohl nicht zweifelhaft, dass bereits die beschlossenen Richtlinien des\nBeklagten den Anspruch der Fraktionen auf Gewährung von Fraktionszuwendungen\nin einer Weise ausgestalten, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. Die\nRichtlinien enthalten ins Detail gehende Regelungen über Art, Umfang und\nModalitäten der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen und erheben, wie\nschon ihre Bezeichnung als \"Richtlinien\" belegt, den Anspruch, jedenfalls im Regelfall\nden entscheidenden Maßstab für die den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen\nzu bilden. Dies zeigt auch der Umstand, dass die Zuwendungen in der\nVergangenheit, soweit ersichtlich, anhand der Regelungen der früheren Richtlinien\nerrechnet worden sind, ohne dass Abweichungen des Rates von ihren Vorgaben\nerkennbar wären. Dass die Bestimmungen der Richtlinien jedenfalls im Regelfall\nauch bei der nachgehenden Ratsentscheidung übernommen werden sollen und\nübernommen werden, wird weiter dadurch verdeutlicht, dass die Richtlinien als\nAnlage zum Haushaltsplan 2008 genommen wurden und dass die Bürgermeisterin\nals für die Zahlung der Zuwendungen zuständige Stelle \n\n43\n\nvgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, abrufbar in\nJURIS\n\n44\n\nsie ausdrücklich als für sie verbindlich bezeichnet hat. Begründen danach trotz\ndes Vorbehalts zugunsten des Haushaltsbeschlusses des Rates schon die\nRichtlinien vom 5. Februar 2008 ein hinreichend konkretes und damit\nfeststellungsfähiges Rechtsverhältnis, so spricht im Übrigen auch noch manches\ndafür, dass sie in Fällen des (vorübergehenden oder dauerhaften) Fehlens eines\nHaushaltes (§ 82 GO NRW) sogar den letztverbindlichen Maßstab für die Gewährung\nvon Fraktionszuwendungen darstellen.\n\n45\n\nDer Annahme eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses steht mit Blick\nspeziell auf die unter Ziffer 1.2.2 getroffene Regelung über die Zuwendungen für die\nBeschäftigung von Fraktionsmitarbeitern auch nicht entgegen, dass wegen der\nNennung von Maximalbeträgen noch ein gewisser Spielraum für ihre Umsetzung im\nEinzelfall bestehen mag. Insofern bedarf es keiner weiteren Erörterung, in welchen\nAusnahmefällen nach den Richtlinien ein Abweichen von den genannten\nMaximalbeträgen von 26.000 bzw. 52.000 Euro überhaupt in Betracht kommen\nkönnte. Denn es ist jedenfalls nicht zweifelhaft, dass nach der Intention des\nRegelwerks bei Erfüllung der in Ziffer 1.2.2 genannten Voraussetzungen zumindest\nim Regelfall eine Gewährung der genannten Maximalbeträge erfolgen soll. Auch dies\nlässt sich bereits aus der Bezeichnung der Regelungen als \"Richtlinien\" folgern.\nZudem würde die vom Beklagten beschlossene und nachgehend vom Rat\nübernommene Regelung bei einem Verständnis dahin, dass es der Verwaltung nicht\nnur in atypischen Ausnahmefällen, sondern ohne weiteres gestattet sein soll,\ngleichsam nach Belieben einen Betrag von bis zu 26.000 bzw. 52.000 Euro\nfestzulegen, durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegen. Dass die\ngenannten Maximalbeträge nicht allein als Obergrenze, sondern als im Regelfall zu\ngewährende Festbeträge gemeint sind, belegt schließlich auch der Umstand, dass in\nder Vergangenheit offenbar durchgehend die genannten Maximalbeträge gewährt\nworden sind.\n\n46\n\nLegen demnach schon die Richtlinien des Beklagten vom 5. Februar 2008 die\nGewährung von Fraktionszuwendungen weitestgehend fest, war die Klägerin auch\nnicht gehalten, anstelle der Richtlinien deren konkrete Umsetzung durch die\nauszahlende Gemeinde im jeweiligen Haushaltsjahr zur gerichtlichen Überprüfung zu\nstellen. \n\n47\n\nDer Statthaftigkeit einer gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar\n2008 gerichteten Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass eine\nFeststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage gemäß § 43 Abs.2 S.1 VwGO\nsubsidiär ist. Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung klar gestellt hat, geht\nes ihr im Klageverfahren nicht darum, höhere Fraktionswendungen zu erhalten,\nsondern um eine Überprüfung, ob die beschlossenen Richtlinien mit dem\nGleichheitssatz vereinbar sind, d.h. um die Gleichmäßigkeit der Verteilung.\n\n48\n\nVgl. zu dieser Unterscheidung OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15\nA 4734/01 -, a.a.O.\n\n49\n\nEine auf die Zahlung höherer Zuwendungen gerichtete Leistungsklage\nentspräche deshalb nicht dem Rechtsschutzziel der Klägerin und ist demnach\ngegenüber der hier erhobenen Feststellungsklage nicht vorrangig.\n\n50\n\nIst die Klage nach allem als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage\nstatthaft, so ist die Klägerin auch klagebefugt. Es entspricht gefestigter\nRechtsprechung des OVG NRW, dass die Regelung des § 56 Abs.3 S.1 GO NRW,\nwonach die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den Aufwendungen für die\nGeschäftsführung gewährt, eine wehrfähige Rechtsposition der von ihr erfassten\nFraktionen begründet, die im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl geltend\nmachen können, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch - wie\nhier -, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene\nVerteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt worden.\n\n51\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, abrufbar in\nJURIS und Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -,\na.a.O.\n\n52\n\nDer Klägerin als Zweipersonenfraktion steht, was zwischen den Beteiligten\nunstreitig ist, nach der Neuregelung des § 56 GO NRW dem Grunde nach ein\nAnspruch auf Fraktionszuwendungen zu, so dass sie klagebefugt ist.\n\n53\n\nRichtiger Beklagter ist der HFA als das Organ, dem gegenüber die mit der\nOrganklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll.\n\n54\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A\n3691/01 -, a.a.O.\n\n55\n\nDie mithin insgesamt zulässige Klage ist auch begründet.\n\n56\n\nDie in den Richtlinien vom 5. Februar 2008 enthaltenen Regelungen zu Ziffer\n1.2.2 und Ziffer 2 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Organrechten.\n\n57\n\nDie Rechtswidrigkeit der im Beschluss vom 5. Februar 2008 enthaltenen\nRegelungen ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass sie womöglich nur\nunzulänglich bzw. mit rechtlich nicht haltbaren Erwägungen begründet worden sind.\nEs spricht insofern zwar manches dafür, dass die getroffene Entscheidung des\nBeklagten, wäre sie nach den an einen Verwaltungsakt anzulegenden Maßstäben zu\nüberprüfen, schon aus diesem Grund als rechtswidrig, nämlich als\nermessensfehlerhaft zu bewerten wäre. Dies gilt insbesondere in Ansehung der in\nden Verwaltungsvorgängen enthaltenen Äußerungen der Bürgermeisterin und\nVorsitzenden des Beklagten gegenüber der Presse, nach denen jedenfalls sie\npersönlich sich bei dem beschlossenen Ausschluss von Zweipersonenfraktionen von\nden in Rede stehenden Zuwendungen offenbar auch von politischen Erwägungen\nhat leiten lassen, was mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die\nFraktionszuwendungen ersichtlich unvereinbar ist.\n\n58\n\nDie Entscheidung darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen\nZuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der\ngerichtlichen Überprüfung jedoch grundsätzlich nur in materiell- rechtlicher Hinsicht.\nInsoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung\nkommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind\nnur diese Rechtssetzungsakte als solche, also das Ergebnis des\nRechtssetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am\nVerfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive\nUnvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu\nihrer Ungültigkeit.\n\n59\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A\n3691/01 -, a.a.O.\n\n60\n\nDie am 5. Februar 2008 unter Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 beschlossenen\nRegelungen über die Gewährung von Fraktionszuwendungen sind aber auch objektiv\nrechtswidrig, denn sie sind - unbeschadet der ebenfalls nicht völlig zweifelsfreien\nFrage der Zuständigkeit des Beklagten - mit dem Grundsatz der Chancengleichheit\nnicht vereinbar. \n\n61\n\nGemäß § 56 Abs.3 S.1 GO NRW gewährt die Gemeinde den Fraktionen und\nGruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen\nAufwendungen für die Geschäftsführung. Bei der Festlegung des entsprechenden\nFinanzierungssystems ist die Gemeinde zwar nicht an den formalisierten\nGleichheitssatz, \n\n62\n\nvgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15\nA 3691/01 -, a.a.O.\n\n63\n\nwohl aber an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art.3\nAbs.1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die\nRechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht.\nEr ist insoweit in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu\nbeachten.\n\n64\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A\n3691/01 -, a.a.O.\n\n65\n\nDas vom Beklagten in Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 der Richtlinien beschlossene\nFinanzierungssystem ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit jedoch nicht zu\nvereinbaren. Es führt zu einer Bevorzugung von dreiköpfigen Fraktionen gegenüber\nzweiköpfigen Fraktionen, die durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigt ist.\n\n66\n\nNach dem vom Beklagten am 5. Februar 2008 beschlossenen\nFinanzierungssystem hat zunächst jede Fraktion Anspruch auf einen Sockelbetrag\nfür den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf in Höhe von 4.000\nEuro. Dies ist für sich genommen ebenso wenig zu beanstanden wie die weitere\nRegelung unter Ziffer 1.2.1 der Richtlinien, nach der jede Fraktion zur Abgeltung der\nKosten der Geschäftsführung (sächliche und personelle Aufwendungen) zudem für\njedes Fraktionsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro erhält. Die\nhiermit getroffene Differenzierung nach der Fraktionsgröße ist durch die Erwägung\ngerechtfertigt, dass der einer Fraktion entstehende sächliche und personelle\nAufwand zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Fraktionsmitglieder\nabhängig ist.\n\n67\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A\n3691/01 -, a.a.O.\n\n68\n\nÜber die genannten Zuwendungen hinaus, die im Fall einer\nZweipersonenfraktion 6.000 Euro und im Fall einer Dreipersonenfraktion 7.000 Euro\nausmachen, stehen einer Dreipersonenfraktion nach der in Ziffer 1.2.2 der Richtlinien\ngetroffenen Regelung jedoch regelmäßig weitere 26.000 Euro für die Beschäftigung\neines Fraktionsmitarbeiters und zudem, soweit der Stadt möglich, noch\nSachzuwendungen in Form von Räumen und Büromaterial zu, was nochmals einen\nnicht unerheblichen, im Jahr 2008 für die X mit rund 1.250 Euro veranschlagten\ngeldwerten Vorteil darstellt. Kann eine Dreipersonenfraktion nach den Richtlinien\nmithin Zuwendungen beanspruchen, die weit über das Fünffache der einer\nZweipersonenfraktion zustehenden Zuwendungen hinausgehen, so sind sachliche\nUnterschiede in der Arbeit einer Dreipersonenfraktion gegenüber der Arbeit einer\nZweipersonenfraktion, die eine so gravierende Differenz rechtfertigen würden, weder\nvom Beklagten dargelegt noch sonst ersichtlich.\n\n69\n\nDie in der Begründung des Beschlusses vom 5. Februar 2008 einzig\nangesprochene Erwägung einer Senkung der mit der Gewährung von\nFraktionszuwendungen verbundenen Belastung des städtischen Haushaltes kann die\nhier in Rede stehende Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen\nnicht rechtfertigen. Allgemeine Einsparbemühungen, die sich auf den Bereich der\nFraktionszuwendungen erstrecken sollen, dürfen nach dem Grundsatz der\nChancengleichheit gerade nicht einseitig zu Lasten einer bestimmten Gruppe von\nFraktionen, hier der Kleinstfraktionen, gehen, sondern müssen gleichmäßig erfolgen.\nDie hier normierte, ganz erhebliche Ungleichbehandlung von Zwei- und\nDreipersonenfraktionen im Rahmen der Zuwendungsgewährung kann mithin von\nvorneherein nicht mit Konsolidierungsbestrebungen, sondern grundsätzlich nur mit\nUnterschieden bei den Geschäftsführungsaufwendungen beider Vergleichsgruppen\nvon Ratsfraktionen begründet werden.\n\n70\n\nSoweit die Vorsitzende des Beklagten in einem dem Beschluss vom 5. Februar\n2008 nachgehenden Schreiben darauf verwiesen hat, es lägen noch keine\nErfahrungswerte für den Bedarf einer Zweipersonenfraktion vor, so dass vereinbart\nworden sei, dass Kleinstfraktionen zunächst keine weitere Zuwendungen gewährt\nwürden, rechtfertigt dies die Ungleichbehandlung beider Vergleichsgruppen schon im\nAnsatz nicht. Zur Vermeidung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der\nChancengleichheit muss ein sachlicher Differenzierungsgrund für eine\nUngleichbehandlung verschiedener Fraktionen tatsächlich vorliegen und es darf bei\nvermeintlichen Unklarheiten der Sachlage nicht zunächst, gleichsam auf Verdacht,\ndie Schlechterstellung einer Fraktion erfolgen. Zudem lag und liegt es bei der im\nvorliegenden Zusammenhang gebotenen typisierenden Betrachtung aber auch ohne\nweitere Erfahrungswerte auf der Hand, dass sich der sächliche und personelle\nBedarf einer zweiköpfigen Ratsfraktion allenfalls geringfügig von demjenigen einer\ndreiköpfigen Ratsfraktion unterscheidet, was jedenfalls nicht die Gewährung von\nmehr als fünfmal so hohen Zuwendungen rechtfertigt.\n\n71\n\nNamentlich gestattet es der weitgehend vergleichbare Koordinierungsaufwand\neiner Zwei- und einer Dreipersonenfraktion nicht, erstere auf die Grundzuwendungen\nvon 6.000 Euro zu verweisen, einer Dreipersonenfraktionen hingegen einen\nPersonalkostenzuschuss von weiteren 26.000 Euro zu gewähren, der allein bereits\nzu einer mehr als fünfmal so hohen Finanzausstattung der Dreipersonenfraktion\nführt. Schon deshalb verstößt auch die unter Ziffer 2 der Richtlinien getroffene\nRegelung, die Zweipersonenfraktionen überdies auch noch von der Gestellung von\nRäumen und Büromaterial ausschließt, gegen den Gleichheitssatz, da sie die\naufgezeigte Ungleichbehandlung bei der Bezuschussung der\nGeschäftsführungsaufwendungen noch verstärkt. Zudem sind auch so deutliche\nUnterschiede im Platz- bzw. Materialbedarf der jeweiligen Fraktionen, die es\nrechtfertigen würden, den diesbezüglichen Bedarf einer Dreipersonenfraktion soweit\nmöglich vollständig zu übernehmen, eine Übernahme bzw. eine über die\nGrundzuwendungen hinausgehende Bezuschussung bei Zweipersonenfraktionen\njedoch vollständig auszuschließen, nicht ersichtlich. \n\n72\n\nDie weitere Erwägung der Vorsitzenden des Beklagten, es sei in der\nVergangenheit zu nicht unerheblichen Rückerstattungen von Fraktionszuwendungen\ngekommen, rechtfertigt die vorgenommene Differenzierung zwischen Zwei- und\nDreipersonenfraktionen ebenfalls nicht. Soweit es in der Vergangenheit nicht ohnehin\nnur bei größeren, sondern auch bei Fraktionen der hier in Rede stehenden Stärke\nzur Rückerstattung nicht verbrauchter Zuwendungen gekommen sein sollte, wäre es\numso weniger gerechtfertigt, mit Blick hierauf zwar die Zuwendungen für\nZweipersonenfraktionen gegenüber dem bisherigen Finanzierungsmodell erheblich\nzu senken, sie den Dreipersonenfraktionen aber unverändert zu belassen. \n\n73\n\nDer Einwand der Beklagtenseite, es liege keine Ungleichbehandlung der Klägerin\nvor, weil auch die anderen zweiköpfigen Fraktionen im Rat keine weiteren\nZuwendungen erhielten, führt ebenfalls nicht weiter. Die Verletzung des\nGleichheitsgrundsatzes, der hier nicht in der unterschiedlichen Behandlung zweier\nzweiköpfiger Fraktionen, sondern in der unterschiedlichen Behandlung von Zwei- und\nDreipersonenfraktionen liegt, wird nicht dadurch beseitigt, dass noch weitere\nKleinstfraktionen gleichheitswidrig benachteiligt werden.\n\n74\n\nAuch die im Klageverfahren ergänzend vorgebrachten Erwägungen führen zu\nkeiner anderen Beurteilung.\n\n75\n\nSoweit der Beklagte auf Zahlungen verweist, die die beiden Mitglieder der\nKlägerin als Ratsmitglieder bzw. in der Eigenschaft als Fraktionsvorsitzender\nerhalten, rechtfertigt dies die aufgezeigte Ungleichbehandlung schon deshalb nicht,\nweil es sich dabei nicht um Beträge handelt, die der Fraktion als solcher als\nZuschüsse zu den Geschäftsführungsaufwendungen dieses Organs gewährt werden,\nsondern um eine Abgeltung der Aufwendungen ihrer Mitglieder in deren jeweiliger\nFunktion. Handelt es sich mithin um außerhalb des Systems der\nFraktionszuwendungen liegende Leistungen, die anderen Zwecken dienen, so sind\nsie - abgesehen davon, dass sie den Funktionsträgern und Mitgliedern der anderen\nFraktionen ebenfalls gewährt werden - nicht geeignet, die Differenzierung der\nBezuschussung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen zu rechtfertigen. \n\n76\n\nEntsprechendes gilt auch für die Übernahme der im Verfahren 12 L 493/08\nentstandenen Anwaltskosten durch die Stadt. Auch diese dient nicht der Abdeckung\ndes von § 56 Abs.3 GO NRW erfassten regelmäßigen Geschäftsführungsbedarfs\neiner Fraktion, sondern gleicht einen durch das genannte Gerichtsverfahren\nveranlassten Sonderbedarf der Fraktion aus. Rechtsgrundlage hierfür ist nicht § 56\nAbs.3 GO NRW, sondern ein öffentlich- rechtlicher Erstattungsanspruch der Fraktion,\nder bei Erfüllung der insoweit maßgeblichen Voraussetzungen \n\n77\n\nvgl. dazu etwa OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 -\n, abrufbar in JURIS \n\n78\n\njeder Fraktion unterschiedslos zusteht. Ebenso wenig, wie der Anspruch einer\nFraktion auf Erstattung der in einem kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit\nangefallenen außergerichtlichen Kosten seinerseits durch die für ihre regelmäßigen\nAufwendungen gewährten Fraktionszuwendungen gemindert wird,\n\n79\n\nvgl. OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 -, a.a.O.\n\n80\n\nkann der Kostenerstattungsanspruch umgekehrt dazu herhalten, eine Kürzung\nihrer Fraktionszuwendungen zu rechtfertigen.\n\n81\n\nFür die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der beschlossenen Richtlinien ist auch\nnicht entscheidend, ob die Klägerin im Jahr 2008 Aufwendungen gehabt hat, die über\ndie ihr gewährten Zuwendungen hinaus gingen. \n\n82\n\nAbgesehen davon, dass die Klägerin nicht die Zahlung höherer Zuwendungen\nverlangt, sondern eine ungerechtfertigte Bevorzugung von Dreipersonenfraktionen\nrügt, normieren die beschlossenen Richtlinien nicht eine nachträgliche Erstattung der\nim jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich entstandenen Aufwendungen, sondern die\nVorabgewährung von Pauschalbeträgen für den künftigen\nGeschäftsführungsaufwand. Sie sind demnach gerade darauf gerichtet,\nAufwendungen für die künftige Geschäftsführung zu ermöglichen. \n\n83\n\nVgl. dazu auch Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Beschluss vom 14.\nMai 2008 - 1 L 626/08 -, abrufbar in JURIS\n\n84\n\nEine unterschiedliche Bemessung der vorab gewährten Mittel für die künftige\nGeschäftsführung kann demnach nicht - nachträglich - damit gerechtfertigt werden,\ndass eine Fraktion, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch geltend\ngemacht hat, mit Blick auf die ihr ohne hinreichenden Differenzierungsgrund\nvorenthaltenen Mittel davon abgesehen haben mag, weitere Aufwendungen z.B. für\ndie Anmietung von Räumlichkeiten für die Fraktionsarbeit - die nach Angaben der\nKlägerin derzeit in den privaten Räume des Vorsitzenden verrichtet wird - oder für die\nAnstellung von Geschäftsführungspersonal zu tätigen.\n\n85\n\nDie dargelegte Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen in\nden Richtlinien des Beklagten ist schließlich auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil\ndie Ratsfraktionen mit drei und mehr Mitgliedern - anders als die bislang nicht\nbezuschussten Kleinstfraktionen - in schutzwürdiger Weise darauf hätten vertrauen\ndürfen, dass ihnen die bislang bewilligten Geschäftsführungszuwendungen auch\nweiterhin, zumindest bis zum Ende der Wahlperiode, ungeschmälert zustehen\nwerden.\n\n86\n\nEin über das jeweilige Haushaltsjahr hinausreichendes schützenswertes\nVertrauen der Fraktionen auf eine bestimmte Höhe von Fraktionszuwendungen,\nderen Bemessung im Ermessen des Rates steht, wobei von vorneherein kein\nAnspruch auf Vollkostenerstattung besteht,\n\n87\n\nvgl. jeweils OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und\n15 A 3691/01 -, a.a.O.\n\n88\n\nscheidet schon deshalb aus, weil der Rat nach der gesetzlichen Regelung des §\n56 Abs.3 S.2 GO NRW die Höhe der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen\nim Rahmen der Beschlussfassung der Haushaltssatzung jährlich neu festzulegen\nhat. Auch wenn in der Verwaltungspraxis der Stadt Witten aufgrund der seit 1995\nangewendeten Richtlinien des HFA die Bemessung der Fraktionszuwendungen bis\nzum Jahr 2007 faktisch nicht variiert haben mag, ändert dies nichts am gesetzlichen\nAusgangspunkt, nach dem eine Änderung der Höhe der Fraktionszuwendungen\njedenfalls zum Beginn des jeweils nächsten Haushaltsjahres - d.h. hier ab dem Jahr\n2008 - rechtlich ohne weiteres möglich ist. Den Fraktionen war und ist vor diesem\nrechtlichen Hintergrund anzusinnen, ihre vertraglichen Abreden, etwa bei der\nBeschäftigung von Fraktionsmitarbeitern, ggf. so zu gestalten, dass auf\nentsprechende Senkungen der Fraktionszuwendungen zeitnah reagiert werden kann.\nDies gilt namentlich dann, wenn, wie der Beklagte selbst geltend macht, die\nstädtische Haushaltslage angespannt ist, so dass eine künftige Herabsetzung der\nFraktionszuwendungen - die im Übrigen auch schon seit längerem diskutiert worden\nsein dürfte - nicht fernliegend erscheint. \n\n89\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.\n\n90\n\nDie Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243225","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-arnsberg/2009-03-06/12-k-2300-08","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/243225","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243225","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/vg-arnsberg/2009-03-06/12-k-2300-08","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/243225","retrieved":"2026-07-09 02:06:31.681309+00:00"}}