{"status":"available","doknr":"OLD257567","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2008:0219.15A2961.07.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2008-02-19","aktenzeichen":"15 A 2961/07","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angegriffene Urteil wird geändert: \n\nDer Beklagte wird verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zum \nAusbau der Straßen im Gebiet \"Im F. \" festzustellen. \n\nDie Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. Die Zuziehung \neines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der \nVollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nvollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der \nVollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Stadt M. beabsichtigt, Kanäle im Stadtgebiet \"Im F. \" zu sanieren und \nin diesem Rahmen gleichzeitig die Straßen auszubauen. Dazu fand am 10. Mai 2005 \neine Einwohnerversammlung statt. Am 30. Juni 2005 beschloss der Ausschuss für \nUmwelt und Stadtentwicklung des Rates der Stadt M. , \n\n3\n\n\"den Kanalausbau in der vorgesehenen Form durchführen zu lassen und parallel \ndie weitere Planung über den weiteren Ausbau in den Varianten 'Null-Lösung' und \n'Ausbau lt. aktualisierter Darstellung durch das Ing.-Büro H. parallel fortführen \nzu lassen.\"\n\n4\n\nAm 13. Dezember 2005 beschloss der Ausschuss,\n\n5\n\n\"den Ausbau der Straßen F1.-----weg , K. -von-X. -Straße, T.----------straße , \nU.--------straße , Q.------straße und I.-------straße im Trennprinzip nach Ausführung \nder erforderlichen Kanalarbeiten, jedoch ohne Schaffung von \nBegrünung/Baumscheiben und gekennzeichneter zusätzlicher Parkflächen, \nvorzunehmen. Die Gehwege sind in einfacher Pflasterbauweise (Beton) und die \nFahrbahn als Schwarzdecke zu gestalten. Das künftige Aussehen orientiert sich an \ndem vorhandenen alten Straßenzustand: Zum Vorschlag, den Bereich H1.-----straße \n/T1. Weg als Mischfläche höhengleich auszubauen und die Rinnenanlage sowie \nVerkehrsfläche in Betonpflaster zu erstellen, soll eine zusätzliche, alternative \nAusbauart (Fahrbahn mit Schwarzdecke) mit den Anliegern zügig geklärt \nwerden.\"\n\n6\n\nGegen das Bauvorhaben richtet sich das von den Klägern vertretene \nBürgerbegehren. Bis zum 13. März 2006 wurden Unterschriftslisten vorgelegt, von \ndenen die Stadt 1.340 Unterschriften als gültig anerkannte, wobei die Zahl der \nWahlberechtigten 10.377 Personen betrug. Der Text des Bürgerbegehrens lautet: \n\n7\n\n\"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen Bürgerentscheid \nmit folgender Fragestellung herbeiführen will: Stimmen Sie zu, dass der Beschluss \ndes Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung der Stadt M. vom 13.12. \n2005 über Straßenausbau Gebiet 'Im F. ', Festlegung der Straßenausbauvariante, \naufgehoben wird und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die \nStraßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet \"F. \" mit den Straßen F1.-----weg , \nK. -von-X. -Straße, T.----------straße , U.--------straße, Q.------straße , I.-------straße \n, H1.-----straße und T1. Weg nicht erneuert werden, selbst wenn die Kanäle \nerneuert werden?\"\n\n8\n\nZur Begründung wurde ausgeführt, dass Verwaltung und Rat eine Planung für \ndie Straßen im Gebiet \"F. \" hätten erstellen lassen, die darauf beruhe, dass der \nKanalbau erforderlich sei. Die Verwaltung und der Rat wollten alle Verkehrsflächen in \ndem Gebiet komplett erneuern. Dort seien die Gehwege und die \nBeleuchtungsanlagen in einem ordentlichen Zustand. Dieser solle im Gebiet \"F. \" \nerhalten bleiben. Diese Lösung sei viel preiswerter als das, was am 13. Dezember \n2005 beschlossen worden sei. Für einen solchen Luxus habe die Stadt kein Geld. \n\n9\n\nAm 7. Juni 2006 beschloss der Beklagte, dass das Bürgerbegehren unzulässig \nsei. Dies teilte der Bürgermeister der Stadt M. den Vertretern des \nBürgerbegehrens durch Bescheid vom 12. Juni 2006 mit und begründete dies damit, \ndass das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel verfolge, da nach den rechtlichen \nVorgaben die Kanäle saniert werden müssten. Außerdem sei der Text des \nBürgerbegehrens missverständlich und teilweise widersprüchlich, weil er zwei Fragen \nstelle, nämlich ob der Beschluss vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle \nund ob bestimmte Straßenausbaumaßnahmen nicht vorgenommen werden sollten. \nDen gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies der Bürgermeister der Stadt \nM. , ohne den Rat erneut zu konsultieren, durch Widerspruchsbescheid vom \n7. August 2006 zurück und stützte sich dabei auf dieselben Gründe für die \nUnzulässigkeit des Bürgerbegehrens wie im Ausgangsbescheid. \n\n10\n\nMit der rechtzeitig erhobenen Klage verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter, \ndass der Rat das Bürgerbegehren für zulässig erkläre. Sie haben vorgetragen: Der \nWiderspruchsbescheid sei schon aus formellen Gründen aufzuheben, da der \nunzuständige Bürgermeister statt des zuständigen Rates über den Widerspruch \nentschieden habe. Aber auch der Sache nach hätten die Kläger einen Anspruch auf \ndie begehrte Zulässigkeitserklärung. Das Bürgerbegehren richte sich nicht auf einen \ngesetzwidriges Ziel. Es werde allein der vom Ausschuss am 13. Dezember 2005 \nbeschlossene Straßenausbau angegriffen. Weder dieser Beschluss noch das \nBürgerbegehren hätten den Kanalausbau zum Gegenstand. Das Bürgerbegehren sei \nauch nicht missverständlich und widersprüchlich, weil der Bürgerbegehrenstext ohne \nweiteres mit Ja oder Nein beantwortet werden könne und sein Inhalt ohne weiteres \nerkennbar sein. Der Fahrbahnausbau sei im Bürgerbegehren nicht ausdrücklich \nangesprochen worden, weil nach dem Kanalbau die Fahrbahn ohnehin wieder in \neinen verkehrssicheren Zustand versetzt werden müsse. \n\n11\n\nDie Kläger haben beantragt,\n\n12\n\nden Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom \n12. Juni 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom \n7. August 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens \"Ausbau der \nStraßen 'Im F. '\" festzustellen, \n\n13\n\nhilfsweise, den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 7. August 2006 \naufzuheben.\n\n14\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n15\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n16\n\nEr hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil die Fragestellung \nirreführend sei. So sei über den Ausbau des T1.-------- Weges und der H1.-----straße \nüberhaupt noch keine Ausbauentscheidung getroffen worden. Insoweit würden \nunzulässige Vorgaben für den Rat gemacht. Es sei auch unzulässig, zwei \nverschiedene Fragen, nämlich die Aufhebung des Ratsbeschlusses und die \nVorgaben für den Ausbau der Straßen, zu einer einzigen Frage zusammen zu \nfassen, da darauf nicht nur mit Ja oder Nein geantwortet werden könne, sondern die \njeweiligen Fragen auch unterschiedlich beantwortet werden könnten. Schließlich \nbleibe offen, was mit der Fahrbahn geschehen solle. \n\n17\n\nMit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen \nund dies darauf gestützt, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei, weil nach der \nHauptsatzung der Stadt M. nicht der Rat, sondern der Ausschuss für Umwelt und \nStadtentwicklung für die Ausbauentscheidung zuständig sei. \n\n18\n\nDagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitig \nerhobene und begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihren erstinstanzlichen \nVortrag wiederholen und ergänzend ausführen: Zu Unrecht gehe das \nVerwaltungsgericht davon aus, dass der Ausschuss zur Entscheidung über den \nStraßenausbau berufen sei. Dem Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung \nobliege sicherlich nicht der Kanalbau, da dies nicht die äußere Gestaltung des \nStadtbildes betreffe, die in die Kompetenz des Ausschusses falle. Aber auch der \nStraßenausbau, der möglicherweise darunter gefasst werden könne, falle nicht in die \nEntscheidungskompetenz des Ausschusses, da ihm nicht die Entscheidung über die \näußere Gestaltung des Stadtbildes, sondern nur die Entscheidung über die \n\"Durchführung\" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes übertragen worden sei. Dem \nhabe der ursprüngliche Verfahrensablauf nach dem Beschlussvorschlag auch \nentsprochen, wonach lediglich eine Empfehlung an den Rat bezüglich des \nStraßenausbaus ausgesprochen werden sollte. Über die Straßenbeleuchtung habe \nohnehin der Werksausschuss zu entscheiden. \n\n19\n\nAber auch aus § 10 Abs. 1 der Hauptsatzung ergebe sich, dass der Rat \nzuständig sei, denn danach seien ihm alle \"wichtigen und bedeutsamen \nAngelegenheiten\" vorbehalten. Der Straßenausbau im Gebiet \"Im F. \" sei eine \nbedeutsame Angelegenheit, was sich schon daraus ergebe, dass eine \nEinwohnerversammlung dazu stattgefunden habe, die gemäß § 23 der \nGemeindeordnung und § 13 der Hauptsatzung für bedeutsame Angelegenheiten \nvorgesehen sei. Allgemein sei der Rat für die Zweck- und Rechtmäßigkeit der \nTätigkeit seiner Ausschüsse zuständig, wie sich aus den Regelungen der §§ 54 \nAbs. 3, 55 Abs. 3, 57 Abs. 4 Satz 2 der Gemeindeordnung ergebe. Daraus folge, \ndass die Worte \"anstelle des Rates\" in § 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung den Rat in \nseiner kommunalen Allzuständigkeit meine, nicht aber eine Beschränkung \nbeabsichtige, wenn Ausschüsse zuständig seien, die den Rat entlasten, nicht aber \nentmachten sollten. Dieses Verständnis ergebe sich auch aus der \nEntstehungsgeschichte, wonach ursprünglich nach dem Gesetzentwurf dem \nBürgerbegehren nur wichtige Angelegenheiten unterworfen werden sollten, dann \naber im Gesetzgebungsverfahren diese Beschränkung gefallen sei. Einem \nBürgerbegehren seien also bewusst auch weniger wichtige Angelegenheiten, die auf \nAusschüsse oder Bürgermeister übertragen werden können, zugänglich gemacht \nworden. Eine Verschiebung der Zuständigkeiten des Rates durch Delegation könne \ndaher nach dem Sinn und Zweck der Regelung nicht zur Unzulässigkeit eines \nBürgerbegehrens führen. Auch ein Vergleich zur Situation bei kreisfreien Städten \nzwinge zu dieser Auslegung. Gegen Entscheidungen der Bezirksausschüsse sei ein \nBürgerbegehren zulässig, wobei Bezirksausschüsse nach der gesetzlichen Regelung \nkeine Ausschüsse bilden dürften. Daraus ergebe sich, dass in den Stadtbezirken \njedenfalls über alle Materien ein Bürgerbegehren stattfinden dürfe, während bei der \nvom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung bei kleineren Gemeinden und einer \nDelegation der Zuständigkeit des Rates auf Ausschüsse der Kompetenzbereich von \nBürgerbegehren beschränkt wäre. Für eine solche Differenzierung sei kein sachlicher \nGesichtspunkt erkennbar. \n\n20\n\nDie Kläger beantragen, \n\n21\n\ndas angegriffene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen \nzu erkennen.\n\n22\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n23\n\ndie Berufung zurückzuweisen. \n\n24\n\nEr trägt vor: Das Bürgerbegehren habe einen unzulässigen Inhalt. Es müsse eine \nEntscheidung anstelle des Rates getroffen werden, es dürfe also keine Verpflichtung \ndes Rates ausgesprochen werden, etwas zu tun. Der Bürgerbegehrenstext müsse \nwiderspruchsfrei und verständlich sein. Es müsse eine Beantwortung der vorgelegten \nFragen mit Ja oder Nein möglich sein. Hier bestehe der Bürgerbegehrenstext aus \nzwei verschiedenen Fragen, nämlich einerseits, ob der Beschluss des Ausschusses \nvom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle, und zum anderen ob bestimmte \nVorgaben für den Kanalausbau hinsichtlich des Straßenausbaus gegeben werden \nsollten. Dies bedeute, dass zum einen unzulässigerweise zwei Begehren \nzusammengefasst würden, und zum anderen, dass mit dem zweiten Teil unzulässige \nVorgaben für eine Entscheidung des Rates gegeben würden. Das \nVerwaltungsgericht habe den von ihm genannten Unzulässigkeitsgrund schlüssig \ndargelegt. In der Tat sei der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung zuständig, \nund ein Rückholrecht für den Beklagten sehe die Satzung nicht vor. Der Beklagte \nhabe auch in der Sache keine Entscheidung getroffen. \n\n25\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der \nBeteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu \nbeigezogenen Unterlagen Bezug genommen. \n\n26\n\nEntscheidungsgründe:\n\n27\n\nDie zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Klage ist nämlich begründet. \nDie Ablehnung des Beklagten durch den angefochtenen Bescheid, das \nBürgerbegehren zum Straßenausbau im Gebiet \"Im F. \" für zulässig zu erklären, \nist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der \nVerwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 \nder Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) einen Anspruch \ndarauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt. \n\n28\n\nDas Bürgerbegehren ist zulässig. Die vom Beklagten im ablehnenden Bescheid \ngenannten Gründe treffen nicht zu. Weder verfolgt das Bürgerbegehren ein \ngesetzwidriges Ziel, noch ist die Fragestellung unzulässig. \n\n29\n\nDas Bürgerbegehren verfolgt nicht deshalb ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5 \nNr. 9 GO NRW), weil es entgegen wasserrechtlichen Verpflichtungen der Stadt die \nKanalsanierung verböte. Es richtet sich nicht gegen den Kanalausbau im Gebiet \"Im \nF. \". Zwar soll der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung \nvom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden. Dieser betrifft aber nicht den \nKanalausbau, sondern den Straßenausbau. Das ergibt sich eindeutig aus dem \nBeschlusstext, wonach \"der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung beschließt, \nden Ausbau der Straßen ... nach Ausführung der erforderlichen Kanalarbeiten ... \nvorzunehmen.\" Kanalbauarbeiten sind nur insofern Gegenstand des Beschlusses, \nals sie den Zeitpunkt des Straßenausbaus festlegen. \n\n30\n\nAuch ist die Fragestellung nicht unzulässig. Aus der Sicht des Bürgers, der den \nText des Bürgerbegehrens liest, ist die Entscheidungsalternative eindeutig. Ein \nBürgerbegehren muss sich auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende \nSachentscheidung richten, wobei sich der Gegenstand der Entscheidung \nunzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben muss. \n\n31\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, S. 2 des \namtlichen Umdrucks; Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, \n766.\n\n32\n\nDas schließt es nicht aus, zwei Fragen gleichzeitig zur Abstimmung zu stellen, \ndenn auch dies kann mit einem eindeutigen Ja oder Nein entschieden werden, wobei \nwegen der Verknüpfung der Teilfragen mit der Konjunktion \"und\" ein Ja die \nZustimmung zu beiden Teilfragen bedeutet, während Nein bedeutet, dass das \nBürgerbegehren abgelehnt wird, weil mindestens einer Frage nicht zugestimmt wird. \nAllerdings ist eine solche Doppelfrage zur Vermeidung von Zweideutigkeiten nur \ndann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen. \n\n33\n\nDas ist hier der Fall. Der nach dem ersten Frageteil aufzuhebende Beschluss des \nAusschusses betrifft den Straßenausbau im Gebiet \"Im F. \", der zweite Frageteil \nbetrifft die Entscheidung, bestimmte Straßenbaumaßnahmen im Gebiet \"Im F. \" \nnicht vorzunehmen. Es handelt sich somit im Wesentlichen um eine der Sache nach \nunnötige Doppelung, indem der Ausbaubeschluss aufgehoben und ausdrücklich \nentschieden werden soll, bestimmte Ausbaumaßnahmen nicht vorzunehmen. \nJedenfalls wegen dieses gleichsam im Verhältnis von Seite und Kehrseite stehenden \nZusammenhangs der beiden Frageteile bestehen gegen die Koppelung der Frage \nkeine Bedenken unter dem Gesichtspunkt eines unzweideutigen \nEntscheidungsgegenstandes. \n\n34\n\nAllerdings ist das Kehrseitenverhältnis nicht vollständig. Zum einen geht der \nzweite Frageteil über den aufzuhebenden Beschluss insoweit hinaus, als er den \nAusbau auch der Straßen H1.-----straße und T1. Weg untersagt, obwohl der \nBeschluss vom 13. Dezember 2005 insoweit keine Ausbauentscheidung getroffen \nhat, sondern lediglich die Erörterung einer alternativen Ausbauart mit den Anliegern \nanordnet. Das Bürgerbegehren ist also nicht rein kassatorischer Natur, sondern \ninitiierend, als es entscheidet, diese Straßen nicht auszubauen. Dennoch führt dies \nnicht zu einer unzulässigen Zweideutigkeit: Gegenstand des Beschlusses des \nAusschusses war auch der Ausbau der H1.-----straße und des T1.---------- Weges. \nInsoweit hat der Ausschuss für den beabsichtigten Ausbau eine Anhörung der \nAnlieger zu einer alternativen Ausbauart beschlossen, während die endgültige \nAusbauentscheidung offen geblieben ist. Wegen dieses Zusammenhangs darf das \nBürgerbegehren ohne Verletzung des Eindeutigkeitsgebotes über die kassatorische \nAufhebung des Beschlusses hinaus auch initiierend die im Beschluss noch offen \ngebliebene Entscheidung treffen. \n\n35\n\nDer zweite Teil der Frage geht über den Beschluss vom 13. Dezember 2005 \nauch dadurch hinaus, dass die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen im \nGebiet \"Im F. \" untersagt wird. Die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen \nwar zwar Gegenstand der Beschlussvorlage für die Ausschusssitzung vom \n13. Dezember 2005. Diese wurde aber nur in veränderter Form, namentlich ohne den \ndie Straßenbeleuchtungsanlagen betreffenden Teil, beschlossen. Auch insoweit ist \ndas Bürgerbegehren jedoch eindeutig: Es erweitert die Untersagung des \nStraßenausbaus auf eine - möglicherweise wegen der Zuständigkeit eines anderen \nAusschusses vom Beschluss nicht erfasste - weitere Teileinrichtung. Wegen dieses \nZusammenhangs liegt kein Verstoß des Eindeutigkeitsgrundsatzes vor. \n\n36\n\nZum anderen bleibt der zweite Teil der Frage hinter dem Beschluss vom \n13. Dezember 2005 zurück, weil er nur das Verbot des Ausbaus der Gehwege und \nder Straßenbeleuchtungsanlagen ausspricht, nicht aber der Fahrbahn, der jedoch \nBeschlussgegenstand war. Der zweite Teil der Frage erfasst zweifelsfrei nicht den \nFahrbahnausbau. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens stützt die Annahme, \ndass es dem Bürgerbegehren alleine um die Teileinrichtungen Gehwege und \nBeleuchtungsanlagen geht, denn danach wollen \"die Verwaltung und der Rat ... alle \nVerkehrsflächen im 'F. ' komplett erneuern\", wogegen das Bürgerbegehren \neinwendet, dass dort \"die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem \nordentlichen Zustand\" seien. \"Dieser soll im Gebiet 'F. ' erhalten bleiben.\" Von der \nFahrbahn ist an keiner Stelle ausdrücklich die Rede. Zweifelhaft könnte somit alleine \nsein, ob die im ersten Frageteil zur Entscheidung gestellte Aufhebung des \nBeschlusses vom 13. Dezember 2005 auch den den Fahrbahnausbau betreffenden \nTeil umfasst. \n\n37\n\nWie jede Erklärung ist auch ein Bürgerbegehrenstext auslegungsfähig. Da der \nzweite Teil der Frage als Kehrseite der Aufhebungsentscheidung im ersten Teil der \nFrage textlich spezifiziert und auch von der Begründung her motiviert hinter dem \nBeschlussgegenstand vom 13. Dezember 2005 zurückbleibt, muss der erste Teil der \nFrage dahin verstanden werden, dass der Beschluss vom 13. Dezember 2005 nur \ninsoweit aufgehoben werden soll, als er gegenüber der zweiten, inhaltlich \nbezeichneten Frage eine abweichende Entscheidung trifft. Die Verknüpfung des \nersten Frageteils, der den genauen Inhalt des aufzuhebenden Beschlusses nicht \nwiedergibt, mit dem die einzelnen angegriffenen Straßenbaumaßnahmen \nbenennenden zweiten Frageteils zwingt aus Sicht des mit dem Bürgerbegehren \nkonfrontierten Bürgers zu diesem Verständnis. Daraus ergibt sich, dass der den \nFahrbahnausbau betreffende Teil des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 nicht \ndurch das Bürgerbegehren aufgehoben werden soll. Mit diesem Inhalt erfüllt das \nBürgerbegehren das Eindeutigkeitsgebot. Zwar wäre der Bürgerbegehrenstext noch \neindeutiger, wenn er im ersten Frageteil ausdrücklich klargestellt hätte, dass lediglich \neine dem zweiten Frageteil entsprechende Aufhebung des Beschlusses vom 13. \nDezember 2005 angestrebt wird. Eine solche sprachliche Genauigkeit kann schon \ndeshalb nicht gefordert werden, weil auch die textlichen Anforderungen an ein \nBürgerbegehren nicht überspannt werden dürfen.\n\n38\n\nVgl. zur notwendigen Begrenzung der Anforderung an die Formulierung der \nFragestellung OVG NRW, Urteil vom 24. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DöV 2002, 961 \n(962), und an den Kostendeckungsvorschlag Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B \n522/04 -, DöV 2004, 968 (970).\n\n39\n\nDem Bürgerbegehren kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es \nunzulässigerweise dem Rat Vorgaben mache statt eine Entscheidung zu treffen. \nAllerdings trifft es zu, dass mit einem Bürgerbegehren dem Rat nicht lediglich \nVorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung gemacht werden dürfen. \nVielmehr müssen die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende \nEntscheidung an dessen Stelle selbst treffen.\n\n40\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl. 2008, \n120 (122); Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (274 \nf.).\n\n41\n\nDas hier in Rede stehende Bürgerbegehren hat aber keine Vorgaben zum \nGegenstand. Mit dem Verbot, bloße Vorgaben zu machen statt eine Entscheidung zu \ntreffen, soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich \nlediglich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine \nsachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt (Beispiele aus \nder Entscheidungspraxis des Senats: Einführung bestimmter \nAbfallbeseitigungsverfahren in das Abfallbeseitigungskonzept einer Gemeinde, \nVerbot der Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder maßgeblichen \nVermögensgegenständen des Betriebsvermögens an Private bei \nNeustrukturierungen der kommunalen Daseinsvorsorge). Das Bürgerbegehren richtet \nsich hier darauf, dass die Teileinrichtungen \"Gehwege\" und \"Beleuchtungsanlage\" in \nden näher bezeichneten Straßen nicht ausgebaut werden. Das ist eine selbständige, \nabschließende Entscheidung. Ein Bürgerbegehren ist nicht verpflichtet, über solche \nselbständigen Gegenstände hinaus damit sachlich zusammenhängende weitere \nGegenstände (hier: Ausbau der Teileinrichtung \"Fahrbahn\") in die zur Entscheidung \ngestellte Frage einzubeziehen. \n\n42\n\nDas Bürgerbegehren ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch \nnicht deshalb unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung der Bürger \"an Stelle \ndes Rates\" (§ 26 Abs. 1 GO NRW) ziele. Allerdings kann ein Rat für die von einem \nBürgerbegehren erfassten Gegenstände wegen Delegation der Aufgabe auf einen \nAusschuss unzuständig sein. So entscheidet hier nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW \ni.V.m. § 6 Abs. 4 Buchst. h der Hauptsatzung der Stadt M. (HS) der \nWerksausschuss über Angelegenheiten der Straßenbeleuchtung. Die Frage, ob die \nStraßenbeleuchtung im Gebiet \"Im F. \" erneuert werden soll, ist eine \nAngelegenheit der Straßenbeleuchtung. Insofern liegt nach dem Text der \nHauptsatzung eine Übertragung dieser Entscheidung auf den Werksausschuss vor. \n\n43\n\nDie Zuständigkeit für den Straßenausbau im Übrigen ist nach dem Text der \nHauptsatzung allerdings nicht auf den Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung \nübertragen worden. Nach § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS entscheidet der Ausschuss für \nUmwelt und Stadtentwicklung über \"Durchführung der äußeren Gestaltung des \nStadtbildes im Rahmen des Haushaltsplanes\". Ob die Erneuerung von Gehwegen, \nzumal wenn das künftige Aussehen sich an dem vorhandenen Straßenzustand \norientieren soll, überhaupt die Gestaltung des Stadtbildes betrifft, ist schon \nzweifelhaft. Erst recht fraglich ist, ob die Zuweisung von Entscheidungen nur über die \n\"Durchführung\" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes auch die Entscheidung über \ndas Ob und nicht nur über das Wie einer Straßenerneuerung umfasst. Diese Zweifel \nführen dazu, dass die Entscheidung über das Ob eines Straßenausbaus dem \nAusschuss nicht zugewiesen ist: \n\n44\n\nEs geht bei der Regelung des § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS darum, dass eine \nbestimmte Kompetenz vom Rat auf einen Dritten verlagert werden soll. Insofern \nähnelt diese Aufgabendelegation der Einräumung einer Vollmacht, kraft derer ein \nDritter im Namen des Vollmachtgebers Willenserklärungen abgeben darf. Auch dies \nstellt eine Kompetenzerweiterung des Bevollmächtigen zu Lasten des \nVollmachtgebers dar. Dafür ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass bei \nZweifeln über den Umfang der Vollmacht davon auszugehen ist, dass nur der \ngeringere Umfang gilt. \n\n45\n\nVgl. Reichsgericht (RG), Urteil vom 17. Januar 1934 - V 314/33 -, RGZ 143, 196 \n(199); Urteil vom 11. Juli 1913 - 168/13 III -, JW 1913, 1034; Schramm, in: Säcker, \nMünchener Kommentar zum BGB, 1. Band, 4. Aufl., § 167 Rn. 80; Dilcher, in: \nStaudinger, BGB, 12. Aufl., § 167 Rn. 85. \n\n46\n\nDieser Grundsatz gilt auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften, denen \ndie grundsätzliche, allgemeine Zuständigkeit einer Stelle (hier des Rates) und die \ndavon abweichende, enumerativ aufgezählte Zuständigkeit einer anderen Stelle (hier \ndes Ausschusses) zugrunde liegt. Die Ausnahmevorschrift ist korrekt und das heißt \nihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend und nicht darüber hinaus \nausdehnend auszulegen.\n\n47\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2,3/73 -, BVerfGE 37, 363 \n(405) zur Bundesratszustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen.\n\n48\n\nDiese Auslegungsmethodik geht von dem Grundsatz aus: Im Zweifel für die \nKompetenz der allgemein zuständigen Stelle.\n\n49\n\nSo zur Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern Erbguth, in: \nSachs, GG, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 9; März, in: Mangoldt/Klein, Das Bonner \nGrundgesetz, 4. Aufl., Bd. 2, Art. 30 Rn. 25.\n\n50\n\nIn Übertragung dieses Grundsatzes auf den Umfang einer Aufgabendelegation \nist hier allenfalls das Wie der äußeren Gestaltung des Straßenbildes dem Ausschuss \nzur Entscheidung übertragen worden, während das Ob des Ausbaus beim Rat \nverbleibt. \n\n51\n\nUnabhängig davon sind alle nach dieser Hauptsatzung erfolgten Übertragungen \nvon Entscheidungszuständigkeiten vom Rat auf die Ausschüsse unwirksam: Nach \n§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW kann der Rat Entscheidungen \"über bestimmte \nAngelegenheiten\" übertragen. Wie schon der Begriff \"bestimmte\" Angelegenheiten, \naber auch das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot fordert, muss eine \nNorm u.a. in den Voraussetzungen so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen \ndie Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. \n\n52\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 - 2 BvR 581/01 -, BVerfGE 112, 304 (315); \n\n53\n\nDabei reicht es aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung der einschlägigen \nBestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregel feststellen lassen. \n\n54\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE \n102, 254 (337).\n\n55\n\nHier werden in § 6 HS dem Ausschuss bestimmte Entscheidungsbefugnisse \neingeräumt, jedoch wird dem Rat nach § 10 Abs. 1 Satz 1 HS die \nEntscheidungszuständigkeit u.a. \" in allen sonstigen wichtigen und bedeutsamen \nAngelegenheiten\" vorbehalten. Dies kann nur dahin verstanden werden, dass die \nAusschüsse in den ihrer Entscheidung zugewiesenen Materien nur dann zuständig \nsein sollen, wenn es sich nicht um eine wichtige und bedeutsame Angelegenheit \nhandelt. Die auf alle \"wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten\" bezogene \nRückausnahme von der Delegation ist für eine Kompetenzverteilungsregelung, die \nden gesetzlichen Normalkompetenzverteilungszustand wiederherstellt, völlig \nkonturlos. Die Ausfüllung der Begriffe \"wichtig\" und \"bedeutsam\" hängt im Kontext \nder Kompetenzverteilung zwischen Rat und Ausschuss neben ihrer objektiven \nBedeutung auch - und aus Sicht der Ratsmitglieder sogar vordringlich - von \npolitischen Wertungen und dem - sich verändernden - Stand der öffentlichen \nDiskussion ab. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Rat es durch \nAusübung dieses Vorbehalts in der Hand hätte, den Inhalt der Begriffe von Fall zu \nFall zu bestimmen. Das hätte nur Bedeutung für ein vorbehaltenes Rückholrecht \ndurch einfachen Ratsbeschluss, nicht aber für die vorliegende Konstellation \nabschließender Kompetenzübertragung.\n\n56\n\nDaher liegt in der genannten Regelung keine hinreichend bestimmte Verteilung \nvon Zuständigkeiten. \n\n57\n\nEbenso zu ähnlichen Formulierungen Wansleben, in: Held u.a., \nKommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 41 GO \nAnm. 3.1, Brenner, Zuständigkeitsverteilung auf Gemeindedirektor und Rat in \nNordrhein-Westfalen, S. 105 f. und tendenziell bereits OVG NRW, Urteil vom 10. Juli \n1963 - III A 1323/62 -, OVGE 19, 42 (44). \n\n58\n\nUnabhängig von der somit hier nicht wirksamen Regelung der Zuständigkeit zur \nEntscheidung über die Erneuerung von Straßenteileinrichtungen wäre das \nBürgerbegehren aber auch bei einer wirksamen Verlagerung dieser Aufgaben auf die \nAusschüsse zulässig. Soweit eine Zuständigkeitsverlagerung durch einfachen \nRatsbeschluss vorgenommen wird, kann der Rat durch ebensolchen Beschluss die \nZuständigkeit im Einzelfall oder generell wieder an sich ziehen. Hat der Ausschuss \nbereits entschieden, kann dadurch zwar die Kompetenz des Ausschusses nicht \nnachträglich entzogen werden. Die beim Ausschuss verbleibende Kompetenz, erneut \nüber den Gegenstand zu beraten und gegebenenfalls einen den alten Beschluss \naufhebenden oder verändernden Beschluss zu fassen, kann aber sehr wohl vom Rat \nzurückgeholt werden. \n\n59\n\nIst allerdings, wie es hier nach dem Ortsrecht beabsichtigt war, eine \nKompetenzübertragung durch Regelung in der Hauptsatzung gewollt, ohne dass in \ndieser Satzung ein Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss vorgesehen ist, \nbedarf es der Änderung der Hauptsatzung, um die Zuständigkeit zurückzuholen. Der \nRat hat es somit zwar nach wie vor in der Hand, seine Zuständigkeit wieder zu \nbegründen, allerdings - und dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - nur \nnach vorheriger Änderung des Ortsrechts, auf die das Bürgerbegehren jedoch nicht \ngerichtet ist. \n\n60\n\nDennoch wäre hier das Merkmal \"an Stelle des Rates ... entscheiden\" in § 26 \nAbs. 1 GO NRW erfüllt. Dies ergibt sich aus der Funktion des Bürgerbegehrens \neinerseits und dem Verhältnis von Rat und Ausschüssen andererseits. Das \nBürgerbegehren wird als weitere Form gemeindlicher Willensbildung von seiner \nEntscheidungskompetenz her auf dieselbe Ebene wie das höchste und allzuständige \nGemeindeorgan gestellt. Mit der Wendung \"an Stelle des Rates\" soll also im Sinne \ndieser herausgehobene Stellung des Rates der Anwendungsbereich von \nBürgerbegehren weit gefasst und nicht etwa beschränkt werden auf diejenigen \nEntscheidungen, in denen ohne das Bürgerbegehren der Rat auch tatsächlich \nentscheiden würde und dies auch ohne Weiteres könnte. Es kommt somit zur \nErfüllung des Merkmals \"an Stelle des Rates\" alleine darauf an, ob der \nEntscheidungsgegenstand grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Rates \nfällt. \n\n61\n\nDas ist im Verhältnis von Rats- und Ausschusskompetenz der Fall.\n\n62\n\nMöglicherweise anders liegt die Rechtslage bei rechtlich verselbständigten \nVerwaltungsträgern wie einem Kommunalunternehmen nach § 114 a GO NRW.\n\n63\n\nAusschüsse dienen der effektiven Behandlung laufender Angelegenheiten zur \nEntlastung des Ratsplenums, das sich auf die Beratung und Beschlussfassung der \nwichtigeren Angelegenheiten konzentrieren kann. \n\n64\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B 47.88 -, NVwZ-RR 1988, 41 \n(42).\n\n65\n\nAusschüsse sollen, wie die Kläger es griffig formulieren, den Rat entlasten, nicht \nentmachten. Angesichts dessen gehören die auf Ausschüsse übertragenen \nEntscheidungen nach wie vor grundsätzlich zum Zuständigkeitsbereich des Rates, \nsodass sie auch ohne weiteres, d.h. ohne ansonsten vorher zu verändernder \nZuständigkeitsverteilung im Ortsrecht, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein \nkönnen.\n\n66\n\nEbenso Wansleben in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht, Loseblattslg. \n(Stand: Dezember 2007), § 26 GO, Anm. 2.4.\n\n67\n\nKraft der besonderen Zuständigkeitsregel des § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW bleibt \nder Rat in diesen Konstellationen für die Entscheidung über die Zulässigkeit des \nBürgerbegehrens zuständig und darf auch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW \nunbeschadet einer etwaig abweichenden Zuständigkeitsverteilung nach der \nHauptsatzung dem Bürgerbegehren entsprechen. Der Beklagte ist somit \npassivlegitimiert, so dass sich die Klage gegen den richtigen Beklagten richtet.\n\n68\n\nWeitere Gründe für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sind weder \nvorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Vorstehenden war die Verpflichtung zur \nErklärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auszusprechen, womit die \nentgegenstehenden, dies ablehnenden Bescheide kassiert sind. Folglich kommt es \nnicht mehr darauf an, dass der Widerspruchsbescheid statt von der zuständigen \nSelbstverwaltungsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO), hier dem Rat als der \nBehörde, die den Ausgangsverwaltungsakt erlassen hat, vom unzuständigen \nBürgermeister, der hinsichtlich dieser Entscheidungen auf die Bekanntgabe des \nVerwaltungsakts nach außen beschränkt ist (§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), erlassen \nwurde.\n\n69\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines \nBevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für \nnotwendig zu erklären, da es den Klägern auch vom Standpunkt einer verständigen, \nnicht rechtskundigen Partei nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen. \nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 \nVwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO. \n\n70\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 VwGO \nnicht vorliegen. \n\n71","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/257567","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2008-02-19/15-a-2961-07","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 73","ref_norm":"73","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 162","ref_norm":"162","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/257567","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/257567","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2008-02-19/15-a-2961-07","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/257567","retrieved":"2026-07-09 02:21:52.289077+00:00"}}