{"status":"available","doknr":"OLD285308","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A304.04.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2004-08-04","aktenzeichen":"6 A 304/04","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die \nUrteilsformel im Urteil des Verwaltungsgerichts unter Aufrechterhaltung der \nNebenentscheidungen wie folgt neu gefasst wird: \n\n\"Die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte Umwandlung des am 15. Januar \n2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und der \nWiderspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 werden \naufgehoben\". \n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. \n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren \nBetrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe \nvon 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDer Kläger steht als Polizeibeamter beim Polizeipräsidium C. im Dienst des \nbeklagten Landes. Er erbat am 14. Januar 2003 für den 15. Januar 2003 dienstfrei \nunter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 8 b \nder Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten im Lande Nordrhein-\nWestfalen vom 15. August 1975, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. August \n1996 (GV.NRW. S. 348) - AZVOPol a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde \nunter dem Datum des 14. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für den Kläger \nvermerkt. Der Kläger nahm den genehmigten AZV-Tag in Anspruch und blieb dem \nDienst am 15. Januar 2003 fern. \n\n3\n\nAm 10. Januar 2003 hatte die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003 \nu. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb \nals Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt. Unter Bezugnahme auf \ndiesen Sachverhalt wies das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom \n14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig \nvorzunehmende Änderung des § 2a AZVO (inhaltsgleich mit § 8 b AZVOPol a.F.) die \nRechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die \nArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter \nheißt es in dem Erlass: \n\n4\n\nMit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte \nich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen \nund Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien \nTag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu bewilligen.\n\n5\n\nSollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits \nbewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den \nBeschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung \nentfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf \ndie Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin. \n\n6\n\nEs bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den \nBeschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der \narbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch \ngenommen, hat es hierbei sein Bewenden. \n\n7\n\nMit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Polizeipräsidium C. den Inhalt des \nErlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um \numgehende Beachtung bekannt. \n\n8\n\nDurch Art. II der \"Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit \nder Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung \nüber die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen \nund zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des \nfeuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und \nGemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen\" vom 18. Februar 2003, \nveröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen \nvom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 8 b AZVOPol gestrichen, und zwar mit Wirkung \nvom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:\n\n9\n\n\"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als \nArbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden \nin Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen \nArbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in \nFreizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich.\"\n\n10\n\nAm 20. März 2003 wurde der vom Kläger am 15. Januar 2003 in Anspruch \ngenommene AZV-Tag durch das Polizeipräsidium C. im Urlaubsbogen des \nKlägers gestrichen. Der Kläger wurde mündlich gebeten, für diesen Tag einen \nUrlaubstag einzutragen. Da der Kläger dieser Bitte nicht nachkam, wurde der \ngestrichene AZV-Tag am 15. Mai 2003 auf dem Urlaubsbogen des Klägers als \nUrlaubstag für den 15. Januar 2003 eingetragen. \n\n11\n\nDen bereits mit Schreiben vom 17. April 2003 eingelegten Widerspruch gegen \ndie Streichung des AZV-Tages auf dem Urlaubsbogen wies die Bezirksregierung \nB. durch Widerspruchsbescheid vom 22. August 2003 als unbegründet zurück. \nSie verwies darauf, dass § 8 b AZVOPol a.F. durch Art. II der Änderungsverordnung \nvom 18. Februar 2003 rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe \nfür Beamtinnen und Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein \nAnspruch auf einen Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des \nInnenministeriums vom 14. Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften \nbereits angekündigt worden. Nach Art. IV der Verordnung vom 18. Februar 2003 \nhätten auch ohne den Widerruf der Bewilligung AZV-Tage, die ab dem 14. Januar \n2003 in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend umgewandelt werden \nmüssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 geänderten Rechtslage \nkönne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf rechtmäßig gewesen sei oder \nnicht. \n\n12\n\nDer Kläger hat am 2. September 2003 Klage erhoben. Er hat beantragt, \n\n13\n\n1. die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium \nC. erfolgte Streichung des AZV-Tages des \nKlägers am 15. Januar 2003 in dessen \nUrlaubsbogen in Gestalt des \nWiderspruchsbescheides der Bezirksregierung \nB. vom 22. August 2003 aufzuheben, \n\n14\n\n2. festzustellen, dass die Umwandlung des AZV-\nTages des Klägers vom 15. Januar 2003 in \nErholungsurlaub, die das Polizeipräsidium C. am \n15. März 2003 im Urlaubsbogen des Klägers \nvermerkt hat, nicht wirksam ist. \n\n15\n\nDer Beklagte hat beantragt, \n\n16\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n17\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil \nstattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für \ndie am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium C. erfolgte Streichung des \nAZV-Tages des Klägers in dessen Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. \nDie Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 enthalte keine Rechtsgrundlage für \ndie Streichung des AZV-Tages. Eine rückwirkende Streichung des bereits bewilligten \nund in Anspruch genommenen AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. sehe die \nVerordnung nicht vor. Art. IV Satz 1 der Verordnung, wonach Urlaubstage, die ab \ndem 14. Januar 2003 als AZV-Tage in Anspruch genommen worden seien, in \nErholungsurlaubstage umgewandelt würden, enthalte insoweit eine verdrängende \nSpezialnorm, welche die Streichung nicht trage. Die genannte Bestimmung biete \nauch keine Rechtsgrundlage für die Umwandlung bereits in Anspruch genommener \nAZV-Tage in Urlaubstage, weil sie nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe \nüber die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene \nErmächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu \nregeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49 \nVwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine \nRücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche \nArt. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich \nbegünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als \nuntergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige \nFälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus \nerfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der \nAZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch \nvor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß \nführe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese \nBestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der \ngesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu \nwiderrufen, nicht entgegen. \n\n18\n\n§ 48 Abs. 1 VwVfG biete ebenso wenig eine Rechtsgrundlage für die hier erfolgte \nStreichung des AZV-Tages. Die auf der Grundlage des § 8 b AZVOPol a. F. \nseinerzeit rechtmäßig erfolgte Bewilligung sei nicht nachträglich dadurch rechtswidrig \ngeworden, dass § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II der Verordnung vom 18. Februar \n2003 mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden sei. Diese Streichung \nbeinhalte für Fälle, in denen die AZV-Tage noch bis zur Bekanntmachung der \nÄnderungsverordnung bewilligt und in Anspruch genommen worden seien, eine \nechte Rückwirkung. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG scheide aus, weil der \nKläger von der Begünstigung bereits Gebrauch gemacht habe, indem er am 15. \nJanuar 2003 den AZV-Tag genommen habe. Der auf die Feststellung gerichtete \nKlageantrag, dass die Umwandlung des AZV-Tages des Klägers am 15. Januar 2003 \nin Erholungsurlaub unwirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 \nder Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei. \n\n19\n\nZur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt \nder Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, \nsei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, \nsondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung \ndes AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung \nauszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage \"im \nKalenderjahr\" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV-\nTages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie \nUrlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit \ngerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene \nRechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen \nDispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich \nhätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des \nVerhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber \nangeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des \nAZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen \nDienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum \ndamaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten \nund Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer \nzumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum \nInkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können, \nanderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber \nnicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum \ngegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem \nVerordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum \nInkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der \nErmessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient. \nDurch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden \nÄnderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im \nZeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der \nBeurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer \nNormänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten \nFestsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen \nGrenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien. \n\n20\n\nMit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des \nAZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der \nVeröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden, \ndenn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens \nmüsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in \nAnspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame \nBetrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch \ndie Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen \nInanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- \noder Gleittag einzulegen. \n\n21\n\nAuch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. \nFebruar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung \nunterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber \nder Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und \nGleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz \ndes Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl \nals AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und \nBeamten, denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei, \nkönnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes \nVertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit \nder Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können. \n\n22\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n23\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage \nabzuweisen.\n\n24\n\nDer Kläger beantragt,\n \ndie Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass \ndie am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte \nUmwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch \ngenommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und \nder Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung \nB. vom 22. August 2003 aufgehoben werden. \n\n25\n\nEr trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die \nerfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers am 14. Februar 2003 in seinem \nUrlaubsbogen keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung \nvom 18. Februar 2003 greife rückwirkend, nämlich nachträglich ändernd, in einen \nabgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich \nauch um eine echte Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung \nund Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden \nZeitraum falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der \nÄnderungsverordnung keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und \nsei daher auch nicht von der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. \nEs treffe nicht zu, dass der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der \nauf die bevorstehende Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende \nRegelung zerstört habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des \nBundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das \nBekanntwerden von Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die \nbestehende Regelung nicht, könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es \nhätten auch keine zwingenden Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die \nausnahmsweise eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes \nrechtfertigen könnten. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei \nnicht geeignet, den Widerruf des AZV-Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu \nrechtfertigen. \n\n26\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug \ngenommen auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen \nVerwaltungsakten des Beklagten. \nEntscheidungsgründe:\n\n27\n\nDie Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. \n\n28\n\nDer Senat sieht in der - von ihm angeregten - Neufassung des Klageantrages im \nSinne einer Anfechtung der Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages \nin Erholungsurlaub weder eine teilweise Zurücknahme der Klage noch eine \nKlageänderung. Die Neufassung des Klageantrages verdeutlicht nur das schon \nursprünglich verfolgte materielle Klagebegehren, welches in der Sache auch der \nangefochtenen Entscheidung zugrunde lag. Der Kläger wendet sich gegen die \nStreichung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages und die \nEintragung eines Urlaubstages mit der Folge der Reduzierung seines Anspruchs auf \nResturlaub. Diesem materiellen Rechtsschutzbegehren trägt der gegen die \nUmwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub gerichtete Anfechtungsantrag \numfassend Rechnung. Einer Aufspaltung des Klagebegehrens in einen \nAnfechtungsantrag wegen der Streichung des AZV-Tages und in einen - im Übrigen \nprozessual bedenklichen - Feststellungsantrag hinsichtlich der Umwandlung in \nErholungsurlaub bedarf es nicht. \n\n29\n\nDas nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Vorverfahren hat insoweit stattgefunden. \nZwar hat der Kläger zunächst nur Widerspruch wegen der \"Streichung des AZV-\nTages auf dem Urlaubsbogen\" eingelegt. Durch die spätere Eintragung eines \nUrlaubstages für den in Anspruch genommen AZV-Tag auf der Grundlage von Artikel \nIV der Rechtsverordnung vom 18. Februar 2003 ist aber die mit der Streichung erst \neingeleitete Maßnahme durch die Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub \nvervollständigt worden und zugleich darin als einer neuen Regelung aufgegangen. In \ndiesem Sinne sind auch das Anschreiben des Polizeipräsidiums C. an die \nBezirksregierung B. vom 27. Mai 2003 und im Ergebnis auch der \nWiderspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 zu \nverstehen. Daraus folgt zugleich, dass nicht nur die Streichung des AZV-Tages, \nsondern auch die mit der Eintragung eines Urlaubstages erfolgte Umwandlung des \nAZV-Tages in Erholungsurlaub, die als einheitliche Maßnahme den Gegenstand des \nneu formulierten Anfechtungsantrages bildet, durch den Widerspruchsbescheid \nerfasst ist. Bei dieser Sachlage war die Einlegung eines (weiteren) Widerspruchs \nallein gegen die Eintragung eines Urlaubstages in den Urlaubsbogen entbehrlich. \n\n30\n\nDie auch in sonstiger Hinsicht zulässige Anfechtungsklage ist begründet, denn \ndie Umwandlung des AZV-Tages vom 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub ist in der \nFassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt \nden Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).\n\n31\n\nDie angegriffene Maßnahme findet in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. \nFebruar 2003 keine Rechtsgrundlage, denn die Bestimmung steht jedenfalls in \nAnwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in \nEinklang.\n\n32\n\nOb Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine \nVerordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. \nDie in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen \nBestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend \nPolizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des \nfeuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen \nzur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18. \nFebruar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die \nfür die jeweiligen Verwaltungsbereiche geltenden Arbeitszeitverordnungen regelt (Art. \nI, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar \n2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort \nbestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf \nErholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere \nVerordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht \nzitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist. \n\n33\n\nWeitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in \nAnspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich \nzugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten \nBegünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der \nÄnderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen \nBestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme \nbegünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften \nfestgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und \nauch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich \ndieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen \nhält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art. \nIV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der \nVerordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem \nZusammenhang vom Beklagten bemühte \"Annexkompetenz\" vermag aber eine \ngesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen. \n\n34\n\nDer hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine \nVeranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, \ndenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls \nfür den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich \nverankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die \nBestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung \nvom 18. Februar 2003 für einen eingeschränkten Anwendungsbereich noch einer \nverfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls \nder vorliegende Sachverhalt nicht erfasst. \n\n35\n\nDie Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer \nInanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit \nWirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis \nIII der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück. \n\n36\n\nDas grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf \nden Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das \nVertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des \nGrundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage \nerworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für \nverschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte \nRückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine \nNorm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und \nRechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene \nRechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen \nverfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz \nnachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände \neingreift. \n\n37\n\nVgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), \nständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. \nNovember 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, \n263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, \n1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit \nweiteren Nachweisen. \n\n38\n\nDaran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren \nsystematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen \nWegfall des AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. (Art. II und Art. V der \nÄnderungsverordnung) - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - eine echte \nRückwirkung. \n\n39\n\nEntgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder \nunechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die \nbetreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. \nVon diesem Ansatz ist auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Wirkt \nsich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den \"generellen \nSachverhalt\", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung \ngesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen \ndagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die \nVoraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies \ndie Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu einer verfassungskonformen \nAuslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser \nRechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz Rechnung trägt. \n\n40\n\nDie vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag \nvor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. \nMärz 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen \nworden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 8 b AZVOPol \na. F. auf einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also \n\"verbraucht\". \n\n41\n\nZwar standen dem Kläger zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das \ngesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie \nUrlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines \nabgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des \"verbrauchten\" AZV-\nTages nicht in Frage gestellt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, \nverbietet sich im vorliegenden Zusammenhang eine Gleichsetzung des AZV-Tages \nmit Erholungsurlaub, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien \nTag gemäß § 8 b AZVOPol a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem \nausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht \num eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte. \n\n42\n\nVgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar \nzum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 \nBBG Rdnr. 14a. \n\n43\n\nHiernach ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der \nVergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung \ndes § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II und V der Änderungsverordnung vom 18. \nFebruar 2003 sowie die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der \nÄnderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd \neinwirkt. \n\n44\n\nDie Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des \nBundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen \nkönnen, liegen hier nicht vor. \n\n45\n\nDas Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, \nwenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts \nbilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn \nüberragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit \nvorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern. \n\n46\n\nVgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. \nUrteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a. \nO., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 \nBvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit \nweiteren Nachweisen.\n\n47\n\nDasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden \nverursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).\n\n48\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 \n- 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss \nvom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, \na. a. O., S. 87.\n\n49\n\nÜberragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit \nvorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation \nnicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des \nVerordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die \nArbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus \nberechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von \nRechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten \nSachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig \nvorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte \nmit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen, \nwar es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen, \nvorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf \nden Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.\n\n50\n\nVgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen \nTage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.\n\n51\n\nSoweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen \nworden sind, kann es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch \nüberragende Belange des Gemeinwohls berührt werden. \n\n52\n\nEs liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich beim Kläger kein \nVertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter \nanderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den \ndie Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen \ndurfte. \n\n53\n\nVgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. \nBeschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 \nBvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. \nDezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, \n273. \n\n54\n\nDas Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen \nBeamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist \nnicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar \n2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es \nbeabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO \nNW und der inhaltsgleichen Bestimmungen (hier § 8 b AZVOPol) die Rechtslage für \nBeamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage \nanzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der \nrückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige \nVertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen \nGesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt. \n\n55\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 \n- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261. \n\n56\n\nDem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass \neines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem \nsie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen \nVerordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die \nLandesregierung. \n\n57\n\nVgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 \n- 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19. \nDezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = \nSchütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.\n\n58\n\nDer Senat schließt sich dieser Rechtsprechung unter Aufgabe der noch im Urteil vom \n21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung an. \n\n59\n\nDass die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den hier einschlägigen \nBereich des Polizeivollzugsdienstes nicht durch die Landesregierung, sondern \naufgrund des § 187 Abs. 3 LBG durch das Innenministerium erlassen worden ist, \nlässt den Vertrauensschutz nicht bereits mit der Bekanntgabe des Erlasses des \nInnenministeriums vom 14. Januar 2003 entfallen. Erst mit der Unterzeichnung der \nÄnderungsverordnung, also deren \"Beschlussfassung\" durch den zuständigen \nRessortminister in Abstimmung mit der Landesregierung, ist der Vertrauensschutz \nentfallen. \n\n60\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 \n- 2 C 32.01 -, a. a. O.\n\n61\n\nDie bloße Ankündigung des Innenministeriums im Januar 2003, \"durch eine \nkurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für \nBeamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und \nArbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen\", reichte daher nicht aus, um den \nVertrauensschutz des Klägers zu beseitigen. \n\n62\n\nDer sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende \nUmwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen Urlaubstag wirkte \nsich im Sinne einer Reduzierung des Anspruchs auf (restlichen) Erholungsurlaub um \neinen Tag aus. Der hierin liegende Schaden mag als nicht besonders gravierend \nerscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich anzusehen. \n\n63\n\nDie angefochtene Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub findet auch in \nden allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine \nStütze. Unmittelbare Rechtsfolge der genannten Bestimmungen könnte ohnedies nur \ndie Aufhebung der Genehmigung, also die Streichung des AZV-Tages im \nUrlaubsbogen, nicht aber die Eintragung eines Urlaubstages und damit \neinhergehende Reduzierung des Anspruchs auf Resturlaub sein. Es fehlt aber auch \nhinsichtlich der Streichung des genehmigten und bereits in Anspruch genommenen \nAZV-Tages an den tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG. \n\n64\n\n§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage für die Streichung aus, weil die am \n14. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages der damals noch geltenden \nBestimmung des § 8 b AZVOPol a. F. entsprach. Die Rücknahme eines \nVerwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der Verwaltungsakt bereits \nzum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde also bei dem Erlass \ndes Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat. \n\n65\n\nVgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, \n6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG, \nKommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, \nVwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils \nmit weiteren Nachweisen).\n\n66\n\nEine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier \nnicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur \nRücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,\n\n67\n\nvgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 \n- 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1, \n\n68\n\nsondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 \nNr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die \nRechtslage rückwirkend ändert.\n\n69\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 \n- 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a \n.a. O.\n\n70\n\nEin solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Zwar trat Art. II der \nÄnderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und damit die Streichung des § 8 b \nAZVOPol a.F. gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft und erfasst \nsomit (rückwirkend) auch den Genehmigungszeitpunkt. Die darin liegende \nrückwirkende Änderung der Rechtslage stellt jedoch - wie oben bereits ausgeführt \nwurde - bei der vorliegenden Fallgestaltung eine unzulässige Rückwirkung dar und \nist daher unwirksam. \n\n71\n\nDie Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach \nder hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG \nsind ebenfalls nicht erfüllt, denn die Streichung des AZV-Tages erfolgte nach seiner \nInanspruchnahme. Damit greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2 \nNr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der \nVergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. \n\n72\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über \ndie vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der \nZivilprozessordnung. \n\n73\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben \nsind. \n\n74","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/285308","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-08-04/6-a-304-04","cited_norms":[{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 49","ref_norm":"49","n":10},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":7},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"BBG 2009","ref":"§ 72","ref_norm":"72","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BRRG","ref":"§ 126","ref_norm":"126","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/285308","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/285308","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-08-04/6-a-304-04","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/285308","retrieved":"2026-07-09 03:01:46.539362+00:00"}}