{"status":"available","doknr":"OLD243825","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2009:0211.13A977.07.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2009-02-11","aktenzeichen":"13 A 977/07","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es teilweise für in der \nHauptsache erledigt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom \n6. Februar 2007 wirkungslos. \n\nIm Übrigen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 6. Februar 2007 auf die \nBerufung der Beklagten geändert. \n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Klägerin und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen \njeweils zur Hälfte. \n\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige \nVollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 \n% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger \nvor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages \nleistet.\n\nDie Revision wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Beteiligten streiten um Auflagen im Zusammenhang mit der Nachzulassung des \nfreiverkäuflichen, pflanzlichen Kombinationsarzneimittels \"Einschlafkapseln\".\n\n3\n\nDas Arzneimittel wurde im Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 des Gesetzes zur \nNeuordnung des Arzneimittelrechts unter der damaligen Bezeichnung \"Biologische Einschlaf-\nKapseln\" und mit dem Anwendungsgebiet \"Einschlafbereitschaft, erholsames Durchschlafen, \nkräfteaufbauender Schlaf\" angezeigt. Als wirksame Bestandteile waren Extrakte aus \nBaldrianwurzel und Hopfenzapfen angegeben. \n\n4\n\nIm Dezember 1989 stellte die Klägerin den sog. \"Kurzantrag\" auf Verlängerung der \n(fiktiven) Zulassung des Arzneimittels, im Februar 1992 den sog. \"Langantrag\". Hierbei nahm \nsie auf die Monographien zu den Wirkstoffen Baldrianwurzel und Hopfenzapfen sowie das im \nFebruar 1991 bekannt gemachte Muster für die fixe Kombination aus beiden Wirkstoffen \nBezug. Entsprechend dem Muster wurden die Anwendungsgebiete geändert in \"Nervös \nbedingte Einschlafstörungen, Unruhezustände\".\n\n5\n\nIm Rahmen eines Mängelbeseitigungsverfahrens nahm die Klägerin diverse Änderungen \nvor, die sie am 9. Juli 1998 anzeigte. Unter anderem wurde das Anwendungsgebiet \n\"Unruhezustände\", dessen Aufnahme die Beklagte als eine unzulässige Erweiterung \nangesehen hatte, gestrichen. Zudem wurde hinsichtlich der \"Dauer der Anwendung\" folgender \nText aufgenommen: \n\n6\n\n\"Im Normalfall sollte die Anwendung 3 Monate nicht übersteigen. Hinweis: Bei einem \nAnhalten der Beschwerden sollte Rücksprache mit dem Arzt genommen werden. Eine erneute \nAnwendung ist möglich.\"\n\n7\n\nAm 29. Januar 2001 legte die Klägerin die \"Erklärung zum Einreichen der Unterlagen \ngemäß 10. Änderungsgesetz zum AMG\" vor und wählte den Weg des \"bibliographischen \nZulassungsverfahrens\" nach § 22 Abs. 3 AMG.\n\n8\n\nMit Bescheid vom 25. März 2003 - zugestellt am 28. März 2003 - erteilte die Beklagte die \nbeantragte Verlängerung der (fiktiven) Zulassung. Der Bescheid enthielt eine Reihe von \n\"Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG\" betreffend die Beschriftung der Behältnisse und den \nText der Packungsbeilage, darunter die auf die EU-Guideline CPMP/QWP/609/96 gestützte \nAuflage A.7\n\n9\n\n\"Auf der äußeren Umhüllung, in der Packungsbeilage und in der Fachinformation ist \nfolgender Hinweis zur Aufbewahrung wiederzugeben:\n\n10\n\n\"Nicht über 25 Celsius und in der Originalverpackung aufbewahren, um den Inhalt vor \nFeuchtigkeit zu schützen.\"\n\n11\n\nsowie die Auflage A.11, der zufolge der in Anlage 3 beigefügte Text für die Ge-\nbrauchsinformation im Wortlaut zu übernehmen war. In diesem Text findet sich an drei \nStellen ein sog. \"differentialdiagnostischer Hinweis\":\n\n12\n\nPC \"Gebrauchsinformation\n\n13\n\nLesen Sie die gesamte Packungsbeilage/Gebrauchsinformation sorgfältig durch, denn sie \nenthält wichtige Informationen für Sie.\n\n14\n\nDieses Arzneimittel ist auch ohne ärztliche Verschreibung erhältlich. (...)\n\n15\n\n- Wenn sich Ihr Krankheitsbild verschlimmert oder nach 14 Tagen keine Besserung \neintritt, müssen Sie einen Arzt aufsuchen.\"\n\n16\n\nPK \"1.3 Einschlaf-Kapseln wird angewendet bei (...). Falls diese Beschwerden länger als 2 \nWochen andauern oder sich verschlimmern, müssen Sie auf jeden Fall einen Arzt aufsuchen\". \n\n17\n\nPT \"3. WIE IST Einschlaf-Kapseln EINZUNEHMEN? \n(...) \nDie Anwendungsdauer von Einschlaf-Kapseln ist nicht prinzipiell begrenzt. Bei Anhalten der \nBeschwerden über 2 Wochen oder bei Verschlimmerung müssen Sie Rücksprache mit einem \nArzt nehmen.\"\n\n18\n\nZur Begründung der Auflage A.11 führte die Beklagte an, die Auflage erfolge gemäß § 28 \nAbs. 2 Nr. 3 AMG aus Gründen der Vereinheitlichung der Angaben nach § 11 AMG. Der \nText für die Gebrauchsinformation entspreche der auf der Homepage des Bundesinstituts für \nArzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) veröffentlichten Textvorlage zu \n\"Baldrianwurzel-Hopfenzapfen\". \n\n19\n\nAm 24. April 2003 hat die Klägerin Klage gegen einige der dem Bescheid beigefügten \nAuflagen, darunter die Auflagen A.7 und A.11 in Verbindung mit den vorgenannten \nVorgaben PC, PK und PT, erhoben. \n\n20\n\nHinsichtlich der Mehrzahl der angegriffenen Auflagen kam während des Klageverfahrens \neine Einigung zustande, die durch Änderungsbescheid des BfArM vom 10. Mai 2006 und \ndurch Erklärungen im Erörterungstermin vom 8. Juni 2006 umgesetzt wurde. Das Verfahren \nist insoweit sukzessive für in der Hauptsache erledigt erklärt oder die Klage ist \nzurückgenommen worden. Diese Teile des Verfahrens sind durch das Verwaltungsgericht \nabgetrennt und unter dem Aktenzeichen 7 K 2882/06 eingestellt worden.\n\n21\n\nDie Auflage A.7 wurde von der Beklagten mit Schriftsatz vom 25. September 2006 und - \nklarstellend - Bescheid vom 13. Oktober 2006 geändert und erhielt \"zur sprachlichen \nKlarstellung\" folgenden Wortlaut:\n\n22\n\n\"Auf der äußeren Umhüllung, in der Packungsbeilage und in der Fachinformation ist \nfolgender Hinweis zur Aufbewahrung wiederzugebe:\n\n23\n\n\"Nicht über 25 Celsius aufbewahren. In der Originalverpackung aufbewahren, um den \nInhalt vor Feuchtigkeit zu schützen.\"\n\n24\n\nDer durch Auflage A.11 i. V. m. Anlage 3 angeordnete Text der Gebrauchsinformation \nwurde durch die Beklagte mit Schriftsatz vom 25. September 2006 und - klarstellend - \nBescheid vom 13. Oktober 2006 sowie mit Schriftsatz vom 8. Januar 2007 dahingehend \ngeändert, dass in dem Text zu PK (Anwendungsgebiete) der differentialdiagnostische Hinweis \nentfiel. Zugleich wurde die Einfügung des folgenden Satzes gefordert:\n\n25\n\nPV \"2.2 Besondere Vorsicht bei der Einnahme von Einschlaf-Kapseln ist erforderlich: \n(...) \nSollten die Einschlafstörungen länger als 2 Wochen andauern oder sich verschlimmern, \nmüssen Sie auf jeden Fall einen Arzt aufsuchen.\"\n\n26\n\nDer Hinweis zu PT sollte nunmehr lauten:\n\n27\n\nPT \"3. WIE IST Einschlaf-Kapseln EINZUNEHMEN? \n(...) \n3.2 (...) \nDie Anwendungsdauer dieses Arzneimittels ist nicht prinzipiell begrenzt. Beachten Sie jedoch \nden Hinweis unter Punkt 2.2\"\n\n28\n\nDie Klägerin hat an ihrer Klage gegen die Auflagen A.7 und A.11, soweit diese den \n\"differentialdiagnostischen Hinweis\" betrifft, unter Einbeziehung der Änderungsbescheide \nfestgehalten und zur Begründung ausgeführt: Die Auflage A.7 sei hinsichtlich des Zusatzes \n\"um den Inhalt vor Feuchtigkeit zu schützen\" rechtswidrig. Auch die von der Beklagten \nangeführte EU-Guideline, die ohnehin keine unmittelbare Rechtswirkung entfalte, fordere \ndiesen Zusatz nicht. Eine Erklärung für den Aufbewahrungshinweis sei, wenn überhaupt, in \nder Packungsbeilage, nicht aber auf der äußeren Umhüllung zu geben. Die Neufassung der \nGuideline aus dem Jahre 2003 sei auf das Verfahren noch nicht anwendbar. Auf der \nUmhüllung sei im Übrigen aufgrund von deren Gestaltung kein Platz für den Zusatz.\n\n29\n\nDie Forderung nach einer Aufnahme des \"differentialdiagnostischen Hinweises\" sei von \nder Auflagenbefugnis des § 28 Abs. 2 Nr. 1 lit. a) und Nr. 2 lit. a) AMG nicht gedeckt. Denn \ndie Gefahr, der durch den Hinweis begegnet werden solle, drohe nicht \"bei der Anwendung \ndes Arzneimittels\", also durch dessen Anwendung selbst. Die Gefahr einer fehlerhaften \nEigendiagnose des Patienten gehe vielmehr allein von einer Fehleinschätzung des jeweiligen \nPatienten aus, zu der das Arzneimittel keinen Anlass gegeben habe. Auch die gewählte Frist \nvon zwei Wochen sei nicht plausibel gemacht. Die vorgelegten Dokumente, denen zufolge die \nWirkung des Baldrian sich erst nach vier bzw. sechs Wochen fortlaufender Behandlung \nentfalte, könnten diese Frist nicht rechtfertigen. Jedenfalls die Aufnahme des Hinweises an \nmehreren Stellen der Gebrauchsinformation sei nicht erforderlich. Die Aufnahme eines \nentsprechenden Hinweises in der Einleitung sei in § 11 AMG nicht vorgesehen und daher \nunzulässig.\n\n30\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n31\n\ndie Auflage A.7, soweit auf der äußeren Umhüllung die Formulierung angeordnet ist \"um \nden Inhalt vor Feuchtigkeit zu schützen\", und die Auflage A.11 in der Gestalt des \nÄnderungsbescheides vom 13. Oktober 2006, soweit ein differentialdiagnostischer Hinweis \nunter der Randbezeichnung PC, PV 2.2 und PT 3.2 angeordnet worden ist, aufzuheben. \n\n32\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n33\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n34\n\nZur Begründung hat sie ausgeführt: Die auf § 28 Abs. 2 Nr. 1 b) AMG beruhende Auflage \nA.7 entspreche den Vorgaben der EU-Note for Guidance on Declaration of storage conditions \nfor medicinal products (CPMP/QWP/609/96). Angesichts des Charakters der Zulassung als \nDauerverwaltungsakt sei auf deren aktuelle Fassung abzustellen. Trockenextrakte aus \nBaldrianwurzel seien als hygroskopisch bekannt. Für feuchtigkeitsempfindliche Arzneimittel \nsehe die Guideline einen entsprechenden Zusatz vor. \n\n35\n\nDie Auflage A.11 beruhe auf § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) und Nr. 1 lit. a) sowie Nr. 3 AMG. \nSie diene dazu, die Grenzen der gefahrlosen Selbstmedikation aufzuzeigen. Sie, die Beklagte, \nfordere einen entsprechenden Hinweis inzwischen bei allen Arzneimitteln in der \nSelbstmedikation. Die erforderliche mittelbare Gefahr ergebe sich aus der verzögerten \nBehandlung und Verschleppung einer ernsthaften Krankheit. Einschlafstörungen könnten \netwa auch auf einen Hirntumor, Depressionen, Angststörungen, Schilddrüsenüberfunktion, \nAlzheimer oder Bluthochdruck hindeuten. Der Zeitraum von zwei Wochen sei gewählt \nworden, weil Baldrian erst nach ca. zwei Wochen Wirkung entfalte, wie sich auch aus der \nBaldrian-Monographie der European Medicines Agency (EMEA) vom 26. Oktober 2006 \nergebe. Der Hinweis in der umrandeten Einleitung der Gebrauchsinformation leite sich für \nfreiverkäufliche Arzneimittel aus europäischen Vorgaben, nämlich aus dem den Richtlinien \nzur Lesbarkeit der Arzneimittelinformationen in Annex 1a beigefügten Muster ab. \nAktualisiert worden sei dieses Muster durch das aktuelle QRD Product Information \nTemplates, Human Medical Products, Stand 28. Juli 2005. Zudem dienten die Vorgaben der \nVereinheitlichung und damit der Transparenz und einer rationellen Arbeitsweise Die \nÄnderungen während des Klageverfahrens seien aus Gründen der Arzneimittelsicherheit und \nder Vereinheitlichung der Angaben entsprechend der aktuellen Textvorlage für \nBaldrianwurzel vorgenommen worden.\n\n36\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Auflagen A.7 und A.11 in dem beantragten Umfang \naufgehoben. Zur Begründung hat es angeführt: Für die Auflage A.7 komme allenfalls § 28 \nAbs. 2 Nr. 1 b) i. V. m. § 10 Abs. 2 AMG als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Der \nZusatz \"um den Inhalt vor Feuchtigkeit zu schützen\" sei jedoch kein Aufbewahrungshinweis \nim Sinne dieser Vorschriften, sondern eine Begründung für den Aufbewahrungshinweis. Die \nAngabe einer Begründung sei in § 10 Abs. 2 AMG nicht vorgesehen. Ob nach dem Stand der \nwissenschaftlichen Erkenntnisse eine Begründung angezeigt sei, könne daher offen bleiben. \n\n37\n\nDie Voraussetzungen der in Bezug auf die Auflage A.11 allein in Betracht kommenden \nErmächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) i. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG seien \nebenfalls nicht erfüllt. Es könne offen bleiben, ob die Gefahr nicht von der Anwendung des \nArzneimittels selbst ausgehen müsse. Jedenfalls müsse der differentialdiagnostische Hinweis \nin seiner konkreten Formulierung zur Abwendung der Gefahr geeignet und erforderlich sein. \nDies sei hier nicht der Fall. Die in der Indikationsformulierung angesprochenen \nEinschlafstörungen seien nach dem Verständnis des durchschnittlichen Verbrauchers solche, \ndie auf innerer Unruhe, Aufregung und Nervosität beruhten. Sie träten im Alltag in vielen \nLebenssituationen auf und könnten unter Umständen auch länger anhalten. Eine \ndifferentialdiagnostische Absicherung durch den Arzt sei nach den aktuellen Erkenntnissen \nallenfalls dann nach zwei Wochen geboten, wenn das Arzneimittel während dieser Zeitspanne \nfortlaufend angewendet worden sei, was in dem geforderten Hinweis nicht zum Ausdruck \nkomme. Zudem sei es nicht erforderlich, eine strikte Handlungsanweisung zu geben, statt sich \nauf eine bloße Empfehlung zu beschränken. Dass bei den von der Beklagten angesprochenen \nKrankheiten nach Ablauf von zwei Wochen sofort eine spürbare Verschlimmerung oder \nLebensgefahr drohe, sei nicht anzunehmen. Zudem gehe der Gesetzgeber bei \nfreiverkäuflichen Arzneimitteln davon aus, dass der Patient zur Selbstbehandlung in der Lage \nist. Dies erstrecke sich auch auf die Frage, ob ein Arzt aufzusuchen ist. Die Kammer \nbezweifele im Übrigen, ob derartige Hinweise überhaupt nach § 28 Abs. 2 AMG angeordnet \nwerden könnten. Zweifelhaft sei nämlich, ob sie von § 11 AMG und dem ihm zugrunde \nliegenden Art. 59 der Richtlinie 2001/83/EG erfasst würden. Zudem deuteten die \nentsprechenden Spezialregelungen für homöopathische und traditionelle pflanzliche \nArzneimittel darauf hin, dass es sich insoweit um zusätzliche Anforderungen handele. Zwar \ngingen die von der Beklagten herangezogenen Guidelines und Textentwürfe offenbar vom \ngegenteiligen Verständnis aus; sie seien jedoch als bloße Empfehlungen nicht bindend. Auf § \n28 Abs. 2 Nr. 3 AMG könne die Auflage ebenfalls nicht gestützt werden, weil es vorliegend \nnicht um eine Vereinheitlichung des Wortlauts, sondern um zusätzliche Anforderungen \ngehe.\n\n38\n\nAnlässlich des Verfahrens auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil änderte die \nBeklagte mit Schriftsatz vom 20. April 2007 die Auflage A.11 abermals ab mit der \nBegründung, sie solle an die Vorgaben der Baldrian-Monographie der EMEA angepasst \nwerden. Zugleich werde damit den Einwänden des Verwaltungsgerichts gegen die konkrete \nFormulierung Rechnung getragen. Der geforderte Hinweis lautet in der Rubrik \nVorsichtsmaßnahmen für die Anwendung/Warnhinweise (PV) nunmehr:\n\n39\n\n\"Sollten die Einschlafstörungen nach 2 Wochen fortlaufender Anwendung anhalten oder \nzunehmen, sollte ein Arzt aufgesucht werden.\"\n\n40\n\nDie Auflage A.7 wurde von der Beklagten in dem streitgegenständlichen Umfang, also \nsoweit sie eine Begründung für den Aufbewahrungshinweis auf der äußeren Umhüllung \nfordert, mit Schriftsatz vom 5. Februar 2009 aufgehoben. Die Beteiligten haben daraufhin den \nRechtsstreit hinsichtlich dieser Auflage für in der Hauptsache erledigt erklärt.\n\n41\n\nIhre vom Senat zugelassene Berufung hinsichtlich der Auflage A.11 begründet die \nBeklagte in Ergänzung ihres bisherigen Vortrags wie folgt: Die in § 28 Abs. 1 AMG geregelte \nAuflagenbefugnis beschränke sich nicht auf die in § 28 Abs. 2 und 3 AMG geregelten Fälle. \nSie finde vielmehr auch in anderen Fällen als Auffangtatbestand Anwendung. Vorliegend \nhabe die Auflage allerdings ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) i. V. m. Nr. 1 \nlit. a) AMG. Die Gefahr, dass der Patient seine Beschwerden falsch einschätze und die \nerforderliche ärztliche Untersuchung und Behandlung verzögere, gehe zumindest mittelbar \nauf die Anwendung des Arzneimittels zurück. Die ausdrückliche Erwähnung des \ndifferentialdiagnostischen Hinweises in § 10 Abs. 4 a Nr. 2 und Abs. 4 Nr. 10 AMG für \nhomöopathische und traditionelle pflanzliche Arzneimittel sei so zu verstehen, dass trotz der \nBesonderheiten dieser Arzneimittel der differentialdiagnostische Hinweis auch hier \nangebracht sei. Dass ein solcher Hinweis dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse \nentspreche, gehe aus den vorgelegten Guidelines hervor. Als Dauerverwaltungsakt müsse sich \ndie Zulassungsentscheidung laufend den wissenschaftlichen Erkenntnissen anpassen. \n\n42\n\nEine Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Hinweis finde sich überdies in § 28 \nAbs. 2 Nr. 3 Hs. 2 AMG. Es handele sich hierbei um eine eigenständige Auflagenbefugnis, \ndie auch die inhaltliche Gestaltung der Informationstexte erfasse. Ein einheitlicher Wortlaut \ndiene der Arzneimittelsicherheit und der Transparenz. Auch die Forderung nach dem Hinweis \nin der Einleitung der Gebrauchsinformation sei rechtmäßig und entspreche dem Muster in \nAnnex 1a der EU-Guideline zur Lesbarkeit von Arzneimittelinformationen vom \n29. September 1998. § 11 AMG stehe dem nicht entgegen, da er keine abschließende \nAufzählung der Angaben enthalte, wie sich auch aus § 11 Abs. 5 S. 2 AMG ergebe.\n\n43\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n44\n\ndas Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 6. Februar 2007, soweit es nicht infolge der \nteilweisen Hauptsacheerledigung wirkungslos ist, zu ändern und die Klage abzuweisen.\n\n45\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n46\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n47\n\nSie führt zur Begründung aus: Die Auflage A.11 sei nach wie vor rechtswidrig. Sinn und \nZweck der Kennzeichnungsvorschriften und der Packungsbeilage sei, die Patienten über das \nzugelassene Arzneimittel zu informieren und auf diese Weise eine sachgerechte Anwendung \nzu gewährleisten. Es sei systemwidrig, die Auflagenermächtigung des § 28 Abs. 2 AMG so \nauszulegen, dass sie auch aus einer sachwidrigen Anwendung resultierende Gefahren erfasse. \nGerade der Umstand, dass es sich um ein freiverkäufliches Arzneimittel handele, lasse die \nGefahr, dass ein Patient auf die wirksame Behandlung einer ernsthaften Erkrankung verzichte, \ngering erscheinen, da dem Patienten die beschränkte Wirkung eines freiverkäuflichen \nArzneimittels bekannt sei. Eine Fehleinschätzung des Gesundheitszustands gehe in \nentsprechenden Fällen also nicht von dem Arzneimittel aus. Mit der Zulassungsentscheidung \nstehe fest, dass das Arzneimittel wirksam und unbedenklich sei, so dass für einen \neinschränkenden Hinweis kein Raum sei. § 10 Abs. 4 lit. a) AMG spreche gerade gegen die \nArgumentation der Beklagten, weil der Gesetzgeber eine entsprechende Regelung für andere \nals pflanzliche, traditionelle Arzneimittel nicht für notwendig gehalten habe. Zudem \nbestünden für die Registrierung nach § 39a AMG andere Voraussetzungen als für die \nZulassung nach § 105 AMG. Den von der Beklagten herangezogenen EU-Guidelines zur \nLesbarkeit von Arzneimittelinformationen komme keine Bedeutung zu; sie befassten sich \nnicht mit Inhalten, zu denen es einen \"wissenschaftlichen Erkenntnisstand\" geben könne.\n\n48\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der \nGerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.\n\n49\n\nEntscheidungsgründe:\n\n50\n\nSoweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt \nerklärt haben, also hinsichtlich der Auflage A.7 (Aufbewahrungshinweis), ist es analog §§ \n125 Abs. 1 S. 1, 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist \ninsoweit - klarstellend - für wirkungslos zu erklären (§ 173 S. 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 \nS. 1 ZPO analog). \n\n51\n\nIm Übrigen ist die Berufung zulässig und begründet.\n\n52\n\nGegenstand der Entscheidung ist die Auflage A.11 des Nachzulassungsbescheides vom \n25. März 2003, soweit der dort angeordnete Text der Gebrauchsinformation sich auf den \n\"differentialdiagnostischen Hinweis\" bezieht, in der Gestalt, die sie durch die Änderung in \ndem Schriftsatz der Beklagten vom 20. April 2007, klargestellt durch Erklärung in der \nmündlichen Verhandlung vom 11. Februar 2009, erhalten hat. Die Klägerin hat die Änderung \nausdrücklich in das Verfahren einbezogen; Bedenken gegen die Zulässigkeit dieser \nEinbeziehung bestehen nicht.\n\n53\n\nDie Klage gegen diese Auflage ist zulässig, aber unbegründet; die Auflage ist rechtmäßig \nund verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). \n\n54\n\nRechtsgrundlage für die genannte Auflage, soweit darin der in Rede stehende \n\"differentialdiagnostische Hinweis\" angeordnet wird, ist § 105 Abs. 5a S. 1 und 2 i. V. m. § \n28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a), Nr. 1 lit. a) AMG. Nach diesen Vorschriften können Auflagen \nangeordnet werden, um sicherzustellen, dass die Packungsbeilage den Vorschriften des § 11 \nAMG entspricht; dabei kann angeordnet werden, dass Hinweise oder Warnhinweise \nangegeben werden müssen, soweit sie erforderlich sind, um bei der Anwendung des \nArzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder \nTier zu verhüten. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.\n\n55\n\n1. Tatbestandliche Voraussetzung der Ermächtigung des § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) \ni. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG ist zunächst eine bei der Anwendung des Arzneimittels drohende \nGefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier. Als \"Gefahr\" wird im Allgemeinen eine \nSachlage bezeichnet, die bei ungehindertem Ablauf den Eintritt eines Schadens erwarten \nlässt.\n\n56\n\nVgl. OVG NRW, Urteile vom 27. September 2005 - 13 A 4378/03 -, A & R 2006, 128, \nund - 13 A 4090/03 -, Pharma Recht 2005, 497; dazu auch Brixius/Maur, Die Auslegung des \nGefahrbegriffs im Kontext arzneimittelrechtlicher Auflagen, Pharma Recht 2007, 14 ff.\n\n57\n\nDabei hängt die für die Annahme einer Gefahr erforderliche Wahrscheinlichkeit des \nSchadenseintritts nach den Grundsätzen des Ordnungsrechts maßgeblich von dem gefährdeten \nSchutzgut ab. Je gewichtiger dieses ist, desto geringer sind die Anforderungen an die \nWahrscheinlichkeit des Schadenseintritts.\n\n58\n\nVgl. nur Schoch, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl. \n2005, Kap. 2 \"Polizei- und Ordnungsrecht\" Rdnr. 89 f.; siehe auch BVerfG, Urteil vom 11. \nMärz 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 -, NJW 2008, 1505 (1515).\n\n59\n\nDiese Grundsätze lassen sich - nicht zuletzt aufgrund ihres verfassungsrechtlichen \nHintergrunds - auch im vorliegenden Kontext fruchtbar machen; wie bei einer \nordnungsrechtlichen Maßnahme hat auch hier eine wertende Betrachtung zu erfolgen. Da es \nsich bei den Gefährdungen im Zusammenhang mit der Anwendung des Arzneimittels, vor \ndenen die Auflage schützen soll, schon tatbestandlich um Gefährdungen der Gesundheit \nhandeln muss und damit ein hochrangiges Rechtsgut betroffen ist, zu dessen Schutz der Staat \naufgrund von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG verpflichtet ist, sind die Anforderungen an die \nWahrscheinlichkeit des Schadenseintritts eher gering. Auf der anderen Seite ist allerdings zu \nberücksichtigen, dass es nicht lediglich um eine Maßnahme der Risikovorsorge, also ein \nEinschreiten im Vorfeld der Gefahrenabwehr gehen darf. Denn der Gesetzgeber unterscheidet \n(auch) im Arzneimittelgesetz zwischen dem Begriff der Gefahr und demjenigen des Risikos, \nden er etwa in § 4 Nr. 27 und § 28 Abs. 3 lit. c) AMG verwendet und in § 6 Abs. 1 S. 1 letzter \nHs. AMG sogar dem Begriff der Gefahr gegenüberstellt.\n\n60\n\nDes Weiteren erfordert § 28 Abs. 2 Nr. 1 lit. a) AMG eine \"bei der Anwendung des \nArzneimittels\" drohende Gefahr. Unabhängig davon, ob die Ermächtigung durch diesen \nZusatz auf die Abwehr solcher Gefahren begrenzt wird, die im Rahmen des \nbestimmungsgemäßen Gebrauchs des Arzneimittels entstehen können,\n\n61\n\nvgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 10. November 2005 - 13 A 4246/03 -, juris; OVG \nBerlin, Beschluss vom 9. Juni 2000 - 5 N 32.99 - juris; \nBrixius/Schneider, Nachzulassung und AMG-Einreichungsverordnung, 2004, S. 170 f.,\n\n62\n\nmuss jedenfalls eine Gefahr vorliegen, die bei der Anwendung des Arzneimittels selbst \nentsteht, also durch die Anwendung des Arzneimittels hervorgerufen wird.\n\n63\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2006 - 3 B 17.06 -, NJW 2007, 859 = A & R \n2007, 83.\n\n64\n\nDies ergibt sich letztlich auch aus dem Zweck des Arzneimittelgesetzes, das im Interesse \neiner ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung für die Sicherheit im Verkehr mit \nArzneimitteln sorgen soll (§ 1 AMG), nicht aber sonstige Ziele der Gesundheitsfürsorge \nverfolgt. Angesichts der Tatsache, dass der Gesetzgeber neben der unmittelbaren ausdrücklich \nauch eine mittelbare Gefährdung genügen lässt, sind an das der Sache nach hier \nangesprochene Erfordernis der Kausalität jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen. \nErforderlich, aber auch ausreichend ist vielmehr, dass die Anwendung des Arzneimittels die \nin Rede stehende Gefahr hervorruft oder mehr als unwesentlich erhöht, auch wenn zur \nRealisierung der Gefahr weitere Umstände hinzutreten müssen.\n\n65\n\nVgl. auch VG Köln, Urteil vom 18. November 2008 - 7 K 8670/99 -, juris; Kloesel/Cyran, \nArzneimittelrecht, Kommentar, Stand: Juni 2008, \n§ 6 Anm. 7.\n\n66\n\nGemessen an diesen Anforderungen ist vorliegend eine (mittelbare) Gefährdung der \nGesundheit bei der Anwendung des Arzneimittels anzunehmen. Diese resultiert daraus, dass \ndie Indikationen des - freiverkäuflichen - Arzneimittels, also Einschlafstörungen, zwar häufig \nim Zusammenhang mit belastenden Lebensereignissen auftreten, also nervös bedingt sind, \ndass sie aber auch ernsthafte, behandlungsbedürftige organische oder psychiatrische Ursachen \nhaben können. Die Beklagte hat insoweit beispielhaft Hirntumore, Depressionen, \nAngstzustände, Schizophrenie, Alzheimer-Krankheit, Schilddrüsenfunktionsstörungen und \nBluthochdruck genannt. Daneben kommen etwa auch Enzephalitis oder Herzinsuffizienz in \nBetracht.\n\n67\n\nVgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 261. Aufl. 2007, Stichwort \"Insomnie\".\n\n68\n\nIm Einzelfall kann es also notwendig sein, nervöse Beschwerden von Anhaltspunkten für \ndie genannten Krankheiten differentialdiagnostisch abzugrenzen. Von einem \ndurchschnittlichen Verbraucher, der, ohne einen Arzt oder Apotheker zu konsultieren, in \nDrogerien, Reformhäusern oder Supermärkten nach einem zu seinen Beschwerden \n\"passenden\" Mittel Ausschau hält, können die erforderlichen diagnostischen Fähigkeiten \nindes nicht ohne Weiteres erwartet werden.\n\n69\n\nVgl. OVG Berlin, Urteile vom 16. August 2001 \n- 5 B 3.00, 5 B 4.00, 5 B 5.00 -, juris; nachfolgend BVerwG, Beschlüsse vom 26. September \n2002 \n- 3 B 131/01, 3 B 132/01, 3 B 140/01 -, juris.\n\n70\n\nKommt es zu einer verzögerten Behandlung der genannten Krankheiten oder unterbleibt \ndiese vollständig, so kann dies gesundheitliche Nachteile zur Folge haben. Zwar haben die \nErkrankungen selbst ihre Ursache nicht in der Anwendung des streitgegenständlichen \nPräparats. Auch das Ausbleiben oder die Verzögerung der erforderlichen Behandlung ist in \nerster Linie Folge einer Fehleinschätzung des Patienten über den eigenen Gesundheitszustand. \nDas Inverkehrbringen und die Anwendung eines freiverkäuflichen Arzneimittels mit dem \nAnwendungsgebiet \"Einschlafstörungen\" erhöht aber die Gefahr, dass eine (rechtzeitige) \nBehandlung unterbleibt. Denn das Arzneimittel erhebt den Anspruch, entsprechende \nBeschwerden lindern zu können und vermag damit die Gefahr, diese Beschwerden zu \nunterschätzen, zu fördern. Der Gedanke, die - bekanntermaßen häufig nervös bedingten - \nBeschwerden mit einer ohne großen Aufwand zu beschaffenden, bewährten und \nnebenwirkungsarmen Wirkstoffkombination wie Baldrian und Hopfen zu behandeln, es \"erst \neinmal ohne Arztbesuch zu versuchen\", liegt nahe. Insoweit trägt die Anwendung des \nArzneimittels durchaus zu der in Rede stehenden Gefährdung bei. Die Wahrscheinlichkeit, \ndass der Patient die Grenzen der Selbstmedikation verkennt und aufgrund einer \nFehlvorstellung über die Ursache seiner Beschwerden die gebotene Konsultation eines Arztes \n(übermäßig lange) unterlässt, mag zwar gering sein, da der Patient zumeist eine Vorstellung \ndavon haben wird, ob seine Beschwerden nervös bedingt sein, ihre Ursache also etwa in \nbesonderen Lebensumständen haben können. Da im vorliegenden Zusammenhang indes - wie \noben erläutert - eine relativ geringe Wahrscheinlichkeit genügt, hält der Senat eine \nGefährdung im Sinne der Vorschriften für gegeben.\n\n71\n\n2. Insoweit unterscheidet sich das in Rede stehende Arzneimittel von \n\"Traditionsarzneimitteln\" im Sinne von § 109 Abs. 3 AMG, insbesondere von solchen, deren \nAnwendungsgebiete nicht die Heilung von Krankheiten umfassen. Der Senat hat bereits \nentschieden, dass bei einem solchen, im Verfahren nach § 109a Abs. 3 AMG \nnachzugelassenen Arzneimittel, grundsätzlich kein Raum für die Anordnung eines \n\"differentialdiagnostischen Hinweises\" ist.\n\n72\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 10. November 2005 \n- 13 A 4246/03 -, a. a. O. \n\n73\n\nAuch das Bundesverwaltungsgericht teilt diese Einschätzung und hat die Beschwerde \ngegen die Nichtzulassung der Revision in dem vorgenannten Urteil des Senats \nzurückgewiesen.\n\n74\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2006 - 3 B 17.06 -, a. a. O., mit Anmerkung \nPabel, Pharma Recht 2007, 111.\n\n75\n\nAusgangspunkt beider Entscheidungen sind die Besonderheiten der traditionellen \nArzneimittel. Der Gesetzgeber hat bei diesen Arzneimitteln auf einen Wirksamkeitsnachweis \nverzichtet und angeordnet, dass dies durch einen entsprechenden Hinweis auf Behältnis, \nUmhüllung und Packungsbeilage des Arzneimittels deutlich gemacht wird. Da der \nGesetzgeber dies als eine hinreichende Aufklärung über Charakter und Funktion \nentsprechender Arzneimittel ansieht, ist für einen Hinweis des Inhalts, dass bei gravierenden \nBeschwerden ein Arzt zu Rate gezogen werden soll, grundsätzlich kein Raum. Auf andere als \ndie traditionellen Arzneimittel sind diese Überlegungen nicht ohne Weiteres übertragbar. Dies \ndürfte auch für den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts gelten. Zwar wird dort neben \nden aus den Besonderheiten der Traditionszulassung resultierenden Gründen gegen die \nZulässigkeit des Hinweises auch auf die Freiverkäuflichkeit dieser Arzneimittel hingewiesen; \ndabei handelt es sich aber erkennbar um ein ergänzendes Argument. Dass ein entsprechender \nHinweis bei freiverkäuflichen Arzneimitteln generell unzulässig wäre, lässt sich dem nicht \nohne Weiteres entnehmen.\n\n76\n\nAnderer Ansicht Kleist, Differentialdiagnostischer Hinweis - quo vadis?, in: \nWartensleben u. a. (Hrsg.), Iuri pharmaceutico deditus, Festschrift für Axel Sander zum 65. \nGeburtstag, 2008, S. 149 (153 f.).\n\n77\n\nAuch der Einwand des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein entsprechender Hinweis das \nSystem des Arzneimittelgesetzes verlasse, ist auf die Besonderheiten traditioneller \nArzneimittel zu beziehen. Dass ein solcher Hinweis generell aus dem \nRegelungszusammenhang herausfällt, auch wenn es um eine durch die Anwendung des \nArzneimittels (mit-)verursachte Gefahr geht, ist nicht anzunehmen. Dagegen spricht bereits, \ndass der Gesetzgeber den \"differentialdiagnostischen Hinweis\" selbst für bestimmte Gruppen \nvon Arzneimitteln angeordnet hat (näher dazu unter 4.).\n\n78\n\n3. Soweit in § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) i. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG auf § 11 AMG Bezug \ngenommen wird, stellt dies die Rechtmäßigkeit der Anordnung des streitgegenständlichen \nHinweises ebenfalls nicht in Frage. Der Senat folgt insbesondere auch nicht der Auffassung \nder Klägerin, dass § 11 AMG der geforderten Auflage deshalb entgegenstehe, weil er in \nAbs. 1 S. 1 eine abschließende Aufzählung in Betracht kommender Informationen enthalte \nund den \"differentialdiagnostischen Hinweis\" nicht erwähne. Es spricht einiges dafür, dass die \nAuflage in ihrer jetzigen Fassung die Angabe einer \"Vorsichtsmaßnahme für die Anwendung\" \n(§ 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 lit. b) AMG) oder eines \"Warnhinweises\" (§ 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 lit. d) \nAMG) betrifft. Doch selbst wenn man den geforderten Hinweis nicht als eine der dort \naufgezählten Informationen einordnete, ließe er sich jedenfalls unter § 11 Abs. 1 S. 5 AMG \ni. d. F. der 14. AMG-Novelle bzw. § 11 Abs. 1 S. 4 AMG a. F.,\n\n79\n\nzur Frage des anwendbaren Rechts vgl. auch § 141 Abs. 1 AMG,\n\n80\n\nfassen. Danach sind neben den aufgezählten Informationen \"weitere Angaben\" zulässig, \nsoweit sie mit der Anwendung des Arzneimittels im Zusammenhang stehen, für die \ngesundheitliche Aufklärung der Patienten wichtig sind und den Angaben nach § 11a AMG \nnicht widersprechen. Durch diese Regelung wird der limitierende Charakter der Aufzählung \nin § 11 Abs. 1 S. 1 AMG in gewissem Maße aufgeweicht. Angesichts des in § 28 Abs. 2 Nr. 1 \nlit. a) AMG (\"...bei der Anwendung...\") vorausgesetzten und vorliegend gegebenen \nZusammenhangs mit der Anwendung des Arzneimittels und der aufgezeigten Gefährdung \nwäre eine Aufnahme des \"differentialdiagnostischen Hinweises\" jedenfalls auf dieser \nGrundlage gerechtfertigt. \n\n81\n\nAuch aus dem zugrunde liegenden Gemeinschaftsrecht ergeben sich keine Anhaltspunkte \nfür eine abweichende Sichtweise. Eine entsprechende \"Öffnungsregelung\" enthielt bereits die \nRichtlinie 92/27/EWG vom 31. März 1992 über die Etikettierung und die Packungsbeilage \nvon Humanarzneimitteln, in deren Erwägungsgründen zwischen Verzeichnissen und nicht \nerschöpfenden Verzeichnissen differenziert wird. In Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie war \nvorgesehen, dass die Packungsbeilage zur Veranschaulichung einiger der in Absatz 1 \ngenannten Informationen Zeichen oder Piktogramme sowie weitere mit der \nZusammenfassung der Merkmale des Erzeugnisses zu vereinbarende Informationen enthalten \nkann, die für die Gesundheitsaufklärung wichtig sind. Der Umsetzung dieser Vorgabe diente \n§ 11 Abs. 1 S. 4 AMG a. F.\n\n82\n\nVgl. die Begründung des Gesetzentwurfs zur 5. AMG-Novelle, BT-Drucks. 12/6480, \nS. 18.\n\n83\n\nDurch die Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 zur Schaffung eines \nGemeinschaftskodex für Humanarzneimittel sind die Richtlinie 92/27/EG aufgehoben und \nihre Vorschriften in Art. 54 ff. des \"Gemeinschaftskodex\" übernommen worden. Die \n\"Öffnungsregelung\" ist nunmehr in Art. 62 der Richtlinie 2001/83/EG enthalten, ohne dass \nsich gegenüber der bisherigen Vorschrift Änderungen ergeben hätten.\n\n84\n\nAuch einer Trennung dieser \"weiteren Angaben\" von den \"Pflichtangaben\" bedürfte es \ninsoweit nicht. Denn das entsprechende, bereits in der Ausgangsfassung des \nArzneimittelgesetzes 1976 enthaltene Gebot des § 11 Abs. 5 S. 2 AMG dürfte seinem Zweck \nnach nicht anwendbar sein, wenn die zusätzliche Angabe - wie hier - in unmittelbarem \nZusammenhang mit den \"Pflichtangaben\" steht, die dortigen Informationen also vertieft.\n\n85\n\nVgl. Kloesel/Cyran, a. a. O., § 11 Anm. 69, 88.\n\n86\n\nDafür spricht auch, dass der Gesetzgeber in denjenigen Fällen, bei denen er selbst einen \n\"differentialdiagnostischen Hinweis\" fordert (näher dazu unter 4.), keine Trennung von den \nübrigen Angaben verlangt, sondern den Hinweis vielmehr in deren Aufzählung einreiht.\n\n87\n\n4. Der Umstand, dass das Arzneimittelgesetz bei zwei Gruppen von Arzneimitteln \nausdrücklich einen \"differentialdiagnostischen Hinweis\" fordert, nämlich bei in das Register \neingetragenen homöopathischen Arzneimitteln (§ 11 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 10 Abs. 4 S. 1 \nNr. 10 AMG) und bei traditionellen pflanzlichen Arzneimitteln nach § 39a AMG (§ 11 \nAbs. 3b S. 2 i. V. m. § 10 Abs. 4a S. 1 Nr. 2 AMG), steht der streitigen Auflage ebenfalls \nnicht entgegen. \n\n88\n\nAus diesen Spezialregelungen lässt sich nicht schließen, dass der Gesetzgeber die \nForderung nach einem \"differentialdiagnostischen Hinweis\" bei sonstigen Arzneimitteln hat \nausschließen wollen. Dies legt bereits die Entstehungsgeschichte der zitierten Vorschriften \nnahe. Die Regelungen in §§ 11 Abs. 3 S. 1 und § 10 Abs. 4 S. 1 Nr. 10 AMG haben mit der 5. \nAMG-Novelle (1994) Eingang in das Gesetz gefunden und dienten der Umsetzung der \nentsprechenden Vorgabe in Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 92/73/EWG vom 22. September 1992 \nzur Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 65/65/EWG und 75/319/EWG zur \nAngleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Arzneimittel und zur Festlegung \nzusätzlicher Vorschriften für homöopathische Arzneimittel. Die Regelungen in §§ 11 Abs. 3b \nS. 2 und § 10 Abs. 4a S. 1 Nr. 2 AMG wiederum sind mit der 14. AMG-Novelle (2005) \neingeführt worden und hatten die Umsetzung der entsprechenden Vorgabe in dem durch die \nÄnderungsrichtlinie 2004/24/EG vom 31. März 2004 eingefügten Art. 16g Abs. 2 der \nRichtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodex für \nHumanarzneimittel zum Ziel. Die in Rede stehenden Vorschriften entstammen damit auf \neuropäischer Ebene Rechtssetzungsverfahren, bei denen nicht das Arzneimittelgesetz als \nGanzes im Fokus stand, sondern besondere Regelungen für bestimmte Gruppen von \nArzneimitteln geschaffen werden sollten. Dementsprechend sind Schlüsse auf das bei anderen \nArzneimitteln geltende Rechtsregime nur eingeschränkt möglich. Auch den Begründungen \nder Umsetzungsgesetze lässt sich nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber über die Frage der \nZulässigkeit oder Erforderlichkeit eines \"differentialdiagnostischen Hinweises\" bei anderen \nArzneimitteln eine Regelung hat treffen wollen.\n\n89\n\nVgl. BT-Drucks. 12/6480, S. 19, und BT-Drucks. 15/5316, S. 34 f.\n\n90\n\nInsoweit greifen auch die Bedenken des Verwaltungsgerichts, die an die Verwendung des \nWortes \"zusätzlich\" in § 10 Abs. 4a und § 11 Abs. 3b S. 2 AMG sowie in Art. 16g Richtlinie \n2001/83/EG anknüpfen, für den vorliegenden Fall nicht durch. Das Wort ist jeweils \nerforderlich, um klarzustellen, dass auch die übrigen Pflichtangaben für das Behältnis und die \nPackungsbeilage nicht unterbleiben dürfen. Zugleich ergibt sich daraus - wie auch schon aus \ndem Umstand der Einfügung der Sonderregelungen selbst -, dass ein \ndifferentialdiagnostischer Hinweis nicht stets zu den gesetzlichen Pflichtangaben gehört. \nDaraus wird des Weiteren wohl auch zu folgern sein, dass ein solcher Hinweis nicht generell, \nbei allen freiverkäuflichen Arzneimitteln ohne Rücksicht auf den Einzelfall zu den \nPflichtangaben gezählt und per Auflage gefordert werden kann. Dafür, dass die Behörde einen \nsolchen Hinweis auch dann nicht als Pflichtangabe oder als weitere Angabe verlangen darf, \nwenn er im konkreten Fall zur Abwehr einer Gefährdung der Gesundheit erforderlich ist, gibt \ndie genannte Formulierung hingegen nichts her.\n\n91\n\n5. In der Gestalt, die sie durch die Änderung vom April 2007 erhalten hat und die sich \nvon der dem erstinstanzlichen Urteil zugrunde liegenden Fassung erheblich unterscheidet, ist \ndie Auflage auch zur Erfüllung des verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen. \n\n92\n\nDiese Einschätzung beruht wesentlich auf der vom Komitee für pflanzliche Arzneimittel \nder EMEA veröffentlichten Monographie zu Valeriana officinalis L., radix (Baldrianwurzel) \nvom 26. Oktober 2006 und dem ihr zugrunde liegenden wissenschaftlichen \nErkenntnismaterial. In der Monographie wird ausgeführt, dass der Wirkstoff für eine \nAkutbehandlung nicht geeignet ist, sondern ein fortlaufender Gebrauch von zwei bis vier \nWochen empfohlen wird, um einen optimalen Behandlungseffekt zu erzielen. Auch aus der \nvorgelegten Zusammenfassung des Studienmaterials durch die HagerROM (2005) ergibt sich, \ndass nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse eine einmalige oder nur wenige \nTage andauernde Anwendung von Baldrian regelmäßig keinen therapeutischen Effekt mit \nsich bringt, dass aber nach zweiwöchiger fortgesetzter Behandlung in der Regel eine \nBesserung eingetreten sein sollte. \n\n93\n\nEin Teil der Studien ist zwar zu dem Ergebnis gekommen, dass erst eine noch längere \nfortlaufende Behandlung zu deutlich spürbaren Effekten führt. Dennoch erscheint die \ngewählte Frist von zwei Wochen, die auch dem in der EMEA-Monographie selbst \nempfohlenen \"differentialdiagnostischen Hinweis\" entspricht, vertretbar. Denn auch bei \ndiesen Studien hat sich ein gewisser Effekt bereits nach Ablauf von zwei Wochen eingestellt. \nZu berücksichtigen ist im Übrigen, dass das Aufsuchen eines Arztes lediglich empfohlen wird \n(\"...sollte...\"). Der Patient wird damit erkennbar aufgefordert, nach Ablauf von zwei Wochen \nfortlaufender Behandlung die Ursache seiner Beschwerden zu hinterfragen, insbesondere zu \nerwägen, ob sie vor dem Hintergrund seiner gegenwärtigen Lebensumstände nervös bedingt \nsein können, und einen Arztbesuch in Betracht zu ziehen.\n\n94\n\nDie Auflage ist der Klägerin gegenüber auch nicht unangemessen. Zwar greift sie in das \ndurch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Interesse des pharmazeutischen Unternehmers, die \nPackungsbeilage nach seinen eigenen Vorstellungen gestalten zu dürfen, ein. Jedoch dient \ndieser Eingriff, wie oben ausgeführt, wichtigen Gründen des Gemeinwohls. Insbesondere \nstehen der Rechtposition der Klägerin die Positionen der Patienten gegenüber, die ebenfalls \ngrundrechtlichen Schutz, namentlich den des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, genießen. Ernsthafte \nNachteile, die ihr aus der Verpflichtung zum Anbringen des \"differentialdiagnostischen \nHinweises\" drohen, hat die Klägerin im Übrigen nicht dargelegt. Insbesondere werden mit \ndem Hinweis nicht die Anwendungsgebiete des Arzneimittels eingeschränkt, was mehr oder \nweniger zwangsläufig zu wirtschaftlichen Nachteilen führen würde, sondern lediglich die \nGrenzen der Selbstmedikation aufgezeigt. Im Vergleich zu dem gewichtigen Ziel des \nSchutzes der Gesundheit der Patienten haben die vergleichsweise geringfügigen Interessen \nder Klägerin zurückzustehen.\n\n95\n\nIm Ergebnis leidet die angegriffene Auflage auch nicht an einem sonstigen \nErmessensfehler; insbesondere ein Ermessensdefizit oder -missbrauch liegt nicht vor. Zwar \nhat die Beklagte die Auflage im Bescheid selbst nur mit Erwägungen begründet, die sich auf § \n28 Abs. 2 Nr. 3 AMG und die Vereinheitlichung der Gebrauchsinformationen beziehen. \nAllerdings lassen sich diese Erwägungen von denjenigen, die für die Auflage in erster Linie \nrelevant sind, nicht strikt trennen, wie sich aus dem Hinweis auf die Arzneimittelsicherheit in \n§ 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG, aber auch aus dem Umstand ergibt, dass die Beklagte bei der Gestalt \nihrer Muster-Gebrauchsinformationen zweifellos in Betracht zieht, welche Informationen \nerforderlich sind, um Gefährdungen der Gesundheit zu begegnen. Vor allem aber hat die \nBeklagte ihre Ermessenserwägungen im Verlauf des Klageverfahrens, auch im \nZusammenhang mit den diversen Änderungen der Auflage, in zulässiger Weise ergänzt und \npräzisiert. \n\n96\n\n6. Soweit die Klägerin sich schließlich noch gegen die zusätzliche Einfügung des \n\"differentialdiagnostischen Hinweises\" in die umrandete Einleitung am Beginn des Textes der \nGebrauchsinformation wendet, führt dies ebenfalls nicht zum Erfolg. Hinsichtlich der \nkonkreten Gestaltung der Packungsbeilage kann sich die Beklagte in Ergänzung der bislang \nerörterten Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) i. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG auf \ndiejenige des § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG stützen. Allerdings geht diese Ermächtigung, wie der \nSenat bereits entschieden hat,\n\n97\n\nvgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2008 - 13 A 2288/06 -, juris,\n\n98\n\nnicht so weit, textliche Vorgaben dem Antragsteller unabhängig von dem Ziel einer \nsprachlich verständlichen und inhaltlich nachvollziehbaren Unterrichtung des Verbrauchers \nzu machen. \n\n99\n\nVgl. auch BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 \n- 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776.\n\n100\n\nDie Aufnahme des differentialdiagnostischen Hinweises als solche könnte daher nicht \n(allein) auf § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG gestützt werden. Dies ergibt sich nicht zuletzt auch \ndaraus, dass die Behörde es andernfalls in der Hand hätte, entsprechende Hinweise in ihre \nMustertexte aufzunehmen und sodann unter Verweis auf die angestrebte Einheitlichkeit zum \nGegenstand entsprechender Auflagen zu machen, ohne an die einschränkenden \nVoraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AMG gebunden zu sein. Ist die Forderung nach \neinem entsprechenden Hinweis jedoch im Einzelfall auf der Grundlage von § 28 Abs. 2 Nr. 2 \nlit. a) i. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG gerechtfertigt, so kann die konkrete Gestaltung gemäß § 28 \nAbs. 2 Nr. 3 AMG entsprechend einem für die Wirkstoffkombination erstellten Muster \nverlangt werden. Denn § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG ist nicht darauf beschränkt, lediglich einzelne \nFormulierungen oder Passagen in den vorgelegten Textentwürfen zu ändern, sondern er \nermöglicht es auch, umfassendere Textgestaltungen vorzugeben, die auf vorab entwickelten \nMustertexten beruhen und der Verwendung für eine Mehrzahl vergleichbarer Produkte dienen \nsollen.\n\n101\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2008, a. a. O. (in dem dort zu \nentscheidenden Berufungszulassungsantrag war der \"differentialdiagnostische Hinweis\" selbst \nnicht angriffen).\n\n102\n\nDies ist hier der Fall. Die Auflage diente von Beginn an auch der Anpassung an die auf \nder Homepage des BfArM veröffentlichte Textvorlage für die Kombination Baldrianwurzel \nund Hopfenzapfen, die ihrerseits zum Teil auf Empfehlungen in europäischen Guidelines \nzurückgeht. \n\n103\n\nDass die Vorgabe eines die Gebrauchsinformation einleitenden, durch einen Rahmen \nhervorgehobenen Textes, wie die Klägerin meint, ihrerseits gegen § 11 Abs. 1 S. 1 AMG oder \ndas zugrundeliegende Gemeinschaftsrecht verstößt, vermag der Senat - abgesehen davon, dass \ndie Forderung nach einem \"Einleitungskasten\" als solche gar nicht angefochten ist - nicht zu \nerkennen. Zwar werden in der genannten Norm die Überschrift und die Reihenfolge der \neinzelnen Pflichtangaben festgeschrieben. Die Unzulässigkeit einleitender Worte zwischen \ndiesen beiden Elementen der Gebrauchsinformation lässt sich daraus aber nicht ableiten, \nzumal § 11 AMG in seinem weiteren Text Öffnungsregelungen für zusätzliche Angaben \nenthält und die starren Vorgaben in § 11 Abs. 1 S. 1 damit in gewissem Umfang aufgeweicht \nwerden, wie oben bereits dargelegt (unter 3.). \n\n104\n\nIm Ergebnis ist die Forderung nach zusätzlicher Aufnahme des differentialdiagnostischen \nHinweises in den Einleitungstext auch nicht deshalb rechtwidrig, weil sich der dort \nvorgesehene Text von dem in die Rubrik \"Vorsichtsmaßnahmen für die \nAnwendung/Warnhinweise\" aufzunehmenden und auf der Grundlage von § 28 Abs. 2 Nr. 2 \nlit. a) i. V. m. Nr. 1 lit. a) AMG gerechtfertigten Wortlaut unterscheidet. Denn der Text im \n\"Einleitungskasten\" lässt sich als verkürzte Wiederholung des Textes unter \n\"Vorsichtsmaßnahmen für die Anwendung/Warnhinweise\" verstehen. Zwar fehlt in der \nEinleitung der Hinweis auf die \"fortlaufende Anwendung\" für die Dauer von zwei Wochen. \nAngesichts des Umstands, dass in dem anschließenden Text der Gebrauchsinformation \neinschließlich der vollständigen Fassung des differentialdiagnostischen Hinweises mehrfach \nauf die Notwendigkeit einer fortlaufenden Anwendung hingewiesen wird, hält der Senat das \nWeglassen dieses Zusatzes in der Einleitung aber für (noch) vertretbar, obwohl durch die \nweniger informationshaltige Formulierung an exponierter Stelle die aufklärende Wirkung des \ndifferentialdiagnostischen Hinweises geschmälert wird. Ob der mit einer Vereinheitlichung \nder Packungsbeilagen erstrebte Gewinn diesen Nachteil aufwiegt, mag dahinstehen. Jedenfalls \nwird der differentialdiagnostische Hinweis insgesamt infolge der Gestaltungsvorgabe \ngemessen an dem verfolgten Zweck nicht ungeeignet. Dasselbe gilt für die Verwendung des \nWortes \"müssen\" im Einleitungstext, die sich von der späteren Fassung des Hinweises \nunterscheidet. Vor dem Hintergrund des Gesamttextes ergibt sich für den Patienten kein \nwesentlicher Unterschied im Aussagegehalt des Hinweises.\n\n105\n\n7. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 S. 1 VwGO. Es entspricht \nbilligem Ermessen, die Kosten des in der Hauptsache erledigten Teils der Beklagten \naufzuerlegen. Denn hinsichtlich der auf § 28 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 lit. b) AMG gestützten Auflage \nA.7 hätte die Berufung voraussichtlich keinen Erfolg gehabt. Es mag dahinstehen, ob, wie das \nVerwaltungsgericht meint, bereits der Umstand, dass in § 10 Abs. 2 AMG von einem den \nAufbewahrungshinweis begründenden Zusatz nicht die Rede ist, der Forderung der Beklagten \nentgegen stand. Die angefochtene Auflage war aber wohl jedenfalls deshalb rechtswidrig, \nweil nicht festzustellen ist, dass die Begründung des Aufbewahrungshinweises auf der \nPackung geboten ist, um die erforderliche Qualität des Arzneimittels zu erhalten, wie in § 28 \nAbs. 2 S. 1 Nr. 1 lit. b) AMG vorausgesetzt, und dass die Beklagte von dem ihr zustehenden \nErmessen fehlerfrei Gebrauch gemacht hat.\n\n106\n\nDer EMEA-Guideline CPMP/QWP/609/96 in der revidierten Fassung vom 3. April 2003 \nlässt sich nicht ohne Weiteres entnehmen, dass der in Rede stehende Hinweis auf der äußeren \nUmhüllung zur Erhaltung der Qualität des Arzneimittels geboten ist, auch wenn man der \nGuideline hinsichtlich des Stands der Wissenschaft Erkenntniswert beimisst. Zu \nberücksichtigen ist zunächst, dass die Guideline schon die Aufbewahrungsangabe selbst (\"In \nder Originalverpackung aufbewahren.\") nicht fordert, sondern lediglich als Möglichkeit in den \nRaum stellt (\"...may be used to emphasise...\"). Die Angabe einer Begründung dieser Angabe \nwird für die Packungsbeilage empfohlen (\"...should be given...\"), auf der äußeren Umhüllung \nallerdings nur, wo es der Platz erlaubt (\"...where space permits.\"). Dass es sich, wie die \nBeklagte vorgetragen hat, bei dem zuletzt genannten Zusatz lediglich um einen die \nPlatzierung der Begründung betreffenden, lokalen Nebensatz handelt, ist kaum anzunehmen. \nDenn die Begründung muss, soll sie ihren Zweck erfüllen, in unmittelbarem Zusammenhang \nmit der Aufbewahrungsvorgabe selbst angebracht werden und nicht dort, \"wo es der Platz \nerlaubt\". Vielmehr dürfte es sich um eine Einschränkung dahingehend handeln, dass die \nentsprechende Begründung in den Fällen hinzugefügt werden soll, in denen der Platz es \nerlaubt. In eben dieser Bedeutungsvariante wird die Konjunktion \"where\" auch im vorletzten \nSatz unter Ziffer 4. derselben Guideline gebraucht. \n\n107\n\nVgl. zu dieser Wortbedeutung auch Collins COBUILD English language dictionary, \n1987, Stichwort \"where\", Ziffer 2.3.\n\n108\n\nZudem enthält die Guideline nur generelle Hinweise, die zu dem konkreten Arzneimittel \nin Beziehung gesetzt werden müssen. Diesbezüglich ist der Vortrag der Beklagten sehr \ndürftig. Erst im Laufe des Verfahrens hat sie nach und nach einige Argumente für die \nErforderlichkeit der Begründung des Aufbewahrungshinweises genannt. Der diesbezügliche \nVortrag ist indessen inkonsistent und setzt sich mit den Einwänden der Klägerin nicht \nhinreichend auseinander. \n\n109\n\nDie Auflage dürfte im Übrigen an einem Ermessensfehler leiden. Die Einräumung von \nErmessen soll eine flexible und sachgerechte Behandlung des Einzelfalles ermöglichen. Selbst \nwenn die Behörde sich entschlossen hat, ihr Ermessen regelmäßig in einer bestimmten Weise \nauszuüben, etwa auf ermessenslenkende Richtlinien zurückzugreifen, hat sie in jedem \nEinzelfall zu erwägen, ob es sich um einen atypischen Sachverhalt handelt, der nach einer \nindividuellen Ermessensentscheidung verlangt. Vorliegend ist bereits zweifelhaft, ob die \nBeklagte sich ihres Ermessensspielraums überhaupt bewusst war; zumindest aber ist die \nErmessensausübung als defizitär anzusehen. Dass sich in dem Bescheid selbst Anhaltspunkte \nfür eine Ermessensausübung, also eine Abwägung der für und gegen die Auflage sprechenden \nGesichtspunkte einschließlich der Interessen der Klägerin, nicht finden, mag angesichts der \nVielzahl der Auflagen für sich genommen noch keinen Schluss auf einen Ermessensausfall \nzulassen. Doch auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat sie ihre Ermessensausübung \nnicht in einer Weise transparent gemacht und/oder ergänzt, die auf eine ordnungsgemäße \nErmessensausübung schließen lässt. \n\n110\n\nWenn sie etwa in ihrem Schriftsatz vom 25. September 2006 erklärt, der Einwand des \nUnternehmers, auf der äußeren Umhüllung sei kein Platz für weiteren Text, könne nicht \ndurchgreifen, da es \"nach der Note for Guidance [...] grundsätzlich nicht in die freie \nunternehmerische Entscheidung gestellt [sei], ob die angeordnete Formulierung angebracht \nwird, sondern lediglich, wo er anzubringen ist\", so deutet dies auf ein grundsätzliches \nFehlverständnis hin. Die Guideline der EMEA als eine unverbindliche Empfehlung bzw. \nErkenntnisquelle kann nicht die \"freie unternehmerische Entscheidung\" der Klägerin \nbeschränken, die äußere Umhüllung nach eigenen Vorstellungen und Zielen zu gestalten. Eine \nEinschränkung enthält insoweit vielmehr das Arzneimittelgesetz, in dessen Rahmen sich der \nUnternehmer bewegen muss. Guidelines werden zwar häufig bei der Anwendung einzelner \nVorschriften des Gesetzes von erheblicher Bedeutung sein, weil sie über den Stand der \nwissenschaftliche Erkenntnisse Aufschluss geben können. Bedient sich die Beklagte einer \nEingriffsermächtigung, die das Einschreiten in ihr Ermessen stellt, so kann sie auf die \nAusübung dieses Ermessens indessen nicht unter schlichtem Hinweis auf die Guidelines \nverzichten. Im Übrigen lässt die in Rede stehende Guideline ihrerseits - wie oben bereits \naufgezeigt - Raum für die Berücksichtigung von Umständen des Einzelfalles, indem sie schon \nden Aufbewahrungshinweis selbst eher verhalten anregt (\"...may be used...\"), die Aufnahme \neiner Begründung lediglich empfiehlt (\"...should be given...\") und die Begründung auf der \näußeren Umhüllung unter den Vorbehalt ausreichenden Platzes stellt (\"...where space \npermits\"). Eine wissenschaftlich begründete Notwendigkeit, von der in keinem Fall \nabgewichen werden darf, wird hier nicht beschrieben. Die Beklagte hätte daher die Umstände \ndes Einzelfalles in Betracht ziehen müssen.\n\n111\n\n8. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 \nVwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 S. 1 und 2, 709 S. 2 ZPO.\n\n112\n\nDie Revision war gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung \nzuzulassen. Da es sich bei der Frage der Zulässigkeit einer den \"differentialdiagnostischen \nHinweis\" anordnenden Auflage offenbar um ein ständiges Problem in der Verwaltungspraxis \ndes BfArM handelt, erscheint eine Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit dieser Frage \nim Anschluss an seinen Beschluss vom 20. Dezember 2006 (3 B 17.06) sinnvoll.\n\n113","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243825","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2009-02-11/13-a-977-07","cited_norms":[{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":18},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":17},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":8},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":2},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 39a","ref_norm":"39a","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 161","ref_norm":"161","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 269","ref_norm":"269","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 709","ref_norm":"709","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 11a","ref_norm":"11a","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 105","ref_norm":"105","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 109","ref_norm":"109","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 109a","ref_norm":"109a","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 141","ref_norm":"141","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 173","ref_norm":"173","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 92","ref_norm":"92","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 125","ref_norm":"125","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/243825","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/243825","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2009-02-11/13-a-977-07","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/243825","retrieved":"2026-07-09 02:07:27.947897+00:00"}}