{"status":"available","doknr":"OLD238713","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2009:0722.15A2324.07.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2009-07-22","aktenzeichen":"15 A 2324/07","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angegriffene Urteil wird geändert.\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt die Klägerin.\n\nDer Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die \nVollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von \n110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor \nder Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages \nleistet.\n\nDie Revision wird zugelassen.\n\nDer Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.\n\n1\n\n G r ü n d e :\n\n2\n\nI.\n\n3\n\nDie Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde, verfügt seit 1999 weder über einen \nausgeglichenen Haushalt noch über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, sondern \nbefindet sich im Zustand vorläufiger Haushaltsführung. Im Jahre 2003 setzte die \nKommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme Hebesätze für die Realsteuern fest, und \nzwar 391 v. H. des Steuermessbetrages für die Grundsteuer B und 413 v. H. des \nSteuermessbetrages für die Gewerbesteuer. Wegen der Hebesätze der übrigen \nkreisangehörigen Gemeinden sowie der durchschnittlichen Hebesätze im Regierungsbezirk \nL. und im Land Nordrhein-Westfalen wird auf Bl. 173 bis 178 der Gerichtsakte Bezug \ngenommen. \n\n4\n\nDurch Beschluss des Rates der Klägerin vom 5. Juli 2005 wurden die Hebesätze für das \nHaushaltsjahr 2005 gesenkt und zwar für die Grundsteuer auf 350 v. H. und für die \nGewerbesteuer auf 400 v. H. Nach Beanstandung des Beschlusses durch den Bürgermeister \nund Beschluss des Rates, den beanstandeten Beschluss nicht aufzuheben, hob der Beklagte \ndurch Verfügung vom 23. Dezember 2005 den Beschluss des Rates vom 5. Juli 2005 auf und \nführte zur Begründung aus: Die Klägerin sei verpflichtet, einen ausgeglichenen Haushalt \naufzustellen. Dies sei ihr in der Vergangenheit schon nicht gelungen. Selbst die Aufstellung \neines Haushaltssicherungskonzeptes sei ihr nicht möglich gewesen, da ein ausgeglichener \nHaushalt nicht absehbar sei. Jährlich belaufe sich der Fehlbetrag auf rund 2 Millionen Euro, \nso dass zum Ende des Jahres 2008 ein Gesamtfehlbetrag von etwa 8 Millionen Euro auflaufen \nwerde. Durch die Senkung der Hebesteuersätze werde diese Unausgeglichenheit des \nHaushalts noch gravierender. Die Senkung der Hebesteuersätze könne nicht mit einer zu \nhohen Belastung der Bürger begründet werden. Sie führe für den einzelnen Bürger nur zu \neiner geringfügigen Senkung der Steuersumme, während der dadurch herbeigeführte \nGesamtsteuerausfall für die Klägerin erheblich sei. Auch seien Auswirkungen einer \nGewerbesteuersenkung auf Unternehmensentscheidungen nicht zu erwarten, weil die für \nsolche Entscheidungen notwendige Prognose in die Zukunft nicht geleistet werden könne. \nAngesichts der Realsteuerhebesätze in den Nachbargemeinden könne auch nicht von einer \nÜberforderung der Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen gesprochen werden. Die \nbedenkliche Haushaltssituation der Klägerin führe zu einer Beschränkung ihres \nSelbstverwaltungsrechts. Im Interesse der Wiederherstellung einer geordneten \nHaushaltswirtschaft und künftiger dauernder Leistungsfähigkeit der Klägerin sei ein \nEinschreiten der Kommunalaufsicht geboten.\n\n5\n\nGegen diesen Bescheid hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und vorgetragen: Der \naufgehobene Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 verstoße nicht gegen geltendes Recht. Die \nGemeindeordnung mit dem in ihr verankerten Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen \nHaushaltsführung lasse der Gemeinde einen weitgehenden Entscheidungsspielraum, den sie \nhier sachgerecht ausgeübt habe. Die Gesamtbelastung ihrer Bürger durch sonstige Abgaben \nsei unvertretbar hoch, insbesondere was die Abwassergebühren betreffe, mit der die Klägerin \nin Nordrhein-Westfalen mit fast dem fünffachen gegenüber der gebührenniedrigsten \nGemeinde eine Spitzenstellung einnehme. Schon diese hohe Abwassergebührenbelastung \ngehe auf das Land mit seinen vorgegebenen Investitionen zur Abwasserreinigung nach dem \nLandeswassergesetz zurück. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der I. Bürger sei \nausgereizt, so dass eine Senkung der Hebesätze angezeigt gewesen sei. Auch das Gebot \nsozialer Steuerpolitik verlange die Senkung der Hebesätze. Unter ökonomischen \nGesichtspunkten leide die Klägerin an einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Wohnungsmarkt \nund bei der Gewerbeansiedlung gegenüber Nachbargemeinden, die sich in einem \nKaufkraftentzug niederschlage. Von der vom Rat vorgenommene moderaten Steuersenkung \ngingen Investitionsanreize aus, wodurch höhere Einnahmen zu erzielen wären. Die Gemeinde \nhabe sich nicht zur bloßen Hinnahme und Beibehaltung der bisher vorhandenen Nachteile \ndurchringen können, sondern sich für eine Standortverbesserung durch die Senkung der \nHebesätze entschieden. Demgegenüber mische sich der Beklagte in diesen politischen \nVorgang ein, ohne sich auf eine bloße Rechtsaufsicht zu beschränken. Der vom \nInnenministerium herausgegebene \"Handlungsrahmen zur Genehmigung von \nHaushaltssicherungskonzepten\" stelle eine bloß interne Verwaltungsvorschrift dar, die kein \nMaßstab für die Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Verfügung sein könne. \nÜberhaupt sei dieser Handlungsrahmen auch ökonomisch falsch, wie aus der Wirtschaft \nbestätigt werde. Im Übrigen habe der Innenminister nach Erlass des hier in Rede stehenden \nBescheides auch seinen Handlungsrahmen geändert. Dies hätte der Beklagte bereits mit \nBescheiderlass sachlich berücksichtigen müssen. Das Grundgesetz gewähre den Gemeinden \ndas Recht zur Festsetzung von Hebesätzen, so dass aus diesen kompetenzrechtlichen Gründen \ndas Land keine Mindesthebesätze vorschreiben könne, im Übrigen auch nicht mittelbar durch \ndas Gemeindefinanzierungsgesetz. Für diese bundesrechtliche Sperre sei die Haushaltslage \nder jeweiligen Gemeinde unerheblich.\n\n6\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n7\n\ndie kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 23. Dezember 2005 \naufzuheben.\n\n8\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n9\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n10\n\nEr hat auf die Begründung des Bescheides verwiesen und ergänzend vorgetragen: Die \nHaushaltslage sei für die Verfügung sehr wohl relevant, da ein Haushaltsausgleich gesetzlich \nvorgeschrieben sei. Hier sollten die Durchschnittshebesätze im Land, Regierungsbezirk und \nKreis sogar unterschritten werden, obwohl bisher und auch noch nach der Haushaltssatzung \nfür das Jahr 2006 und dem Haushaltssicherungskonzept bis zum Jahre 2009 eine \nSituationsverbesserung nicht absehbar sei. Allein für das Jahr 2005 würde bei Beibehaltung \nder Absenkung ein zusätzliches Defizit von 220.000,-- Euro eintreten. Der Ratsbeschluss \nverstoße auch gegen den vom Innenministerium festgesetzten Handlungsrahmen in seiner \nneuen Fassung. Schließlich könne die hohe Abwassergebührenbelastung im Bereich der \nKlägerin nicht für eine Hebesatzsenkung ins Feld geführt werden, da nach dem \nGemeindefinanzierungsgesetz dafür spezielle Landeszuweisungen vorgesehen seien.\n\n11\n\nDas Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die kommunalaufsichtliche \nVerfügung aufgehoben. \n\n12\n\nDagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, \nmit der er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft und ergänzend ausführt: \nDie streitige Aufsichtsverfügung widerspreche nicht den bundesrechtlichen Regelungen zum \nHebesatzrecht. Dieses werde den Gemeinden nach dem Gewerbesteuergesetz und dem \nGrundsteuergesetz zugewiesen, allerdings nur im Rahmen der Gesetze. Ein solches Gesetz sei \ndie Gemeindeordnung, die den Gemeinden vorschreibe, den Haushalt auszugleichen, wie es \nauch nach dem bundesrechtlichen Haushaltsgrundsätzegesetz und nach Art. 104 des EG-\nVertrages vorgesehen sei. Dieser Bindung an das Haushaltsrecht stehe Art. 106 Abs. 6 Satz 2 \ndes Grundgesetzes über das Hebesatzrecht der Gemeinden nicht entgegen. Aus dieser \nKompetenzverteilung ergebe sich, dass die Länder zwar keinen Mindesthebesatz bestimmen, \naber Regelungen im Bereich des Kommunalrechts treffen dürften, die Auswirkungen im \nBereich des Steuerrechts hätten. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für das \nkommunale Haushaltsrecht bestehe. Abgabenrecht in Form bundessteuerlicher \nRealsteuergesetze und kommunales Haushaltsrecht seien unterschiedliche Materien. Ersteres \nbetreffe Art und Höhe einer Abgabe, während letzteres den Umgang mit Haushaltsmitteln und \ndie Ausschöpfung von allen Möglichkeiten der Einnahmebeschaffung betreffe. Hier gehe es \nallein um das haushaltsrechtliche Gebot, den Haushalt auszugleichen. Wie dies die \nGemeinden herstellten, sei ihre Sache. Allerdings sei ihr Spielraum beschränkt, wenn sie sich \nim Haushaltssicherungskonzept befänden, und erst recht, wenn sie nur über einen Nothaushalt \nverfügten. Hier gehe es auch nicht um eine Erhöhung der Realsteuerhebesätze, sondern \ndarum, dass es der Gemeinde haushaltsrechtlich versagt sei, diese Sätze zu senken. Die \nEntscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das Verwaltungsgericht berufe, \nkönne für den vorliegenden Rechtsstreit nichts entnommen werden, da es dort lediglich um \ndie Durchsetzung des Vorrangverhältnisses spezieller Entgelte vor Steuern gegangen sei, die \nein Bürger im Rahmen eines Steuerbescheides geltend gemacht habe. Dass die Gemeinde \nhaushaltsrechtlichen Bindungen bei der Festsetzung der Hebesätze unterliege, werde vom \nBundesverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogen.\n\n13\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n14\n\ndas angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.\n\n15\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n16\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n17\n\nSie wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Vortrag und trägt ergänzend vor: Zu \nRecht habe das Verwaltungsgericht aus den bundesrechtlichen Regelungen zur Einräumung \neines Hebesatzesrechtes für die Gemeinden gefolgert, dass dieses Hebesatzrecht nicht durch \nlandesrechtliche Vorschriften beschränkt werden könne. Wenn Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des \nGrundgesetzes ein Hebesatzrecht nur im Rahmen der Gesetze eingeräumt wissen wolle, \nbedeute dies lediglich, dass das Hebesatzrecht durch Bundesgesetz eingeschränkt werden \nkönne. Die kompetenzielle Verteilung des Hebesatzrechtes dürfe nicht über den Umweg über \ndas kommunale Haushaltsrecht umgangen werden. Ansonsten würden auch die Regelungen \ndes Grundsteuer- und Gewerbesteuergesetzes mit ihrem schmalen Programm für den \nLandesgesetzgeber sinnlos werden. Das Hebesatzbestimmungsrecht sei ein privilegierter \nBestandteil des besonders geschützten Selbstverwaltungsrechts, wie es sich insbesondere aus \nArt. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes ergebe, der eine deutliche Stärkung der \nGewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen bezwecke. In diese \ngeschützte Sphäre werde unzulässig durch die angefochtene Verfügung eingegriffen. Zwar sei \ndas Hebesatzrecht nicht unbeschränkt gewährleistet, sondern unterliege dem Verbot der \nWillkür und der Sachfremdheit der Entscheidung. Auch seien die Grundsätze des \nHaushaltsrechts zu beachten. Jedoch bestehe deren Funktion alleine darin, eine gemeindliche \nEntscheidung für einen bestimmten Hebesatz zu rechtfertigen, nicht jedoch darin, sie zu \neinem bestimmten Hebesatz zu verpflichten. Es komme alleine darauf an, dass die Klägerin \nihren durch die Zuweisung des Hebesatzrechtes eingeräumten Spielraum sachgerecht \nausgeführt habe. Das habe sie unter Beachtung des Grundsatzes einer sozialen Steuerpolitik \ngetan. Der bislang geltende Hebesatz für die Grundsteuer B liege über den Durchschnitt der \nKommunen im Kreise F. , der Hebesatz für die Gewerbesteuer entsprach dem \nDurchschnittswert des Kreises. Angesichts der im Bereich der Klägerin überdurchschnittlich \nhohen öffentlichen Abgaben insbesondere bei den Kanalbenutzungsgebühren, sei es \nsachgerecht gewesen, im Gewerbesteuerbereich einen Wert unterhalb des \nDurchschnittswertes auf Kreisebene festzusetzen. \n\n18\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten \nim Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu beigezogenen Unterlagen \nBezug genommen.\n\n19\n\nII.\n\n20\n\nDer Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der \nVerwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss.\n\n21\n\nDie zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht \nstattgegeben, da sie zwar zulässig, aber unbegründet ist. Der angefochtene Verwaltungsakt ist \nnämlich rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er rechtfertigt sich aus § 122 Abs. 1 \nSatz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der heute geltenden \nFassung, die auch schon im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung vom \n23. Dezember 2005 galt. Die zuvor geltende - wenngleich wortgleiche - Regelung des § 119 \nAbs. 1 Satz 2 GO NRW a. F. ist nicht wegen Art. 1 § 9 des Gesetzes über ein Neues \nKommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen vom \n16. November 2004 (NKFG NRW - GV. NRW. S. 644) anzuwenden, da diese Vorschrift \nlediglich die Weitergeltung haushaltsrechtlicher, nicht aufsichtsrechtlicher Vorschriften für \nGemeinden anordnet, die ihr Haushaltsrecht noch nicht auf das System der doppelten \nBuchführung umgestellt hatten. Nach der genannten Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde \nBeschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch \nden Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen \nfür den aufgehobenen Ratsbeschluss vom 5. Juli 2005 vor.\n\n22\n\nGemäß § 75 Abs. 3 GO NRW a.F., nämlich in der bis zum 31. Dezember 2004 gültigen \nund hier wegen Art. 1 § 9 NKFG NRW noch anwendbaren Fassung, muss der Haushalt in \njedem Jahr ausgeglichen sein. Gegen diese Vorschrift verstößt die Klägerin seit Jahren. Nach \n§ 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F. ist dann, wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden \nkann, dieser zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen. Daraus ergibt sich die \nhaushaltsrechtliche Pflicht für die Gemeinde, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung \nder Ausgaben und Erhöhung der Einnahmen dieses Ziel so schnell wie möglich zu erreichen. \nInsbesondere aber ergibt sich daraus die Pflicht, von einnahmemindernden Maßnahmen - wie \nhier der Senkung der Realsteuerhebesätze - grundsätzlich abzusehen. \n\n23\n\nAllerdings besteht die Pflicht nicht einschränkungslos, sondern ist auf das Zumutbare \nbegrenzt. Diese Beschränkung der Handlungs- und Unterlassungspflicht ergibt sich aus dem \nMerkmal des § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a.F., wonach die Pflicht zur Wiederherstellung des \nHaushaltsausgleichs sich nur auf den \"nächstmöglichen\" Zeitpunkt bezieht. Mit diesem \nZeitpunkt ist nicht der rein technische Zeitpunkt gemeint, der unter Ausnutzung aller \ndenkbaren Einsparungen und Einnahmeerhöhungen erreichbar wäre, sondern der Zeitpunkt, \nder unter Berücksichtigung der vielfältigen und auch häufig gegenläufigen Pflichten einer \nGemeinde erreichbar ist, mithin der zumutbarerweise nächstmögliche Zeitpunkt. Die \nZumutbarkeit des haushaltsrechtlich gebotenen Verhaltens bestimmt sich einerseits nach den \njeweiligen rechtlichen Vorgaben für das in Rede stehenden Tun oder Unterlassen sowie \ndanach, ob das Verhalten auch unter Berücksichtigung des im Rahmen des Grundsatzes \nsparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung (§ 75 Abs. 2 GO NRW a.F.) eröffneten \nHandlungsspielraums der Gemeinde geboten ist. Dabei ist der Spielraum um so enger, je \ngrößer oder andauernder das Haushaltsdefizit und je unabsehbarer sein Ende ist. \n\n24\n\nVgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 - 15 B 778/07 -, NWVBl. 2007, 347 \nzur Verpflichtung von Kommunen in defizitärer Haushaltslage, die Einnahmequellen \nauszuschöpfen.\n\n25\n\nHier hat die Klägerin bei chronisch defizitärer Haushaltslage, ohne dass ein Ende \nabsehbar wäre, die Realsteuerhebesätze von 391 v. H. des Steuermessbetrages der \nGrundsteuer B und 413 v. H. des Steuermessbetrages der Gewerbesteuer auf 350 v. H. der \nGrundsteuer B und 400 v. H. der Gewerbesteuer gesenkt. Die alten Hebesätze lagen 2005 \nunter dem Landesdurchschnitt (432 Grundsteuer B, 434 Gewerbesteuer) und dem \nRegierungsbezirksdurchschnitt (441 Grundsteuer B, 439 Gewerbesteuer). Der \nKreisdurchschnitt lag bei der Grundsteuer etwas niedriger (386 Grundsteuer B), bei der \nGewerbesteuer lag er in gleicher Höhe bei 413. Demgegenüber will der aufgehobene \nRatsbeschluss die Grundsteuer B mit 350 v. H. auf ein Niveau senken, das im \nLandesdurchschnitt zuletzt 1994 erreicht wurde (354), und die Gewerbesteuer mit 400 auf ein \nNiveau, das im Landesdurchschnitt zuletzt 1992 erreicht wurde (400). Der von der Klägerin \nbeschlossene Hebesatz für die Grundsteuer B wäre 2005 im Kreis der niedrigste gewesen \n(nachfolgend niedrigster Satz mit 380 in E. und F. ), der Hebesatz für die \nGewerbesteuer wäre zusammen mit dem in E. im Kreis der niedrigste gewesen. \nAngesichts dieser Verhältnisse widersprach die beschlossene Senkung der \nRealsteuerhebesätze dem Gebot, den Haushausausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt \nwiederherzustellen.\n\n26\n\nEs war auch für die Klägerin zumutbar, auf die beschlossene Absenkung zu verzichten. \nDie von ihr genannten Gesichtspunkte führen nicht dazu, den Verzicht auf die beschlossene \nSteuersenkung als unzumutbar im oben beschriebenen Sinne erscheinen zu lassen: Die \nAnnahme, die beschlossene Senkung der Realsteuerhebesätze werde wegen der damit \nbewirkten Steigerung der Attraktivität der Klägerin zu höheren Einnahme führen, ist allenfalls \neine Hoffnung, deren tatsächliche Grundlage dünn ist angesichts des Umstandes, dass die \nHöhe der Realsteuerhebesätze regelmäßig nicht der zentrale Grund für die Entscheidung ist, \nin welcher Gemeinde sich ein Unternehmen ansiedelt bzw. Personen Wohnung nehmen. Bei \nder prekären Haushaltslage in I1. war für solche kostspieligen Wagnisse für die Zukunft \nkein Raum.\n\n27\n\nDer aufgehobene Ratsbeschluss kann auch nicht aus § 10 GO NRW gerechtfertigt \nwerden. Danach haben die Gemeinden ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass \ndie Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der \nAbgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen. Diese Vorschrift ermächtigt nicht dazu, eine \ndefizitäre Haushaltswirtschaft zu betreiben. Sie geht auf § 7 der Deutschen Gemeindeordnung \nvom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) zurück, der schon eine Verwaltung des Vermögens und \nder Einkünfte der Gemeinde mit dem Ziel der Gesunderhaltung der Gemeindefinanzen unter \nRücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der Abgabepflichtigen vorschrieb. Diese \nVorschrift wiederum hatte ihren Vorläufer in § 13 des preußischen Gemeindefinanzgesetzes \nvom 15. Dezember 1933 (prGS S. 442). Diese Vorschrift besagte, dass oberster Grundsatz für \ndie Gestaltung des Haushaltsplanes sparsamste und wirtschaftliche Finanzgebarung sei. Die \nSteuerkraft der Einwohner und der Wirtschaft sei pfleglich zu behandeln. Es sei deshalb \nPflicht des Leiters der Gemeinde, in den Haushaltsplan außer den Ausgaben, die zur \nBestreitung der rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinde notwendig seien, nach \ngewissenhafter Prüfung nur solche aufzunehmen, die für die Aufrechterhaltung der \nVerwaltung und die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlich seien. Bei der \nGestaltung des Haushaltsplans sei darauf zu achten, dass die Haushaltswirtschaft der Zukunft \nnicht ungebührlich zu Gunsten der Gegenwart belastet werde und dass durch vorsorgliche \nHaushaltswirtschaft Sicherungen gegen Schwankungen der allgemeinen Wirtschaft und zu \nihrer Milderung geschaffen würden.\n\n28\n\nAus dem Zusammenhang der Regelung in § 10 Satz 2 GO NRW über die \nRücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen mit Satz 1 der Vorschrift \nüber das Ziel, die Gemeindefinanzen bei der Verwaltung von Einkünften und Vermögen \ngesund zu halten, sowie aus der genannten Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich, dass die \nPflicht zur Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen in erster Linie \neine rechtliche Begrenzung des Ausgabeverhaltens der Gemeinden bezweckt, also das \ngemeindliche Verhalten bei der Verwaltung ihres Vermögens und ihrer Einkünfte steuern \nwill: Die Gemeindefinanzen sind nämlich auch bei einem ausgeglichenen Haushalt nicht \ngesund im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, wenn der Haushaltsausgleich nur durch \nrücksichtslose Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der \nAbgabepflichtigen erzielt wird. Demgegenüber handelt es sich im Kern nicht um eine \nAbgabevorschrift, die Maßstäbe für die Abgabeerhebung setzen will. Ob die Vorschrift auch \neine Begrenzung der Steuererhebung losgelöst von der Ausgabeseite setzt, kann hier offen \nbleiben. Jedenfalls ist das Verbot rücksichtsloser Inanspruchnahme der wirtschaftlichen \nLeistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen nicht dadurch verletzt, dass auf die beschlossene \nHebesatzsenkung verzichtet wird. Wie oben dargelegt, sollte durch den aufgehobenen \nRatsbeschluss die Realsteuerbelastung auf ein fast beispiellos niedriges Niveau abgesenkt \nwerden, obwohl sich die Belastung bislang im durchschnittlichen oder gar \nunterdurchschnittlichen Bereich bewegte.\n\n29\n\nDie Absenkung der Realsteuerhebesätze kann auch nicht mit Hinweis auf die sonstige \nAbgabenbelastung im Bereich der Klägerin, namentlich bei den Entwässerungsgebühren, \nbegründet werden. Die Höhe der sonstigen Abgaben ist grundsätzlich nach den für diese \ngeltenden Abgabebestimmungen zu beurteilen. Eine über dem Durchschnitt anderer \nKommunen liegende Gesamtbelastung der Abgabepflichtigen ist nicht rücksichtslos, wenn die \nHaushaltslage so prekär wie bei der Klägerin ist, und rechtfertigt keine haushaltsrechtlich \nunvertretbare Absenkung der Realsteuerhebesätze auf ein fast beispiellos niedriges \nNiveau.\n\n30\n\nAuch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 des Grundgesetzes (GG), wonach den Gemeinden das Recht \neinzuräumen ist, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze \nfestzusetzen, sowie § 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes und § 16 Abs. 1 des \nGewerbesteuergesetzes, die in Umsetzung der genannten verfassungsrechtlichen Bestimmung \ndas Hebesatzfestsetzungsrecht den Gemeinden zuweisen, stehen der angefochtenen \nVerfügung nicht entgegen. Richtig ist, dass die genannten Vorschriften landessteuerrechtliche \nVorschriften verbieten, die das Recht zur Bestimmung des Hebesatzes ganz oder teilweise \nvon den Gemeinden auf das Land verschieben. Das tut § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch \nnicht, der lediglich zur Aufhebung rechtswidriger Ratsbeschlüsse ermächtigt.\n\n31\n\nAuch der die Rechtswidrigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses begründende § 75 Abs. \n3 GO NRW a. F. mit der Anordnung der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs zum \nnächstmöglichen Zeitpunkt tut dies nicht. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Vorschrift \nbei der hier gefundenen Auslegung eine realsteuerliche Vorschrift wäre, die Regelungen über \ndie Bestimmung der Hebesätze enthielte. Insoweit besteht nämlich keine \nLandesgesetzgebungskompetenz, da der Bund durch die Realsteuergesetze von seiner \nGesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 Abs. 2 GG Gebrauch gemacht hat und damit die \nLandesgesetzgebungskompetenz entfällt (Art. 72 Abs. 1 GG). Art. 75 Abs. 3 GO NRW a. F. \nberuht aber nicht auf der Gesetzgebungskompetenz für das Realsteuerrecht, sondern auf der \nGesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht, insbesondere Kommunalhaushaltsrecht, \ndie den Ländern zusteht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die kompetenzielle Zuordnung eines Gesetzes \nbemisst sich danach, ob der Gegenstand eines Gesetzes seinem Hauptzweck nach, seinem \nKern nach unter einen bestimmten Kompetenztitel fällt. \n\n32\n\nVgl. Jarras/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 70 Rn 7 f.; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, Bd. \n8, 3. Aufl., Art. 70, Rn. 70; Stettner in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl., Supplementum 2007, Art. \n70, Rn. 35.\n\n33\n\nHauptzweck und Kern des § 75 Abs. 3 GO NRW a. F. sind kommunalhaushaltsrechtlicher \nNatur. Die Vorschrift weist zwar auch Bezüge zum Realsteuerrecht insofern auf, als er - wie \nhier - unter bestimmten Voraussetzungen ein Verbot der Senkung der Realsteuerhebesätze \nenthält. Im Kern bleibt er aber haushaltsrechtlicher Natur, da er die Senkung der Hebesätze \nnur bei einer schweren Haushaltsnotlage verbietet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch \nbundesrechtlich die Festsetzung von Realsteuerhebesätzen kein Selbstzweck ist, sondern \neingebunden ist in die Funktion jedweder Steuer, zuvörderst der Mittelbeschaffung für den \nHaushalt zu dienen. Ob Mittel beschafft werden müssen, ist keine steuerliche, sondern eine \nhaushaltsrechtliche Frage, die sich aus dem Erfordernis des Haushaltsausgleichs ergibt und \ninsbesondere auch vom Ausgabeverhalten der Gemeinde abhängt. Das Wie der \nMittelbeschaffung kann eine Materie des Abgabenrechts sein: So liegt etwa der \nVorrangstufung zwischen verschiedenen Abgabearten, wie sie in § 77 Abs. 2 GO NRW \nvorgenommen wird, eine Bewertung einzelner Abgabentypen in ihren Verhältnis zueinander \nzugrunde und kann daher im Hauptzweck als eine abgaberechtliche und speziell steuerliche \nNorm angesehen werden.\n\n34\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 176.\n\n35\n\nHier geht es jedoch alleine darum, ob haushaltsrechtlich die Notwendigkeit besteht, auf \neine Senkung der Realsteuerhebesätze zu verzichten, um das Haushaltsdefizit nicht noch \ngrößer werden und den notwendigen Haushaltsausgleich nicht in noch weitere Ferne rücken \nzu lassen. Es geht nicht darum, zwischen verschiedenen Abgabearten auszuwählen, welche \ngesenkt werden soll; es geht auch nicht darum, den Ermessensspielraum bei der Festsetzung \nder Realsteuerhebesätze auszufüllen. All dies wären steuerrechtliche Gesichtspunkte. Hier \ngeht es alleine darum, ob angesichts der schweren Haushaltsnotlage der Klägerin ein \nEinnahmeverzicht - welche Art auch immer - in der beschlossenen Höhe mit dem \nGemeindehaushaltsrecht zu vereinbaren ist. \n\n36\n\nDem kann nicht entgegengehalten werden, dass damit das schmale \nlandesgesetzgeberische Kompetenzfeld, das die bundessteuerlichen Realsteuergesetze übrig \nließen, konterkariert werde. Die Landesrechtsvorbehalte in den Realsteuergesetzen (etwa die \nMöglichkeit nach § 16 Abs. 5 Gewerbesteuergesetz und § 26 Grundsteuergesetz, das \nHebesatzverhältnis für Grund- und Gewerbesteuer bei Betrieben der Land- und \nForstwirtschaft festzulegen oder Hebesatzhöchstsätze vorzugeben) betreffen landesrechtliche \nRegelungen, die auf der Kompetenzgrundlage für das Realsteuerrecht ergehen. Ohne diese \nÖffnung kraft Bundesrechts hätten die Länder keine Kompetenz zu der Regelung. Im \nvorliegenden Rechtsstreit geht es aber um die kompetenzielle Zuordnung des § 75 Abs. 3 GO \nNRW a. F. in der hier gefundenen Auslegung, die sich nicht als realsteuerrechtliche, sondern \nkommunalhaushaltsrechtliche Vorschrift erweist.\n\n37\n\nSie greift nicht unzulässig in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung ein (Art. 28 \nAbs. 2 GG). Zu diesem Recht gehört die Finanzhoheit der Gemeinden, die eine \neigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft gewährleistet.\n\n38\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, BVerfGE 71, 25 \n(36); BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155, Rn. 21; \nBeschluss vom 30. Januar 1997 - 8 NB 2.96 -, BVerwGE 104, 60 (65 f.); Beschluss vom 26. \nSeptember 1997 - 1 B 139.97 -, NVwZ 1998, 184 (185); OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober \n2004 - 15 A 4597/02 -, NVwZ-RR 2005, 563 f.; Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, \nNWVBl. 2002, 384 (385 f.).\n\n39\n\nMöglicherweise existiert mit Rücksicht auf Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, der zu den vom \nSelbstverwaltungsrecht gewährleisteten Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung \nauch eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene \nSteuerquelle zählt, neben der Finanzhoheit eine eigenständige Hebesatzhoheit.\n\n40\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2005 - 2 BvR 2185/04 -, BVerfGE 112, 216 \n(222); zur Frage, inwieweit durch realsteuerrechtliche Vorschriften das Hebesatzrecht \nbeschränkt werden darf, vgl. Selmer/Hummel, Verfassungsgerechte Pflicht der Gemeinden \nzur Erhebung von Gewerbesteuer?, NVwZ 2006, 14 (18 ff.).\n\n41\n\nDas kommunale Selbstverwaltungsrecht ist aber nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur \"im \nRahmen der Gesetze\" gewährleistet.\n\n42\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 2004 - 8 B 139.03 -, Buchholz 415.1 Allg. \nKommR, Nr. 150 S. 8.\n\n43\n\nDiese Gesetze finden ihrerseits eine verfassungsrechtliche Schranke im Kernbereich des \nSelbstverwaltungsrechts,\n\n44\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (365 f.); \nBVerwG. Urteil vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 -, BVerwGE 112, 253, 255, 258),\n\n45\n\nsowie im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,\n\n46\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 (366 \nf.).\n\n47\n\nUnter Anlegung dieser Maßstäbe verletzt es weder den Kernbereich der Finanzhoheit \nnoch stellt es einen unverhältnismäßigen Eingriff in sie dar, wenn das \nKommunalhaushaltsrecht die Gemeinden auf das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts zum \nnächstmöglichen Zeitpunkt festlegt und eine mit diesem Ziel unvereinbare Senkung der \nHebesätze verbietet. Die Finanzhoheit besteht auch darin, dass die Gemeinde sich in \neigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen \neinstellt. Sie muss vor allem die Hebesätze nach realistischen Gesichtspunkten festsetzen. Die \nGemeinden sind bei der Festsetzung der Hebesätze nicht völlig frei; es ist ihnen nicht \ngewährleistet, dass sie ihre Entscheidungen nur nach ihren Interessen und ohne Rücksicht auf \nihre Verpflichtungen treffen können. Das Wesen der gemeindlichen Finanzhoheit besteht \nnicht darin, dass die Gemeinde frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich \ndisponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des \nmodernen Verwaltungsstaates in Betracht zieht.\n\n48\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 (369, \n371).\n\n49\n\nErmessensfehler sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. \n\n50\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der \nZivilprozessordnung. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da die \nRechtssache grundsätzliche Bedeutung für die Frage hat, inwieweit das Bundesrecht \nlandesrechtliche Regelungen zur Festsetzung der Realsteuerhebesätze erlaubt. Die \nEntscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 des \nGerichtskostengesetzes.\n\n51","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/238713","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2009-07-22/15-a-2324-07","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":4},{"jurabk":"GG","ref":"Art 106","ref_norm":"106","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 130a","ref_norm":"130a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 72","ref_norm":"72","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 105","ref_norm":"105","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 70","ref_norm":"70","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/238713","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/238713","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2009-07-22/15-a-2324-07","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/238713","retrieved":"2026-07-09 02:01:25.130425+00:00"}}