{"status":"available","doknr":"OLD273134","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2006:0404.15A5081.05.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2006-04-04","aktenzeichen":"15 A 5081/05","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen. \n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nAls Maßnahme im Rahmen des Haushaltssicherungskonzeptes beschloss der \nbeklagte Rat unter dem Punkt \"Stärkung der regionalen Zusammenarbeit\" zu prüfen, \nob zusammen mit der Stadt X. eine gemeinsame Feuerwehrleitstelle betrieben \nwerden sollte. Dazu wurde ein Gutachten der G. GmbH in Auftrag gegeben. Von \nSeiten der Gewerkschaft L. wurde als Alternative der Vorschlag eines \nkostengünstigeren Schichtmodells unter Beibehaltung der Leitstelle T. \nunterbreitet. Am 5. Februar 2004 beschloss der Rat: \n\n3\n\n\"Der Rat tritt der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen \nintegrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X. am Standort der Hauptfeuer- und \nRettungswache X. -F. bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zum \nAbschluss der nachstehenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Entsprechend der \nGutachterempfehlung wird die Verwaltung ferner beauftragt, mit der Stadt X. in \nkonkrete Überlegungen zur Optimierung der Aufgabenbereiche \nRettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung einzutreten.\"\n\n4\n\nNach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung soll im Rahmen des Gesetzes über \nkommunale Gemeinschaftsarbeit durch die Stadt X. eine gemeinschaftliche \nintegrierte Regionalleitstelle für den Feuerschutz und den Rettungsdienst betrieben \nwerden, ohne dass die Aufgabenträgerschaft verlagert wird. In der Vereinbarung ist \neine Mitwirkung beider Parteien in wichtigen Angelegenheiten sowie eine \nKostenverteilung geregelt. Die Vereinbarung soll bis zum 31. Dezember 2011 gelten \nund verlängert sich anschließend um jeweils fünf Jahre, wenn sie nicht zwei Jahre \nvor Ablauf gekündigt wird. Nach § 15 der Vereinbarung soll sie am 1. April 2004 in \nKraft treten. Die Vereinbarung wurde vom Oberbürgermeister der Stadt X. und \neinem Beigeordneten noch am 5. Februar 2004 und vom Oberbürgermeister der \nStadt T. und einem Beigeordneten am 16. Februar 2004 unterzeichnet. Die \nBezirksregierung E. genehmigte den Vertrag am 26. Februar 2004 (vgl. die \nBekanntmachung der Vereinbarung und der Genehmigung im Amtsblatt für den \nRegierungsbezirk E. 2004 S. 83). Mit Schreiben vom 1. März 2004 wandte sich \ndie Bürgergemeinschaft T. e.V. mit dem Entwurf einer Unterschriftenliste für ein \nbeabsichtigtes Bürgerbegehren an den Oberbürgermeister der Stadt T. und bat \num Beratung. Mit Schreiben vom 5. März 2004 teilte der Stadtdirektor der Stadt \nT. auf diese Anfrage mit, dass das beabsichtigte Bürgerbegehren unzulässig sei \nund wies insbesondere auf die erfolgte Unterzeichnung und Genehmigung der \nVereinbarung hin.\n\n5\n\nAm 3. Mai 2004 reichten die Kläger Unterschriftenlisten mit 19.230 \nUnterzeichnern eines Bürgerbehrens ein, dessen Text lautete: \n\n6\n\n\"Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluß vom 05.02.2004 \nbetreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstelle X. /T. am Standort \nX. aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T. zu belassen.\"\n\n7\n\nIn der Begründung wurde ausgeführt, dass der Rat der Stadt T. am \n5. Februar 2004 mehrheitlich beschlossen habe, die Feuerwehrleitstelle in T. \naufzugeben und eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T. und X. mit \nStandort X. vorzunehmen. Das Bürgerbegehren wende sich gegen diesen \nRatsbeschluss, beantrage eine Aufhebung im Wege des Bürgerentscheids und \nfordere die Verwaltung auf, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die \nFeuerwehrleitstelle in T. bleibe. Zur Begründung wurde auf eine \nGefahrerhöhung durch Kommunikationsprobleme, einen Ausverkauf T1. \nInteressen durch Aufgabe einer eigenständigen Feuerwehrleitstelle, eine \nVerlagerung von Arbeitsplätzen und eine Vernachlässigung der Interessen T2. \nHandwerksbetriebe verwiesen. Die von der Verwaltung angenommene Einsparung \nvon 120.000,-- Euro jährlich sei sehr fraglich, da sich viele Kostenfaktoren nicht \ngenau berechnen ließen. Zur Kostendeckung führt das Bürgerbehren aus, dass \nangesichts der geringen Einsparung im Vergleich zum Gesamthaushalt ein \nKostendeckungsvorschlag nicht erforderlich sei, zumal die Annahme eines \nEinspareffektes überaus fraglich sei. Wenn real mehr Kosten anfallen sollten, \nkönnten die Kosten durch Einsparungen eines Dezernates, Verkleinerung des \nStadtrates auf das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß, Zusammenlegung von \nAusschüssen, Einsparungen von Sitzungsterminen, Umsetzung des Vorschlages der \nL. -Gewerkschaft, Anpassung der Anzahl der T. Heimleiter an tatsächlich \nvorhandene Heimleiterstellen und eine Anpassung der Vergnügungssteuer \nerwirtschaftet werden. \n\n8\n\nDie Stadtverwaltung erkannte 16.610 Unterschriften als gültig an. Am 27. Mai \n2004 beschloss der Rat, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Dies wurde den \nKlägern mit Verfügung vom 27. Mai 2004 mitgeteilt. Auf den dagegen erhobenen \nWiderspruch beschloss der Rat am 8. Juli 2004, den Widerspruch zurückzuweisen. \nDies geschah durch Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2004. \n\n9\n\nMit der dagegen rechtzeitig erhobenen Klage begehren die Kläger die \nVerpflichtung des Beklagten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, \nund haben dazu vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei zulässigerweise auf die \nAufhebung des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 und die Ergreifung aller \nerforderlichen Schritte (wie etwa Kündigung, Rückabwicklung) gerichtet. Dieser \nRatsbeschluss entfalte nach wie vor Wirkung als Rechtsgrund für den Vertrag und \nkönne somit auch aufgehoben werden. Da im Falle eines erfolgreichen \nBürgerbegehrens ein Kündigungsrecht nach § 60 des \nVerwaltungsverfahrensgesetzes bestehe, könne ein auf die Beseitigung des \nVertrages gerichtetes Bürgerbegehren auch nicht gesetzwidrig sein. Die Begründung \ndes Bürgerbegehrens reiche aus, da alle wesentlichen Begründungselemente aus \nSicht des Bürgerbegehrens benannt worden seien. Demnach sei die Begründung \nnicht unrichtig. Das betreffe auch den zwischenzeitlich erfolgten Vertragsschluss, der \nobjektiv kein wesentliches Begründungselement sei, da das oben benannte \nSonderkündigungsrecht bestehe. Maßgeblich sei die Grundsatzentscheidung zur \nBildung einer gemeinsamen Leitstelle, während der Vertragsschluss nur ein Detail \nder Umsetzung darstelle. Auch Ratsbeschlüsse gäben häufig nur Ziele vor. Der \nKostendeckungsvorschlag reiche ebenfalls aus. Da es um eine Einsparung gehe, \nmüsse überhaupt kein Vorschlag erfolgen. Im Übrigen sei der Betrag von \n120.000,-- Euro gemessen am Gesamthaushalt so gering und darüber hinaus bei \nschon kleinen Änderungen hinsichtlich der Grundannahmen so unsicher, dass auch \ndies einen Kostendeckungsvorschlag entbehrlich mache. Jedenfalls genügten die im \nBürgerbegehren genannten Optionen, um den kleinen Betrag zu erwirtschaften. Das \nBürgerbegehren betreffe nicht unzulässigerweise die innere Organisation der \nGemeindeverwaltung. Damit sei die Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt des \nBürgermeisters gemeint. Hier könne der Bürgermeister kraft seines \nOrganisationsrechts nicht selbst entscheiden, ob eine gemeinsame Leitstelle gebildet \nwerden solle. Deshalb sei gerade der angegriffene Ratsbeschluss gefasst worden. \nDieser sei auf eine nach außen gerichtete Verteilung einer kommunalen \nPflichtaufgabe gerichtet. Im übrigen dürfe sich die Verwaltung auf den erfolgten \nVertragsschluss nicht berufen, da sie den Vertrag treuwidrig unterzeichnet habe, da \ngleichzeitig das Bürgerbegehren betrieben worden sei. \n\n10\n\nDie Kläger haben beantragt, \n\n11\n\nden Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 27. Mai 2004 und seines \nWiderspruchsbescheides vom 12. Juli 2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des \nBürgerbegehrens \"Feuerwehrleitstelle\" nach § 26 GO NRW gegen eine Fusion der \nFeuerwehrleitstellen T. und X. festzustellen. \n\n12\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n13\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n14\n\nEr hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei auf ein nicht \nbürgerbegehrensfähiges Ziel gerichtet. Der Ratsbeschluss sei durch Abschluss des \nVertrages umgesetzt worden. Auch wenn der Ratsbeschluss als interner Willensakt \nnachträglich durch einen Bürgerentscheid entfiele, blieben die vertraglichen \nVerpflichtungen bestehen. Die Fragestellung sei auch nicht auf die \nRückgängigmachung des Vertrages gerichtet. Die Begründung des Bürgerbegehrens \nsei fehlerhaft. Dadurch, dass die Vertragsunterzeichnung nicht erwähnt werde, werde \nein wesentlicher Umstand für das Bürgerbegehren verschwiegen und mache die \nBegründung damit unrichtig. Ein Kündigungsrecht nach § 60 \nVerwaltungsverfahrensgesetz bestehe auch nach einem erfolgreichen \nBürgerentscheid nicht. Der Kostendeckungsvorschlag sei zu unsubstantiiert. Auch \nreiche ein pauschales Anzweifeln der von der Verwaltung geltend gemachten \nEinsparung nicht aus. Das Bürgerbegehren betreffe die innere Organisation der \nGemeindeverwaltung. Leitstellen seien Teil der Gemeindeverwaltung. Wie diese \norganisiert werden sollten, nämlich durch eine eigene oder durch eine \ngemeinschaftliche Leitstelle, sei Gegenstand des Bürgerbegehrens. Das \nBürgerbegehren ziele darauf, den geschlossenen Vertrag zu verletzen und sei \ndeshalb auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet. \n\n15\n\nMit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. \n\n16\n\nMit der zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgen die Kläger \nihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie wiederholen und vertiefen ihr \nerstinstanzliches Vorbringen und tragen ergänzend vor: Die Begründung sei schon \ndeshalb nicht unrichtig, weil es allenfalls um eine Unvollständigkeit der Begründung \ngehen könne. Bei einer Unvollständigkeit gehe es um die nicht objektiv feststellbare \nWesentlichkeit eines Tatsachenumstandes, während die allein zur Unzulässigkeit \ndes Bürgerbegehrens führende Unrichtigkeit auf der empirisch überprüfbaren \nUnwahrheit der Begründung beruhen müsse. Im Übrigen sei für die Begründung \neines kassatorischen Bürgerbegehrens alleine auf den Zeitpunkt des angegriffenen \nRatsbeschusses abzustellen, so dass die später erfolgte Vertragsunterzeichnung für \ndie Begründung von vorneherein unerheblich sei. Der Verwaltung sei erlaubt, zum \nBürgerbegehren Stellung zu nehmen. Sie könne daher die von ihr für wichtig \ngehaltenen Punkte, hier also den Umstand der Vertragsunterzeichnung, vorbringen. \nIm Übrigen nehme die Begründung auch auf die Rückabwicklung des Vertrages \ndurch die Formulierung Bezug \"und fordert die Verwaltung auf, alle notwendigen \nSchritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. bleibt\". Es stelle \neine Überspannung des Begründungserfordernisses dar, wenn juristisch-technische \nDetails einer Vertragsrückabwicklung in der Begründung für die Bürger dargestellt \nwerden müssten. Der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend bestimmt, da allein \nschon die Umsetzung des Vorschlages der L. -Gewerkschaft zu der erforderlichen \nEinsparung führe. Darüber hinaus seien sogar noch weitere Einsparpotentiale \nbenannt worden. Im Übrigen trete durch eine gemeinsame Leitstelle gar keine \nEinsparung ein. Das Gutachten der G. GmbH erfasse schon die Personalkosten \nnicht richtig. Auch sei für mehrere Hunderttausend Euro für die Leitstelle T. eine \nneue Software angeschafft worden, die sich bei einer gemeinsamen Leitstelle als \nFehlinvestition herausstellen würde. Der voreilige Vertragsabschluss dürfe schon \ndeshalb nicht berücksichtigt werden, weil er gegen das Rücksichtnahmegebot \nverstoße. Im Übrigen könne der Vertrag nach § 60 Verwaltungsverfahrensgesetz \ngekündigt werden, sodass das Bürgerbegehren nicht auf ein gesetzwidriges Ziel, \nsondern als Sachentscheidung auf die Beseitigung eines als \nErmächtigungsgrundlage für den Vertrag nach wie vor wirksamen Ratsbeschlusses \nund Rückabwicklung des Vertrages gerichtet sei. \n\n17\n\nDie Kläger beantragen,\n\n18\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag \nzu erkennen.\n\n19\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n20\n\ndie Berufung zurückzuweisen. \n\n21\n\nEr wiederholt und vertieft seine erstinstanzlichen Ausführungen und trägt \nergänzend vor: Die Begründung sei nicht ausreichend. Maßgeblich sei, ob ein \npotenzieller Unterzeichner bei Kenntnis nur der Begründung verantwortlich \nabstimmen könne. Daraus folge, dass das Verschweigen wesentlicher Umstände die \nBegründung unrichtig mache. Der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung \nsei eine in diesem Sinne wesentliche Tatsache.\n\n22\n\nMaßgeblicher Zeitpunkt für die einzubeziehenden Tatsachen sei der Zeitpunkt \nder Auslegung der Unterschriftenlisten, der dem Zeitpunkt eines Beschlusses des \nRates entspreche, an dessen Stelle der Bürgerentscheid trete. Daher bestehe weder \neine Gefahr der Konterkarierung des Bürgerbegehrens durch die Verwaltung, noch \nwürden unzumutbare Begründungspflichten aufgestellt.\n\n23\n\nDer Kostendeckungsvorschlag, der auch bei der Aufhebung eines Einsparungen \nbewirkenden Ratsbeschlusses notwendig sei, reiche nicht aus. Der Einspareffekt \ndürfe nicht pauschal bestritten werden, und Einsparungsvorschläge müssten \njedenfalls überschlägig beziffert werden. Im übrigen seien die vorgetragenen Gründe \nfür einen fehlenden Einsparungseffekt falsch: Das Gutachten habe die \nPersonalkosten richtig veranschlagt. Im Zeitpunkt der Gutachtenerstellung seien die \nKosten der angeschafften Leitstellensoftware einsparungsmindernd berücksichtigt \nworden. Zwischenzeitlich sei sogar entschieden worden, diese Software auch für die \ngemeinsame Leiststelle zu verwenden. \n\n24\n\nDer Bürgerbegehrensantrag sei nicht auf eine Sachentscheidung gerichtet, da \nsich der angegriffene Ratsbeschluss durch die Vertragsunterzeichnung erledigt habe. \nAuf eine Rückgängigmachung des Vertrages sei das Bürgerbegehren nicht gerichtet. \nEine rückwirkende Aufhebung der Ermächtigung sei unzulässig und damit \ngesetzwidrig. Mit dem Ziel, die Leitstelle in T. zu belassen, ohne dass ein \nKündigungsrecht bestehe, verfolge das Bürgerbegehren ein vertragswidriges und \ndamit gesetzwidriges Ziel. \n\n25\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der \nBeteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu \nbeigezogenen Unterlagen Bezug genommen. \n\n26\n\nEntscheidungsgründe:\n\n27\n\nDie zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage \nzur Recht abgewiesen, da der beklagte Rat es zur Recht abgelehnt hat, die \nZulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Die Kläger haben keinen Anspruch \nauf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der \nGemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) durch den Rat. Das \nBürgerbegehren verfolgt kein nach § 26 Abs. 1 GO NRW zulässiges Begehren. \n\n28\n\nDas Bürgerbegehren ist als kassatorisches Bürgerbegehren gegen den \nBeschluss des Rates vom 5. Februar 2004 gerichtet. Es hat ausdrücklich und dem \nSinn nach dessen Aufhebung zum Gegenstand. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar \n2004 kann jedoch zumindest hinsichtlich seines den Oberbürgermeister zur \nUnterzeichnung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ermächtigenden Teiles nicht \nmehr im Wege eines Bürgerentscheids aufgehoben werden.\n\n29\n\nDie Ermächtigung macht den Weg zur Unterzeichnung der Vereinbarung \ngemeindeintern frei. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat für alle \nAngelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts \nanderes bestimmt. Nach Abs. 3 der Vorschrift gelten Geschäfte der laufenden \nVerwaltung im Namen des Rates als auf den Bürgermeister übertragen. \n\n30\n\nGeschäfte der laufenden Verwaltung zeichnen sich gegenüber nicht dieser \nKategorie unterfallenden Geschäften durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des \nVorgangs aus. \n\n31\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 5184/99 -, NWVBl. 2002, \n275 (276).\n\n32\n\nAn einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer \nmandatierenden Verlagerung der Aufgabenerfüllung durch kommunale \nGemeinschaftsarbeit, wie es die in Rede stehende öffentlich rechtliche Vereinbarung \nvorsieht. Daher oblag die Entscheidung, ob die öffentlich-rechtliche Vereinbarung \nnach § 23 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit geschlossen werden \nsollte, dem beklagten Rat, der diese durch den mit dem Bürgerbegehren \nangegriffenen Ratsbeschluss getroffen hat. Somit lag zwar die Vertretung der Stadt \nT. gegenüber der Stadt X. bei dieser Vereinbarung gemäß § 63 Abs. 1 GO \nNRW beim Bürgermeister, die gemeindeinterne Willensbildung über das Ob der \nUnterzeichnung mit der darauf fußenden Ermächtigung zur Ausübung der \nVertretungsmacht war aber Sache des Rates. Der Oberbürgermeister hätte seine \ngemeindeinternen Kompetenzen überschritten, wenn er die Vereinbarung ohne \nErmächtigung des Rates unterzeichnet hätte. \n\n33\n\nDaraus ergibt sich, dass eine solche Freigabe nur Wirkung bis zur \nUnterzeichnung begründet, also nur bis zu dem Zeitpunkt, in dem von der \nErmächtigung Gebrauch gemacht wurde. Zu Unrecht meinen die Kläger, dass der \nRatsbeschluss als Ermächtigungsgrundlage für die Vereinbarung nach wie vor \nWirksamkeit entfalte. Der Ratsbeschluss ist nicht Grundlage der Vereinbarung, \nsondern nur Grundlage der punktuell in der Vergangenheit liegenden Abgabe der \nErklärung für die Stadt T. in Ausübung der Vertretungsmacht des \nOberbürgermeisters. Diese Erklärung hat als Teil der beiderseitigen \nWillenserklärungen und damit Vereinbarungsbestandteil weiter Wirkung, ist aber \nnicht auf die Fortexistenz der ihr zu Grunde liegenden Ermächtigung in der Zukunft \nangewiesen. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar 2004 entfaltet also seit dem \nZeitpunkt der Vereinbarungsunterzeichnung keine Wirkungen mehr und kann daher \nauch nicht mehr ab diesem Zeitpunkt aufgehoben werden. Einer solchen ins Leere \ngehenden Aufhebung würde der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige \nRegelungscharakter eines Bürgerbegehrens fehlen.\n\n34\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 \n(467) für den Fall einer erteilten Einwilligung in einen Vertrag.\n\n35\n\nRichtig ist die Feststellung der Kläger, dass bei einer solchen Betrachtungsweise \ninfolge der Ausnutzung der Ermächtigung dem Bürgerbegehren, soweit es gegen die \nErmächtigung zur Vertragsunterzeichnung gerichtet ist, von Anfang an die Grundlage \nfehlte. Das ist indes eine Konsequenz der gesetzlichen Konzeption des Verhältnisses \nvon direkt-demokratischer Willensbildung durch Bürgerbegehren und \nBürgerentscheid einerseits und repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch \nden Rat andererseits. Der direkt-demokratische Entscheidungsweg ist von der Natur \nder Sache her schwerfälliger und langwieriger als die Willensbildung durch die \nVertretungskörperschaft. Deshalb ist in allen mitgliederstarken Körperschaften als \nregelmäßige Form der Entscheidungsfindung der repräsentativ-demokratische Weg \nvorgesehen. Infolge des Nebeneinanders beider Willensbildungswege kann der \ndirekt-demokratische Entscheidungsprozess durch den Gang der Ereignisse überholt \nwerden. Es ist Sache des Gesetzgebers abzuwägen, ob und inwieweit er diesem \nNachteil, der dem direkt-demokratischen Willensbildungsprozess inhärent ist, \ndadurch entgegenwirken will, dass der Vollzug von Entscheidungen der \nGemeindeorgane - unter Inkaufnahme einer weniger zügigen Verwaltungsführung - \ngehemmt wird. Das in Nordrhein-Westfalen geltende Recht sieht eine solche \nVollzugshemmung nicht vor.\n\n36\n\nVgl. etwa zur anderen Rechtslage in Bayern, wo nach Feststellung der \nZulässigkeit des Bürgerbegehens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids \ngrundsätzlich eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der \nGemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen \nEntscheidung nicht mehr begonnen werden darf, Art. 18a Abs. 9 der bayerischen \nGemeindeordnung.\n\n37\n\nDas Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werde, dass es nicht die - ins \nLeere gehende - Aufhebung des Ratsbeschlusses ex nunc, also für die Zukunft \nbegehrt, sondern auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses vom \n5. Februar 2004 (ex tunc) gerichtet wäre. Dann würde es nämlich ein gesetzwidriges \nZiel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der \nangegriffene Beschluss darf nicht durch Bürgerentscheid rückwirkend aufgehoben \nwerden. \n\n38\n\nDurch Rückwirkung sollen die Verhältnisse entgegen ihrem tatsächlichen \nGeschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die Vergangenheit kann im \nNachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so vorsieht, etwa im \nZivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -) \noder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt im öffentlichen \nRecht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann Rückwirkung \nbeimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist,\n\n39\n\nvgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl., § 48 Rn. 46,\n\n40\n\nwie dies u.a. für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten \nvorgesehen ist (§§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG). Ebenso misst die \nVerwaltungsgerichtsordnung der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von \nVerwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Rückwirkung zu,\n\n41\n\nvgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rn. 8,\n\n42\n\noder § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der aufsichtsrechtlichen Aufhebung von Rats- \noder Ausschussbeschlüssen,\n\n43\n\nvgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 1986 - 15 A 1479/82 -, DVBl. 1987, 143 (144); \nUrteil vom 20. Dezember 1972 - III A 831/70 -, OVGE 28, 185 (194).\n\n44\n\nAuch die Ermächtigung zur Rechtsetzung enthält die Befugnis, den Zeitpunkt des \nInkrafttretens der Norm zu bestimmen und damit - unter Wahrung \nverfassungsrechtlicher Schranken unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes \n- die rückwirkende Inkraftsetzung anzuordnen.\n\n45\n\nVgl. Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl., Rn. 517.\n\n46\n\nDie Ermächtigung des Rates zu Entscheidungen in allen Angelegenheiten der \nGemeindeverwaltung (§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), die hier Grundlage des \nangegriffenen Ratsbeschlusses ist, erlaubt dem Rat, diese Angelegenheiten für die \nZukunft im Beschlusswege zu gestalten, gibt ihm aber keine generelle Ermächtigung, \nin der Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung \ngleichsam ungeschehen machen zu können. Er kann sich zwar mit einer von ihm \nbereits entschiedenen Angelegenheit erneut befassen und einen dazu von ihm \ngefassten Beschluss wieder aufheben. Eine Ermächtigung, die Vergangenheit \ncontrafaktisch in der Form umzugestalten, dass der Beschluss als nie gefasst \nanzusehen wäre, gibt ihm das Gesetz aber nicht. Vielmehr kann er kraft dieser \nallgemeinen Ermächtigung nur durch einen actus contrarius seine Entscheidung für \ndie Zukunft beseitigen.\n\n47\n\nEntgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegten \nAuffassung der Kläger sieht § 26 GO NRW für kassatorische Bürgerbegehren, mit \ndenen also Ratsbeschlüsse beseitigt werden sollen, keine allgemeine rückwirkende \nAufhebung vor. Das gilt schon deshalb, weil das Bürgerbegehren nur darauf abzielt, \ndass die Bürger an Stelle des Rates entscheiden (§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), und \nder Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat (§ 26 Abs. 8 Satz 1 \nGO NRW). Da das Bürgerbegehren nicht mehr kann als der Rat, an dessen Stelle es \ntreten will, ist es - wie oben ausgeführt - auch dem Bürgerbegehren versagt, \nallgemein eine rückwirkende Regelung zu treffen.\n\n48\n\nNicht gefolgt werden kann der Auffassung der Kläger, das kassatorische \nBürgerbegehren sei nach § 26 GO NRW dahin zu verstehen, dass Ratsbeschlüsse \nunter dem Vorbehalt der Aufhebung durch einen Bürgerentscheid binnen der in § 26 \nAbs. 3 GO NRW gesetzten Fristen stünden und daher die Aufhebung eines \nRatsbeschlusses durch Bürgerentscheid dieselbe Wirkung haben müsse wie die \nAufhebung eines Ratsbeschlusses im Wege der Kommunalaufsicht. Eine solche \nBetrachtungsweise wird der Funktion des Bürgerbegehrens nicht gerecht. Bei der \nkommunalaufsichtlichen Aufhebungsverfügung wie auch bei der \nverwaltungsgerichtlichen Aufhebung eines Verwaltungsakts geht es darum, die \nKonformität des Verwaltungshandelns mit dem Gesetz zu erzwingen, worin der \nGrund für die große Reichweite der genannten Aufhebungsentscheidungen liegt. Das \nkassatorische Bürgerbegehren zielt demgegenüber darauf, eine getroffene \nRatsentscheidung aufgrund einer anderen politischen Willensbildung der \nBürgerschaft zu ändern. Das rechtfertigt - nicht anders wie bei einem veränderten \npolitischen Willen im Rat selbst - nur eine Gestaltungsmöglichkeit für die \nZukunft.\n\n49\n\nUnabhängig von diesen allgemeinen Gründen für die hier nur in die Zukunft \nreichende Wirkung des Bürgerbegehrens kann der Beseitigung erteilter \nErmächtigungen, wie sie hier in Rede steht, jedenfalls keine Rückwirkung auf einen \nZeitpunkt vor der Ausübung der Ermächtigung zugebilligt werden. Der Senat hat dies \nschon für den Fall der Zustimmung eines Dritten zu einem Rechtsgeschäft, von der \ndessen Wirksamkeit abhängt, aus § 183 Satz 1 BGB abgeleitet.\n\n50\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003 466 \n(467).\n\n51\n\nAllerdings geht es dabei um den Schutz der Parteien des Rechtsgeschäfts, deren \nVertrauen auf die durch die Zustimmung des Dritten geschaffene Rechtslage \ngeschützt werden muss. Das ist hier nicht der maßgebende Gesichtspunkt: Die \nöffentlich-rechtliche Vereinbarung bliebe wirksam, auch wenn die gemeindeinterne \nErmächtigung des Oberbürgermeisters zur Unterzeichnung nachträglich entfiele, \ndenn davon bliebe seine Vertretungsmacht nach § 63 Abs. 1 GO NRW unberührt. \nJedoch ist dem deutschen Recht auch der Schutz des Vertrauens eines zu \nHandlungen Ermächtigten in den Bestand der Ermächtigung geläufig. So regelt etwa \ndas Auftragsrecht, dass dann, wenn der Auftrag außer durch Widerrufserklärung \ngegenüber dem Beauftragten (mit ohnehin nur möglicher Wirkung ex nunc) auf \nandere Weise erlischt, der Auftrag zugunsten des Beauftragten gleichwohl als \nfortbestehend gilt, bis der Beauftragte von dem Erlöschen Kenntnis erlangt oder das \nErlöschen kennen muss (§ 674 BGB). In einem solchen Fall gilt auch die mit dem \nAuftrag verbundene Vollmacht grundsätzlich als fortbestehend (§ 169 BGB). Ähnlich \nregelt das Gesellschaftsrecht, dass bei einer Auflösung der Gesellschaft dennoch die \ndem Gesellschaftsverhältnis entspringende Geschäftsführungsbefugnis zugunsten \ndes Gesellschafters als fortbestehend gilt, bis er von der Auflösung Kenntnis erlangt \noder die Auflösung kennen muss (§ 729 Satz 1 BGB). Auch hier gilt eine \nVertretungsmacht grundsätzlich weiter (§ 169 BGB). Das Zivilrecht geht also zum \nSchutze des Beauftragten oder Gesellschafters sogar so weit, dass selbst bei einem \ntatsächlich erloschenen Auftrag oder einer tatsächlich erfolgten Auflösung die \nErmächtigung als weiter bestehend fingiert wird, damit der im Vertrauen auf den \nAuftrag oder die gesellschaftsrechtliche Geschäftsführungsbefugnis Handelnde \ngeschützt wird.\n\n52\n\nAngesichts dieses weitgehenden Schutzes von zum Handeln im Interesse Dritter \nErmächtigter durch das Zivilrecht kann der durch öffentliches Recht zum Handeln \nErmächtigte (hier ein Bürgermeister zum Abschluss einer öffentlich rechtlichen \nVereinbarung durch den Rat) nicht dadurch schutzlos gestellt werden, dass die \nrückwirkende Beseitigung einer erteilten Ermächtigung in das Belieben des \nErmächtigenden gestellt würde. \n\n53\n\nDas Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werden, es solle nur der Teil \naufgehoben werden, wonach der Rat der Gutachterempfehlung beitrete. Der \nRatsbeschluss enthält zwei verschiedene Bestandteile: Im ersten Teil tritt er - so der \nText - der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten \nRegionalleitstelle bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zur Unterzeichung der \nöffentlich rechtlichen Vereinbarung. Im zweiten Teil wird ein Auftrag an die \nVerwaltung formuliert, mit der Stadt X. in Überlegungen zur Optimierung der \nAufgabenbereiche Rettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung \neinzutreten. Bei dem im ersten Teil genannten Beitritt handelt es sich nicht um eine \nvon der Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung abtrennbare Entscheidung, \nsondern allein um die Motivation zu der im gleichen Satz ausgesprochenen \nErmächtigung des Oberbürgermeisters.\n\n54\n\nEs kann auch nicht angenommen werden, dass das Bürgerbegehren alleine auf \ndie Aufhebung des zweiten Teils des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 gerichtet \nwäre. Dieser Teil ist im Bürgerbegehren überhaupt nicht angesprochen und als bloße \nFolge der durch das Bürgerbegehren angegriffenen Zusammenlegung der Leitstellen \nauch nicht im Blick des Bürgerbegehrens.\n\n55\n\nSchließlich ist auch nicht die Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen \nVereinbarung Gegenstand des Bürgerbegehrens. Dies mag zwar im Gefolge der \nWeiterentwicklung der Ereignisse durch die Unterzeichnung der Vereinbarung jetzt \npolitisch gewollt sein. Maßgebend für das in seiner Zulässigkeit zu beurteilende \nBürgerbegehrens ist aber allein dessen Text, der an Stelle eines Ratsbeschlusses \ntreten soll.\n\n56\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 \n(46 f.).\n\n57\n\nDieser Text muss als Entscheidung unzweideutig eine Regelung enthalten (§ 26 \nAbs. 1 GO NRW).\n\n58\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 f.; \nUrteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (275).\n\n59\n\nDaran fehlt es hier, wenn Gegenstand des Bürgerbegehrens die \nRückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sein soll. Davon ist im \nText, der an Stelle eines Ratsbeschlusses treten soll, nicht die Rede. Die allgemeine \nWendung, \"ich stimme dafür, ... die Feuerwehrleiststelle in T. zu belassen\", \nreicht dafür nicht aus. Denn diese Entscheidung stand nicht mehr zur Disposition. \nErst recht kann aus der in der Begründung gegeben Formulierung, das \nBürgerbegehren fordere die Verwaltung auf, \"alle notwendigen Schritte zu \nunternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. verbleibt\", kein auf die \nRückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gerichteter Inhalt des \nBürgerbegehrens abgeleitet werden. Abgesehen davon, dass es sich um einen Teil \nder Begründung, nicht des Beschlusstextes handelt, wäre eine solche eher \nresolutionsartige Formulierung viel zu unpräzise, um den erforderlichen konkret \nfassbaren und die Verwaltung bindenden Entscheidungsinhalt aufzuweisen.\n\n60\n\nNach dem Vorstehenden bedarf es keiner Prüfung, ob die vom \nVerwaltungsgericht beanstandete Begründung des Bürgerbegehrens oder dessen \nKostendeckungsvorschlag den an sie zu stellenden Anforderungen im vorliegenden \nFall genügen.\n\n61\n\nDie Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der \nZivilprozessordnung.\n\n62\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht vorliegen.\n\n63","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/273134","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-04-04/15-a-5081-05","cited_norms":[{"jurabk":"BGB","ref":"§ 169","ref_norm":"169","n":2},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 183","ref_norm":"183","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 184","ref_norm":"184","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 674","ref_norm":"674","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 49","ref_norm":"49","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 60","ref_norm":"60","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 142","ref_norm":"142","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 729","ref_norm":"729","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/273134","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/273134","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2006-04-04/15-a-5081-05","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/273134","retrieved":"2026-07-09 02:44:14.419621+00:00"}}