{"status":"available","doknr":"OLD285303","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A619.04.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2004-08-04","aktenzeichen":"6 A 619/04","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass der \nFeststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) \nentfällt. \n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. \n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren \nBetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in \nHöhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin steht als Verwaltungsbeamtin beim Q. C. im Dienst des \nbeklagten Landes. Sie erbat am 6. Januar 2003 für den 14. Februar 2003 dienstfrei \nunter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 2 a \nder Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in \nder Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986, zuletzt geändert durch \nVerordnung vom 25. Januar 2000 (GV.NRW. S. 26) - AZVO a.F. -. Die \nGenehmigung des AZV-Tages wurde unter dem Datum des 6. Januar 2003 auf dem \nUrlaubsbogen für die Klägerin vermerkt.\n\n3\n\nNachdem am 10. Januar 2003 die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst \n2002/2003 u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen hatte, dass der AZV-Tag nach § \n15 a BAT/MTArb als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt, wies \ndas Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf \nhin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a \nAZVO die Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die \nArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter \nheißt es in dem Erlass:\n\n4\n\nMit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung \nbitte ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei \nArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten \nkeinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu \nbewilligen.\n\n5\n\nSollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits \nbewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den \nBeschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung \nentfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf \ndie Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin. \n\n6\n\nEs bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den \nBeschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der \narbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch \ngenommen, hat es hierbei sein Bewenden. \n\n7\n\nMit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Q. C. den Inhalt des \nErlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um \numgehende Beachtung bekannt. \n\n8\n\nUnter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass und die Verfügung vom 16. \nJanuar 2003 wurde der für den 14. Februar 2003 eingetragene AZV-Tag im \nUrlaubsbogen für die Klägerin am 20. Januar 2003 gestrichen. \n\n9\n\nGegen die Streichung des AZV-Tages legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. \nJanuar 2003 Widerspruch ein und stellte zugleich beim Verwaltungsgericht den \nAntrag, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die \nKlägerin am 14. Februar 2003 vom Dienst gem. § 2 a AZVO freizustellen - 1 L 207/03 \n-. Nachdem der Beklagte erklärt hatte, dass er die aufschiebende Wirkung des \nWiderspruchs gegen den Widerruf der Bewilligung der Freistellung für den 14. \nFebruar 2003 beachte, erklärten die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für \nerledigt. Die Klägerin nahm daraufhin den AZV-Tag am 14. Februar 2003 in \nAnspruch und blieb dem Dienst fern. \n\n10\n\nDurch Art. I der \"Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit \nder Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung \nüber die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen \nund zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des \nfeuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und \nGemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen\" vom 18. Februar 2003, \nveröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen \nvom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 2 AZVO gestrichen, und zwar mit Wirkung vom \n14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:\n\n11\n\n\"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als \nArbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden \nin Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen \nArbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in \nFreizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich.\"\n\n12\n\nMit Schreiben vom 21. März 2003 informierte der Beklagte die Klägerin über den \nInhalt der Verordnung vom 18. Februar 2003 und verwies auf die \nUmwandlungsbestimmung des Art. IV. Da beim Q. C. keine Gleitzeit \neingeführt sei, habe er sich damit einverstanden erklärt, dass den betroffenen \nBeamtinnen und Beamten wahlweise in analoger Anwendung Mehrdienst \nangerechnet werde. Die Klägerin wurde gebeten, für den Fall, dass sie ihren \nWiderspruch nicht aufrecht erhalte, mitzuteilen, welche Verrechnungsart - Urlaub \noder Mehrdienst - sie für den bereits genommen AZV-Tag wünsche. \n \nDurch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2003 wies die Bezirksregierung B. \nden Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 2 \na AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 \nrückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und \nBeamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen \nArbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14. \nJanuar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden. \nAuch ohne den Widerruf der Bewilligung hätten ab dem 14. Januar 2003 AZV-Tage, \ndie erst nach diesem Termin in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend \numgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 \ngeänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf \nrechtmäßig gewesen sei oder nicht. \n\n13\n\nDie Klägerin hat am 13. August 2003 Klage erhoben. Sie hat beantragt, \n\n14\n\n1. die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. \nerfolgte Streichung des AZV-Tages der Klägerin am \n14. Februar 2003 in Gestalt des \nWiderspruchsbescheides der Bezirksregierung \nB. vom 24. Juli 2003 aufzuheben, \n\n15\n\n2. festzustellen, dass eine Umwandlung des am 20. \nJanuar 2003 durch das Q. C. \ngestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. \nFebruar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam ist. \n\n16\n\nDer Beklagte hat beantragt, \n\n17\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n18\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil \nstattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für \ndie am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV-\nTages der Klägerin in deren Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Der \nErlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 könne einen Widerruf des AZV-\nTages nicht rechtfertigen. Die Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. \n2 Nr. 4 VwVfG lägen ebenfalls nicht vor. Eine Widerrufsmöglichkeit im Sinne der \nvorgenannten Bestimmung sei nicht durch die Änderungsverordnung vom 18. \nFebruar 2003 eröffnet worden. Die mit Art. IV der Änderungsverordnung geschaffene \nUmwandlungsregelung für Arbeitstage, die zwischen dem 14. Januar 2003 und dem \n6. März 2003, dem Tag vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung, in \nAnspruch genommen worden seien, finde keine Anwendung, weil diese Vorschrift \nnichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen \nRegelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den \nAbsätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die \ngesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der \ngesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf \neines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine \nverordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender \nVerwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne \nArt. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige Fälle vorgesehenen \ngesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er \nnur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle, \nauch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch vor \nBekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß \nführe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese \nBestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der \ngesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu \nwiderrufen, nicht entgegen. \n\n19\n\nVoraussetzung für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei jedoch u. \na., dass die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, \nden Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft \ngetretene Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 ändere nichts an der \nBerechtigung des Q. C. , der Klägerin am 6. Januar 2003 den AZV-Tag \nfür das Kalenderjahr 2003 zu bewilligen. Die rückwirkende Aufhebung von § 2 a \nAZVO in Art. I der Änderungsverordnung erfasse den Bewilligungszeitpunkt am 6. \nJanuar 2003 nicht. Sie wirke gemäß Art. V der Änderungsverordnung nur auf den 14. \nJanuar 2003 zurück. Die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine \nUmwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C. gestrichenen \nAZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam \nsei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der Verordnung vom 18. \nFebruar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei. \n\n20\n\nZur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt \nder Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, \nsei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, \nsondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung \ndes AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung \nauszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage \"im \nKalenderjahr\" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV-\nTages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie \nUrlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit \ngerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene \nRechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen \nDispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich \nhätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des \nVerhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber \nangeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des \nAZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen \nDienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum \ndamaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten \nund Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer \nzumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum \nInkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können, \nanderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber \nnicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum \ngegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem \nVerordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum \nInkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der \nErmessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient. \nDurch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden \nÄnderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im \nZeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der \nBeurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer \nNormänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten \nFestsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen \nGrenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien. \n\n21\n\nMit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des \nAZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der \nVeröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden, \ndenn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens \nmüsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in \nAnspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame \nBetrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch \ndie Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen \nInanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- \noder Gleittag einzulegen. \n\n22\n\nAuch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. \nFebruar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung \nunterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber \nder Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und \nGleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz \ndes Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten \ngleichwohl als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die \nBeamtinnen und Beamten , denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt \nworden sei, könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich \nschützenswertes Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe \nspätestens seit der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können. \n\n23\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n24\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage \nabzuweisen.\n\n25\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n26\n\ndie Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, \ndass der Feststellungsausspruch im Urteil des \nVerwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) \nentfällt.\n\n27\n\nSie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die \nerfolgte Streichung des AZV-Tages am 14. Februar 2003 in ihrem Urlaubsbogen \nkeine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar \n2003 greife rückwirkend, d. h. nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der \nVergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte \nRückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und \nInanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum \nfalle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung \nkeine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von \nder Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass \nder Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende \nRechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe. \nNach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des \nBundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von \nGesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht, \nkönne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden \nGründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung \ndes rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des \nInnenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV-\nTages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen. \n\n28\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug \ngenommen auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsakten \ndes Beklagten und die Gerichtsakten VG Gelsenkirchen 1 L 207/03. \n\n29\n\nEntscheidungsgründe:\n\n30\n\nDie Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. \n\n31\n\nDer Senat sieht in der - von ihm angeregten - Beschränkung des Klageantrages \nauf die Anfechtung der Streichung des bewilligten AZV-Tages keine teilweise \nZurücknahme der Klage, denn die Klägerin verdeutlicht damit nur ihr schon \nursprünglich verfolgtes materielles Klagebegehren. Der Klägerin geht es in der \nSache allein darum, den ihr bereits bewilligten und tatsächlich in Anspruch \ngenommenen AZV-Tag nicht zu Lasten von Erholungsurlaub oder von \nFreizeitausgleich wegen Mehrarbeit opfern zu müssen. Diesem \nRechtsschutzbegehren trägt bereits der Anfechtungsantrag umfassend Rechnung, \nohne dass es einer weiteren Feststellung bedarf. \n\n32\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die \nzulässige Klage ist begründet, denn die Streichung des AZV-Tages für den 14. \nFebruar 2003 ist in der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides \nrechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).\n\n33\n\nDie Streichung des bereits bewilligten AZV-Tages findet in Art. IV der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage. Zwar erfasst \ndie vorgenannte Bestimmung nicht nur die Umwandlung eines bereits in Anspruch \ngenommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder in Freizeitausgleich, sondern - als \ndarin enthaltenen Teilakt - auch die bloße Streichung des AZV-Tages mit dem Ziel \neiner späteren Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich nach \nWahl des betroffenen Beamten. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar \n2003 scheidet gleichwohl als Ermächtigungsgrundlage für die hier angegriffene \nMaßnahme aus, denn die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den \nvorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in Einklang. \n\n34\n\nOb Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine \nVerordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. \nDie in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen \nBestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend \nPolizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des \nfeuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen \nzur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18. \nFebruar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die \nfür die jeweiligen Verwaltungsbereiche betreffenden Arbeitszeitverordnungen regelt \n(Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar \n2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort \nbestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf \nErholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere \nVerordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht \nzitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist. \n\n35\n\nWeitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in \nAnspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich \nzugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten \nBegünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der \nÄnderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen \nBestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme \nbegünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften \nfestgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und \nauch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich \ndieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen \nhält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art. \nIV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der \nVerordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem \nZusammenhang vom Beklagten bemühte \"Annexkompetenz\" vermag aber eine \ngesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen. \n\n36\n\nDer hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine \nVeranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, \ndenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls \nfür den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich \nverankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die \nBestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung \nvom 18. Februar 2003 noch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein \nsollte, würde hiervon jedenfalls der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst. \n\n37\n\nDie Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer \nInanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit \nWirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis \nIII der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück. \n\n38\n\nDas grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf \nden Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das \nVertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des \nGrundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage \nerworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für \nverschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte \nRückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine \nNorm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und \nRechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene \nRechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen \nverfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz \nnachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände \neingreift. \n\n39\n\nVgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), \nständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. \nNovember 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, \n263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, \n1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit \nweiteren Nachweisen. \n\n40\n\nDaran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren \nsystematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen \nWegfall des AZV-Tages (Art. I und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf \nden vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung. \n\n41\n\nEntgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder \nunechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die \nbetreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. \nWirkt sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den \n\"generellen Sachverhalt\", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten \nRückwirkung gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang \nunwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten \nSachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen \nRückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu \neiner verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen \nRückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz \nRechnung trägt. \n\n42\n\nDie vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag \nvor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. \nMärz 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen \nworden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 2 a AZVO auf \neinen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also \n\"verbraucht\". \n\n43\n\nZwar standen der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das \ngesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie \nUrlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines \nabgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des \"verbrauchten\" AZV-\nTages nicht in Frage gestellt. Eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit \nErholungsurlaub verbietet sich aber im vorliegenden Zusammenhang, weil es sich \nbei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien Tag gemäß § 2 a AZVO a. F. nach \nihrer systematischen Stellung und dem ausdrücklichen Willen des \nVerordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um eine Urlaubsregelung, \nsondern um eine Arbeitszeitregelung handelte. \n\n44\n\nVgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar \nzum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 \nBBG Rdnr. 14a; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, \nUrteil vom 25. November 2003 - 1K 4348/03 -, \nNWVBl. 2003, 118.\n\n45\n\nGegen die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts spricht auch nicht der \nUmstand, dass der Beklagte den am 14. Februar 2003 in Anspruch genommenen \nAZV-Tag zuvor mit Blick auf die geplante Änderung der Arbeitszeitverordnung \nwiderrufen hatte. Zwar hat der Beklagte die bis dahin bestehende Rechtsposition der \nKlägerin mit dem Widerruf formell streitig gestellt und damit einen rechtlichen \nSchwebezustand hervorgerufen, der in das nachfolgende Widerspruchsverfahren \nmündete. Hieraus kann der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang jedoch nichts \nzum Nachteil der Klägerin herleiten, weil es für den Widerruf seinerzeit an einer \nRechtsgrundlage fehlte, das Handeln des Beklagten also rechtswidrig war. Der hier \nallein in Betracht kommende Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG war \nnämlich zum damaligen Zeitpunkt ersichtlich nicht erfüllt. Nach der genannten \nBestimmung darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für \ndie Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund einer geänderten \nRechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn \nohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Zum Zeitpunkt des \nWiderrufs der Bewilligung am 20. Januar 2003 und auch zum Zeitpunkt der \nInanspruchnahme des AZV-Tages am 14. Februar 2003 war aber die Bestimmung \ndes § 2 a AZVO noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. \nÜberdies fehlte es auch an dem Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche \nInteresse gefährdet wäre. Hierzu genügt es nicht, dass der Widerruf lediglich \nallgemein im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf \nzur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d. h. zur Beseitigung oder \nVerhinderung eines drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten \nist.\n\n46\n\nVgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil \nvom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565; \nBeschluss vom 17. August 1993 - 1 B 112.93, \nGewArch 1995, 113.\n\n47\n\nDavon kann hier aber keine Rede sein. Durch die Inanspruchnahme des bereits \nbewilligten AZV-Tages durch die Klägerin wurden wichtige Gemeinschaftsgüter nicht \ntangiert und erst recht nicht bedroht. \n\n48\n\nNach alledem ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der \nVergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung \ndes § 2 a AZVO a. F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 \nund die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der \nÄnderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd \neinwirkt. \n\n49\n\nDie Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des \nBundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen \nkönnen, liegen hier nicht vor. \n\n50\n\nDas Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, \nwenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts \nbilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn \nüberragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit \nvorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern. \n\n51\n\nVgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. \nUrteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a. \nO., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 \nBvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit \nweiteren Nachweisen.\n\n52\n\nDasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden \nverursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).\n\n53\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 \n- 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss \nvom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, \na. a. O., S. 87.\n\n54\n\nÜberragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit \nvorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation \nnicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des \nVerordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die \nArbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus \nberechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von \nRechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten \nSachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig \nvorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte \nmit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen, \nwar es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen, \nvorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf \nden Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.\n\n55\n\nVgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen \nTage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.\n\n56\n\nSoweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen \nworden waren, konnte es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch \nüberragende Belange des Gemeinwohls berührt wurden. \n\n57\n\nEs liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich bei der Klägerin kein \nVertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter \nanderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den \ndie Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen \ndurfte. \n\n58\n\nVgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. \nBeschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 \nBvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. \nDezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, \n273. \n\n59\n\nDas Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen \nBeamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist \nnicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar \n2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es \nbeabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO \nNW die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer \ngeltenden Rechtslage anzupassen. Nach der Rechtsprechung des \nBundesverfassungsgerichts wird bei der rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im \nformellen Sinne das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst \nmit dem endgültigen Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt. \n\n60\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 \n- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261. \n\n61\n\nDem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass \neines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem \nsie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen \nVerordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die \nLandesregierung. \n\n62\n\nVgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 \n- 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19. \nDezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = \nSchütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22. \n\n63\n\nAusgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Senat unter Aufgabe der noch \nim Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden \nRechtsauffassung anschließt, entfiel der Vertrauensschutz in den Fortbestand des § \n2 a AZVO a. F. mit dem Erlass der Änderungsverordnung am 18. Februar 2003, also \nerst nach der Inanspruchnahme des AZV-Tages durch die Klägerin. \n\n64\n\nDer sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende \nStreichung des AZV-Tages würde sich vorliegenden Fall dahin auswirken, dass für \nden tatsächlich in Anspruch genommenen Tag eine Kompensation durch \nErholungsurlaub oder Freizeitausgleich erfolgen müsste. Der hierin liegende \nSchaden mag als nicht besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als \nvöllig unerheblich anzusehen. \n\n65\n\nDie Streichung des genehmigten AZV-Tages findet aber auch in den allgemeinen \nverfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze.\n\n66\n\n§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil die am \n6. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages rechtmäßig war und die \nnachträgliche Änderung der AZVO auch nicht auf den Genehmigungszeitpunkt \nzurückwirkt. Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, \ndass der Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die \nBehörde also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen \nhat. \n\n67\n\nVgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, \n6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG, \nKommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, \nVwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils \nmit weiteren Nachweisen).\n\n68\n\nEine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier \nnicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur \nRücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,\n\n69\n\nvgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 \n- 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1, \n\n70\n\nsondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 \nNr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die \nRechtslage rückwirkend ändert.\n\n71\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 \n- 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a \n.a. O.\n\n72\n\nDie Genehmigung des AZV-Tages am 6. Januar 2003 entsprach der damals \nnoch geltenden Bestimmung des § 2 a AZVO und war somit rechtmäßig. Da die \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. \nJanuar 2003 in Kraft trat, wirkt die Streichung des § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der \nÄnderungsverordnung nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurück. \n\n73\n\nDie Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach \nder hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG \nsind ebenfalls nicht erfüllt. Insoweit kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt hier für \ndie Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Wie oben bereits \nfestgestellt wurde, war die anspruchsbegründende Bestimmung des § 2 a AZVO \nsowohl zum Zeitpunkt der Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen (20. Januar \n2003) als auch während der Inanspruchnahme des AZV-Tages (14. Februar 2003) \nnoch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Für die Zeit nach der \nInanspruchnahme des AZV-Tages, also auch für den Zeitpunkt der \nWiderspruchsentscheidung (24. Juli 2003) greift die einschränkende Voraussetzung \ndes § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der \nBegünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Davon \nabgesehen fehlt es - wie ebenfalls schon oben festgestellt wurde - auch an dem \nweiteren tatbestandlichen Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche \nInteresse gefährdet wäre.\n\n74\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der \nZivilprozessordnung. \n\n75\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben \nsind.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/285303","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-08-04/6-a-619-04","cited_norms":[{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 49","ref_norm":"49","n":11},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":5},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"BBG 2009","ref":"§ 72","ref_norm":"72","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/285303","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/285303","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-08-04/6-a-619-04","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/285303","retrieved":"2026-07-09 03:01:46.034049+00:00"}}