{"status":"available","doknr":"OLD268743","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2006:1107.13A1314.06.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2006-11-07","aktenzeichen":"13 A 1314/06","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nAuf die Berufung der Klägerin wird das auf die mündliche Verhandlung \nvom 25. Januar 2006 ergangene und am 15. Februar 2006 verkündete Urteil des \nVerwaltungsgerichts Düsseldorf geändert.\n\nZiffern 1, 2 und 3 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. August 2004 in \nder Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 03. \nDezember 2004 werden aufgehoben.\n\nZiffer 7 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. August 2004 in der \nGestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 03. \nDezember 2004 wird aufgehoben, soweit diese die Ziffern 1, 2 und 3 betrifft.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung \nSicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nAufgrund einer Kooperationsvereinbarung zwischen der Klägerin und der F. \nB. W. B.V. (...), die in den Niederlanden eine Präsenzapotheke unterhält, \nrichtete die Klägerin im Juni 2004 in acht ihrer Drogerie-Filialen in E. , L. , \nN. und W1. versuchsweise einen Bestell- und Abholservice für \nArzneimittel ein, der wie folgt vonstatten ging: Der Kunde füllte einen in der jeweiligen \nFiliale erhältlichen Bestellschein aus, indem er neben seiner Adresse die \ngewünschten verschreibungspflichtigen oder nichtverschreibungspflichtigen \nArzneimittel angab und durch Ankreuzen bestimmte, ob die Lieferung an die von ihm \nangegebene Adresse oder an die Filiale erfolgen sollte. Er trennte dann den \nAbholschein vom Bestellschein ab. Den Bestellschein steckte er - gegebenenfalls mit \nder Verschreibung - in eine Bestelltasche, klebte diese zu und warf sie in eine in der \nFiliale befindliche verschlossene Sammelbox. Die Bestelltaschen wurden von sog. ...-\nBeauftragten, bei denen es sich um Angestellte der Klägerin handelte, die sich \njedoch persönlich gegenüber der ... verpflichtet hatten, entnommen, gezählt und in \neinem undurchsichtigen Spezialumschlag einem Kurierfahrer übergeben, der diesen \nzur ... brachte. Dort wurden die Bestelltaschen geöffnet. Überprüft wurden die \nBestellungen auf Nebenwirkungen und Wechselwirkungen sowie auf \nArzneimittelmissbrauch. Zudem wurde überprüft, ob die Verschreibungen gefälscht \nwaren. Die Endkontrolle der zu versendenden Arzneimittel erfolgte durch einen \nApotheker. Danach wurden die Arzneimittelsendungen für ein Versandunternehmen \nbereitgestellt und von diesem zu den Filialen der Klägerin transportiert. Je Filiale \nwurde ein Warenbegleitschein erstellt, der u.a. die Zahl der dort abzuliefernden \nArzneimittelsendungen beinhaltete. Die jeweilige Sendung war lediglich mit dem \nNamen und der Adresse des Kunden sowie der Filiale und deren Adresse beschriftet. \nDas Filialpersonal bestätigte den Empfang der Sendungen durch eine Unterschrift \nauf dem Warenbegleitschein, der zur ... zurückgesandt wurde. Die \nArzneimittelsendungen wurden getrennt von den sonstigen Waren im gesicherten \nLager der jeweiligen Filiale bis zur Abholung aufbewahrt. Der ...-Beauftragte händigte \ndem Kunden die bestellte Ware nach Vorzeigen des Abholscheins und seines \nPersonalausweises aus. Der Kunde beglich die der Ware beigefügte Rechnung der \n... per Überweisung oder Bankeinzug. In den Filialen der Klägerin erfolgte keine \nBeratung. Der Kunde hatte dort lediglich die Möglichkeit, kostenfrei die Service-\nHotline der ... anzurufen.\n\n3\n\nDie ... hatte sich gegenüber der Klägerin u.a. dazu verpflichtet, den \nVersandhandel mit verschreibungs- und nichtverschreibungspflichtigen Arzneimitteln \nunter Beachtung der deutschen Vorschriften, insbesondere - soweit anwendbar - \n§§ 43, 73 des Arzneimittelgesetzes (AMG), § 11a des Apothekengesetzes \n\n4\n\n(ApoG) und § 17 der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) durchzuführen (vgl. \n§ 3 der Vereinbarung).\n\n5\n\nDer durch die Bezirksregierung E. hinsichtlich der Kooperation zwischen \nder Klägerin und der ... zur gemeinsam zuständigen Behörde bestimmte Beklagte \nuntersagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 11. August 2004,\n\n6\n\n\"1. apothekenpflichtige Arzneimittel für den Endverbrauch entgegen § 43 \nAbs. 1 Arzneimittelgesetz (AMG) in ihren Filialen in den Verkehr zu bringen,\n\n7\n\n2. sich in ihren Filialen durch Kooperation mit der F. B. W. an einem \nrechtswidrigen Verbringen zulassungspflichtiger Arzneimittel entgegen § 73 Abs. 1 \nArzneimittelgesetz (AMG) in die Bundesrepublik Deutschland zu beteiligen,\n\n8\n\n3. am Verkehr mit apothekenpflichtigen Arzneimitteln für den Endverbrauch \nteilzunehmen, indem sie in ihren Filialen berufs- und gewerbsmäßig Verschreibungen \nentgegen den Bestimmungen des Siebenten Abschnitts des AMG sammelt, ...\".\n\n9\n\nDie nach den Ziffern 1 bis 3 untersagten Handlungen seien unverzüglich nach \nZustellung der Verfügung einzustellen (vgl. Ziffer 6 der Verfügung). Ferner ordnete \nder Beklagte die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen an (vgl. Ziffer 5 der \nVerfügung) und drohte der Klägerin für den Fall, dass sie die untersagten \nHandlungen nicht unverzüglich einstelle, Zwangsgelder in Höhe von 10.000,00 EUR \n(bezüglich Ziffer 1), 2.000,00 EUR (bezüglich Ziffer 2) und 5.000,00 EUR (bezüglich \nZiffer 3) an (vgl. Ziffer 7 der Verfügung).\n\n10\n\nEr führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Klägerin verstoße gegen \n§ 43 Abs. 1 und 3 AMG. In ihren Filialen würden Arzneimittel im Sinne des § 4 Abs. \n17 AMG in den Verkehr gebracht, deren Abgabe den Apotheken vorbehalten sei. Ob \nein Inverkehrbringen in diesem Sinne vorliege, werde durch die Verkehrsauffassung \nbestimmt. Entscheidend sei, wie sich die Abgabe dem durchschnittlich informierten, \naufmerksamen und verständigen Verbraucher darstelle. Die Filialen der Klägerin \nstellten sich dem Verbraucher gegenüber als Einzelhandel mit diversen Produkten \ndar, nicht jedoch als Boten. Es erfolge keine Zustellung an den Endverbraucher, \nvielmehr müsse dieser die jeweilige Filiale aufsuchen, um seine Arzneimittel dort \nabzuholen.\n\n11\n\nEine abschließende und umfassende Regelung des Versandhandels mit \nArzneimitteln aus dem EU-Ausland ergebe sich aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG \ni.V.m. §§ 11a und 11b ApoG. Die Auslieferung von Arzneimitteln der ... über die \nFilialen der Klägerin an den Endverbraucher erfolge entgegen § 11a Satz 1 Nr. 2 lit. \nb) ApoG nicht an eine vom Auftraggeber namentlich benannte natürliche Person \noder einen benannten Personenkreis, sondern an einen Gewerbebetrieb, nämlich an \neine der Filialen der Klägerin. Die Arzneimittel würden dem Besteller nicht zugestellt, \nsondern müssten in einem Gewerbebetrieb abgeholt werden. Die Formulierung des § \n11a Satz 1 Nr. 3 lit. d) ApoG verdeutliche jedoch, dass der Gesetzgeber von einer \nZustellung ausgegangen sei. Die Klägerin leiste durch ihre Kooperation mit der ... \neinem Rechtsbruch gegen § 73 Abs. 1 AMG Vorschub. Sie sei daher als Mitstörerin \nzu betrachten, der die Beteiligung entsprechend zu untersagen sei.\n\n12\n\nIm Siebten Abschnitt des Arzneimittelgesetzes sei umfassend und abschließend \ngeregelt, wer in welcher Weise berechtigt sei, am Verkehr mit Arzneimitteln \nteilzunehmen. Auf Verschreibung dürften Arzneimittel im Sinne des § 2 Abs. 1 oder \nAbs. 2 Nr. 1 AMG nach § 43 Abs. 3 Satz 1 AMG nur von Apotheken abgegeben \nwerden. Gemäß §§ 48, 49 AMG dürften verschreibungspflichtige Arzneimittel nur \nnach Vorlage einer ärztlichen Verschreibung an den Verbraucher abgegeben \nwerden. Die Vorlagepflicht diene dem in § 1 AMG normierten Zweck, im Interesse \neiner ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung für die Sicherheit im Verkehr mit \nArzneimitteln zu sorgen. Anderen als den im Siebten Abschnitt des \nArzneimittelgesetzes genannten Verkehrskreisen, mithin auch der Klägerin, sei die \nTeilnahme am Verkehr mit Arzneimitteln, wozu u.a. das berufs- und gewerbsmäßige \nSammeln von ärztlichen Verschreibungen zähle, nicht erlaubt. Dieses Verbot finde \nauch dadurch seine Bestätigung, dass es selbst Apotheken ausdrücklich verboten \nsei, entgegen § 24 ApBetrO Verschreibungen in Gewerbebetrieben zu sammeln. Der \nGesetzgeber sei davon ausgegangen, dass die Verschreibungen im Regelfall von \ndem Patienten oder von einer von diesem beauftragten natürlichen Person in die \nApotheke verbracht würden. Die Filialen der Klägerin träten als Rezeptsammelstellen \nauf. Die Einrichtung und der Betrieb einer Rezeptsammelstelle sei erlaubnispflichtig. \nDie Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis lägen nicht vor. § 24 ApBetrO \nsei nicht aufgrund der Einführung des Versandhandels teleologisch zu reduzieren. \nDie Zulassung des Versandhandels und die Beschränkung der Errichtung von \nRezeptsammelstellen stünden nicht im Widerspruch. Rezeptsammelstellen seien \ndurch die Zulassung des Versandhandels nicht entbehrlich geworden. Sie seien nach \nwie vor erforderlich, um die - durch den Versandhandel nicht gesicherte - Komplett- \nund Akutversorgung in abgelegenen Ortschaften und Ortsteilen durch eine \nvollsortierte Apotheke zu gewährleisten.\n\n13\n\nDie Klägerin und die ... setzten die vereinbarte Kooperation daraufhin aus.\n\n14\n\nAm 26. August 2004 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die genannte \nVerfügung. Sie machte geltend, die Kooperation zwischen ihr und der ... kollidiere \nnicht mit den arzneimittelrechtlichen Regelungen. Der in § 43 Abs. 1 Satz 1 AMG \nverwendete Begriff des \"Versandes\" sei deutungsoffen. Der Gesetzgeber habe einen \nmodernen Vertriebsweg etablieren wollen. Ein starrer undynamischer Versandbegriff \nliefe den Regelungszielen des Gesetzgebers zuwider. Diese Ziele bestünden darin, \ndie Kosten zu senken, den Wettbewerb zu fördern und Serviceangebote zu \nverbessern. Das vorgesehene Kooperationsmodell werde den Zielen des \nGesetzgebers gerecht. Die Einschaltung eines Drogerieunternehmens könne nicht \nper se zur Unzulässigkeit des Versandes führen, zumal nicht ersichtlich sei, dass ein \nDrogerieunternehmen Arzneimittel weniger zuverlässig ausliefere als ein privater \nZustelldienst. Der im Rahmen der Kooperation praktizierte Weg der persönlichen \nÜbergabe von Arzneimitteln an einem vom Kunden selbst gewählten Ort biete die \nGewähr einer unmittelbaren sicheren Zustellung ohne schädliche Umwege. Durch \ndie Einbeziehung ihrer Filialen in das Vertriebskonzept der ... würden keine Zweig- \noder Filialapotheken errichtet. Ihre Filialen dienten ausschließlich als \nZwischenlagerplatz. Ihre in den Filialen tätigen Mitarbeiter fungierten nur als Boten. \nDie zur Lagerung genutzten Räumlichkeiten seien nicht als ausgelagerte \nBetriebsräume der ... anzusehen.\n\n15\n\nNicht sie, sondern die ... bringe die Arzneimittel in den Verkehr. Auch aus der \nSicht des Verbrauchers sei allein die ... für die Abgabe der Arzneimittel \nverantwortlich. Weder die Versandunternehmen noch die von der ... mit der \nAushändigung der Arzneimittel beauftragten Mitarbeiter, die sog. ...-Beauftragten, \nunterfielen der Regelung des § 43 Abs. 3 Satz 1 AMG. Die ...-Beauftragten händigten \nden Kunden die Arzneimittel entsprechend den Weisungen der ... aus. Es handele \nsich insoweit um das letzte Glied einer logistischen Kette.\n\n16\n\nNach dem Rahmenvertrag zwischen ihr und der ... würden alle Vorgaben des \n§ 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG i.V.m. § 11a ApoG erfüllt. U.a. werde durch ein \nQualitätssicherungssystem gewährleistet, dass das zu versendende Arzneimittel so \nverpackt, transportiert und ausgeliefert werde, dass seine Qualität und Wirksamkeit \nerhalten bleibe.\n\n17\n\nDurch die Umsetzung des Kooperationsmodells werde für den Verbraucher \nerkennbar, dass ihm ausschließlich ein Serviceangebot des Versandhandels der ... \nzugänglich gemacht werde. Eine darüber hinausreichende apothekenähnliche \nFunktion erfüllten ihre Filialen nicht.\n\n18\n\nDas Sammeln von Verschreibungen im Rahmen des Versandhandels werde \nnicht von § 24 ApBetrO erfasst. Der Versandhandel sei dadurch gekennzeichnet, \ndass die Verschreibungen nicht mehr persönlich dem Apotheker übergeben würden. \nVielmehr erfolge die Übermittlung der Bestellung oder der Verschreibung mittels \ntechnischer Hilfen oder sonstiger Einrichtungen (Internet, Post, Boten). Die in ihren \nFilialen jeweils aufgestellte Sammelbox habe keine andere Funktion als ein \nPostbriefkasten. § 24 ApBetrO sei im Lichte der Grundentscheidung des § 43 AMG \ngesetzeskonform auszulegen, d.h. teleologisch zu reduzieren. Der damit verbundene \nBedeutungswandel des Begriffs der \"Rezeptsammelstelle\" sei im Übrigen auch \nverfassungsrechtlich geboten.\n\n19\n\nDie Klägerin erhob am 28. August 2004 Klage und beantragte am 14. Oktober \n2004 die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Dies lehnte das \nVerwaltungsgericht E. mit Beschluss vom 23. Februar 2005 -16 L 3117/04 - ab. \nDer erkennende Senat wies die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin mit \nBeschluss vom 19. August 2005 - 13 B 426/05 - zurück.\n\n20\n\nDie Bezirksregierung E. wies den Widerspruch mit Bescheid vom \n03. Dezember 2004 zurück. Sie führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die \nKlägerin habe entgegen § 43 Abs. 1 AMG apothekenpflichtige Arzneimittel im Sinne \nvon § 4 Abs. 17 AMG in den Verkehr gebracht. Aus Sicht der Kunden koordinierten \ndie Mitarbeiter der Klägerin die Bestellung, Auslieferung und Arzneimittelübergabe. \nBei den Verbrauchern sei der Eindruck, dass die Filialen der Klägerin nicht lediglich \nBotentätigkeiten übernommen hätten, auch aufgrund der Berichterstattung und des \nInternetauftritts der Klägerin entstanden. Die Filialen der Klägerin träten als \nRezeptsammelstellen auf. Die Anwendung des § 24 ApBetrO komme nicht in \nBetracht. Die Filialen der Klägerin seien keine Apotheken und unterlägen daher nicht \nder Apothekenbetriebsordnung. Die durch das Arzneimittelgesetz eröffnete \nMöglichkeit des Versandhandels ändere hieran nichts.\n\n21\n\nDie Klägerin und die ... trafen am 14. Dezember 2004 eine veränderte \nKooperationsvereinbarung. Danach sollte die Klägerin \"jede Werbung für den Auftritt \nund/oder die Beteiligung des Unternehmens bei der Weiterleitung von Bestellungen \noder der Ausgabe von Arzneimitteln an Kunden unterlassen, die über die von dm \nübernommene Transportfunktion hinausgeht\" und \"in der Werbung wie auch in einem \netwaigen Internetauftritt stets darauf achten, dass die Auslieferung von Sendungen \nüber dm (lediglich) als Transportservice der ... an den jeweiligen Kunden von ... in \nErscheinung tritt\" (vgl. § 9 der Vereinbarung).\n\n22\n\nDie Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage auf ihr Vorbringen im \nVerwaltungsverfahren verwiesen und ergänzend im Wesentlichen vorgetragen: Die \nangefochtene Ordnungsverfügung sei viel zu allgemein gehalten. Es hätte konkret \nangegeben und begründet werden müssen, welche Handlungsweisen als \ngesetzeswidrig zu verbieten seien. Es bedürfe zudem einer konkreten Begründung, \nweshalb die untersagten Handlungsweisen im Gegensatz zu den sonstigen - von den \nzuständigen Behörden geduldeten - Vertriebs- und Versandformen eine Gefahr für \nGemeinwohlbelange darstellten.\n\n23\n\nDer Begriff des \"Versandhandels\" sei, damit die Konformität mit dem \nGemeinschaftsrecht - hier der Fernabsatzrichtlinie - gewahrt bleibe, im Sinne von \n\"Fernabsatz\" und damit in einem umfassenden Sinne zu verstehen. Durch neue \nKommunikationsmöglichkeiten und Transportmittel seien die technischen und \nwirtschaftlichen Gegebenheiten einer unglaublich schnellen Entwicklung unterworfen. \nDies betreffe insbesondere auch den Transport von Briefen und Waren. Der \nVersandhandel habe auf die gesellschaftlichen Veränderungen im Bereich des \nArbeits- und Familienlebens reagiert. Es könne nicht mehr davon ausgegangen \nwerden, dass während der üblichen Auslieferungszeiten in den Haushalten Personen \nangetroffen würden, denen Paketsendungen übergeben werden könnten. Im \nVersandhandel verfügten daher sämtliche relevanten Logistiker über Abholstellen. \nDie Funktion der Abholstellen nähmen dabei Gewerbebetriebe unterschiedlichster \nSparten (u.a. Reinigungen, Tankstellen, Kioske) wahr. Daneben seien \nzwischenzeitlich Packstationssysteme eingeführt worden. Hierbei handele es sich um \nautomatische Einrichtungen, die eine Abholung zu jeder Zeit ermöglichten. Durch die \nAbholung der Ware werde die Empfängereigenschaft des Endverbrauchers nicht in \nFrage gestellt.\n\n24\n\nDie Auslieferung von Arzneimitteln durch geschultes und sachkundiges \nDrogeriepersonal trage dem Gemeinwohlbelang des Gesundheitsschutzes weit \nstärker Rechnung als eine Zwischenlagerung und Überbringung von Arzneimitteln \ndurch die von Logistikunternehmen beschäftigten Lagerarbeiter und Fahrer. Das \nuntersagte Vertriebskonzept begründe keine Gefahren für den Gesundheitsschutz \nund die Arzneimittelsicherheit, die nicht auch bei anderen Formen des \nVersandhandels gegeben seien. Anlaufschwierigkeiten seien nicht geeignet, das \nVertriebskonzept als Ganzes in Frage zu stellen.\n\n25\n\nDas in § 24 ApBetrO enthaltene Verbot von Rezeptsammelstellen finde im \nRahmen des Versandhandels keine Anwendung. Vor der Versendung von \nverschreibungspflichtigen Arzneimitteln bedürfe es der Sammlung, des Transports \nund der Vorlage der Original-Verschreibungen. Auch der Briefkasten der Post stelle \nin diesem Zusammenhang nichts anderes als eine Rezeptsammelstelle dar.\n\n26\n\nEine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung der einschlägigen Bestimmungen \nführe ebenfalls zur Zulässigkeit des vereinbarten Vertriebskonzepts. § 43 AMG sowie \n§ 24 ApBetrO seien als Ausnahmen von Art. 28, 30 des Vertrages zur Gründung der \nEuropäischen Gemeinschaft (EGV) eng auszulegen. Fände das Verbot von \nRezeptsammelstellen im Rahmen des Versandhandels Anwendung, wirkte sich \ndieses auf eine ausländische Versandapotheke stärker aus als auf eine inländische. \nDie Besteller von Arzneimitteln würden gezwungen, die Verschreibungen per \nBriefpost an die Apotheke zu senden. Hierdurch würde der Versandhandel verteuert. \nDiese Mehrkosten wären nach Art. 30 EGV allein dann zu rechtfertigen, wenn das \nVerbot der Rezeptsammelstellen für den Schutz von Leben und Gesundheit \nnotwendig wäre. Hierfür sei nach der ausdrücklichen Zulassung des Versandhandels \nkein Grund mehr ersichtlich. Bei verschreibungspflichtigen Arzneimitteln gestehe der \nEuropäische Gerichtshof den nationalen Gesetzgebern aus Gründen des \nGesundheitsschutzes zwar ein generelles Versandhandelsverbot zu. Hierauf könne \nsich der Beklagte allerdings nicht berufen. Lasse ein Mitgliedstaat den \nVersandhandel mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln zu, bedürfe es für \nBeschränkungen innerhalb des zugelassenen Systems wiederum einer \nRechtfertigung aus Gründen des Gesundheitsschutzes, an der es hier jedoch \nfehle.\n\n27\n\nEin noch strengerer Maßstab sei bei nichtverschreibungspflichtigen Arzneimitteln \nanzulegen. Wenn nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel im Wege des \nVersandhandels bezogen werden könnten, müssten Bestellungen solcher \nArzneimittel auch vorab gesammelt werden dürfen. Es gebe keinen Grund, diese \nMöglichkeit aus Gründen des Gesundheitsschutzes zu untersagen. Hinsichtlich des \nVerbots des Sammelns von Verschreibungen hätte der Beklagte daher zwischen \nverschreibungspflichtigen und nichtverschreibungspflichtigen Arzneimitteln \ndifferenzieren müssen.\n\n28\n\nDie Klägerin hat ferner mitgeteilt, sie habe mit der ... unter dem 10. Januar 2006 \neine Zusatzvereinbarung getroffen. Hiernach sollten in ihren Filialen künftig nur \nBestellungen für nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel gesammelt und \nweitergeleitet werden. Hinsichtlich verschreibungspflichtiger Arzneimittel sollten die \nKunden auf den Postweg verwiesen werden.\n\n29\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n30\n\nden Bescheid vom 11. August 2004 zu 1., 2., 3. und 7., letzteres hinsichtlich der \nAnordnungen zu Ziffer 1., 2. und 3., im vorbezeichneten Umfang auch den \nWiderspruchsbescheid vom 03. Dezember 2004 aufzuheben.\n\n31\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n32\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n33\n\nEr hat ergänzend im Wesentlichen vorgetragen: Bei dem Vertriebskonzept der \nKlägerin und der ... handele es sich nicht um einen Versand an den Endverbraucher \nbzw. Versandhandel im Sinne des §§ 43 Abs. 1 Satz 1, 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a \nAMG, 11a ApoG. Versand sei die Übermittlung von Waren auf Veranlassung des \nVersenders an den Besteller (Empfänger) durch ein vom Versender beauftragtes \nUnternehmen mittels dazu geeigneter Transportsysteme, während die Abholung der \nWare kein typisches Element des Versandes darstelle. Das Vertriebskonzept sehe \nprimär die Versendung der Arzneimittel an die Filialen der Klägerin und damit die \nAbholung der Arzneimittel durch die Besteller vor. Nach der Gesetzesbegründung zu \n§ 43 AMG sollte der Versandhandel den Personen entgegenkommen, die aus \nunterschiedlichen Gründen den Weg zur Apotheke nur schwer bewältigen könnten \nund deshalb von der Lieferung direkt nach Hause profitierten. Die Filialen der \nKlägerin müssten aber sogar zweimal aufgesucht werden, zuerst bei der Bestellung, \ndie nur in den Filialen möglich sei, und schließlich zur Abholung der bestellten \nArzneimittel.\n\n34\n\nGegen das Vorliegen eines Versandhandels im Sinne der §§ 43 AMG, 11a ApoG \nspreche zudem, dass Kennzeichen des Versandes das Inverkehrbringen außerhalb \nder Betriebsräume an/in ständig wechselnden Örtlichkeiten im Zuge des Transports \nsei. Eine Zustellung im Wege des Versandes liege daher nicht vor, wenn - wie \nvorliegend - planmäßig fremde Betriebsräume genutzt würden.\n\n35\n\nDie Klägerin sei kein Logistikunternehmen, dessen sich die ... zur Versendung \nvon Arzneimitteln bediene. Die Klägerin trete im Unterschied zu einem \nLogistikunternehmen mit einem konkreten Angebot zur Beschaffung von \nArzneimitteln an, unterbreite Preis- und Rabattangebote und werbe mit \nBestellkatalogen, aus denen sich der Kunde apothekenpflichtige Arzneimittel \naussuchen könne. Damit beschränke sich die Klägerin nicht auf die Funktion eines \nSpediteurs, sondern nehme aktiv am Arzneimittelverkehr teil. Durch das mit der ... \nvereinbarte Vertriebskonzept wolle die Klägerin neue Kunden akquirieren und \ndadurch den Umsatz steigern, während das primäre Ziel eines herkömmlichen \nSpeditionsunternehmens nicht die Akquisition von Neukunden, sondern die Lieferung \nals solche sei.\n\n36\n\nEine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass § 43 AMG auch die \nVersendung an andere Gewerbetreibende erfasse, welche Abholstellen für \nArzneimittel eingerichtet hätten, würde voraussetzen, dass sich diese Form des \nVertriebs hinsichtlich ihres Gefährdungspotentials nicht von den Risiken, die dem \nklassischen Versandhandel innewohnten, unterschieden. Denn identische \nGefährdungen dürften nicht unterschiedlich behandelt werden. Indessen sei die \nGefahrensituation bei der Ausgabe von Arzneimitteln über eine Abgabestelle eine \nvöllig andere als beim klassischen Versand. Während dort der Kunde sein \nArzneimittel unmittelbar vom Apotheker über den verlängerten Arm des \nVersandunternehmers innerhalb einer definierten Zeitspanne erhalte, übernehme die \nAbgabestelle schon aus organisatorischen Gründen berufs- und gewerbsmäßig \nLagerungsaufgaben und damit eine eigene Verantwortung, die über die für den \nVersand notwendigen Pflichterfüllungen weit hinausgehe. Bei einer im Juli 2004 \nerfolgten \"Testbestellung\" in einer Filiale der Klägerin habe sich gezeigt, dass deren \nMitarbeiter mit dieser Aufgabe anscheinend überfordert seien. Ein Arzneimittel sei \ndem angeblichen Ehemann einer Bestellerin ausgehändigt worden, ohne dass dieser \nseinen Personalausweis habe vorlegen müssen. Auch nach dem Personalausweis \nder Bestellerin sei nicht gefragt worden. Bei der Abgabe der Arzneimittel erfolge \nsomit keine genaue Kontrolle der Personalien. Es sei daher zu befürchten, dass \nfalsche Arzneimittel an den Endverbraucher gelangten. Der Missbrauch von \nArzneimitteln würde vereinfacht. Des Weiteren sei bei der Lieferung an Filialen der \nKlägerin die Rückgabe von Arzneimitteln nicht geregelt. Die Mitarbeiter der Klägerin \nhätten im Rahmen einer weiteren \"Testbestellung\" im Juli 2004 mit Ratlosigkeit \nreagiert, als eine Kundin ein Arzneimittel habe zurückgeben wollen. Bei diesem \nArzneimittel habe es sich zudem um ein Betäubungsmittel gehandelt, für das die \nerforderliche Einfuhrgenehmigung nicht vorgelegen habe.\n\n37\n\nBei einer Zustellung durch ein Logistikunternehmen bestehe im Gegensatz zu \nden Abholstellen in den Filialen der Klägerin nicht die Gefahr einer Verwechslung \nvon Arzneimitteln. Der Zusteller des Logistikunternehmens müsse nicht aus \nmehreren Arzneimittelsendungen das für den Kunden bestimmte heraussuchen. \nWeiterhin sei im Falle der Lieferung eines Arzneimittels durch ein \nLogistikunternehmen eine eventuelle Rücksendung geregelt.\n\n38\n\nDen mit der Wahrnehmung von Lagerungsaufgaben sowie mit der Zustellung von \nArzneimitteln durch ein Versandunternehmen verbundenen Risiken sei das \nArzneimittelrecht begegnet. Bei einer Bestellung über eine Filiale der Klägerin seien \ndiese Regelungen nicht anwendbar.\n\n39\n\nDie Untersagung des Vertriebskonzepts stehe mit dem Europarecht in Einklang. \nIn- und ausländische Marktteilnehmer seien gleichermaßen und zudem auch nur in \nBezug auf eine bestimmte Form des Vertriebs betroffen.\n\n40\n\nZuletzt sei die negative Vorbildwirkung dieses Falles zu beachten. Nachahmer \nwürden bei Zulassung dieser Vertriebsform dazu veranlasst, ebenfalls ein eigenes \nneues Vertriebskonzept im Arzneimittelbereich in die Tat umzusetzen, ohne sich an \nden Anforderungen des § 11a ApoG zu orientieren. Dies könnte eine Gefahr für die \nArzneimittelsicherheit und den Gesundheitsschutz zur Folge haben und entspreche \nnicht der Intention des Gesetzgebers.\n\n41\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Klage durch das auf die mündliche Verhandlung \nvom 25. Januar 2006 ergangene und am 15. Februar 2006 verkündete Urteil \nabgewiesen.\n\n42\n\nHiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Sie \nwiederholt ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend im Wesentlichen vor: \nDas Arzneimittelgesetz definiere den Begriff des \"Versandhandels\" nicht. Die \nVorstellung, unter diesem Begriff sei lediglich die Lieferung der Ware an den \nPrivathaushalt zu verstehen und die zusätzliche Abholung sei dem Versandhandel \nwesensfremd, lasse sich angesichts der aktuellen Gegebenheiten nicht mehr \naufrecht erhalten. Nach der Gesetzesbegründung sei Ziel der Zulassung des \nVersandhandels, dass sich alle Menschen, für die es eine Erleichterung darstelle, \nArzneimittel zusenden lassen könnten. Einschränkungen des begünstigten \nPersonenkreises bestünden also nicht. Solange der Gesetzgeber den Begriff des \n\"Versandhandels\" nicht mit zusätzlichen Einschränkungen versehe, müsse dieser so \nausgelegt werden, wie er im aktuell üblichen Sprachgebrauch Verwendung finde. \nAuch Gemeinwohlbelange forderten keine einengende Interpretation. Die \nAufbewahrung von Arzneimitteln in separaten Räumlichkeiten bei einem Drogisten \nseien dem Gesundheitsschutz eher förderlich als eine Aufbewahrung von \nArzneimitteln in einem anderweitigen Ladenlokal. In ihren Filialen würden zahlreiche \nRegelungen praktiziert, die der ordnungsgemäßen Lagerung und - u.a. vor \nEntwendung schützenden - Sicherung von Arzneimitteln dienten. Ein Einbruch in \neine ihrer Filialen sei nicht wahrscheinlicher als ein Einbruch in eine Postfiliale oder in \neine Apotheke.\n\n43\n\nDass sie, die Klägerin, durch die Übernahme der Logistikdienste einen \nImagegewinn anstrebe, könne das Verbot des Vertriebskonzepts nicht begründen. \nDass ihre Filialen als Abholstellen der ... fungierten, werde durch ihr Auftreten \ndeutlich gemacht.\n\n44\n\nDie Untersagung des Vertriebskonzepts stehe im Widerspruch zum \nGemeinschaftsrecht. Ebenso wie ein Versandhandelsverbot treffe auch bereits eine \nBeschränkung auf eine bestimmte Versandform ausländische Apotheken stärker als \ninländische. Ausländische Apotheken seien auf den Versandhandel angewiesen.\n\n45\n\nDas zwischen ihr und der ... vereinbarte Vertriebskonzept beinhalte nicht die \nUnterhaltung von Rezeptsammelstellen. Der Begriff der \"Rezeptsammelstelle\" sei \nwegen der Zulassung des Versandhandels mit Arzneimitteln restriktiv auszulegen \nDer Gesetzgeber habe mit der Akzeptanz des Versandhandels den Grundsatz der \npersönlichen Abgabe der Arzneimittel an den Kunden und damit auch der Übergabe \nder Verschreibung an den Apotheker in den Apothekenbetriebsräumen bewusst \ndurchbrochen. Der Versandhandel sei dadurch gekennzeichnet, dass die \nVerschreibungen nicht mehr persönlich dem Apotheker übergeben würden; vielmehr \nerfolge die Bestellung der Arzneimittel und Übermittlung der Verschreibungen mittels \ntechnischer Hilfen. Durch das bloße Aufstellen von Briefkästen in einer Filiale werde \nkeine Rezeptsammelstelle betrieben. Die Filialen übernähmen keine andere Aufgabe \nals jedes andere mit dem Transport von individuell frankierten Umschlägen zu ihrem \nBestimmungsort befasste Logistikunternehmen. Derartiges zu unterbinden, könne \nnicht Sinn und Zweck des § 24 ApBetrO sein. Es bedürfe einer teleologischen \nReduktion, um den aktuellen Willen des Gesetzgebers nicht zu verfälschen.\n\n46\n\nDie angefochtene Ordnungsverfügung sei überdies auch deshalb rechtswidrig, \nweil der Beklagte nicht Maßnahmen angeordnet habe, die sie, die Klägerin, weniger \nbelasteten.\n\n47\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n48\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag \nzu erkennen.\n\n49\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n50\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n51\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 16 L 3117/04 \nVG E. /13 B 426/05 OVG NRW und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge \nBezug genommen.\n\n52\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :\n\n53\n\nDie Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht \nabgewiesen. Die Klage ist begründet.\n\n54\n\nZiffern 1, 2, 3 und 7, letztere, soweit diese die Ziffern 1, 2 und 3 betrifft, der \nOrdnungsverfügung des Beklagten vom 11. August 2004 in der Gestalt des \nWiderspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 03. Dezember 2004 \nsind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz \n1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)).\n\n55\n\nZwar genügen die unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen \nOrdnungsverfügung getroffenen Anordnungen dem verfahrensrechtlichen \nBestimmtheitsgebot (I.) und sieht der Beklagte die Rechtsgrundlage für diese \nAnordnungen zu Recht in § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG (II.). Sie erweisen sich gleichwohl \nals materiell rechtswidrig (III.). Somit kann auch die Zwangsgeldandrohung (vgl. Ziffer \n7 der angefochtenen Ordnungsverfügung), soweit diese die Ziffern 1, 2 und 3 betrifft, \nkeinen Bestand haben (IV.).\n\n56\n\nI. Die unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffenen \nAnordnungen genügen dem verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. \n1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG \nNRW). \n\n57\n\nHiernach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies \nsetzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der \nBehörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, \ndass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines \nVerwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem \nEntscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem \ngesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den \nweiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen \nunzweifelhaft erkennen lässt.\n\n58\n\nBVerwG, Urteile vom 03. Dezember 2003 - 6 C 20.02 -, BVerwGE 119, \n282 (284), vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 (164), und vom 29. \nSeptember 1992 - 1 C 36.89 -, Buchholz 451.45 § 16 HwO Nr. 8.\n\n59\n\nHieran gemessen sind die unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen \nOrdnungsverfügung getroffenen Anordnungen nicht zu beanstanden. Ziel dieser \nOrdnungsverfügung war es, die Kooperation zwischen der Klägerin und der ... zu \nunterbinden. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Beklagte der Klägerin durch die \nZiffern 1, 2 und 3 der Verfügung die Wahrnehmung der Tätigkeiten untersagt, die ihr \nim Rahmen des mit der ... vereinbarten Vertriebskonzepts obliegen und aus der Sicht \ndes Beklagten arzneimittelrechtlichen Vorschriften widersprechen. Zwar erschöpft \nsich der Entscheidungssatz der Verfügung in wesentlichen Teilen in der \nWiederholung abstrakter Gesetzesformulierungen. Unter Berücksichtigung der \nBegründung der Verfügung sowie - nicht zuletzt - vor dem die Klägerin und den \nBeklagten umgreifenden gemeinsamen Verständnishorizont sowie der diesen \nprägenden Gesamtumstände war der Verfügung jedoch auch und insbesondere aus \nder Sicht der Klägerin ohne weiteres zu entnehmen, welches konkrete Verhalten \nverhindert werden sollte bzw. von ihr erwartet wurde. Dass die Klägerin die \nVerfügung so wie gemeint auch tatsächlich verstanden hat, wird dadurch belegt, \ndass sie die Kooperation mit der ... aufgrund der Verfügung eingestellt hat. Von einer \nhinreichenden Konkretheit der unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen \nOrdnungsverfügung getroffenen Anordnungen kann vor diesem Hintergrund \nausgegangen werden.\n\n60\n\nII. Zu Recht sieht der Beklagte die mögliche Rechtsgrundlage für die unter Ziffern \n1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen in § 69 \nAbs. 1 Satz 1 AMG. Hiernach treffen die Behörden die zur Beseitigung festgestellter \nVerstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Die \nVorschrift begründet, beschränkt durch die rechtsstaatlichen und sonstigen \ngesetzlichen Anforderungen, die an Eingriffe in die Rechte Einzelner gestellt \nwerden,\n\n61\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1993 - 3 C 42.91 -, BVerwG 94, 341 \n(344),\n\n62\n\neine generelle Ermächtigung zur Überwachung des Verkehrs mit \nArzneimitteln.\n\n63\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1989 - 3 C 35.87 -, Buchholz 418.32 \nAMG Nr. 20.\n\n64\n\nDie zuständigen Behörden werden hierdurch nicht nur im Falle der Verletzung \nvon Vorschriften des Arzneimittelgesetzes und der dazu ergangenen \nAusführungsbestimmungen, sondern auch bei Verstößen gegen das Apothekenrecht \nzu ordnungsrechtlichen Maßnahmen ermächtigt.\n\n65\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1998 - 3 C 6.97 -, BVerwGE 106, 141 \n(142).\n\n66\n\nIII. Die unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung \ngetroffenen Anordnungen erweisen sich gleichwohl als materiell rechtswidrig. Die \ndort genannten auf dem zwischen der Klägerin und der ... vereinbarten \nVertriebskonzept beruhenden Verhaltensweisen begründen (jedenfalls) im \nmaßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung keine Verstöße im \nSinne von § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG (1.). Überdies hat der Beklagte das ihm im \nRahmen dieser Vorschrift eingeräumte Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt \n(2.).\n\n67\n\n1. Durch die angefochtene Ordnungsverfügung sind der Klägerin generell für die \nZukunft diverse Verhaltensweisen untersagt worden. Die Verfügung erschöpft sich \ndamit nicht im Verlangen eines einmaligen Tuns oder Unterlassens. Es ist anerkannt, \ndass die Gerichte bei der Beurteilung derartiger Dauerverwaltungsakte die Sach- und \nRechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu \nberücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines \nanderen Zeitpunkts bestimmt.\n\n68\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1998, a.a.O., S. 143 f., mit weiteren \nNachweisen.\n\n69\n\nLetzteres ist bei dem hier in Rede stehenden Regelungskomplex nicht der \nFall.\n\n70\n\nDemnach ist für die Beurteilung der Rechtslage das Arzneimittelgesetz in der \nBekanntmachung der Neufassung vom 12. Dezember 2005 (BGBl. I S. 3394), das \nApothekengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 1980 (BGBl. \nI S. 1993), zuletzt geändert durch Art. 2a des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung \ndes Arzneimittelgesetzes vom 29. August 2005 (BGBl. I S. 2570 (2600)), sowie die \nApothekenbetriebsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September \n1995 (BGBl. I S. 1195), zuletzt geändert durch Art. 1 der Dritten Verordnung zur \nÄnderung der Apothekenbetriebsordnung vom 10. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2217), \nheranzuziehen. Die im vorliegenden Verfahren einschlägigen arzneimittel- und \napothekenrechtlichen Bestimmungen sind allerdings seit dem Erlass der \nangefochtenen Ordnungsverfügung nicht geändert worden, so dass die Rechtslage, \naufgrund derer der Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung erlassen hat, \nnoch fortgilt.\n\n71\n\nVerstöße im Sinne von § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG können der Klägerin unter \nZugrundelegung der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten \nmündlichen Verhandlung nicht vorgehalten werden.\n\n72\n\nDurch eine Änderung des § 43 bzw. durch eine Ergänzung des § 73 Abs. 1 \nSatz 1 AMG um die Nr. 1a (vgl. Art. 23 Nr. 1 bzw. 4 des Gesetzes zur \nModernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung vom 14. November 2003 \n(GKV-Modernisierungsgesetz - GMG -, BGBl. I S. 2190, 2253) ist das - bis zum \nInkrafttreten des GKV-Modernisierungsgesetzes am 01. Januar 2004 geltende - \nVerbot des Versandhandels mit Arzneimitteln aufgehoben worden. Die durch das \nGKV-Modernisierungsgesetz gemäß § 43 Abs. 1 AMG eingeführte Möglichkeit des \nVersandhandels bezieht sich auf Apotheken mit Sitz in Deutschland. Deren \njeweiligem Inhaber ist auf Antrag eine Versanderlaubnis zu erteilen, wenn er \nschriftlich versichert, dass er die in § 11a ApoG genannten Anforderungen erfüllen \nwird (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 AMG, §§ 11a, 2 ApoG). Durch § 73 Abs. 1 \nSatz 1 Nr. 1a AMG hat der Gesetzgeber zudem unter bestimmten Voraussetzungen \nden Arzneimittelversand durch Apotheken eines Mitgliedstaates der Europäischen \nUnion oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen \nWirtschaftsraum erlaubt und diesen an den in Deutschland geltenden Anforderungen \nausgerichtet. Kern der Kooperation der Klägerin mit der in den Niederlanden \nansässigen ... ist ein grenzüberschreitender innereuropäischer Versandhandel, so \ndass diese Kooperation - entgegen der Vorgehensweise des Beklagten - zunächst \nan den Vorgaben des § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG zu messen ist.\n\n73\n\na) Ein Verstoß gegen § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG (vgl. Ziffer 2 der \nangefochtenen Ordnungsverfügung) - der \"Kernvorwurf\" - kann der Klägerin nicht \nentgegengehalten werden. Die ... ist nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG berechtigt, \nArzneimittel im Wege des Versandhandels nach Deutschland zu verbringen (aa). \nDas zwischen der Klägerin und der ... vereinbarte Vertriebskonzept läuft unter \nBerücksichtigung der gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenheiten im Bereich des \nVersandhandels § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG nicht zuwider (bb).\n\n74\n\naa) Soweit hier von Interesse bestimmt § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG, dass \nArzneimittel, die der Pflicht zur Zulassung oder zur Registrierung unterliegen, in den \nGeltungsbereich des Arzneimittelgesetzes nur verbracht werden dürfen, wenn sie \nzum Verkehr im Geltungsbereich dieses Gesetzes zugelassen oder registriert oder \nvon der Zulassung oder der Registrierung freigestellt sind und im Falle des \nVersandes an den Endverbraucher das Arzneimittel zur Anwendung am oder im \nmenschlichen Körper bestimmt ist und von einer Apotheke eines Mitgliedstaates der \nEuropäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den \nEuropäischen Wirtschaftsraum, welche für den Versandhandel nach ihrem nationalen \nRecht, soweit es dem deutschen Apothekenrecht im Hinblick auf die Vorschriften \nzum Versandhandel entspricht, oder nach dem deutschen Apothekengesetz befugt \nist, entsprechend den deutschen Vorschriften zum Versandhandel oder zum \nelektronischen Handel versandt wird.\n\n75\n\nNach § 73 Abs. 1 Satz 3 AMG veröffentlicht das zuständige Bundesministerium \nin regelmäßigen Abständen eine aktualisierte Übersicht (sog. Länderliste) über die \nMitgliedstaaten der Europäischen Union und die anderen Vertragsstaaten des \nEuropäischen Wirtschaftsraums, in denen für den Versandhandel und den elek-\ntronischen Handel mit Arzneimitteln dem deutschen Recht vergleichbare \nSicherheitsstandards bestehen. Diese Standards regelt § 11a ApoG.\n\n76\n\nDas Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung hat auf der \nGrundlage einer europaweiten Erhebung zwischenzeitlich festgestellt, dass in den \nNiederlanden für den Versandhandel und den elektronischen Handel mit \nArzneimitteln zurzeit dem deutschen Recht vergleichbare Sicherheitsstandards \nbestehen, soweit Versandapotheken dort gleichzeitig eine Präsenzapotheke \nunterhalten.\n\n77\n\nVgl. Bekanntmachung der Übersicht zum Versandhandel mit Arzneimitteln nach \n§ 73 Abs. 1 Satz 3 AMG des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale \nSicherung vom 16. Juni 2005, BAnz Nr. 113 vom 21. Juni 2005, S. 9366.\n\n78\n\nDie ... unterhält in den Niederlanden eine Präsenzapotheke und eine \nVersandhandelsapotheke (vgl. www.europa.apotheek.com). Zweifel hinsichtlich ihrer \nBefugnis, Arzneimittel im Wege des Versandhandels nach Deutschland zu \nverbringen, bestehen vor diesem Hintergrund nicht und werden vom Beklagten auch \nnicht geltend gemacht.\n\n79\n\nbb) Das zwischen der Klägerin und der ... vereinbarte Vertriebskonzept läuft \nunter Berücksichtigung der gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenheiten im Bereich \ndes Versandhandels § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG nicht zuwider.\n\n80\n\nWortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der durch \nArt. 20 ff. des GKV-Modernisierungsgesetzes geänderten bzw. eingefügten \nRegelungen zum Versandhandel mit Arzneimitteln (vgl. BGBl. I S. 2190, 2249 ff.), zu \ndenen u.a. § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG sowie § 43 Abs. 1 und 3 AMG zählen, \nstehen einer zeitgemäßen weiten Auslegung der auch dort nicht legaldefinierten \nBegriffe des \"Versandes\" bzw. des \"Versandhandels\" nicht entgegen. Sie lassen eine \nweite Auslegung dieser Begriffe zu, die das Vertriebskonzept der Klägerin und der ... \numfasst (1). Eine solche Auslegung ist, weil allein verfassungskonform, vorliegend \ngeboten (2).\n\n81\n\n(1) Die sich im Bereich des Versandhandels fortlaufend und insbesondere derzeit \nverändernden Rahmenbedingungen sind ursächlich dafür, dass die Begriffe des \n\"Versandes\" und des \"Versandhandels\" im allgemeinen Sprachgebrauch mit \nunterschiedlichen Bedeutungsinhalten Verwendung finden. Für den Versandhandel \nin einem herkömmlichen Sinne ist charakteristisch, dass das Versandunternehmen \ndie Ware regelmäßig an die Anschrift des Kunden liefert. Ist die Übergabe dort - \ninsbesondere wegen der Abwesenheit des Kunden oder einer sonstigen zur \nEntgegennahme der Ware befugten/bereiten Person - nicht möglich, gibt - und gab \nes immer schon - die Möglichkeit bzw. Notwendigkeit, die Ware an einem Lagerort -\n früher Postamt - abzuholen. Die Abholung der Ware durch den Kunden ist und war \nsomit beim Versandhandel im herkömmlichen Sinne zwar nicht die Regel, aber \nimmerhin vorgesehen.\n\n82\n\nZwischenzeitlich haben sich weitere Versandhandelsformen entwickelt, die im \nGegensatz zum Versandhandel in einem herkömmlichen Sinne gerade auf dem \nPrinzip der Abholung der Ware durch den Kunden basieren. So hat sich in \nerheblichem Umfang ein System von Abholpunkten (sog. PickPoints) etabliert. Als \nAbholpunkte fungieren in der Regel Gewerbebetriebe mit langen Öffnungszeiten, wie \nz.B. Tankstellen, Videotheken etc. Die Versandkunden können die Bestellungen an \neinen von ihnen auszuwählenden Abholpunkt schicken lassen. Das mit dem \njeweiligen Gewerbebetrieb kooperierende Versandunternehmen hinterlegt die \nbestellte Ware dort. Die Kunden werden per SMS oder E-Mail darüber informiert, \ndass die Ware abholbereit am Abholpunkt liegt. Sie können diese während der \nüblichen Öffnungszeiten des jeweiligen Kooperationsbetriebes dort abholen. \nVerbreitet finden mittlerweile auch Paketautomaten Verwendung. Sie befinden sich \nan öffentlich zugänglichen Stellen. Bei dieser Vertriebsform werden die Kunden \nebenfalls per SMS oder E-Mail darüber informiert, dass die bestellte Ware \neingetroffen ist. Mittels einer Kundenkarte und einer persönlichen \nIdentifikationsnummer kann der Kunde die Ware sodann - unabhängig von \nÖffnungszeiten - zu der ihm beliebenden Zeit dem Paketautomaten entnehmen.\n\n83\n\nDas Abholverfahren prägt in zunehmendem Maße den Versandhandel. Es trägt \nden veränderten gesellschaftlichen Verhältnissen Rechnung. Ein erheblicher Anteil \nder Kunden ist während der üblichen Paketauslieferungszeiten insbesondere wegen \narbeitsbedingter Abwesenheit nicht an der Wohnanschrift anzutreffen. Gerade \ndiesem Personenkreis kommt die Abholung der Versandware an den von ihnen \nausgewählten Abholpunkten oder deren Entnahme aus Paketautomaten entgegen. \nFür die Versandunternehmen ist die Auslieferung der Pakete weniger aufwendig. Die \nGewerbebetriebe, die als Abholpunkte fungieren, profitieren von einer erhöhten \nKundenfrequenz. \n\n84\n\nDer Bedeutungsinhalt der in § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG verwendeten \nBegriffe des \"Versandes\" und des \"Versandhandels\" umfasst vor diesem Hintergrund \nnicht mehr nur den Versandhandel in einem herkömmlichen Sinne. Er schließt \nvielmehr die auf dem Prinzip der Abholung der Ware beruhenden - soeben \nbeschriebenen - Versandhandelsformen und damit auch das Vertriebskonzept der \nKlägerin und der ... ein. Denn die Aufgaben, die von den Filialen der Klägerin im \nRahmen des Konzepts zu übernehmen sind, entsprechen - jedenfalls unter \nZugrundelegung der veränderten Kooperationsvereinbarung vom 14. Dezember \n2004 - denjenigen, die von sonstigen Gewerbebetrieben zu erfüllen sind, die die \nFunktion von Abholpunkten übernommen haben. So soll in den Filialen der Klägerin \ndie bestellte Ware bis zur Abholung durch den Kunden oder eine zur \nEntgegennahme befugte Person gelagert werden. Die Bezahlung der Arzneimittel \nerfolgt unmittelbar - per Überweisung oder Bankeinzug - an die .... Die Kunden der ... \nwerden in den Filialen der Klägerin nicht beraten. Dem Einwand der \nWiderspruchsbehörde, aufgrund der Berichterstattung und des Internetauftritts der \nKlägerin sei bei den Verbrauchern der Eindruck entstanden, die Filialen der Klägerin \nhätten nicht lediglich Botentätigkeiten übernommen, haben die Klägerin und die ... \ndurch die veränderte Kooperationsvereinbarung vom 14. Dezember 2004 die \nGrundlage entzogen. Hiernach (vgl. § 9 dieser Vereinbarung) beschränkt die \nKlägerin ihre Werbung sowie ihren Internet-Auftritt hinsichtlich der Kooperation mit \nder ... auf die von ihr übernommene Transportfunktion. Das Erscheinungsbild der \nFilialen der Klägerin entspricht folglich insbesondere aus der Sicht der Kunden den \nim Versandhandel zwischenzeitlich üblichen Abholpunkten und beschränkt sich damit \nauf ein Tätigwerden im Rahmen des Versandhandels.\n\n85\n\nDieses wird weder durch die Konzentration der Kooperation zwischen der \nKlägerin und der ... auf Arzneimittel noch durch das gleichzeitige Angebot eines \nBestellservices in Frage gestellt. Ein Bestellservice gehört vielmehr zu den üblichen \nund ebenfalls in vielfältigen Formen vorzufindenden Gegebenheiten des \nVersandhandels. Er unterstreicht damit das auf die Kooperation mit der ... bezogene \nErscheinungsbild der Filialen der Klägerin.\n\n86\n\nDie Systematik der durch Art. 20 ff. des GKV-Modernisierungsgesetzes \ngeänderten bzw. eingefügten Regelungen zum Versandhandel schließt ebenfalls ein \nweites - auch das zwischen der Klägerin und der ... vereinbarte Vertriebskonzept \numfassendes - Verständnis der Begriffe des \"Versandes\" und des \"Versandhandels\" \nnicht aus.\n\n87\n\nDie in § 43 Abs. 1 Satz 1 AMG und § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG verwendeten \nZusätze \"für den Endverbrauch\" bzw. \"an den Endverbraucher\" sind nicht geeignet, \ndie Begriffe des \"Versandes\" und des \"Versandhandels\" inhaltlich, im Sinne der \nVerbotsverfügung des Beklagten einzuschränken. Denn sämtliche Formen des \nVersandhandels - mithin auch die, die auf dem Prinzip der Abholung der Ware \ngründen - zielen letztlich auf die Übergabe der bestellten Ware \"für den \nEndverbrauch\" bzw. \"an den Endverbraucher\". Die Zahl der \"Stationen\" zwischen \nVersandapotheke und Empfänger ist dadurch grundsätzlich nicht beschränkt.\n\n88\n\nDie in § 11a Satz 1 Nr. 2 lit. b) und Nr. 3 lit. d) ApoG bestimmten \nSicherheitsstandards, deren Einhaltung der Inhaber einer \nApothekenbetriebserlaubnis vor der Erteilung einer Versanderlaubnis für \napothekenpflichtige Arzneimittel versichern muss, indizieren zwar, dass der \nGesetzgeber sich bei deren Festlegung am Versandhandel in einem herkömmlichen \nSinne orientiert hat. So legen insbesondere die dort verwendeten Begrifflichkeiten \n\"der Person ausgeliefert\" (vgl. § 11a Satz 1 Nr. 2 lit. b) ApoG) und \"Zweitzustellung\" \n(vgl. § 11a Satz 1 Nr. 3 lit. d) ApoG) die Vorstellung des Gesetzgebers nahe, dass \ndie Ware zum Empfänger gebracht und diesem dort übergeben wird. Insoweit ist \njedoch zu bedenken, dass die Formulierung der Sicherheitsstandards zuvörderst von \ndem gesetzgeberischen Bemühen getragen war, die Arzneimittelsicherheit im \nRahmen des Versandhandels im seinerzeit herkömmlichen Sinne in möglichst \nweitem Umfang zu gewährleisten. Dass der Gesetzgeber die Sicherheitsstandards \nan den Gegebenheiten des Versandhandels im seinerzeit herkömmlichen Sinne \nausgerichtet hat, lässt aber nicht bereits darauf schließen, dass er davon \nausgegangen ist, die Arzneimittelsicherheit könne nur beim Versandhandel im \nseinerzeit herkömmlichen Sinne gewährleistet werden, und er sich später \nentwickelnde andere Versandhandelsformen deshalb (konkludent) ausschließen \nwollte. Zweifelsohne ist es allerdings auch bei anderen Versandhandelsformen \nangezeigt, die Einhaltung von Sicherheitsstandards einzufordern und diese jedenfalls \ndann an den Vorgaben des § 11a ApoG zu messen, wenn deren Übertragung auf die \nin Rede stehende Versandhandelsform geboten ist.\n\n89\n\nSo soll beispielsweise nach § 11a Satz 1 Nr. 2 lit. b) ApoG mit einem \nQualitätssicherungssystem erreicht werden, dass das versandte Arzneimittel der \nPerson ausgeliefert wird, die von dem Auftraggeber der Bestellung der Apotheke \nmitgeteilt wird; diese Festlegung kann insbesondere die Aushändigung an eine \nnamentlich benannte natürliche Person oder einen bestimmten Personenkreis \nbeinhalten. Im Kern soll hierdurch gewährleistet werden, dass Arzneimittel nicht in \nunbefugte Hände geraten. Diese Notwendigkeit ist bei sämtlichen \nVersandhandelsformen gegeben, so dass u.a. auch bei einer Versandhandelsform, \ndie auf einem Abholverfahren beruht, die Einhaltung entsprechender \nSicherheitsstandards zu fordern ist. Bei dieser Versandhandelsform kommt dem in \n§ 11a Satz 1 Nr. 3 lit. d) ApoG festgelegten Erfordernis, die Veranlassung einer \nkostenlosen Zweitzustellung sicherzustellen, keine Bedeutung zu, weil die \nArzneimittel vom Besteller abzuholen sind.\n\n90\n\nAuch der Entstehungsgeschichte des GKV-Modernisierungsgesetzes ist kein \nverlässlicher Hinweis darauf zu entnehmen, dass neben dem Versandhandel im \nseinerzeit herkömmlichen Sinne keine anderen Versandhandelsformen in Betracht \nkommen sollen.\n\n91\n\nDurch dieses Gesetz sollte eine spürbare Entlastung der gesetzlichen \nKrankenversicherung u.a. durch die Neuordnung der Versorgung mit Arznei- und \nHilfsmitteln erreicht werden. Weil ein überproportionaler, medizinisch nicht \nbegründbarer Anstieg der in diesen Bereichen anfallenden Ausgaben der \ngesetzlichen Krankenversicherung festzustellen war, wurden im \nGesetzgebungsverfahren steuernde Maßnahmen für erforderlich gehalten, um die \nEffizienz der Versorgung in diesen Bereichen zu erhöhen. Hierzu zählte auch die \nZulassung des Versandhandels mit Arzneimitteln unter Wahrung eines Höchstmaßes \nan Verbraucherschutz und Arzneimittelsicherheit.\n\n92\n\nVgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Modernisierung der \ngesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG), \nBundestags-Drucksache 15/1525, S. 72, 75.\n\n93\n\nMit Blick darauf, dass deutsche Verbraucher in zunehmendem Maße über das \nInternet sowohl verschreibungs- als auch nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel \naus dem Ausland bestellten, wurde im Gesetzgebungsverfahren die Notwendigkeit \ngesehen, die Verbraucher durch einen geregelten, kontrollierten und überwachten \nVersandhandel einschließlich des elektronischen Handels mit Arzneimitteln besser \nzu schützen. Apotheken sollten die Möglichkeit erhalten, das Internet und den \nVersandhandel gezielt zu nutzen, um im Wettbewerb ihren Service auszubauen und \nso die Kundenbindung zu verstärken. Die Anforderungen des innereuropäischen \nVersandhandels sollten an den in Deutschland geltenden Anforderungen \nausgerichtet werden.\n\n94\n\nVgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Modernisierung der \ngesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG), \nBundestags-Drucksache 15/1525, \n\n95\n\nS. 165 f.\n\n96\n\nHervorgehoben wurde im Gesetzgebungsverfahren (a.a.O.) zudem, dass der \nVersandhandel einschließlich des elektronischen Handels mit apothekenpflichtigen \nArzneimitteln den Anliegen chronisch Kranker, immobiler Patienten, älterer Bürger, \nBerufstätiger oder Kunden mit größeren Entfernungen zur nächsten Apotheke sowie \nhäuslicher Pflege bedürfender Patienten entgegenkomme.\n\n97\n\nDie Entstehungsgeschichte des GKV-Modernisierungsgesetzes deutet \ndemzufolge darauf hin, dass die mit dem Versandhandel mit Arzneimitteln \nverbundenen positiven Effekte (u.a. Einsparpotentiale, flexiblere Beschaffung von \nArzneimitteln) genutzt und gleichzeitig ein möglichst hohes Maß an \nVerbraucherschutz und Arzneimittelsicherheit gewährleistet werden sollte.\n\n98\n\nEs kann davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber das Ziel der \nEntlastung der Krankenkassen durch künftige neue Formen des \nArzneimittelversandes nicht in der Weise zurückstellen wollte, dass er diese für \nunvereinbar mit §§ 43 Abs. 1, 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG hielt. Das Gegenteil ist \nder Fall.\n\n99\n\nDie Intention des Gesetzgebers zwingt demnach, auch wenn - wofür einiges \nspricht - er sich allein am Versandhandel im seinerzeit herkömmlichen Sinne \norientiert haben mag, nicht zu dem Schluss, dass andere - innovative - \nVersandhandelsformen nicht den in den einschlägigen Regelungen verwendeten \nBegriffen des \"Versandes\" und des \"Versandhandels\" unterfallen sollten. Würden \nandere Versandhandelsformen bereits mit Blick auf das nach der \nGesetzesbegründung geforderte möglichst hohe Maß an Verbraucherschutz und \nArzneimittelsicherheit ausgeschlossen, beinhaltete dies zugleich die Unterstellung, \ndass im Rahmen anderer Versandhandelsformen ein weniger hohes Maß an \nVerbraucherschutz und Arzneimittelsicherheit gewährleistet ist als beim \nVersandhandel in einem herkömmlichen Sinne. Gerade Letzteres bedarf jedoch \neiner konkreten Überprüfung, die auch hier im Weiteren vorzunehmen ist.\n\n100\n\n(2) Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der \neinschlägigen Regelungen lassen demnach eine weite Auslegung der in den \neinschlägigen Bestimmungen verwendeten Begriffe des \"Versandes\" und des \n\"Versandhandels\" zu, die u.a. das Vertriebskonzept der Klägerin und der ... umfasst. \nWürden diese Begriffe dennoch auf den Versandhandel im überkommenen Sinne \nbeschränkt, würden die veränderten und sich ändernden Rahmenbedingungen im \nBereich des Versandhandels ausgeblendet. Dies ist aus verfassungsrechtlichen \nGründen nicht (mehr) angängig. Geboten ist vielmehr eine im dargelegten Sinne \nweite, dynamische Auslegung dieser Begriffe. Denn angesichts des von der \nEntwicklung im Bereich des Versandhandels bestimmten Wandels der \nursprünglichen Normsituation - d.h. der Normsituation, die von den tatsächlichen \nVerhältnissen während des Gesetzgebungsverfahrens geprägt war - genügt nur eine \nsolche Auslegung verfassungsrechtlichen Anforderungen.\n\n101\n\nDie Fachgerichte sind fortwährend gehalten, zu prüfen und darzulegen, ob ihre \nAuslegung von Rechtsnormen u.a. der Bedeutung der Freiheitsgrundrechte und \ndamit gegebenenfalls auch des vorliegend u.a. relevanten Grundrechts der \nBerufsfreiheit (noch) gerecht wird. Kommen - wie hier - mehrere \nAuslegungsmöglichkeiten in Betracht, so fordert der Grundsatz der \nVerhältnismäßigkeit bei Übereinstimmung der Auslegungsmöglichkeiten mit den \nAbsichten des Gesetzgebers, diejenige Auslegung mit der geringeren Eingriffstiefe \nvorzuziehen. Dies gilt auch dann, wenn erst eine veränderte Normsituation ein bei \ngleicher Gewährleistung des Normzwecks weniger einschränkendes \nNormverständnis gestattet.\n\n102\n\nDas - hier in Gestalt von Ziffer 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung in Bezug \nauf die Klägerin konkretisierte - eingeschränkte Normverständnis des Beklagten, \nwonach nur der Versandhandel in einem herkömmlichen Sinne von den auch in § 73 \nAbs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG verwendeten Begriffen des \"Versandes\" und \n\"Versandhandels\" erfasst wird und folglich das zwischen der Klägerin und der ... \nvereinbarte Vertriebskonzept u.a. gegen diese Regelung verstößt, berührt die durch \nArt. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) geschützte unternehmerische \nBetätigungsfreiheit der Klägerin.\n\n103\n\nAuch juristische Personen des Privatrechts stehen unter dem Schutz des Art. 12 \nAbs. 1 GG. Obwohl sie keinen Beruf im herkömmlichen Sinne haben können, sind \nsie doch insoweit als Subjekte des Grundrechts anzusehen, als eine bestimmten \nErwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe, ihrer Art nach in \ngleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt \nwerden kann (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG).\n\n104\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, \n129 (148); BVerwG, Urteil vom 06. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE \n75, 109 (114); Gubelt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 5. Auflage \n2000, Art. 12 Rdnr. 6; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum \nGrundgesetz, 10. Auflage 2004, Art. 12 Erl. 7.\n\n105\n\nEinschränkungen der Befugnis oder rechtlichen Möglichkeit, sich \nrechtsgeschäftlich zu betätigen oder ein Unternehmen nach eigenen Vorstellungen \nzu führen, berühren den Schutzbereich (auch) des Art. 12 Abs. 1 GG, wenn sie sich \nunmittelbar auf die Berufsausübung beziehen oder zumindest eine objektiv \nberufsregelnde Tendenz haben. Da Art. 12 Abs. 1 GG auf eine möglichst \nunreglementierte berufliche Tätigkeit abzielt, stellt jede Regelung einen Eingriff in \nden Schutzbereich dieses Grundrechts dar, die bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit \nnicht in der gewünschten Weise - darum geht es der Klägerin hier - ausgeübt werden \nkann.\n\n106\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 09. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 -, juris.\n\n107\n\nDie unternehmerische Betätigungsfreiheit der mittelbar von der angefochtenen \nOrdnungsverfügung betroffenen ... wird, weil diese in den Niederlanden ansässig ist, \nnicht durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. Schutznorm ist insoweit vielmehr Art. 2 Abs. \n1 GG in der Ausprägung, die sich aus dem Spezialitätsverhältnis zwischen dem auf \nDeutsche beschränkten Art. 12 Abs. 1 GG und dem für Ausländer statt dessen \ngeltenden Art. 2 Abs. 1 GG ergibt.\n\n108\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 -, \nBVerfGE 78, 179 (196 f.), und Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99 -, \nBVerfGE 104, 337 (346).\n\n109\n\nDie Rechtsstellung, die die ... danach im Hinblick auf ihre unternehmerische \nBetätigungsfreiheit genießt, ist gemäß Art. 2 Abs. 1 GG nur im Rahmen der \nverfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Dazu zählen alle Rechtsnormen, die \nformell und materiell mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Das setzt in materieller \nHinsicht vor allem die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes voraus.\n\n110\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002, a.a.O.\n\n111\n\nOb das eingeschränkte Normverständnis des Beklagten diesen Maßstäben im \nHinblick darauf gerecht wird, dass die ... durch die angefochtene Ordnungsverfügung \nmittelbar in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit \nberührt wird, kann dahingestellt bleiben. \n\n112\n\nJedenfalls sind sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls, \ndie ein solches Normverständnis und damit einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 \nGG geschützte unternehmerische Betätigungsfreiheit der Klägerin rechtfertigen \nkönnten, auch und insbesondere mit Blick auf die gesetzgeberische Intention und \nKonzeption, die den Regelungen zum Versandhandel zu Grunde liegen, nicht \nersichtlich.\n\n113\n\nEine weite - u.a. das zwischen der Klägerin und der ... vereinbarte \nVertriebskonzept umfassende - Auslegung der Begriffe des \"Versandes\" und des \n\"Versandhandels\" lässt eine Gefährdung der Arzneimittelversorgung nicht \nbefürchten. Es ist zwar nicht von der Hand zu weisen, dass eine solche Auslegung \nzur Ausweitung des Versandhandels führt und die hierdurch geänderten \nRahmenbedingungen sich auf die wirtschaftliche Situation der Präsenzapotheken \nauswirken. Eine Gefährdung der Arzneimittelversorgung ist aber nicht schon dann \nanzunehmen, wenn aufgrund der verschärften Konkurrenzsituation ein Rückgang der \nApothekendichte zu verzeichnen ist. Solche Marktveränderungen lassen keine \nGefährdungen für den Berufsstand als solchen und für das gemeine Wohl erwarten. \nDieses hängt im Übrigen von der Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung \nebenso ab wie von einer leistungsfähigen und anpassungsbereiten \nApothekerschaft.\n\n114\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2003 - 1 BvQ 53/02 -, BVerfGE 106, \n359 (368).\n\n115\n\nMit der Ausdehnung des Versandhandels erhält sie auch neue \nBetätigungsfelder.\n\n116\n\nDer vom Beklagten ausdrücklich geltend gemachte Belang der \nArzneimittelsicherheit greift ebenfalls nicht durch.\n\n117\n\nDie zahlreichen Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit, die sich auf die \nAbgabe von Arzneimitteln beziehen, dienen im weitesten Sinne der Gesundheit der \nBevölkerung und damit einem Gemeinschaftsgut von hohem Rang, das selbst \nempfindliche Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit rechtfertigen kann. Mit vielen \nVorschriften begegnet der Gesetzgeber allerdings nicht unmittelbar bestimmten \nGesundheitsgefahren; er sucht vielmehr, über die Gestaltung von \nRahmenbedingungen die Arzneimittelsicherheit zu verbessern. Das kann u.a. durch \nVorgaben im Umgang mit Arzneimitteln geschehen.\n\n118\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 2003 - 1 BvR 1972/00, 70/01 -, \nBVerfGE 107, 186 (196), und Urteil vom 04. März 1964 - 1 BvR 371, 373/61 -, \nBVerfGE 17, 269 (276).\n\n119\n\nAusgehend vom Versandhandel in einem herkömmlichen Sinne hat sich der \nGesetzgeber - wie dargelegt - veranlasst gesehen, den Versandhandel mit allen in \nDeutschland zugelassenen Arzneimitteln trotz der mit diesem verbundenen und auch \ndurch Sicherheitsstandards nicht gänzlich zu beseitigenden Gefahren für die \nArzneimittelsicherheit grundsätzlich zu ermöglichen. Diese gesetzgeberische \nEntscheidung ist insbesondere in ihrer Weite nicht durch die Rechtsprechung des \nEuropäischen Gerichtshofs bestimmt worden. Dieser hat den Mitgliedstaaten \nvielmehr zugebilligt, den Versandhandel mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln \nzu verbieten.\n\n120\n\nVgl. EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2003 - C-322/01 - (DocMorris), Slg. \n2003, I 14887 (15001).\n\n121\n\nDer Belang der Arzneimittelsicherheit kann vor diesem Hintergrund einer anderen \nVersandhandelsform nur eingeschränkt und insbesondere nicht auf der Grund-lage \neiner nur auf diese bezogenen - isolierten - Gefahreinschätzung entgegen-gehalten \nwerden. Mit Blick auf die dem gesetzgeberischen Vorgehen immanente \nEinschätzung, Gewichtung und insbesondere Inkaufnahme der mit dem Versand-\nhandel im herkömmlichen Sinne verbundenen Gefahren für die Arzneimittel-\nsicherheit könnten auf dieser gründende Erwägungen vielmehr nur dann ein - durch \nZiffer 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung konkretisiertes - Norm-verständnis \nrechtfertigen, wenn dem zwischen der Klägerin und der ... vereinbarten \nVertriebskonzept ein Gefahrenpotential innewohnt, das über das Gefahrenpotential \nhinausgeht, welches mit dem Versandhandel im herkömm-lichen Sinne verbunden \nist. Dies ist indes nicht der Fall.\n\n122\n\nDas mit dem Versandhandel im herkömmlichen Sinne verbundene \nGefahrenpotential ist von nicht unerheblichem Gewicht. Auch im Rahmen des \nVersandhandels im herkömmlichen Sinne werden die zu versendenden Arzneimittel \nmit deren Übergabe an das Versandunternehmen dem unmittelbaren Einflussbereich \ndes Apothekers entzogen. Eine nicht überschaubare Anzahl der von den \nVersandunternehmen beschäftigten Zusteller versucht sodann, die Arzneimittel an \ndie Besteller auszuliefern. Während der üblichen Zustellversuche lagern sie die \nArzneimittelsendungen in ihren Fahrzeugen. Die Schaffung und Einhaltung \nangemessener Lagerungsbedingungen und Sicherheitsvorkehrungen kann schon \nangesichts der in den Versand eingebundenen zahlreichen Personen und Fahrzeuge \nallenfalls begrenzt beeinflusst werden. Ob und inwieweit die Auslieferungsfahrer die \nAushändigung der Arzneimittelsendungen mit der gebotenen Kontrolle der \nPersonalien bzw. der Befugnis zur Entgegennahme der Sendungen verbinden, ist \nschwerlich zu überprüfen. Die Vernachlässigung diesbezüglicher Vorgaben erscheint \nbereits mit Blick darauf zumindest nicht fernliegend, dass eine weniger \nzeitaufwendige Zustellung den Auslieferungsfahrern, die nach allgemeiner \nLebenserfahrung regelmäßig unter erheblichem Zeitdruck arbeiten, \nentgegenkommt.\n\n123\n\nScheitern die Zustellversuche, weil es an einer empfangsbereiten oder \nempfangsbefugten Person fehlt, was angesichts der veränderten \nLebensgewohnheiten zunehmend der Fall ist, erhält der Besteller eine \nentsprechende Benachrichtigungskarte und kann die Arzneimittelsendung an einem \nvon ihm festgelegten Ort abholen. Derartige Abholpunkte befinden sich nicht nur in \nPostfilialen, sondern auch - wie dargelegt - in unterschiedlichsten Gewerbebetrieben, \ndie mit den Versandunternehmen kooperieren. Hier werden die bestellten \nArzneimittel neben anderen Paketsendungen bis zur Abholung gelagert. Unter \nwelchen Bedingungen sie gelagert und - wenn überhaupt - gesichert werden, hängt \nvorrangig von den dortigen räumlichen und personellen Gegebenheiten ab.\n\n124\n\nBeim Versandhandel im herkömmlichen Sinne bergen insbesondere die \nLagerung der Arzneimittelsendungen sowie nicht zuletzt die Aushändigung an den \nEmpfänger Gefahrenpotentiale in sich. Insoweit sei angemerkt, dass jedwede \nSicherheitsstandards, deren Einhaltung der Inhaber einer Versandapotheke \nversichert (vgl. § 11a ApoG), nur begrenzt geeignet sind, insbesondere diesen \nGefahrenpotentialen entgegenzuwirken. Der unmittelbare Einfluss des Inhabers einer \nVersandapotheke endet eben mit der Übergabe der Arzneimittelsendung an das \nVersandunternehmen.\n\n125\n\nDie genannten Gefahrenpotentiale bringt zweifelsohne auch das \nVertriebskonzept der Klägerin und der ... mit sich. Diese gründen darauf, dass die \nArzneimittelsendungen bis zur Abholung in den Filialen der Klägerin gelagert und \ndiese der abholenden Person nach einer Kontrolle ihrer Personalien ausgehändigt \nwerden sollen. Insoweit kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die dem \nVertriebskonzept der Klägerin und der ... insoweit immanenten Gefahrenpotentiale \ngewichtiger sind als die mit dem Versandhandel in einem herkömmlichen Sinne \nverbundenen. Eher dürfte das Gegenteil der Fall sein.\n\n126\n\nDie Lagerung der Arzneimittelsendungen in abgetrennten und verschlossenen \nRäumlichkeiten einer Drogerie dient der Arzneimittelsicherheit eher als die bis zur \nZustellung erfolgende Lagerung der Arzneimittelsendungen in diversen Fahrzeugen \neines Versandunternehmens bzw. nach Misslingen der Zustellversuche an einem \nAbholpunkt inmitten anderer Paketsendungen. Soweit diesbezüglich aus dem \nzwischen der Klägerin und der ... vereinbarten Vertriebskonzept ein höheres \nGefahrenpotential mit Blick auf die Möglichkeit der Verwechslung von \nArzneimittelsendungen hergeleitet wird, überzeugt dies nicht. Die Gefahr der \nVerwechslung bei der Aushändigung gelagerter Waren bringt sowohl der \nVersandhandel im herkömmlichen Sinne als auch das zwischen der Klägerin und der \n... vereinbarte Vertriebskonzept mit sich. Die Annahme der Potenzierung dieser \nGefahr im Rahmen dieses Vertriebskonzepts mit Blick auf die ausschließliche \nLagerung von Arzneimittelsendungen entbehrt einer nachvollziehbaren Grundlage. \nDenn gerade das Bewusstsein, dass ausschließlich Arzneimittelsendungen gelagert \nwerden, dürfte das Bestreben, gesundheitsgefährdende Verwechslungen zu \nvermeiden und damit eine erhöhte Aufmerksamkeit aufzuwenden, verstärken. Im \nÜbrigen wird die Gefahr der Verwechslung von Arzneimittelsendungen dort nicht \nzuletzt dadurch reduziert, dass das Drogeriepersonal diese erst nach der Vorlage \ndes Abholscheins aushändigt.\n\n127\n\nDer Beklagte kann die Annahme, das Vertriebskonzept der Klägerin und der ... \nweise im Vergleich zum Versandhandel im herkömmlichen Sinne ein höheres \nGefahrenpotential auf, auch nicht darauf stützen, dass anlässlich einer \nstichprobenartigen Kontrolle in einer Filiale der Klägerin eine mangelhafte \nÜberprüfung der Personalien des Empfängers einer Arzneimittelsendung festgestellt \nworden ist. Da die Kontrolle allein auf das zwischen der Klägerin und der ... \nvereinbarte Vertriebskonzept bezogen war, ermöglicht sie zwangsläufig keinen \nVergleich der jeweiligen diesbezüglichen Gefahrenpotentiale. Dass ein solches auch \nund insbesondere im Rahmen des Versandhandels im herkömmlichen Sinne jedoch \nvon Bedeutung ist, drängt sich nicht zuletzt deshalb auf, weil die Auslieferungsfahrer \n- wie dargelegt - regelmäßig unter erheblichem Zeitdruck arbeiten.\n\n128\n\nDer anlässlich einer \"Testbestellung\" im Juli 2004 seitens des Beklagten \nfestgestellten Ratlosigkeit, mit der das Personal einer Filiale der Klägerin auf den \nWunsch, ein Arzneimittel zurückzugeben, reagiert hat, kann kein entscheidendes \nGewicht beigemessen werden. Die Ratlosigkeit des Drogeriepersonals war \nberechtigt. Die Filialen der Klägerin sind eben keine Apotheken, wo Arzneimittel \nzurückgegeben werden können. Die Filialen haben im Rahmen des \nVertriebskonzepts nur die Funktion von Auslieferungsstellen, nicht jedoch von \n\"Rücknahmestellen\" übernommen. Auch Speditionsunternehmen oder dessen \nAuslieferungsfahrer hätten in der geschilderten Testsituation mit Ratlosigkeit \nreagieren dürfen. Im Übrigen offenbart die beanstandete \"Testbestellung\" lediglich \nAnlaufschwierigkeiten, die mit der Einführung des zwischen der Klägerin und der ... \nvereinbarten Vertriebskonzepts verbunden sind und ohne weiteres abgestellt werden \nkönnen. Da allein dieses Vertriebskonzept überprüft worden ist, ist überdies auch \ninsoweit kein Vergleich der mit den verschiedenen Versandhandelsformen \nverbundenen Gefahrenpotentiale möglich.\n\n129\n\nBetäubungsmittel können in allen Versandhandelsformen in gleicher Weise in \nden Verkehr gebracht werden, so dass diese Möglichkeit dem Vertriebskonzept der \nKlägerin und der ... ebenfalls nicht entgegengehalten werden kann. Im Übrigen hat \nsich die ... unter dem 29. Juli 2004 gegenüber dem Ministerium für Gesundheit, \nSoziales, Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen verpflichtet, keine \nBetäubungsmittel im Wege des Versandes an Kunden in Deutschland \nabzugeben.\n\n130\n\nAnhaltspunkte, die darauf schließen lassen, dass Straftaten, etwa \nEinbruchdiebstähle, gerade durch die Lagerung von Arzneimitteln in den Filialen der \nKlägerin hervorgerufen werden, sind nicht ersichtlich. Das Gewicht derartiger \nGefahren dürfte im Übrigen weniger von der Örtlichkeit als vielmehr von den \ngetroffenen Sicherheitsvorkehrungen abhängen. In den Filialen der Klägerin werden \ndie Arzneimittelsendungen gesichert aufbewahrt. Dass beim Versandhandel im \nherkömmlichen Sinne vergleichbare Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung der \nArzneimittelsendungen in den Fahrzeugen der Auslieferungsfahrer bzw. \nanschließend in den Räumlichkeiten der als Abholpunkte fungierenden \nGewerbebetriebe eingehalten werden, ist hingegen - wie bereits angedeutet - eher \nfraglich.\n\n131\n\nDie den Aspekt der Arzneimittelsicherheit betreffenden Einwendungen und \nFeststellungen des Beklagten reichen nach alledem nicht aus, um ein auf den \nVersandhandel im herkömmlichen Sinne beschränktes Normverständnis zu \nrechtfertigen. Insoweit fügt sich letztlich, dass sich der Gesetzgeber, obwohl das \nAbholverfahren den Versandhandel - auch mit Arzneimitteln - in zunehmendem \nUmfang prägt, zwischenzeitlich nicht veranlasst gesehen hat, die einschlägigen \nBestimmungen einzuschränken.\n\n132\n\nb) Nach dem Vorstehenden kann der Klägerin auch ein Verstoß gegen § 43 \nAbs. 1 AMG (vgl. Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung) nicht \nentgegengehalten werden.\n\n133\n\nGemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 AMG dürfen Arzneimittel im Sinne des § 2 Abs. 1 oder \nAbs. 2 Nr. 1 AMG, die nicht durch die Vorschriften des § 44 AMG oder der nach § 45 \nAbs. 1 AMG erlassenen Rechtsverordnung für den Verkehr außerhalb der Apotheken \nfreigegeben sind, außer in den Fällen des § 47 AMG berufs- oder gewerbsmäßig für \nden Endverbrauch nur in Apotheken und ohne behördliche Erlaubnis nicht im Wege \ndes Versandes in den Verkehr gebracht werden; das Nähere regelt das \nApothekengesetz. Außerhalb der Apotheke darf außer in den Fällen des § 43 Abs. 4 \nAMG und des § 47 Abs. 1 AMG mit den nach Satz 1 den Apotheken vorbehaltenen \nArzneimitteln kein Handel betrieben werden (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 2 AMG).\n\n134\n\nDer an § 43 Abs. 1 AMG anknüpfende Vorwurf des Beklagten gründet auf der \nunzutreffenden Annahme, dass das zwischen der Klägerin und der ... vereinbarte \nVertriebskonzept nicht unter die Begriffe des \"Versandes\" und des \"Versandhandels\" \nim Sinne des Arzneimittelgesetzes fällt, die Klägerin demzufolge nicht im Rahmen \ndes nach dem Arzneimittelgesetz zugelassenen und zulässigen Versandhandels \ntätig wird. Der von der ... unter Einbindung der Klägerin initiierte innereuropäische \nVersandhandel steht jedoch - wie dargelegt - in Einklang mit § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. \n1a AMG. Die Klägerin nimmt nach dem vereinbarten Vertriebskonzept ausschließlich \nAufgaben wahr, die dem - nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG zugelassenen - \nVersandhandel der ... zuzuordnen, mithin zulässig sind. Der Ziffer 1 der \nOrdnungsverfügung immanente Vorwurf des Beklagten, die Klägerin führe entgegen \nden arzneimittel- und apothekenrechtlichen Vorgaben Tätigkeiten aus, die den \nApotheken vorbehalten seien, entbehrt damit einer Grundlage. Die Klägerin als \nbloßes Glied der Versandkette bedarf zur Abgabe der Arzneimittel keiner \nVersanderlaubnis nach § 43 Abs. 1 Satz 1 AMG i.V.m. § 11a ApoG, weil nicht sie \nden Arzneimittelversandhandel durchführt, sondern die ....\n\n135\n\nc) Das Sammeln von Verschreibungen in den Filialen der Klägerin (vgl. Ziffer 3 \nder angefochtenen Ordnungsverfügung) widerspricht arzneimittelrechtlichen und \nüberdies auch apothekenrechtlichen Vorgaben ebenfalls nicht.\n\n136\n\naa) Auf die vom Beklagten angeführten Vorschriften des Siebten Abschnitts des \nArzneimittelgesetzes lässt sich die Untersagung des Sammelns von \nVerschreibungen nicht stützen.\n\n137\n\nSoweit der Beklagte zur Begründung der Untersagung des berufs- und \ngewerbsmäßigen Sammelns von Verschreibungen in den Filialen der Klägerin \nausführt, anderen als im Siebten Abschnitt des Arzneimittelgesetzes genannten \n\"Verkehrskreisen\", mithin auch der Klägerin, sei die Teilnahme am Verkehr mit \nArzneimitteln, wozu u.a. das berufs- und gewerbsmäßige Sammeln von \nVerschreibungen zähle, nicht erlaubt, trägt dies bereits mit Blick darauf nicht, dass \nder Siebte Abschnitt schon nach seiner Überschrift allein die Abgabe von \nArzneimitteln betrifft. Im Versandhandel ist die Übersendung von Verschreibungen \nder Abgabe von Arzneimitteln zwangsläufig zeitlich vorgelagert. Den Unternehmen, \ndie in den Versand der Verschreibungen eingebunden sind, obliegt die Weiterleitung \nder Verschreibungen an die jeweilige Versandapotheke. Erst anschließend folgt die \nan den Vorgaben des Siebten Abschnitts des Arzneimittelgesetzes zu messende \nAbgabe der bestellten Arzneimittel.\n\n138\n\nbb) Zwar rechtfertigt auch ein Verstoß gegen apothekenrechtliche Bestimmungen \nein Vorgehen nach § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG. Die insoweit allein in Betracht \nkommende Bestimmung des § 21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG i.V.m. § 24 ApBetrO steht dem \nnach dem Vertriebskonzept vorgesehenen Sammeln von Verschreibungen in den \nFilialen der Klägerin und damit der dortigen Unterhaltung von Rezeptsammelstellen \njedoch ebenfalls nicht entgegen.\n\n139\n\nDie Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle unterliegt einem gesetzlichen Verbot \nmit Ausnahmevorbehalt (Dispensvorbehalt), das aufgrund der Ermächtigung des § \n21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG näher konkretisiert und ausgestaltet werden kann.\n\n140\n\nVgl. zu § 21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG a.F.: BVerwG, Urteil vom 25. Juli 1978 - 1 C \n35.76 -, BVerwGE 56, 186 (188).\n\n141\n\nNähere Regelungen finden sich hierzu in § 24 ApBetrO. Einrichtungen zum \nSammeln von Verschreibungen (Rezeptsammelstellen) dürfen nach § 24 Abs. 1 Satz \n1 ApBetrO nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde unterhalten werden. Die \nErlaubnis ist dem Inhaber einer Apotheke auf Antrag zu erteilen, wenn zur \nordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung von abgelegenen Orten oder Ortsteilen \nohne Apotheke eine Rezeptsammelstelle erforderlich ist (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2 \nApBetrO) - eine Voraussetzung, die die Klägerin ersichtlich nicht erfüllt.\n\n142\n\nDas Verbot der Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle beruht auf den \nLeitvorstellungen des Apothekengesetzes, wonach der Apotheker zur persönlichen \nLeitung der Apotheke in eigener Verantwortung verpflichtet ist (Leitbild des \nApothekers in seiner Apotheke (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 ApoG)) und Arzneimittel an \nden Verbraucher grundsätzlich nur in den Betriebsräumen der Apotheke abgegeben \nwerden. Die Arzneimittelsicherheit sei am besten bei persönlicher Abgabe des \nArzneimittels an den Verbraucher in den Apothekenbetriebsräumen gewährleistet. \nDie Errichtung einer Rezeptsammelstelle unterbinde den unmittelbaren Kontakt des \nKunden zum Apotheker, der zur Gewährleistung der Sicherheit und einwandfreien \nBetreuung notwendig sei, und sie bringe die Gefahr der Verwechslung von Rezepten \nund Arzneimitteln ebenso mit sich wie die Gefahr einer Verletzung des Arzt- oder \nApothekergeheimnisses.\n\n143\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 09. Juli 1974 - 1 C 24.73 -, BVerwGE 45, 331 \n(334 f.).\n\n144\n\nGesundheitspolitische Gründe, die gegen die Errichtung von \nRezeptsammelstellen sprechen, verlieren indessen an Gewicht und lassen eine \nAusnahme zu, wenn eine geordnete Arzneimittelversorgung der Bevölkerung anders \nnicht gesichert ist und es der Bevölkerung auf Grund besonderer örtlicher und \nverkehrsmäßiger Verhältnisse nicht zugemutet werden kann und darf, ihren Bedarf \nan Arzneimitteln unmittelbar aus Apotheken über größere Entfernungen hinweg zu \ndecken.\n\n145\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 09. Juli 1974, a.a.O., S. 335.\n\n146\n\nDer Sache nach dient die Rezeptsammelstellenerlaubnis demnach der \nErweiterung des räumlich-gegenständlichen Geltungsbereichs der \nApothekenbetriebserlaubnis, indem sie - im Umfang ihres Regelungsgehalts - den \nApotheker von dem gesetzlichen Verbot des Apothekenbetriebs außerhalb der \ngenehmigten Betriebsräume (vgl. § 1 Abs. 3 ApoG) befreit. Die \nRezeptsammelstellenerlaubnis fügt der Apothekenbetriebserlaubnis, die \nrechtssystematisch zu den so genannten raumgebundenen persönlichen \nGenehmigungen zählt,\n\n147\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1972 - 1 C 25.71 -, BVerwGE 40, 157 \n(160),\n\n148\n\neinen weiteren räumlich-gegenständlichen Gestattungsgehalt hinzu und bildet mit \ndieser zusammen die vom Gesetz als einheitlich gedachte (arg. § 21 Abs. 1 Satz 1 \nApoG) Grundlage für den Betrieb der Apotheke in der genehmigten Form.\n\n149\n\nVgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27. Februar 1984 - 22 \nCE 84 A.80 -, Pharma Recht 1984, 230 (232).\n\n150\n\nDie Tendenz, die demzufolge § 21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG sowie § 24 ApBetrO \ninnewohnt, steht einer Heranziehung dieser Bestimmungen zur Rechtfertigung einer \nUntersagung der Unterhaltung von Rezeptsammelstellen im Rahmen des nach § 73 \nAbs. 1 Satz 1 Nr. 1a AMG zulässigen innereuropäischen Versandhandels bzw. dem \nnach § 43 Abs. 1 AMG zugelassenen Versandhandels mit Arzneimitteln \nentgegen.\n\n151\n\nVgl. insoweit auch OVG Thüringen, Beschluss vom 27. Juni 2006 - 2 EO 793/05 -\n, juris.\n\n152\n\nInsoweit ist weder Raum für ein Verbot der Unterhaltung einer \nRezeptsammelstelle noch für einen diesbezüglichen Ausnahmevorbehalt. Die \nSammlung von Rezepten durch die jeweilige Versandapotheke ist dem \nVersandhandel mit Arzneimitteln bei entsprechender Ausgestaltung vielmehr \nimmanent.\n\n153\n\nDer Gesetzgeber hat, indem er den Versandhandel mit Arzneimitteln zugelassen \nhat, gerade die Leitvorstellungen zurückgestellt, die das gesetzliche Verbot der \nUnterhaltung einer Rezeptsammelstelle im Wesentlichen begleiten, und die mit der \nZulassung des Versandhandels mit Arzneimitteln verbundenen Gegebenheiten und \nKonsequenzen in Kauf genommen. Dieses gilt insbesondere hinsichtlich der im \nVersandhandel mangels unmittelbaren Kontakts zwischen dem Kunden und dem \nApotheker zwangsläufig fortfallenden persönlichen Vorlage der gegebenenfalls \nerforderlichen Verschreibung beim Apotheker und der zeitgleichen Abgabe der \nArzneimittel durch den Apotheker an den Kunden.\n\n154\n\nDie Zulassung des Versandhandels mit Arzneimitteln umfasst überdies die - \nbezogen auf das Bundesgebiet - räumlich unbeschränkte Berechtigung, die mit dem \nVersandhandel verbundenen Tätigkeiten außerhalb der Apothekenbetriebsräume \nauszuführen bzw. ausführen zu lassen, so dass ein Bedürfnis nach einer räumlich-\ngegenständlichen Erweiterung der Gestattung, der - wie dargelegt - eine \nRezeptsammelstellenerlaubnis gerade dienen soll, nicht besteht.\n\n155\n\nIntegraler Bestandteil des Versandhandels mit verschreibungspflichtigen \nArzneimitteln ist die Übersendung der Original-Verschreibung an die \nVersandapotheke, die der Abgabe dieser Arzneimittel denknotwendig vorgelagert ist. \nDie jeweilige Versandapotheke muss die Kunden zur Übersendung der \nVerschreibungen veranlassen und damit die Sammlung der Verschreibungen \naußerhalb ihrer Apothekenbetriebsräume initiieren. Die von der ... im Rahmen des \nmit der Klägerin vereinbarten Vertriebskonzepts vorgesehene Sammlung von \nVerschreibungen in den Filialen der Klägerin rechtfertigt keine andere rechtliche \nBewertung als die von Versandapotheken verbreitet geübte Praxis, dass Kunden, \ndenen gegebenenfalls zuvor Freiumschläge übersandt worden sind, für die \nÜbersendung der Verschreibungen den Postweg benutzen. Nach dem zwischen der \nKlägerin und der ... vereinbarten Konzept werfen die Kunden die mit dem \nBestellschein und gegebenenfalls der erforderlichen Verschreibung gefüllte und \nanschließend verklebte Bestelltasche in die in der jeweiligen Filiale vorgehaltene \nverschlossene Sammelbox, der die Funktion eines üblichen Briefkastens zukommt. \nDie Bestelltaschen werden zur ... transportiert und erst dort geöffnet. Es ist nicht \nersichtlich, dass diese Vorgehensweise Gefahren in sich birgt, die im Rahmen des \nVersandes von Verschreibungen auf dem Postwege nicht gegeben sind. \nInsbesondere ist eine erhöhte Gefahr, dass Verschreibungen verwechselt oder das \nArzt- oder Apothekergeheimnis verletzt wird, nicht erkennbar. Insoweit erklärt sich, \ndass sich der Beklagte darauf beschränkt hat, neben den - wie dargelegt - nicht \neinschlägigen arzneimittelrechtlichen Vorschriften des Siebten Abschnitts des \nArzneimittelgesetzes das § 21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG i.V.m. § 24 ApBetrO zu \nentnehmende Verbot der Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle anzuführen und \ndessen Fortbestand zu rechtfertigen, jedoch keinerlei Gefahrenpotentiale aufgezeigt \nhat, die mit dem Sammeln von Verschreibungen in den Filialen der Klägerin \nverbunden sein könnten.\n\n156\n\ncc) Dahingestellt bleiben kann, ob § 21 Abs. 2 Nr. 9 ApoG den Anforderungen \ndes Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt und Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten \nErmächtigung im Gesetz ausreichend bestimmt sind. Dies ist nicht zuletzt mit Blick \nauf den durch die Zulassung des Versandhandels veränderten Kontext dieser \nRegelung fraglich.\n\n157\n\n2. Unabhängig davon, dass mangels Vorliegens eines Verstoßes gegen \narzneimittel- oder apothekenrechtliche Vorschriften die tatbestandlichen \nVoraussetzungen für ein Einschreiten nach § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG nicht gegeben \nsind, können die Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung auch \ndeshalb keinen Bestand haben, weil der Beklagte das ihm insoweit zustehende \nErmessen pflichtwidrig nicht ausgeübt hat (a). Die ihm hinsichtlich der Störerauswahl \nobliegenden Ermessenserwägungen hat er ebenfalls nicht angestellt (b). Eine \nHeilung ist ausgeschlossen (c).\n\n158\n\na) § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG eröffnet der zuständigen Behörde in gleicher Weise \nwie die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 des \nOrdnungsbehördengesetzes (OBG NRW) Ermessen, ob und wie eingeschritten \nwerden soll,\n\n159\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 1980 - 13 A 1258/77 -; \nHamburgisches OVG, Urteil vom 23. Oktober 1996 - Bf V 70/95 -, juris,\n\n160\n\nund begrenzt dieses durch Inhalt und Zweck der verletzten oder von Verletzung \nbedrohten arzneimittel- oder apothekenrechtlichen Vorschriften sowie das \nVerhältnismäßigkeitsprinzip.\n\n161\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1989, a.a.O.; Hamburgisches OVG, \na.a.O.\n\n162\n\nDer zuständigen Behörde steht als Reaktionsmöglichkeit folglich die gesamte \nBandbreite von der Untätigkeit bis hin zur Untersagung des im Widerspruch zu \narzneimittel- oder apothekenrechtlichen Bestimmungen stehenden Verhaltens \nzu.\n\n163\n\nDer Beklagte hat das ihm demnach zustehende Ermessen pflichtwidrig nicht \nausgeübt. Der den Verwaltungsvorgängen zu entnehmende Ablauf des \nVerwaltungsverfahrens und insbesondere die Inhalte der angefochtenen \nOrdnungsverfügung sowie des Widerspruchsbescheides sprechen dafür, dass ihm \nschon nicht bewusst war, dass im Rahmen des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG eine \nErmessensentscheidung zu treffen ist. Dieses indiziert zunächst die Begründung zu \nZiffer 2 der angefochtenen Ordnungsverfügung. Die dort verwendete Formulierung \n\"(...), dem die Beteiligung entsprechend zu untersagen ist\" (vgl. Seite 10 der \nVerfügung) legt nahe, dass der Beklagte von einer Verpflichtung zur Untersagung \ndes zwischen der Klägerin und der ... vereinbarten Vertriebskonzepts ausgegangen \nist. Überdies kommt weder in der angefochtenen Ordnungsverfügung noch im \nWiderspruchsbescheid zum Ausdruck, dass das Einschreiten in sein Ermessen \ngestellt ist. Es fehlt jegliche Angabe über die insoweit pflichtgemäß vorzunehmenden \nErmessenserwägungen. Die zu den Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen \nOrdnungsverfügung dargelegten Gründe betreffen allein etwaige Verstöße gegen \narzneimittel-/apothekenrechtliche Vorschriften und sind demgemäß auf die \nTatbestandsvoraussetzungen des Einschreitens nach § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG \nbegrenzt. Die unter Ziffer 5 der Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung \ndargelegten Ermessenserwägungen beziehen sich, wofür nicht zuletzt die sich an die \ndort verwendeten Ziffern anlehnende formale Gestaltung der angefochtenen \nVerfügung spricht, ausschließlich auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung. \nDenn Kern dieser Ermessenserwägungen sind allein die mit der Anordnung der \nsofortigen Vollziehung verbundenen Rechtsfolgen. Soweit der Beklagte in diesem \nZusammenhang ausführt, \"gleichzeitig stellen die von mir angeordneten Maßnahmen \ndie für (die Klägerin) mildesten Mittel dar, welche zum Erreichen des Ziels, nämlich \nder Sicherstellung eines geordneten Verkehrs mit Arzneimitteln, geboten\" sind, führt \ndies zu keiner anderen Bewertung. Schon weil eine die Klägerin vorliegend stärker \nbelastende Maßnahme als die Untersagung des zwischen ihr und der EAV \nvereinbarten Vertriebskonzepts nicht denkbar ist, sind die Ausführungen verfehlt. Aus \nihnen kann nicht geschlossen werden, dass der Beklagte sich bewusst war, im \nRahmen des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG Ermessen ausüben zu müssen, und dies auch \ngetan hat. Hintergrund der zitierten Ausführungen ist vielmehr die sich aus dem \nKontext ergebende Erwägung des Beklagten, dass die Klägerin mit der Anordnung \nder sofortigen Vollziehung die Möglichkeit einer zeitnahen und damit aus Sicht des \nBeklagten ihren Interessen entgegenkommenden gerichtlichen Überprüfung erhalten \nsollte.\n\n164\n\nEine Ermessensreduzierung auf Null in dem Sinne, dass vorliegend als einzig \nrechtmäßige Entscheidung nur eine sofortige Untersagung des zwischen der \nKlägerin und der ... vereinbarten Vertriebskonzepts in Betracht kam, und \nErmessenserwägungen bezüglich des Einschreitens nach § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG \nvor diesem Hintergrund entbehrlich gewesen sein könnten, kann nicht angenommen \nwerden. Einer solchen Annahme steht jedenfalls entgegen, dass das \nVertriebskonzept kein größeres Gefahrenpotential aufweist als der Versandhandel in \neinem herkömmlichen Sinne. Das Vertriebskonzept umfasst überdies, um die mit \ndiesem - wie auch mit anderen Versandhandelsformen - verbundenen Gefahren zu \nmindern, ein Qualitätssicherungssystem, das sich an § 11a ApoG anlehnt. \nInsbesondere diese Gesichtpunkte in die Ermessenserwägungen einzubeziehen, \nwäre nicht zuletzt mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. § 15 \nOBG NRW) angezeigt gewesen. Der Beklagte hat keine Gefahr beseitigen, sondern \nRechtfragen klären wollen.\n\n165\n\nb) Der Beklagte hat schließlich auch die Ermessenserwägungen, die ihm \nhinsichtlich der Störerauswahl oblegen hätten, nicht angestellt.\n\n166\n\nDa die arzneimittel- und apothekenrechtlichen Vorschriften die \nordnungspflichtige/n Person/en nicht bestimmen, richtet sich deren Inanspruchnahme \nnach allgemeinem Ordnungsrecht (vgl. §§ 17 ff. OBG NRW). Als Störer kam hier \nneben der Klägerin die ... in Betracht. Der Beklagte hätte unter pflichtgemäßer \nAusübung seines Ermessens (vgl. § 16 OBG NRW) eine Auswahlentscheidung \nzwischen den Störern vornehmen müssen. Eine solche ist jedoch nicht getroffen \nworden, was umso schwerer wiegt, als es für den Beklagten offensichtlich war, dass \nauch die ... hätte in Anspruch genommen werden können. Weder der angefochtenen \nOrdnungsverfügung noch dem Widerspruchsbescheid ist zu entnehmen, dass der \nBeklagte eine Auswahlentscheidung, geschweige denn eine an den maßgeblichen \nKriterien (insbesondere der Effektivität der Gefahrenabwehr und des Grundsatzes \nder Verhältnismäßigkeit) orientierte Auswahlentscheidung zwischen der Klägerin und \nder ... vorgenommen hat. Dass der Beklagte zur Begründung von Ziffer 2 der \nangefochtenen Ordnungsverfügung (vgl. Seite 10 der Verfügung) ausgeführt hat, die \nKlägerin sei als Mitstörerin zu betrachten, rechtfertigt keine andere Einschätzung. \nDenn allein dies indiziert nicht, dass auch eine Inanspruchnahme der ... erwogen \nworden ist. Die Verwaltungsvorgänge enthalten insoweit ebenfalls keinen tragfähigen \nHinweis.\n\n167\n\nEine Ermessensreduzierung zu Lasten der Klägerin ist nach den hier gegebenen \nUmständen ausgeschlossen. Deren Inanspruchnahme war, auch mit Blick darauf, \ndass die ... ihren Sitz im Ausland hat, keineswegs zwingend vorgezeichnet. Es \nkönnen vielmehr bedeutsame Aspekte angeführt werden, die für eine Heranziehung \nder ... gesprochen hätten und geeignet gewesen wären, eine im Ergebnis anders \nlautende Auswahlentscheidung zu tragen. Nicht zuletzt der bestimmenden Funktion \nder ... im Rahmen des vereinbarten Vertriebskonzepts ist insoweit Gewicht \nbeizumessen. U.a. diese dürfte den Beklagten sowie die weiteren betroffenen \nBehörden veranlasst haben, die Gegebenheiten des innovativen Vertriebskonzepts \nim Verwaltungsverfahren vorrangig mit Vertretern der ... zu erörtern, so dass auch \nvor diesem Hintergrund eine Heranziehung der ... zu erwägen gewesen wäre. Dass \nein Vorgehen gegenüber der ... weniger Erfolg versprechend gewesen wäre, \nerscheint schon angesichts des entgegenkommenden Verhaltens der Vertreter der ... \nim Verwaltungsverfahren eher fernliegend.\n\n168\n\nc) Die demnach in mehrfacher Hinsicht (auch) wegen Ermessensnichtgebrauchs \nrechtswidrigen Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung können \nnicht vom Gericht geheilt werden.\n\n169\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1981 - 1 C 69/78 -, NJW 1982, 1413, \nund Beschluss vom 03. Oktober 1988 - 1 B 114.88 -, Buchholz 316 § 40 VwVfG Nr. \n8.\n\n170\n\nAuch im Wege einer Ergänzung nach § 114 Satz 2 VwGO ist dies nicht möglich. \nDiese Regelung schafft die prozessualen Voraussetzungen lediglich dafür, dass \ndefizitäre Ermessenserwägungen ergänzt, nicht hingegen, dass Ermessen erstmals \nausgeübt oder die Gründe einer Ermessensausübung ausgewechselt werden.\n\n171\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW 1999, \n2912.\n\n172\n\nUngeachtet dessen sind nach dem Vorstehenden gebotene \nErmessenserwägungen weiterhin weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.\n\n173\n\nIV. Erweisen sich die Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung \ndemzufolge als rechtswidrig, so kann die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung (vgl. \nZiffer 7 der Verfügung) ebenfalls keinen Bestand haben.\n\n174\n\nDiese verstößt im Übrigen auch gegen § 63 Abs. 1 Satz 2 des \nVerwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG \nNRW). Hiernach ist dem Betroffenen in der Androhung zur Erfüllung der \nVerpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen; eine Frist braucht nicht \nbestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. \nSetzt die Behörde jedoch eine Frist, obwohl lediglich eine Duldung oder - wovon \nvorliegend auszugehen sein dürfte - eine Unterlassung durchgesetzt werden soll, so \nmuss diese auch den Anforderungen des § 63 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwVG NRW \ngenügen. Dies ist hier nicht der Fall. Die seitens des Beklagten gesetzte Frist, \nwonach die Klägerin die unter Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Verfügung \ngenannten Handlungen \"unverzüglich\" einzustellen hat, ist nicht hinreichend \nbestimmt. Der Ablauf einer mit \"unverzüglich\" bestimmten Frist lässt sich nicht auf \neinen bestimmten Zeitpunkt fixieren. Nach der gesetzlichen Definition in § 121 Abs. 1 \nSatz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) bedeutet \"unverzüglich\" \"ohne \nschuldhaftes Zögern\". Damit ist das Ende der eingeräumten Frist wegen des zu \nbeachtenden Verschuldensaspekts nicht im Vorhinein bestimmbar, vielmehr vom \nVerhalten des Betroffenen abhängig.\n\n175\n\nVgl. bzgl. der Bewehrung einer Verpflichtung zum positiven Tun mit einer \nZwangsgeldandrohung: OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 1991 - 4 B \n3581/90 -, NVwZ-RR 1993, 59; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Januar \n1995 - 10 S 3057/94 -, NVwZ-RR 1995, 506 (507); OVG Mecklenburg-Vorpommern, \nBeschluss vom 18. Juni 1996 - 3 M 3/96 -, NVwZ-RR 1997, 762.\n\n176\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. \n§§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).\n\n177\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil nicht für alle entscheidungsrelevanten \nGründe die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.\n\n178","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/268743","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-11-07/13-a-1314-06","cited_norms":[{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 73","ref_norm":"73","n":22},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":21},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 11a","ref_norm":"11a","n":16},{"jurabk":"ApoBetrO 1987","ref":"§ 24","ref_norm":"24","n":14},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 69","ref_norm":"69","n":11},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":7},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 21","ref_norm":"21","n":7},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":4},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":2},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 47","ref_norm":"47","n":2},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 44","ref_norm":"44","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 45","ref_norm":"45","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":1},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"HwO","ref":"§ 16","ref_norm":"16","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 49","ref_norm":"49","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 37","ref_norm":"37","n":1},{"jurabk":"ApoG","ref":"§ 11b","ref_norm":"11b","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 121","ref_norm":"121","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":1},{"jurabk":"AMG 1976","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/268743","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/268743","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-11-07/13-a-1314-06","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/268743","retrieved":"2026-07-09 02:37:57.026764+00:00"}}