{"status":"available","doknr":"OLD270552","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2006:0811.1A3353.04.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2006-08-11","aktenzeichen":"1 A 3353/04","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert.\n\nDie Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Köln \nvom 9. Mai 2001 sowie des Widerspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion L. \nvom 28. Januar 2002 dazu verpflichtet, dem Kläger auch über den 12. April 2001 \nhinaus die Zulage nach Ziffer 9 der allgemeinen Vorbemerkungen zu den \nBundesbesoldungsordnungen A und B zum Bundesbesoldungsgesetz (sogenannte \nPolizeizulage) zu bewilligen.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden \nBetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in \nentsprechender Höhe leistet. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDer Kläger ist Zolloberamtsrat und begehrt die Gewährung einer „Polizeizulage\". \nDurch Verfügung vom 14. Februar 2001 wurde er mit Wirkung vom 15. April 2001 bis \nzum 28. Februar 2005 als Zollverbindungsbeamter des Zollkriminalamts (ZKA) an die \nDeutsche Botschaft in X. abgeordnet. Diese Abordnung wurde zwischenzeitlich \nzunächst bis zum 31. Juli 2006 und ab dem 1. August 2006 bis zum 31. Juli 2010 mit \ndem Ziel der Zuteilung als Zollverbindungsbeamter an die deutsche Botschaft in \nX. (M. ) verlängert. Unter dem 9. April 2001 teilte das ZKA der \nOberfinanzdirektion (OFD) L. mit, die dem Kläger gewährte Polizeizulage sei mit \nWirkung zum 13. April 2001 einzustellen, da er mit Ablauf des 12. April 2001 seinen \nDienst beim ZKA beende und ab dem 17. April 2001 die Aufgaben eines \nVerbindungsbeamten in Polen wahrnehme.\n\n3\n\nMit Bescheid vom 9. Mai 2001 teilte die OFD L. dem Kläger den Wegfall der \nPolizeizulage in Höhe von monatlich 249,14 DM ab dem 13. April 2001 mit. \nGleichzeitig setzte sie eine - abschmelzbare - Ausgleichszulage in gleicher Höhe \nfest.\n\n4\n\nGegen diesen Bescheid legte der Kläger am 18. Mai 2001 Widerspruch ein. Er \nsei weiter Zollfahndungsbeamter und deshalb nach wie vor zulageberechtigt. Die \nBeklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2002 als \nunbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Tätigkeit des \nZollverbindungsbeamten erfülle die Voraussetzungen der Zulagegewährung \nnicht.\n\n5\n\nMit Bescheid vom 30. April 2004 stellte die Beklagte die Zulagegewährung an \nden Kläger wieder auf die Gewährung einer Polizeizulage um. Dies geschah unter \ndem Vorbehalt der Rückforderung nach Abschluss des Klageverfahrens, um das \n„Abschmelzen\" der Ausgleichszulage zu verhindern.\n\n6\n\nDer Kläger hat am 28. Februar 2002 Klage erhoben und sie damit begründet, \ndass ein Zollverbindungsbeamter im Ausland zwar nicht unmittelbar hoheitliche \nAufgaben ausübe, er aber eigenverantwortlich originäre Aufgaben des ZKA verrichte \nund eine Waffe tragen dürfe. Er nehme an zahlreichen Einsätzen der polnischen \nBehörden teil. Die Stellenzulage sei funktionsbezogen. Nach der am 6. September \n2002 im Erlasswege aufgestellten Positivliste des Bundesministeriums der Finanzen \nerfülle die Tätigkeit „Ermittlungen und Ermittlungsunterstützung\" die Voraussetzung \nfür die Gewährung der Zulage.\n\n7\n\nDer Kläger hat beantragt,\n\n8\n\ndie Beklagte unter Aufhebung der „Änderungsanzeige\" des Zollkriminalamtes \nL. vom 9. April 2001, unter Aufhebung des Festsetzungsbescheides der \nOberfinanzdirektion L. vom 9. Mai 2001 und des Widerspruchsbescheides der \nOberfinanzdirektion L. vom 28. Januar 2002 zu verpflichten, dem Kläger auch über \nden 12. April 2001 hinaus die Zulage nach Ziffer 9 der allgemeinen Vorbemerkungen \nzur Bundesbesoldungsordnung A und B zum Bundesbesoldungsgesetz (sogenannte \nPolizeizulage) zu gewähren.\n\n9\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n10\n\n die Klage abzuweisen\n\n11\n\nSie hat die Auffassung vertreten, die Zulage solle einen Ausgleich für typische \nzusätzliche Aufgaben solcher Beamten schaffen, die vollzugspolizeiliche Aufgaben \nwahrnähmen. Dazu gehöre insbesondere, in schwierigen Situationen unter \npsychischer und physischer Belastung schnell und verantwortlich möglicherweise \neinschneidende Maßnahmen treffen zu müssen. Das treffe für an das Auswärtige \nAmt abgeordnete Zollverbindungsbeamte nicht zu. Der Kläger falle auch nicht unter \ndie Positivliste in dem von ihm herangezogenen Erlass, da er sich im Ausland \njeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten habe und ihm lediglich Aufgaben der \nInformationsgewinnung und Übermittlung sowie die Unterstützung deutscher \nBehörden im Ausland durch die verstärkte Zusammenarbeit mit den Behörden des \nGastlandes zufielen. Die Ausstattung mit einer Dienstwaffe allein führe nicht zur \nGewährung der Zulage. Seit dem 1. Januar 2002 sei nur entscheidend, ob der Kläger \nmit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sei. Das sei nicht der Fall.\n\n12\n\nDurch das mit der Berufung angegriffene Urteil, auf dessen \nEntscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das \nVerwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat die Auffassung vertreten, der \nKläger habe seit seiner Abordnung tatsächlich keine vollzugspolizeilichen Aufgaben \nwahrgenommen. Deshalb seien die Voraussetzungen des § 42 Abs. 3 BBesG nicht \nerfüllt. Das ergebe sich schon aus der vom Kläger eingereichten Dienstvorschrift. \nAuch die von ihm in Bezug genommene Positivliste sei insoweit nicht \nweiterführend.\n\n13\n\nHiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers. Zu \nderen Begründung rügt der Kläger unter anderem die unzureichende \nSachverhaltsaufklärung hinsichtlich des von ihm wahrzunehmenden \nAufgabenspektrums durch das Verwaltungsgericht. Dieses habe einerseits \nfestgestellt, dass das Tragen der Dienstwaffe zu Selbstverteidigungszwecken \nzulässig sei, aber andererseits die besondere Belastungslage verneint, die sich u.a. \ndadurch auszeichne, dass der Beamte die Bereitschaft haben müsse, in Erfüllung der \nübertragenen Aufgaben ggf. Leben und Gesundheit einzusetzen. Diese Bewertungen \nfügten sich nicht zusammen. Zur Feststellung ob der Kläger vollzugspolizeiliche \nAufgaben im Ausland wahrnehme, sei eine eingehende Analyse des Aufgaben- und \nTätigkeitsbereichs des ins Ausland abgeordneten Bediensteten erforderlich.\n\n14\n\nDer Kläger beantragt,\n\n15\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung der \n„Änderungsanzeige\" des Zollkriminalamtes L. vom 9. April 2001 und des \nFestsetzungsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 9. Mai 2001 sowie des \nWiderspruchsbescheides der Oberfinanzdirektion L. vom 28. Januar 2002 zu \nverpflichten, ihm auch über den 12. April 2001 hinaus die Zulage nach Ziffer 9 der \nallgemeinen Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B zum \nBundesbesoldungsgesetz (sogenannte Polizeizulage) zu gewähren.\n\n16\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n17\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n18\n\nFür die Zeit bis zum 31. Dezember 2001 sei für die Gewährung der Zulage das \nDienststellenprinzip zugrunde zu legen. Durch die Abordnung an das Auswärtige Amt \nhabe der Kläger nicht mehr dem zum Zollfahndungsdienst gehörenden \nZollkriminalamt angehört, so dass die Zulageberechtigung entfallen sei. Für die Zeit \nab dem 1. Januar 2002 sei aufgrund der Rechtsänderung auf die Wahrnehmung \nvollzugspolizeilicher Aufgaben abzustellen. Der Kläger dürfe während seiner \nAbordnung im Ausland gerade keine derartigen Aufgaben wahrnehmen. Dem stehe \nnicht entgegen, dass ihm das Gastland zur Selbstverteidigung das Mitführen einer \nWaffe gestatte. Die Tatsache, dass den Verbindungsbeamten des \nBundeskriminalamts und der Bundespolizei die Polizeizulage auch im Ausland \nzustehe, folge aus dem Wortlaut der Bundesbesoldungsordnung. Dies stelle zwar \neine Ungleichbehandlung zu den Beamten der Zollverwaltung dar, diese liege jedoch \ninnerhalb des dem Gesetzgeber zugestandenen Spielraums, der eine \nunterschiedliche Bewertung der tatsächlich weitgehend verschiedenen Aufgaben der \nPolizei und des Zolls zulasse.\n\n19\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug \ngenommen auf den Inhalt der Verfahrensakte einschließlich des beigezogenen \nVerwaltungsvorgangs des Beklagten und der von dem Kläger eingereichten \nUnterlagen.\n\n20\n\nEntscheidungsgründe\n\n21\n\nDie zulässige Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 125 \nAbs. 1, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche \nVerhandlung entschieden wird, ist begründet und das erstinstanzliche Urteil daher \nabzuändern. Der Kläger hat auch über den Beginn seiner Abordnung hinaus \nAnspruch auf die Gewährung einer Polizeizulage. Der Bescheid der OFD L. vom \n9. Mai 2001 und deren Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2002 sind daher \nrechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, so dass seine Klage \nbegründet ist.\n\n22\n\nGrundlage für die Zulagegewährung im Zeitraum vom 15. April 2001 bis zum \n31. Dezember 2001 ist § 42 Abs. 1 BBesG i.V.m. Ziffer 9 der Vorbemerkungen II zu \nden Bundesbesoldungsordnungen A und B - Vorbemerkungen - in der bis zum 31. \nDezember 2001 geltenden Fassung. Ob diese Bestimmung allein auf die \nZugehörigkeit des jeweiligen Beamten zu den aufgezählten Dienstzweigen abstellt, \nworauf der Wortlaut hindeutet, oder ob mit Blick auf die gesetzlichen Regelungen des \n§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG und die amtliche Überschrift der Norm \ndarüber hinaus die tatsächliche Wahrnehmung „vollzugspolizeilicher Aufgaben\" durch \nden Beamten erforderlich ist,\n\n23\n\nvgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteile vom 24. Januar 1985 - \n2 C 9.84 -, Buchholz 235 § 42 BBesG Nr. 8, 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, Buchholz \n240.1 BBesO Nr. 3 und 18. April 1991 - 2 C 3.90 -, Juris, Oberverwaltungsgericht für \ndas Land NRW - OVG NRW -, Urteil vom 18. Februar 1998 - 12 A 3898/96 -, Schütz \nBeamtR ES/C I 1.4 Nr 56, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 -, Schütz \nBeamtR ES/C I 1.4 Nr 50, OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Oktober 1993 - 5 L 1489/92 \n-, OVGE MüLü 44, 375,\n\n24\n\nbedarf hier keiner Entscheidung, denn der Kläger erfüllt aus den nachfolgend \ndargestellten Gründen auch nach seiner Abordnung die Voraussetzungen der \nZulageberechtigung selbst dann, wenn die strengeren Anforderungen zugrunde \ngelegt wurden und neben seine Zugehörigkeit zu einer der in Ziffer 9 \nVorbemerkungen genannten Beamtengruppen die tatsächliche Funktionsausübung \neiner vollzugspolizeilichen Aufgabe treten muss. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar \n2002 stellt sich die Rechtslage aufgrund der Änderung der Ziffer 9 Vorbemerkungen \ndurch das an diesem Tag in Kraft getretene 6. Besoldungsänderungsgesetz vom 14. \nDezember 2001 (BGBl. I, S. 3702) insoweit eindeutiger dar, als der Anspruch auf die \nGewährung der Zulage neben der Zugehörigkeit des Beamten zur Zollverwaltung \nnun ausdrücklich an die Erfüllung vollzugspolizeilicher Aufgaben anknüpft.\n\n25\n\nDer Kläger hat auch nach seiner Abordnung an das Auswärtige Amt und dem \nBeginn seiner Verwendung in X. vollzugspolizeiliche Aufgaben und insofern \neine herausgehobene Funktion im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 \nBBesG wahrgenommen. Die Wahrnehmung von Funktionen (Aufgaben) ist ein auf \ndie tatsächliche Sachlage abstellender Begriff, der einen durch die zulageberechtigte \nFunktion geprägten Dienstposten voraussetzt und grundsätzlich die tatsächliche \nErfüllung der betreffenden Aufgaben erfordert.\n\n26\n\nVgl. BVerwG, Urteile vom 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, a.a.O., 5. Mai 1995 - 2 C \n13.94 -, BVerwGE 98, 192 ff.\n\n27\n\nDer Kläger besetzt einen durch die zulageberechtigte Funktion geprägten \nDienstposten und erfüllt in dieser Hinsicht sowohl die Voraussetzungen der Ziffer 9 \nVorbemerkungen a.F. als auch der aktuellen Fassung. Er ist darüber hinaus, soweit \ndies durch die Voraussetzungen der Zulagennormen gefordert wird, organisatorisch \nin den zulageberechtigten Bereich eingegliedert geblieben. \n\n28\n\nDer Kläger ist weiterhin Beamter der Zollverwaltung und aufgrund der \nZugehörigkeit des Zollkriminalamts zum Zollfahndungsdienst (vgl. für die Zeit bis zum \n23. August 2002 § 5a Abs. 1 und 3 Finanzverwaltungsgesetz - FVG - und ab dem \n24. August 2002 § 3 Abs. 5 und 6 des Gesetzes über das Zollkriminalamt und die \nZollfahndungsämter - ZFdG -), organisationsrechtlich dem Zollfahndungsdienst \nzuzuordnen. Seine Zugehörigkeit zu dieser Dienststelle ist durch die Abordnung an \ndas Auswärtige Amt nicht entfallen. Hierdurch wurde dem Kläger mit dem \nDienstposten des Zollverbindungsbeamten zwar ein anderes Amt im konkret \nfunktionellen Sinn übertragen. Diese Abordnung dient aber der rein formalen \nOrganisationsanbindung an das Auswärtige Amt, um den Auslandseinsatz des \nKlägers zu ermöglichen. Seine dienstrechtliche Zugehörigkeit zur bisherigen \nStammbehörde besteht im Kern fort, somit auch sein abstrakt funktionelles Amt.\n\n29\n\nVgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, Rdnr. 85 und 123, \nLemhöfer in: Plog / Wiedow / Lemhöfer / Bayer, Kommentar zum \nBundesbeamtengesetz, BBG § 27 Rdnr. 4 ff.\n\n30\n\nEine Änderung der organisationsrechtlichen Anbindung des fraglichen \nDienstpostens im für die Zulageberechtigung relevanten Sinne ist durch die \nAbordnung nicht entstanden. \n\n31\n\nDem trägt auch die seit dem 1. Juni 1999 in Kraft gesetzte Dienstvorschrift für \nden Einsatz von Zollverbindungsbeamten Rechnung, in deren Ziffer 1 klargestellt \nwird, dass die zum Auswärtigen Amt abgeordneten Zollverbindungsbeamten Beamte \ndes Zollkriminalamts sind, auch wenn sie für die Zeit ihrer Abordnung als Angehörige \ndes Auswärtigen Dienstes gelten (§ 13 Gesetz über den Auswärtigen Dienst - GAD -\n).\n\n32\n\nAuf der anderen Seite stellt die Abordnung deshalb trotz ihrer zeitlichen \nBefristung keine allgemein übliche und rechtlich vorgesehene Unterbrechung der \nDiensttätigkeit dar, wie z.B. Urlaub, Erkrankung oder die Teilnahme an dienstlich \nveranlassten Fortbildungen, welche eine zuvor bezogene funktionsbezogene Zulage \nnicht entfallen lässt.\n\n33\n\nZur „zulageneutralen\" Unterbrechung der Funktionswahrnehmung vgl. BVerwG, \nUrteil vom 6. April 1989 - 2 C 10.87 -, a.a.O., OVG Lüneburg - 5 L 1489/92 - \na.a.O.\n\n34\n\nFür die Frage, ob der Kläger neben seiner Zuordnung zu einem \nzulageberechtigten Dienstposten auch tatsächlich vollzugspolizeiliche Aufgaben \nerfüllt, kann daher nicht mehr auf die Charakterisierung der vorhergehenden Tätigkeit \ndes Klägers beim Zollkriminalamt abgestellt werden. Angesichts der Tatsache, dass \ndie Zulage nur für die Dauer der herausgehobenen Funktionswahrnehmung gewährt \nwerden kann (§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG), ist vielmehr erforderlich, dass das konkret \nfunktionelle Amt des Zollverbindungsbeamten eine mit der Wahrnehmung \nvollzugspolizeilicher Aufgaben verbundene Tätigkeit im Sinne der Ziffer 9 \nVorbemerkungen - sowohl in der alten, als auch in der aktuell anzuwendenden \nFassung - ist. Dies ist der Fall.\n\n35\n\nDer Begriff der „vollzugspolizeilichen Aufgaben\" wird gesetzlich nicht näher \ndefiniert, sondern vorausgesetzt. Die Polizeizulage dient dem zusätzlichen Ausgleich \nfür die typischen Besonderheiten des polizeilichen Vollzugsdienstes, die an jeden mit \nvollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten zu stellen sind, von der \nallgemeinen Ämterbewertung aber nicht erfasst werden. Dies ergibt sich aus der \nEntsehungsgeschichte der Zulage sowie ihrer dem Wortlaut zu entnehmenden \nZweckbestimmung. Sie war ursprünglich auf Angehörige der Polizeibehörden \nbeschränkt. Im Laufe der historischen Entwicklung wurden weitere Beamtengruppen, \ndie Beamten des Zollgrenzdienstes erstmalig mit dem dritten \nBundesbesoldungeserhöhungsgesetz vom 26. Juli 1974 (BGBl I , S. 1557), in diese \nZulage einbezogen. Das Kriterium für die Aufnahme in den Kreis der \nZulageberechtigung war jeweils die Vergleichbarkeit mit der Polizeivollzugstätigkeit. \n\n36\n\nvgl. Entwurf eines ersten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des \nBesoldungsrechts in Bund und Ländern vom 18. März 1971, Entwurf eines zweiten \nGesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und \nLändern vom 29. März 1974, BT-Drucksache 7/1906, Seite 94, zu Anlage I, Abschnitt \nII Nr. 10, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und \nversorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980, BT-Drucksache \n8/3624, Seite 21 zu Artikel 1 Nr. 16, Entwurf Haushaltsbegleitgesetz 1984 vom 2. \nSeptember 1983, BT-Drucksache 10/335 Seite 90 zu Artikel 23 Nr. 2 (Art. 30 des \nHaushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983, BGBl I, 1530), Entwurf \neines fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. \nFebruar 1990, BT-Drucksache 11/6542(neu), Seite 19 zu Nr. 11, \nBeschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zu diesem Entwurf vom \n28. März 1990, BT-Drucksache 11/6835, Seiten 2 und 11, Entwurf eines sechsten \nGesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 10. Oktober 2001, \nBT-Drucksache 14/7097, Seite 17 zu Nr. 19 Buchstabe b).\n\n37\n\nKennzeichnend für den vom Gesetzgeber als „Maßstab\" herangezogenen \n„klassischen\" Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder ist, dass er sowohl \npräventiv als auch repressiv Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die \nöffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten und \nOrdnungswidrigkeiten trifft (Vgl. § 163 StPO, § 1 Abs. 5 und §§ 3 bis 6 \nBundespolizeigesetz, sowie die polizeirechtlichen Aufgabenbestimmungen der \nLänder, wie z.B. § 1 Polizeigesetz des Landes NRW). In der Gesetzesbegründung \nzum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und \nversorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980 wird angeführt, die \nErweiterung des Empfängerkreises der Polizeizulage gehe davon aus, nur noch \nsolche Beamten neu in die Zulage einzubeziehen, die überwiegend Aufgaben \nwahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern \nentsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des \nSchusswaffengebrauchs befugt sind. Dies sei bei den Beamten des \nZollfahndungsdienstes der Fall.\n\n38\n\nVgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und \nversorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980, BT-Drucksache \n8/3624, Seite 21 zu Artikel 1 Nr. 16.\n\n39\n\nDiese an der Befugnis zur Ausübung unmittelbaren Zwangs orientierte Definition \ndes Gesetzgebers hat die Beklagte offenbar übernommen, um nach der Neufassung \nder Ziffer 9 Vorbemerkungen die Bereiche der Zollverwaltung, die \nvollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnehmen, von den nicht zulageberechtigten \nBereichen abzugrenzen. In der Ziffer 2.1.2 der „Verwaltungsvorschrift zur Gewährung \nder Stellenzulage nach Ziffer 9 der Vorbemerkungen zu den \nBundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes für den \nGeschäftsbereich des BMF\" - VV-BMF-PolZul - (Stand 6. September 2002) hat die \nBeklagte ausgeführt, dass zur Abgrenzung zum Beispiel entscheidend sein kann, ob \ndie Beamten und Beamtinnen zur Durchsetzung unmittelbaren Zwangs befugt sind \nund hierzu die Schusswaffe führen müssen. Wie sich bereits anhand der \ngesetzlichen Aufgabenstellung der Polizei ergibt, erschöpft sich \nPolizeivollzugstätigkeit jedoch nicht in dieser in den Gesetzesmaterialien \nangesprochenen Ausübung unmittelbaren Zwangs einschließlich des \nSchusswaffengebrauchs. In der Rechtsprechung wird die durch die Ausübung des \nPolizeivollzugsdienstes herausgehobene Funktion im Sinne des § 41 Abs. 1 BBesG \nauch in dem Erfordernis gesehen, in schwierigen Situationen und unter physischer \nund psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende \nMaßnahmen treffen zu müssen. Kennzeichnend sei auch die Bereitschaft, in \nErfüllung der übertragenen Aufgaben gegebenenfalls Leben und Gesundheit \neinzusetzen.\n\n40\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1985 a.a.O., OVG NRW, Urteil vom 18. \nFebruar 1998, a.a.O.\n\n41\n\nZusammengefasst ist für vollzugspolizeiliche Aufgaben somit kennzeichnend, \ndass die dienstliche Tätigkeit des Beamten sich nicht auf reine Verwaltungsaufgaben \nbeschränkt, sondern er praktisch „in der ersten Reihe\" steht und unmittelbar mit \nkonkreten Sachverhalten sowie (mutmaßlich kriminellen) Personen konfrontiert ist. \nSeine Tätigkeit erfolgt regelmäßig in einem Umfeld, in dem er unter anderem \nUnannehmlichkeiten wie ungünstigen oder wechselnden Dienstzeiten, Aufenthalten \nim Freien und letztendlich auch Gefahren für seine Person ausgesetzt ist. Dies gilt \nnicht ausschließlich bei der aktiven Ausübung unmittelbaren Zwangs, sondern auch \nfür „einfache\" dienstliche Tätigkeit im Rahmen von Ermittlungen. Aufgrund dessen \nerfordert der Polizeivollzugsdienst eine besondere Einsatzbereitschaft sowie eine \nerhöhte körperliche und intellektuelle Eignung des Beamten, die üblicherweise auch \nmit einer besonderen, umfassenden Ausbildung einhergeht.\n\n42\n\nDie von dem Kläger wahrgenommene Aufgabe des Zollverbindungsbeamten \nsowie das von dem Dienstherrn aufgestellte Anforderungsprofil an die Eignung und \nBefähigung des Beamten entsprechen diesem umfassenden Bild der \nvollzugspolizeilichen Tätigkeit. Dies ergibt sich in erster Linie aus den \nDienstvorschriften und sonstigen Anweisungen des Dienstherrn. Nach der im \nDezember 2000 abgeschlossenen Vereinbarung über die Zusammenarbeit von \nBundeskriminalamt, Zollkriminalamt und Bundesgrenzschutz (nunmehr \nBundespolizei) bei der Entsendung von Verbindungsbeamten ins Ausland werden \ndie Verbindungsbeamten zur Förderung, Beschleunigung und Verbesserung der \ninternationalen Zusammenarbeit im Ausland eingesetzt (Ziffer 1). Dabei verfügen die \nVerbindungsbeamten des Zollkriminalamts über eine spezifische Zuständigkeit für \ndie Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität und von Zuwiderhandlungen im \nAufgabenbereich der Zollverwaltung. Sie vertreten die Interessen der eigenen \nBehörden, unterstützen sonstige deutsche Strafverfolgungsorgane und fördern die \ninternationale Zusammenarbeit. Die ab dem 1. Juni 1999 in Kraft gesetzte \nDienstvorschrift für den Einsatz von Zollverbindungsbeamten charakterisiert in Ziffer \n2.1 deren Aufgabenstellung als präventiv und repressiv. Zollverbindungsbeamte \nwerden sowohl ermittlungsinitiierend als auch beratend und ermittlungsunterstützend \ntätig. Ihre Tätigkeit und sonstiger ermittlungsbezogener Einsatz orientieren sich in \naller Regel an einem konkreten relevanten Sachverhalt. Zum Aufgabenbereich \n(Ziff. 2.2) gehören u.a. die Anwesenheit bei Vernehmungen von Tatverdächtigen und \nZeugen, Durchsuchungen und anderen Ermittlungsmaßnahmen. Die \nZollverbindungsbeamten haben sich dabei allerdings jeglicher hoheitlicher Tätigkeit \nzu enthalten und dürfen weder an Verhören noch sonstigen Maßnahmen aktiv \nmitarbeiten. Diese Aufgabenstellung korrespondiert mit dem in Ziffer 3 der \nDienstvorschriften aufgestellten Anforderungsprofil an die Eignung der Beamten. Die \npraktische Tätigkeit des Klägers entspricht auf der Grundlage seiner in Einzelne \ngehenden Schilderungen seiner Tätigkeiten dieser „Aufgabenbeschreibung\". Nach \nseinem Vortrag, dem die Beklagte insoweit nicht entgegen getreten ist, ist er in \nWahrnehmung dieser Aufgaben neben den Ermittlungen, Ermittlungsinitiierungen in \nnicht nur geringfügigem Umfang auch in die operativen Maßnahmen der polnischen \nBehörden eingebunden, wenn er auch selbst keine hoheitlichen Handlungen \nausführt. Dies wird durch den Inhalt der von dem Zollkriminalamt anlässlich der \nEntsendung des Klägers im Vorfeld seiner Abordnung geführten Expertengespräche \nmit Vertretern des polnischen Hauptamts für Zölle und dem darüber gefertigten und \nin der Personalakte des Klägers befindlichen Bericht des Zollkriminalamtes an das \nBundesministerium der Finanzen vom 27. Februar 2001 bestätigt.\n\n43\n\nAuch der Umstand, dass der Dienstposten des Zollverbindungsbeamten mehrere \nAufgabenbereiche umfasst, lässt die überwiegende vollzugspolizeiliche Funktion des \nAmtes unberührt. Die besoldungsrechtlichen Stellenzulagen sind, soweit nicht für die \neinzelne Zulage ein anderer Maßstab festgelegt ist, grundsätzlich nach Grund und \nHöhe daran ausgerichtet, dass der Beamte die zulageberechtigende Tätigkeit nicht \nnur teilweise, neben anderen Aufgaben, sondern in vollem, nach der Natur der \nTätigkeit möglichen Umfang auszuüben hat; lediglich unwesentliche Anteile anderer \nAufgaben können außer Betracht bleiben. Besondere Regelungen für den Fall der \nnur teilweisen Wahrnehmung einer zulageberechtigenden Tätigkeit sind regelmäßig \nnicht getroffen. Das ist nicht dahin aufzufassen, dass auch in solchen Fällen die für \ndie volle Wahrnehmung der Tätigkeit vorgesehene Zulage (anteilig) gewährt wird, \nsondern dass die betreffende Tätigkeit durch die allgemein vorgesehene \namtsgemäße Besoldung mit abgedeckt ist. Dies entspricht dem System des \nBesoldungsrechts, das die angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des \ndem verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts nebst Ortszuschlag gewährt \nund nur ausnahmsweise eine weitere Differenzierung durch Zulagen vorsieht. Zudem \nwürde die gegenteilige Auffassung zu dem offenbar sinnwidrigen Ergebnis führen, \ndass ein Beamter, dessen Aufgaben sich auf mehrere zulageberechtigende \nTätigkeiten aufteilen, insgesamt mehr an Zulagen erhielte als ein anderer Beamter, \nder in vollem Umfang die mit der höchsten Zulage ausgestattete Tätigkeit \nwahrnimmt. Für Stellenzulagen ist demgemäß in § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz \n1 ausdrücklich hervorgehoben, dass sie eine gegenüber dem regelmäßigen Inhalt \ndes jeweils besoldeten Amtes \"herausgehobene Funktionen\" voraussetzen. In \ndiesem Lichte muss die auch in der hier streitigen Vorbemerkung Nr. 9 enthaltene \nVoraussetzung einer bestimmten \"Verwendung\" grundsätzlich im Sinne einer nicht \nnur teilweisen, sondern vollen entsprechenden Verwendung verstanden werden.\n\n44\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1995 - 2 C 13.94 -, BVerwGE 98, 192 m.w.N., \nOVG NRW, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 - a.a.O.\n\n45\n\nUmfasst der Dienstposten verschiedenartige, für die Zulageberechtigung \nunterschiedlich zu beurteilende Funktionen, so muss nach dieser Rechtsprechung \ndie herausgehobene Funktion, um derentwillen die Stellenzulage gewährt wird, einen \nquantitativ besonders umfangreichen Teil der Gesamtaufgaben ausmachen. Nur \nwenn die Zulagenorm selbst einen geringeren Anteil der zulageberechtigenden \nTätigkeit fordert, etwa mindestens die Hälfte der Gesamtaufgaben (vgl. § 44 BBesG) \noder eine überwiegende Tätigkeit (vgl. Vorbemerkung Ziffer 4), genügt dies für die \nGewährung der Stellenzulage. Eine derartige Sonderregelung enthält Ziffer 9 der \nVorbemerkungen nicht. In Übereinstimmung damit sieht Ziffer 2.1.2 der VV-BMF-\nPolZul bei Mischämtern eine Zuordnung zu dem der Tätigkeit seine Prägung \nverleihenden Verwendungsbereich vor. \n\n46\n\nBereits der Begriff „Verbindungsbeamter\" impliziert, dass die Aufgabe neben dem \nsich als Vollzugstätigkeit darstellenden Initiieren von Ermittlungen sowie der \nTeilnahme an Vernehmungen und Maßnahmen der ausländischen Behörden auch \neine koordinierende und vermittelnde Tätigkeit zwischen den bundesdeutschen \nZolldienststellen und der jeweiligen Auslandsbehörde umfasst. Ob es sich hierbei \nnicht mehr unmittelbar um Polizeivollzug im eigentlichen, oben dargestellten Sinn, \nsondern um dessen Vorbereitung handelt, oder auch schon um eine zulagefähige \nermittlungsunterstützende Tätigkeit, kann vorliegend offen gelassen werden. Auch in \neiner Gesamtschau mit der während des Auslandsaufenthaltes fehlenden Möglichkeit \nder Umsetzung hoheitlicher Maßnahmen berühren diese weiteren Aufgaben den \nCharakter Tätigkeit nicht so sehr, dass die Prägung der Funktionsstelle durch die \nübrigen, eindeutig vollzugspolizeilichen Aufgaben in den Hintergrund tritt. Dem steht \ninsbesondere nicht entgegen, dass der Kläger sich jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu \nenthalten hat und seine Waffe nicht im Rahmen des Vollzuges unmittelbaren Zwangs \nnach § 9 Nr. 2 des Gesetzes über den Unmittelbaren Zwang bei Ausübung \nöffentlicher Gewalt durch Beamte des Bundes - UZwG -, sondern nur zur \nSelbstverteidigung einsetzen darf. Wie bereits dargelegt, stellt die Ausübung \nunmittelbaren Zwangs nur einen Aspekt der vollzugspolizeilichen Tätigkeit dar, ist \njedoch nicht conditio sine qua non für die Annahme einer solchen. Aus der \nunwidersprochen gebliebenen Darstellung des Klägers folgt, dass er neben der \numfangreichen Ermittlungstätigkeit bei der Erfüllung seiner Aufgaben durchaus auch \nGefahrensituationen ausgesetzt ist, selbst wenn er die Aktionen der polnischen \nBehörden nur begleitet. Diese Gefährdungssituation hat die polnischen Behörden \noffenbar dazu veranlasst, dem Kläger das Tragen seiner Dienstwaffe zu gestatten; \neine Maßnahme, die nicht erforderlich wäre, wenn der Kläger sich nur in zuvor \nbereits gesicherten Räumen bewegen oder einer reinen Verwaltungstätigkeit \nnachgehen würde. Die Dienstanweisung, sich jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu \nenthalten, führt ebenfalls nicht dazu, dass die Tätigkeit des Klägers nicht mehr durch \ndie Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben geprägt würde. Diese Anweisung \nbedeutet nicht, dass der Kläger überhaupt keine hoheitlichen Aufgaben mehr \nwahrnimmt. Sie bezieht sich vielmehr nach ihrem Sinngehalt ausschließlich auf das \nVerhältnis des Klägers gegenüber den Staatsangehörigen des Gastlandes, denen er \n- als deutscher Beamter - selbstverständlich nicht in Ausübung hoheitlicher \nStaatsgewalt gegenübertreten kann. Anders ist dies jedoch im Kernbereich seiner \nErmittlungstätigkeit in Zusammenarbeit mit den polnischen Behörden. Diesbezüglich \nnimmt er im Rahmen seiner koordinierenden (Ermittlungs)Tätigkeit in einem weiteren \nSinne durchaus hoheitliche Aufgaben wahr, da er für seinen Zuständigkeitsbereich \ndie Interessen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der polnischen \nVerwaltung zu vertreten hat. Seine dienstliche Tätigkeit entspricht daher in \nwesentlichen, sie überwiegend prägenden Bereichen der Tätigkeit von \nPolizeivollzugsbeamten.\n\n47\n\nDass die Tätigkeit des Zollverbindungsbeamten nicht in der von der Beklagten \nunter anderem für den Bereich des ZKA zur Abgrenzung der aufgrund ihrer \nvollzugspolizeilichen Aufgaben zulageberechtigten Beamten in der VV-BMF-PolZul \naufgestellten „Positivliste\" der vollzugspolizeilichen Aufgabengebiete enthalten ist, \nschließt den Anspruch des Klägers auf die Polizeizulage nicht aus. Da es sich bei \ndieser „Positivliste\" lediglich um eine nur interne Bindungswirkung entfaltende \nVerwaltungsvorschrift handelt, kommt ihr keine die Gerichte bindende Außenwirkung \nzu. Sie wirkt allenfalls über den Gleichbehandlungsgrundsatz mittelbar \nanspruchsbegründend für die in ihr aufgeführten Aufgabenbereiche. Als negatives \nAbgrenzungskriterium zur Einschränkung der gesetzlichen Regelung in Ziffer 9 \nVorbemerkungen kann sie jedoch nicht herangezogen werden.\n\n48\n\nDer Bewilligung einer „Polizeizulage\" steht auch nicht entgegen, dass der Kläger \nwährend seines Auslandsaufenthaltes einen Auslandszuschlag nach § 55 Abs. 5 \nBBesG erhält, da sich diese beiden Besoldungsbestandteile mangels \nentsprechender besoldungsrechtlicher Regelungen und auch wegen \nunterschiedlicher Zielsetzungen nicht gegenseitig ausschließen.\n\n49\n\nDer von dem Kläger mitbeantragten Aufhebung der „Änderungsanzeige\" des \nZollkriminalamtes L. vom 9. April 2001 bedurfte es nicht. Diese Anzeige ist ein \nVerwaltungsinternum ohne Außenwirkung und deshalb für den Kläger nicht \nanfechtbar. Sie wird durch die Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung der \nPolizeizulage gegenstandslos.\n\n50\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.\n\n51\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 \nVwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.\n\n52\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 \nVwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.\n\n53","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/270552","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-08-11/1-a-3353-04","cited_norms":[{"jurabk":"BBesG","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":4},{"jurabk":"BRRG","ref":"§ 127","ref_norm":"127","n":1},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 163","ref_norm":"163","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"BBesG","ref":"§ 55","ref_norm":"55","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BBesG","ref":"§ 41","ref_norm":"41","n":1},{"jurabk":"BBesG","ref":"§ 44","ref_norm":"44","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/270552","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/270552","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-08-11/1-a-3353-04","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/270552","retrieved":"2026-07-09 02:40:32.168822+00:00"}}