{"status":"available","doknr":"OLD262684","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2007:0718.6A3692.06.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2007-07-18","aktenzeichen":"6 A 3692/06","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDas beklagte Land trägt die Kosten des\nBerufungsverfahrens.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.\nDas beklagte Land darf die Vollstreckung durch\nSicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von\n110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn\nnicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe\nvon 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.\n\nDie Revision wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDer Kläger steht als Lehrer (Besoldungsgruppe A 12\nBBesO) im Schuldienst des beklagten Landes. Am 14. Januar\n2006 und am 5. Februar 2006 beantragte er die Gewährung einer\nBeihilfe für Krankheitskosten. Von der festgestellten Beihilfe\nzog das beklagte Land mit Beihilfebescheiden vom 27. Januar\n2006 39,28 Euro und vom 16. Februar 2006 140,78 Euro,\ninsgesamt also 180,00 Euro, als Kostendämpfungspauschale\nnach § 12 a BVO NRW ab. Den gegen den Abzug der\nKostendämpfungspauschale gerichteten Widerspruch vom 8.\nApril 2006 wies das beklagte Land mit Widerspruchsbescheid\nvom 2. Juni 2006, zugestellt am 8. Juni 2006, zurück. \n\n3\n\nDer Kläger hat am 3. Juli 2006 Klage erhoben und im\nWesentlichen vorgetragen, für die Kostendämpfungspauschale\nsei das Land nicht gesetzgebungsbefugt. Sie verstoße zudem\ngegen das Alimentationsprinzip, da dem Beamten nicht\nversicherbare Selbstbehalte auferlegt würden. Ebenso verstoße\ndie Einbeziehung von Aufwendungen für das dritte und jedes\nweitere berücksichtigungsfähige Kind eines Beihilfeberechtigten\nin die Kostendämpfungspauschale gegen den\nAlimentationsgrundsatz. Schließlich sei auch der\nGleichbehandlungsgrundsatz verletzt, weil die\nKostendämpfungspauschale lediglich an die jeweilige\nBesoldungsgruppe anknüpfe, die für die Höhe der Bezüge\nmaßgebliche Dienstaltersstufe aber nicht berücksichtige.\n\n4\n\nDer Kläger hat beantragt,\n\n5\n\ndas beklagte Land unter teilweiser Änderung der Bescheide\nder Bezirksregierung N. vom 27. Januar und 16. Februar\n2006 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom\n2. Juni 2006 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe\nvon 180,00 Euro zu gewähren.\n\n6\n\nDas beklagte Land hat beantragt,\n\n7\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n8\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1.\nSeptember 2006 stattgegeben. Nach dem Alimentationsprinzip\nmüsse der gesamte Lebensunterhalt des Beamten, und zwar auch\nin Krankheit, vom Dienstherrn sichergestellt werden. Zum\nLebensunterhalt gehöre eine beihilfekonforme private\nKrankenversicherung, die aus der Besoldung zu finanzieren sei.\nDa nach heutigen Verhältnissen die Beihilfe keine Notstands-,\nsondern eine Regelleistung sei, dürfe der Beamte sich auf die\nBeihilfesätze verlassen und die Restkosten entsprechend\nversichern. Der in den Bezügen für die Eigenvorsorge\nvorgesehene Betrag zum Abschluss einer beihilfekonformen\nprivaten Krankenversicherung sei nicht beliebig modifizierbar,\nweil er gewährleisten solle, dass der Beamte in Krankheitsfällen\ndie allgemeinen Bezüge nicht antasten müsse. Nicht\nversicherbare Schutzlücken bei den Krankheitskosten seien\nunzulässig. Für Zumutbarkeitserwägungen sei kein Raum, weil\ndie Beihilfe in ihrer Höhe notwendige Alimentationsbestandteile\nersetze. Des Weiteren sei die Alimentation abschließend durch\nden Bundesgesetzgeber geregelt. Mit der\nKostendämpfungspauschale überschreite das Land seine\nRegelungskompetenz, weil es mittelbar in die Besoldung\neingreife. Hierin liege ein Verstoß gegen das Gebot\nbundesfreundlichen Verhaltens. Schließlich verstoße das Land\ngegen die Pflicht, die Beihilfe mit Rücksicht auf die\nVersicherbarkeit der nicht gedeckten Krankheitskosten\nauszugestalten.\n\n9\n\nDas beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht\nzugelassene Berufung gegen das am 11. September 2006\nzugestellte Urteil am 20. September 2006 eingelegt und\nbegründet.\n\n10\n\nSeine Ansicht, die Kostendämpfungspauschale sei\nrechtmäßig, stützt es im Wesentlichen auf die Gründe der\nUrteile des Bundesverwaltungsgerichts zur früheren\nKostendämpfungspauschale in Niedersachsen (vom 3. Juli 2003\n- 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277) und des 1. Senats des\nerkennenden Gerichts zur Kostendämpfungspauschale in\nNordrhein-Westfalen (vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 -,\nNWVBl 2004, 194 = ZBR 2005, 272). Hierauf wird verwiesen.\n\n11\n\nDas beklagte Land beantragt,\n\n12\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage\nabzuweisen.\n\n13\n\nDer Kläger beantragt,\n\n14\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n15\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und\nStreitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der\nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte\nHefte 1) Bezug genommen.\n\n16\n\nEntscheidungsgründe:\n\n17\n\nDie zulässige Berufung ist nicht begründet.\n\n18\n\nDie dem angegriffenen Urteil zugrunde liegende Klage ist\nzulässig und begründet. Die Beihilfebescheide der\nBezirksregierung N. vom 27. Januar und 16. Februar 2006\nund ihr Widerspruchsbescheid vom 2. Juni 2006 sind insoweit\nrechtswidrig, als von der Beihilfe ein Betrag von insgesamt 180\nEuro als Kostendämpfungspauschale abgezogen ist. Das\nbeklagte Land ist verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe\nin Höhe des Abzugsbetrags zu gewähren (§ 113 Abs. 5 Satz 1\nVwGO).\n\n19\n\n1. Die Verminderung des Beihilfeanspruchs um die\nKostendämpfungspauschale durch § 12 a BVO NRW ist\nrechtswidrig. Sie verstößt gegen die Pflicht des Dienstherrn, die\nDeckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht im\nWiderspruch zu den Voraussetzungen zu regeln, nach denen er\ndie Besoldung bemisst (a). Sie verstößt darüber hinaus gegen\nseine Pflicht, die Beihilfe nur mit Rücksicht auf die\nvorhandenen Versicherungsmöglichkeiten auszugestalten (b).\nDie Vorschrift ist infolgedessen von den Verwaltungsgerichten\nals nichtig zu behandeln (c).\n\n20\n\na) Zu den hergebrachten Grundsätzen des\nBerufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG gehört die\nPflicht des Dienstherrn, seine Beamten und deren Familien zu\nalimentieren. Dem entspricht ein verfassungsrechtlich\ngeschützter Anspruch des Beamten auf Alimentation. Der\nDienstherr muss seinen Beamten und deren Familien einen\nangemessenen Unterhalt gewähren, der grundsätzlich den\ngesamten Lebensunterhalt sicherstellt.\n\n21\n\nVgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -\n, BVerwGE 77, 345 sowie Urteile vom 25. Juni 1987 - 2 C\n57.85 -, BVerwGE 77, 331 und vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -,\nBVerwGE 118, 277 (Hervorhebung durch das BVerwG).\n\n22\n\nNur eine so verstandene Alimentierungspflicht kann als\nVoraussetzung dafür genügen, dass sich der Beamte ganz dem\nöffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in\nwirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem\nBerufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe,\nim politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung\nzu sichern, beitragen kann.\n\n23\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR\n1039/75 u. a. -, BVerfGE 44, 249.\n\n24\n\nWas der Beamte zum Bestreiten des Lebensunterhalts für\nsich und seine Familie benötigt, ergibt sich aus seinem Bedarf.\nDessen Umfang festzusetzen, liegt im weiten\nGestaltungsermessen des Besoldungsgesetzgebers, der\nentsprechende Entscheidungen jedenfalls mittelbar durch die\nBestimmung der Besoldungshöhe auch tatsächlich trifft. \n\n25\n\nAusgangspunkt und Grundlage dieser Entscheidung muss -\nwas den hier interessierenden Gegenstand angeht - die\nErkenntnis sein, dass der Bedarf des Beamten sich\nzusammensetzt aus seinem Bedarf ohne Krankheitskosten\neinerseits und dem durch Krankheit ausgelösten Bedarf\nandererseits. Zusammen bilden beide Bedarfsanteile den\ngesamten Lebensunterhaltsbedarf, den der Dienstherr decken\nmuss.\n\n26\n\nWie der Dienstherr den krankheitsbedingten Anteil des\ngesamten Unterhaltsbedarfs sicherstellt, kann er in den von der\nVerfassung gezogenen Grenzen selbst entscheiden. \n\n27\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 - 2 BvR\n2442/94 -, DVBl 2002, 114.\n\n28\n\nIn praktisch allen Beamtenverhältnissen im Geltungsbereich\ndes Grundgesetzes wird bis heute ein Kombinationsmodell aus\neiner besoldungsfinanzierten Eigenvorsorge des Beamten und\neiner krankheitskostenabhängigen Beihilfe des Dienstherrn\npraktiziert. Solange nach diesem System verfahren wird,\nverpflichtet Art. 33 Abs. 5 GG den Dienstherrn, der Besoldung,\ndie zur Deckung des nicht krankheitsbedingten\nUnterhaltsbedarfs dient, zunächst einen Anteil beizufügen, mit\ndem der Beamte die Prämien einer beihilfekonformen\nKrankenversicherung begleichen soll. Nach seiner als\nObliegenheit zu verstehenden Pflicht zur Eigenvorsorge für den\nKrankheitsfall ist der Beamte gehalten, eine solche\nVersicherung abschließen. \n\n29\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF\n3/88 -, BVerfGE 83, 89; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003\n(a.a.O.).\n\n30\n\nDen krankheitsbedingten Unterhaltsbedarf, der dem\nBeamten nach den Leistungen der mit dem Besoldungszuschlag\nfinanzierten privaten Krankheitskostenversicherung noch\nverbleibt, deckt der Dienstherr sodann durch die Beihilfe. Der\nnoch offene Unterhaltsbedarf ist durch die entstandenen\nKrankheitskosten - im Gegensatz zum sonstigen\nUnterhaltsbedarf - genau beziffert. Auf dieser Bezifferbarkeit\nberuht die Konzeption der Beihilfe als Werkzeug zu einer die\nBesoldung ergänzenden Sicherstellung des Gesamtbedarfs.\nKrankheitsbedingter Bedarf und hierfür gewährte Leistungen\nentsprechen sich in diesem System prinzipiell vollständig.\nKrankheitsbedingten Bedarf, der durch Besoldung zu decken\nwäre, kann es nach dem der Beihilfe zugrunde liegenden System\nbei idealtypischer Betrachtung nicht geben. \n\n31\n\nDie Kostendämpfungspauschale zerstört die so verstandene\nDeckungsgleichheit von Bedarf auf der einen und\nLeistungsgewährung auf der anderen Seite. Rechtlich bedeutet\ndies, dass der Dienstherr das zur Erfüllung seiner\nverfassungsrechtlichen Pflichten selbst gewählte System\nunterläuft oder - anders ausgedrückt - den eigenen\nVorentscheidungen zuwiderhandelt. Das damit verletzte Verbot\nwidersprüchlichen Verhaltens richtet sich gleichermaßen an den\nDienstherrn und den Beamten. Es stellt sich als besondere\nAusprägung der beamtenrechtlichen Fürsorge- und Treuepflicht\ndar, die in Art. 33 Abs. 5 GG verankert ist.\n\n32\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953 \n\n33\n\n- 1 BvR 147/52 -, BVerfGE 3, 58; BVerwG, Urteil vom 12.\nMärz 1987 - 2 C 55/84 -, ZBR 1987, 399 m.w.N.\n\n34\n\nDurch den Abzug der Kostendämpfungspauschale weigert\nsich der Dienstherr, einen Teil des krankheitsbedingten\nUnterhaltsbedarfs des Beamten zu decken, der über den durch\neine beihilfekonforme Krankheitskostenversicherung erfassten\nAufwand hinausgeht. Er zwingt den Beamten dadurch, auf\nBestandteile der Besoldung zuzugreifen, die er ihm für seinen\nnicht krankheitsbedingten Bedarf zur Verfügung stellt. Das ist\ntreuwidrig und infolgedessen rechtswidrig. Aus seinen Bezügen\nmuss der Beamte für seinen krankheitsbedingten Bedarf nämlich\nnur das einsetzen, was ihm der Dienstherr mit der Besoldung zur\nErfüllung der Pflicht bzw. Obliegenheit zur Eigenvorsorge\nzumisst. \n\n35\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -\n(a.a.O.).\n\n36\n\nDie Besoldungsbemessung und damit die ihr zugrunde\ngelegte Bedarfsermittlung erkennen die vorgefundenen\ntatsächlichen Verhältnisse an und beruhen auf der Erwartung,\ndass die durch Erkrankungen hervorgerufenen finanziellen\nBelastungen durch Beihilfeleistungen zu einem erheblichen Teil\nausgeglichen werden. Mit dem Bundesverfassungsgericht ist die\nGrundlage für diese Leistungen in der Verpflichtung des\nDienstherrn zur Fürsorge gegenüber den Beamten zu sehen.\nDemgegenüber werden die als Besoldung gezahlten\nDienstbezüge aufgrund der verfassungsrechtlichen\nAlimentationspflicht erbracht. Sie enthalten von Verfassungs\nwegen deswegen \"lediglich die Kosten einer\nKrankenversicherung ..., die zur Abwendung ... nicht\nausgeglichener Belastungen erforderlich ist\". \n\n37\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 (a.a.O)\nm.w.N. seiner früheren Rechtsprechung; auch BVerwG, Urteil\nvom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 - (a.a.O.).\n\n38\n\nDem entspricht durchaus auch die frühere Rechtsprechung\ndes Bundesverwaltungsgerichts: Danach werden Beihilfen \"zu\ndem Zweck erbracht, den Beamten und den\nVersorgungsempfänger in angemessenem Umfang von\ndenjenigen Aufwendungen im Krankheits-, Geburts- und\nTodesfall freizustellen, die nicht von der Besoldung bzw. der\nVersorgung gedeckt sind. (...) Soweit Aufwendungen im\nKrankheitsfall den mit der Besoldung oder Versorgung\nabgegoltenen Durchschnittssatz übersteigen, hat dies der\nDienstherr durch die Gewährung von Beihilfen\nauszugleichen\".\n\n39\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -,\nBVerwGE 60, 212 m.w.N. seiner vorhergehenden Rspr.\n\n40\n\nDie Bemessung der Bezüge geht mithin nach der oben\ndargelegten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und\nder damit übereinstimmenden früheren Rechtsprechung des\nBundesverwaltungsgerichts von der Vorstellung aus, erkaufte\nVersicherungsleistung und Beihilfen wirkten so zusammen, dass\nder krankheitsbedingte Unterhaltsbedarf gedeckt wird, dem\nBeamten also keine \"nicht ausgeglichenen Belastungen\" mehr\nverbleiben. \n\n41\n\nb) Die Kostendämpfungspauschale führt zu weiteren\nWidersprüchlichkeiten: Mit dem von ihm selbst gewählten\nSystem fügt der Dienstherr den Bezügen, die zur Deckung des\nnicht krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs bestimmt sind, eine\nSumme hinzu, mit welcher der Beamte seinen Bedarf an einer\nbeihilfekonformen Krankheitskostenversicherung\nbefriedigen soll. Mit § 12 a BVO NRW verhindert der\nDienstherr aber, dass der Beamte die vorausgesetzte\nbeihilfekonforme Krankheitskostenversicherung überhaupt\nabschließen kann. Die Kostendämpfungspauschale ist nämlich\nnicht versicherbar, jedenfalls nicht allgemein und nicht in\nnennenswertem Umfang. \n\n42\n\nZugleich verletzt die Kostendämpfungspauschale das auch\nan den Dienstherrn gerichtete Gebot der beamtenrechtlichen\nRücksichtnahme. Da der Dienstherr die Beihilfe als eine\nLeistung konzipiert hat, die die aus der Besoldung zu tragende\nEigenvorsorge des Beamten ergänzt, darf er sie nicht ohne\nRücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten\nausgestalten. Die Rücksichtnahmepflicht gebietet dem\nDienstherrn vielmehr, die Beihilfe so zu regeln, dass dem\nBeamten nach der Inanspruchnahme seiner\nKrankheitskostenversicherung möglichst kein ungedeckter\nUnterhaltsbedarf bei Krankheit verbleibt. Dabei ist er allerdings\nnicht verpflichtet, die Beihilfe an jeden der zahlreichen\nunterschiedlichen Versicherungstarife anzupassen. Lassen sich\ndie Beihilfevorschriften und sämtliche Versicherungstarife aus\npraktischen Gründen nicht vollständig zur Deckung bringen, ist\nder aus diesen Friktionen herrührende ungedeckte\nUnterhaltsbedarf deshalb vom Beamten bis zur Grenze der\nErheblichkeit hinzunehmen.\n\n43\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 (a.a.O.)\nund vom 13. November 1990 (a.a.O.) m.N. der Rechtsprechung\ndes BVerwG.\n\n44\n\n§ 12 a BVO NRW wird den Anforderungen an die\nrücksichtsvolle Gestaltung der Beihilfevorschriften aber nicht\ngerecht. Der ungedeckte Unterhaltsbedarf, den die\nKostendämpfungspauschale zurücklässt, ist nicht unvermeidbare\nFolge notwendig vergröbernder Beihilfevorschriften. Vielmehr\nzielten sowohl das Haushaltssicherungsgesetz 1999, das die\nKostendämpfungspauschale einführte, als auch das Gesetz zur\nÄnderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in\nKrankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember 2002,\ndas die Kostendämpfungspauschale um die Hälfte erhöhte,\nbewusst und gewollt auf einen von den Beihilfeberechtigten\nselbst aufzubringenden Betrag, der neben die Eigenvorsorge und\ndie Beihilfe treten sollte. Bezweckt war damit allein die\nEntlastung des Landeshaushalts. Mit ungewollt eintretenden\noder im Vereinfachungsinteresse hingenommenen\nDeckungslücken lässt sich die mit der\nKostendämpfungspauschale den Beihilfeberechtigten\nzugemutete finanzielle Einbuße folglich nicht begründen. Dass\ndie fehlende Übereinstimmung der Kostendämpfungspauschale\nmit den tatsächlich vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten\nbei der Entscheidung eine Rolle gespielt hätte, lässt sich\ndemgemäß den Materialien an keiner Stelle entnehmen.\n\n45\n\nVgl. LT-Drs. 12/3300 S. 54, 57; LT-Drs. 12/3400; LT-\nVorlage 12/2301; LT-Vorlage 12/2404; LT-Drs. 13/2800 S. 35;\nAusschussprotokoll 13/695 S. 16.\n\n46\n\nc) Mit der Kostendämpfungspauschale verstößt der\nDienstherr nach allem sowohl gegen das Verbot\nwidersprüchlichen Verhaltens als auch das Gebot der\nbeamtenrechtlichen Rücksichtnahme. Danach erweist sich § 12\na BVO NRW als rechtswidrig und nichtig. Zu dieser\nFeststellung bedarf es keiner Entscheidung des\nBundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG.\nObwohl die Kostendämpfungspauschale jeweils durch ein\nParlamentsgesetz in die Beihilfenverordnung seit 1999 eingefügt\nund 2003 angehoben worden ist, bleibt sie aus Gründen der\nNormenklarheit und Normenwahrheit sowie nach dem Willen\ndes Gesetzgebers (Art. II Abs. 9 Haushaltssicherungsgesetz\n1999 und Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung der Verordnung über\ndie Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und\nTodesfällen vom 18. Dezember 2002: \"Rückkehr zum\neinheitlichen Verordnungsrang\" / \"Entsteinerungsklausel\")\ninsgesamt Verordnungsrecht. Als solches sind die\nBeihilfenverordnung und alle ihre Teile jedem damit befassten\nGericht zur Überprüfung zugewiesen.\n\n47\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL\n11/02 u.a. - (www.bverfg.de).\n\n48\n\n2. Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung in\nÜbereinstimmung mit der Entscheidung des\nBundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -\n(a.a.O.), mit der es eine nicht versicherbare Beihilfekürzung im\nBundesland Bremen für rechtswidrig gehalten hat. Dem\nentgegenstehenden jüngeren Urteil zur früheren\nKostendämpfungspauschale in Niedersachsen, der § 12 a BVO\nNRW entspricht,\n\n49\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O), dem folgend\nOVG NRW, Urteil vom 12. November 2003 (a.a.O.), OVG\nBerlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 4 N\n108.05 - (Juris).\n\n50\n\nschließt sich der Senat nicht an. \n\n51\n\na) Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass \"die\nBezüge der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger ...\nkeinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil, mit\ndem die Eigenvorsorge betrieben werden kann\" enthalten.\nDaraus folgert es in seinem Urteil zur niedersächsischen\nKostendämpfungspauschale erstmals, dass \"die Grenze der dem\nBeamten oder Richter zumutbaren Belastung im Hinblick auf\ndie Eigenvorsorge erst erreicht (sei), wenn der amtsangemessene\nUnterhalt nicht mehr gewährleistet\" sei. Habe \"der Beamte oder\nRichter zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen\nEigenbeitrag zu leisten, der weniger als ein Prozent seiner\nJahresbezüge ausmacht\", bleibe \"in aller Regel der\namtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt\". Mit diesen\nErwägungen widerspricht das Bundesverwaltungsgericht -\nfreilich ohne es zu erwähnen - nicht nur seiner zutreffenden,\nfrüher ständig vertretenen Auffassung, sondern auch der\nRechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur\nZusammensetzung der Besoldung. Der danach für den\nkrankheitsbedingten Unterhaltsbedarf vorgesehene\nBesoldungsanteil ist abstrakt festgelegt und beschränkt sich auf\nden Betrag der durchschnittlichen Krankenversicherungsprämie.\nAnders als das Bundesverwaltungsgericht offenbar meint,\nkommt es deshalb nicht darauf an, dass dieser Besoldungsanteil\nnicht exakt bezifferbar ist; denn die Kostendämpfungspauschale\nläuft bereits dem mit der abstrakten Festlegung ausgedrückten\nPrinzip zuwider.\n\n52\n\nb) Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung,\nBeihilfen zu Krankheitskosten seien \"Leistungen für besondere\nLebenssituationen\" und Krankheiten seien\n\"Ausnahmesituationen\" oder \"Notsituationen\". \n\n53\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O). \n\n54\n\nDem ist insoweit zu folgen, als die Beihilfe als\nLeistungssystem der Fürsorgepflicht und nicht dem\nAlimentationsprinzip unterstellt wird. Diese Einordnung bringt\nzum Ausdruck, dass die Beihilfe eine rein anlassbezogene\nUnterhaltsleistung ist und nicht wie die Besoldung als\nAlimentation i.e.S. voraussetzungslos erbracht wird. Das\ngegenwärtige Beihilfesystem ist somit jederzeit änderbar und\nwird nicht von der Pflicht zur Berücksichtigung der\nhergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG\ngeschützt.\n\n55\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 \n\n56\n\n- 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68.\n\n57\n\nDie Verortung des Beihilfesystems in der Fürsorgepflicht\nführt aber nicht dazu, dass die Pflicht des Dienstherrn gelockert\nwäre, den gesamten Lebensunterhalt des Beamten und damit\nauch dessen krankheitsbedingten Bedarf sicherzustellen. Eine\nRelativierung dieser Pflicht in dem Sinne, dass der Dienstherr\nhierauf nur noch wie auf besondere, aus dem Rahmen fallende\n(echte) Notlagen zu reagieren hätte, ist verfassungsrechtlich\nnicht zu vertreten. Denn hierdurch würde nicht allein das\ngegenwärtige Beihilfesystem als bloßes Werkzeug zur\nergänzenden Bedarfsdeckung modifiziert, sondern die Pflicht\nzur Deckung des Lebensunterhaltsbedarfs an sich in Frage\ngestellt. Dies aber geriete in Widerspruch zu den in der\nRechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts formulierten,\noben näher dargestellten Grundsätzen, nach denen die als\nAlimentation nach Art. 33 Abs. 5 GG geleistete Besoldung\nbemessen wird.\n\n58\n\nc) Die Deckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs\nist im Übrigen entgegen der Wortwahl des\nBundesverwaltungsgerichts keine Fürsorgeleistung des\nDienstherrn in \"Notsituationen\". Nach den vom\nBundesverfassungsgericht zum Maßstab der\nBesoldungsbemessung erhobenen sozialen, wirtschaftlichen und\ngesundheitspolitischen Lebensbedingungen der heutigen\nGesellschaft, die den vom Dienstherrn zu befriedigenden\nUnterhaltsbedarf des Beamten maßgeblich prägen, gehört zu\ndiesem Bedarf auch die Absicherung der aus Krankheit\nerwachsenden Kostenrisiken. Angesichts des Fortschritts in der\nmodernen Medizin haben diese Risiken unter heutigen\nVerhältnissen ein finanzielles Ausmaß, das nicht mehr vom\nEinzelnen, sondern nur durch die Anwendung des\nVersicherungsprinzips bewältigt werden kann. Deshalb gehören\ndie regelmäßig zu zahlenden Prämien einer beihilfekonformen\nKrankheitskostenversicherung zum gewöhnlichen\nUnterhaltsbedarf jedes Beamten. Folgerichtig enthält die\nvoraussetzungslose Besoldung einen, wenn auch nicht\nbezifferten, so doch als solchen feststehenden Anteil für eine\nderartige Versicherung, der auch im Rahmen der Beihilfe nicht\ndisponibel ist. Damit unvereinbar ist die Vorstellung, die von\ndem Beamten zu erbringende Eigenvorsorge könne um einen\nzusätzlichen \"Eigenbeitrag\" erhöht oder - wie es richtigerweise\nauszudrücken wäre - ein solcher Eigenbetrag dürfe neben\nEigenvorsorge und Beihilfe als dritte Finanzierungsgrundlage\nder Krankheitskosten eingeführt werden. \n\n59\n\nNicht nur das Bundesverfassungsgericht, sondern auch die\nfrühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht\ndavon aus, dass der finanzielle Bedarf im Krankheitsfall als\nBestandteil des regelmäßigen Unterhaltsbedarfs angesehen\nwerden muss.\n\n60\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 (a.a.O.);\nBVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -\n(a.a.O.).\n\n61\n\nDementsprechend sieht auch das Bundesverwaltungsgericht\nes bis heute als selbstverständlich an, dass der Beamte aus der\nBesoldung auch eine Krankenversicherungsprämie finanzieren\nkönnen muss. \n\n62\n\nDie Erkenntnis, Krankheitskosten gehörten zum\nregelmäßigen Unterhaltsbedarf, spiegelt sich in der Entwicklung\nder Beihilfe seit ihren Anfängen in der Weimarer Republik\nwider: Vom 19. Jahrhundert bis in das erste Viertel des 20.\nJahrhunderts herrschte noch die Auffassung vor, der Beamte\nkönne seine Krankheitskosten aus seinen regelmäßigen Bezügen\ntragen. Dies fand seine Begründung darin, dass der Beamte,\nanders als die aus Arbeitern und Angestellten bestehende\nMehrheit der Bevölkerung, auch im Krankheitsfall seine Bezüge\nfortgezahlt erhielt. Hierin lag eine erhebliche Besserstellung im\nVergleich zu den übrigen abhängig Beschäftigten und zugleich\nder Grund, die Beamten aus der sozialen Krankenversicherung\nauszuschließen.\n\n63\n\nVgl. Schneider, Beihilfenrecht und soziale\nKrankenversicherung, 1969, S. 49, 56-58.\n\n64\n\nWährend der Zeit der schnellen Geldentwertung in den\n1920er Jahren reichte die Besoldung nicht mehr aus, um die\nKrankheitskosten zu tragen, weil die Höhe der Bezüge mit der\nInflation nicht Schritt hielt. Preußen (1922) und die\nReichsregierung (1923) führten deswegen besondere, als\n\"Beihilfen\" bezeichnete Zahlungen an Beamte in\nKrankheitsfällen ein, die allerdings eine krankheitsbedingte\nechte wirtschaftliche Notlage beim Beamten voraussetzten. \n\n65\n\nIm Jahr 1942 wurde die Voraussetzung der wirtschaftlichen\nNotlage des Beamten fallen gelassen und\nKrankheitskostenbeihilfen werden seither unabhängig von der\nEinkommens- oder Vermögenslage des Beamten gewährt.\n\n66\n\nVgl. Schneider, Beihilfenrecht (a.a.O.), S. 60, 73 mit Fn.\n107\n\n67\n\nVor diesem geschichtlichen Hintergrund kann die Deckung\ndes krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht als reine\nFürsorgeleistung in der besonderen Lebenslage der Krankheit\nbetrachtet werden. Ein gegenteiliges Verständnis fiele in die vor\n1942 herrschenden Verhältnisse zurück. Die für die\nBestimmung des Unterhaltsbedarfs maßstabsbildenden\nLebensverhältnisse der heutigen Gesellschaft blieben dabei\nunzulässigerweise außer Betracht. Das gilt um so mehr, als\neinerseits von weiter steigenden Gesundheitskosten auszugehen\nist, andererseits § 178 a Abs. 5 VVG 2009 künftig auch die\nBeamten zum Abschluss einer Krankenversicherung\nverpflichtet, den insofern bestehenden Unterhaltsbedarf damit\nsogar gesetzlich vorgibt.\n\n68\n\nd) Die Verpflichtung, den gesamten Lebensunterhalt des\nBeamten sicherzustellen, wird nicht dadurch beschränkt, dass\ndie Besoldung vom Bund, die Beihilfe für Landesbeamte aber\nvom Land in eigener Zuständigkeit geregelt ist. Der Dienstherr\ntritt dem Beamten unteilbar gegenüber. So wie der Beamte ihm\nallein treue Pflichterfüllung schuldet, ist ihm allein die\nSicherstellung des Lebensunterhalts aufgegeben. Sind Höhe und\nBestandteile der in Erfüllung der Alimentationspflicht zu\nzahlenden Besoldung dem Dienstherrn bindend vorgegeben - sei\nes aus Art. 33 Abs. 5 GG oder wegen vom Bund in Anspruch\ngenommener konkurrierender Gesetzgebungskompetenz - ist\nsein landesrechtlicher Gestaltungsspielraum bei der\nSicherstellung des verbleibenden Bedarfs eingeschränkt. Deckt\ner den Bedarf im Krankheitsfall durch Leistungen, deren\nGewährung er landesrechtlich regelt, darf er dabei nicht den\nGrundsätzen zuwiderhandeln, nach denen die Besoldung\nbemessen ist.\n\n69\n\ne) Der Verpflichtung des beklagten Landes, dem Kläger eine\nweitere Beihilfe in Höhe der Kostendämpfungspauschale zu\ngewähren, kann auch nicht entgegengehalten werden, eine zu\ngering bemessene Beihilfe führe höchstens zu einem Anspruch\nauf höhere Besoldung.\n\n70\n\nVgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 1981 \n\n71\n\n- 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 und vom 25. September\n2001 (a.a.O.).\n\n72\n\nMit demselben Recht ließe sich einem Anspruch auf eine\nhöhere Besoldung zur Deckung krankheitsbedingten\nUnterhaltsbedarfs entgegenhalten, der Beamte müsse auf eine\nhöhere Beihilfe klagen. Selbst wenn man diese - jeweils nicht\nentscheidungstragend geäußerte - Auffassung teilt, gilt sie nicht,\nwenn eine Beihilfekürzung sich nicht wegen insgesamt zu\nniedriger Alimentation, sondern bereits aus systematischen\nGründen als rechtswidrig erweist. So liegt der Fall hier.\n\n73\n\n3. Der Senat lässt offen, ob die Kostendämpfungspauschale\naus weiteren Gründen gegen höherrangiges Recht verstößt.\nInsbesondere stellt sich die Frage, ob sie den Anforderungen des\nParlamentsvorbehalts genügt, die nach der jüngeren\nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an\nBeihilfevorschriften zu stellen sind.\n\n74\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -,\nBVerwGE 121, 103.\n\n75\n\n§ 88 Satz 5 Halbsatz 2 LBG NRW sieht zwar vor, dass \"der\nBeihilfeberechtigte über die Eigenvorsorge hinaus zu einer\nvertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen\nwerden\" kann. Die Vorschrift ist nach Adressaten, Art und\nWeise sowie Umfang der Selbstbeteiligung aber\nausfüllungsbedürftig. So ist etwa unklar, ob nur der Beamte\nbeteiligungspflichtig ist, der tatsächlich einen Beihilfeanspruch\ngeltend macht, oder alle Beamten in ihrer Gesamtheit als\nBeihilfeberechtigte. Unklar bleibt auch, ob dann noch von einer\nSelbstbeteiligung gesprochen werden kann, wenn eine\nVielzahl von Beihilfeberechtigten im Jahr nur jährliche Kosten\nin einer Höhe hat, die bereinigt um den Beihilfesatz in etwa der\nKostendämpfungspauschale entsprechen; denn im Ergebnis\ndürfte dies dazu führen, dass in vielen Fällen die\nBeihilfeberechtigten die Kosten praktisch vollständig alleine\ntragen. \n\n76\n\nDiese Bedenken lassen sich nicht ohne Weiteres dadurch\nzerstreuen, dass die Kostendämpfungspauschale durch das\nHaushaltssicherungsgesetz 1999 in die Beihilfenverordnung\neingeführt bzw. durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung\nüber die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und\nTodesfällen vom 18. Dezember 2002 erhöht worden ist. Denn\nder Gesetzgeber hat durch die Änderung der\nBeihilfenverordnung materiell jeweils lediglich\nVerordnungsrecht geschaffen und zudem durch die gleichzeitig\nangeordnete Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang\n(Entsteinerungsklausel) \"die getroffene Regelung in den\nVerantwortungsbereich der Exekutive\" entlassen.\n\n77\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL\n11/02 u.a. - BA Bl. 15 f.\n\n78\n\nWegen seiner Ausfüllungsbedürftigkeit ergeben sich\nüberdies Zweifel, ob § 88 Satz 5 Halbsatz 2 LBG NRW -\nunabhängig von seiner Verfassungsmäßigkeit im Übrigen - die\nBestimmtheitsanforderungen erfüllt, die Art. 70 Satz 2 LV\nNRW an ein zum Erlass von Rechtsverordnungen\nermächtigendes Gesetz stellt. \n\n79\n\nDie Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2\nVwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO\ni.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.\n\n80\n\nDie Revision wird zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2\nVwGO).\n\n81","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/262684","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2007-07-18/6-a-3692-06","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 33","ref_norm":"33","n":6},{"jurabk":"GG","ref":"Art 100","ref_norm":"100","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/262684","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/262684","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2007-07-18/6-a-3692-06","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/262684","retrieved":"2026-07-09 02:29:09.417040+00:00"}}