{"status":"available","doknr":"OLD287468","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2004:0330.20D128.00AK.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2004-03-30","aktenzeichen":"20 D 128/00.AK","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\nDie Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. \nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages \nabwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in \nentsprechender Höhe leistet.\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\nDie Klägerin ist eine Stadt nordöstlich des Verkehrsflughafens Düsseldorf. Sie \nwendet sich gegen Abflugstrecken, die das Luftfahrt-Bundesamt für die Startrichtung \n05 des Flughafens über den im Süden ihres Stadtgebiets liegenden Ortsteil Kettwig \ngelegt hat. \nKettwig wird seit langem sowohl durch Anflüge aus Richtung Nordosten (auf die \nLandebahnen 23 L/R) als auch durch Abflüge von den Startbahnen 05 R/L in \nRichtung Nordosten betroffen. Die Abflugstrecken in Startrichtung 05 verlaufen \ngebündelt etwa 6 nautische Meilen (NM) auf dem Radial 055 des Funkfeuers DUS, \nbevor sie sich nach Westen, Norden und Osten verzweigen. Auf den streitigen, nach \nOsten weiter- bzw. nach Süden zurückführenden Abflugstrecken GMH und NOR \nmuss kurz vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin eine Rechtskurve eingeleitet \nwerden. Das anschließende Streckensegment verlief ursprünglich südlich der \nStadtgrenze von Kettwig; durch die streitige Änderung ist die normative Ideallinie \netwa 300 m nach Norden und damit auf Kettwiger Gebiet verschoben worden.\nBei einer Überprüfung der Abflugrouten zur geplanten Ermöglichung \nrechnergestützter Abflüge (GPS/FMS-Overlay- bzw. NeSS-Verfahren) am Flughafen \nDüsseldorf stellte die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) im Juli 1999 fest, \ndass die Ideallinie der Verfahren GMH und NOR nicht eingehalten wurde. Beginnend \nmit der Einleitung des Kurvenfluges kam es vielfach zu einem Überschießen der \ntatsächlichen Flugwege nach Norden und in der Folge zu einer erheblichen Streuung \nder Abflugwege; die Durchschnittsflugspur war deutlich nach Norden verschoben, \nwodurch der südliche Teil von Kettwig großflächiger überflogen wurde. Die DFS \nerarbeitete daraufhin unter Verwendung neuer Vorgaben der Internationalen \nZivilluftfahrt-Organisation (ICAO) für die Berechnung von Kurvenflügen (Doc 8168-\nOPS/611 - PANS-OPS) zunächst zwei alternative Neubeschreibungen der Strecken, \ndie im fraglichen Abschnitt im Wesentlichen mit der alten Idealspur (so genannte \nVariante 1 \"rot\", nach Bereinigung im Anfangssegment als Variante 3, \"hellblau\", \nbezeichnet) identisch waren, zum anderen mit der alten Durchschnittsflugspur \n(Variante 2 \"grün\"). \nIn der für den Flughafen Düsseldorf gebildeten Kommission nach § 32b LuftVG \n(Fluglärmkommission), der die DFS Problematik und Alternativen erstmals in einer \nSondersitzung am 11. August 1999 vorstellte, konnte über die Wahl der neuen \nStrecke zunächst keine Einigkeit erzielt werden. Während die Klägerin und die DFS \ndie Variante 1 favorisierten, forderte die südlich an die Klägerin angrenzende \nGemeinde Heiligenhaus, die an den Kommissionssitzungen als Gast teilnahm, \nnachdrücklich, die Durchschnittsflugspur als neue Idealspur festzulegen, weil jede \nweitere Südverschiebung des Fluggeschehens für ihr Gemeindegebiet mit \nBelastungen über die bisherigen hinaus verbunden sei, die sie nicht hinnehmen \nwolle. Nachdem die Klägerin und Heiligenhaus sich auch in direkten Gesprächen \nnicht verständigen konnten, arbeitete die DFS eine Variante 4 (\"rot\") aus, deren \nIdealspur im fraglichen Segment zwischen den ursprünglichen Varianten 2 und 3, \netwa 300 m nördlich der alten Idealspur verlief, und die aus ihrer Sicht einen \n\"akzeptablen Kompromiss für die beteiligten Gemeinden\" und \"im \nInteressenausgleich letztlich die beste Routenführung\" darstellte. Die Kommission \nsprach in ihrer 65. Sitzung am 23. Februar 2000 eine abschließende Empfehlung \nzugunsten der Variante 4 aus. Die Gemeinde Heiligenhaus erklärte dazu, diese \nStreckenführung sei für sie akzeptabel. Hingegen hielt die Klägerin entsprechend der \nBeschlusslage ihrer Gremien an der Variante 1 (= 3) fest. \nMit der 20. Verordnung zur Änderung der 122. Durchführungsverordnung zur \nLuftverkehrs-Ordnung vom 15. Juni 2000 (in Kraft seit dem 13. Juli 2000) legte das \nLuftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 bei Benutzung der Startbahnen 05 \ndie Abflugstrecken GMH und NOR entsprechend der Variante 4 fest. \nDie Klägerin hat hiergegen am 28. September 2000 Klage erhoben.\nIm Verlauf des Klageverfahrens ist die 122. Durchführungsverordnung mehrfach \ngeändert worden; seit dem 4. September 2003 gilt sie in der Fassung der \n27. Änderungsverordnung vom 16. Juli 2003.\nDie Klägerin macht mit ihrer Klage geltend: Sie sei klagebefugt, denn die neue \nStreckenführung verursache in Kettwig unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen und \nwirke sich damit unmittelbar nachteilig auf dort geplante Baugebiete und die Situation \ndortiger Grundstücke aus. Am Messpunkt 14 in Kettwig würden regelmäßig Werte \ndurch Überflüge von 70 dB(A) und in den Spitzen sogar bis zu 84 dB(A) registriert. \nEine nachvollziehbare Abwägung habe nicht stattgefunden. Nicht einmal eine \nBegründung für die Änderung, etwa in Form einer Auflistung der für und gegen sie \nsprechenden Gründe, finde sich. Vielmehr habe das Luftfahrt-Bundesamt die von der \nDFS vorgeschlagene Änderung \"praktisch automatisch\", ohne eigene Überlegungen \nfür verbindlich erklärt. Die DFS habe ihrerseits, soweit ersichtlich, den Vorschlag der \nKommission zugunsten der Variante 4 ohne weitere Prüfung übernommen. Auch in \nder Fluglärmkommission habe keine nachvollziehbare Abwägung stattgefunden; die \nKommission habe vielmehr eine politische Entscheidung getroffen, bei der jedes \nMitglied darum bemüht gewesen sei, eigenen Interessen am effektivsten Geltung zu \nverschaffen. Jedenfalls seien ihre, der Klägerin, Belange nicht in eine Abwägung \neingestellt worden. Vor allem sei nicht berücksichtigt worden, dass Kettwig nicht nur \nAbflügen, sondern in erheblichem Ausmaß auch Landeanflügen ausgesetzt sei; 85 % \naller Landeanflüge verliefen quer über dieses Gebiet. Dabei fielen die Immissionen \nder wesentlich tiefer fliegenden Landeanflüge weitaus extremer aus als diejenigen \nder Abflüge. Die durch die Festlegung begünstigte Nachbargemeinde Heiligenhaus-\nIsenbügel bleibe hingegen von Landeanflügen völlig verschont und habe auch nur \neinen Bruchteil der Abflüge zu ertragen. Es erscheine von daher nicht angängig, die \nAbflugstrecken weiter nördlich in ihr Kettwiger Stadtgebiet zu verlegen und damit die \ndort bestehenden Beeinträchtigungen noch zu intensivieren. Ein sachgerechter \nAusgleich der Interessen beider Gemeinden könne bei Betrachtung der gesamten \nFlugbewegungen vielmehr nur dadurch erreicht werden, dass dem Stadtteil Kettwig \nkeine Belastungen über diejenigen durch Anflüge hinaus aufgebürdet würden. Mit \nder Möglichkeit, den früheren Rechtszustand verbindlich festzuschreiben, stehe eine \nsolche Alternative zur Verfügung. Dass die Anflugbelastung fehlerhaft \nunberücksichtigt geblieben sei, belege auch der Umstand, dass ein Vertreter der \nDFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission am 8. Dezember 1999 selbst \nangeregt habe, diesen Umstand bei der Neufestlegung in die Bewertung \neinzubeziehen, dass diese Anregung aber nicht weiterverfolgt worden sei. \nDie Klägerin beantragt,\nfestzustellen, dass die Festlegung der Abflugverfahren \nGMH7Z und NOR8Z (früher NOR6Z) von der Startbahn \n05R und GMH1Y und NOR3Y (früher NOR1Y) von der \nStartbahn 05L in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 der \n122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-\nOrdnung in der Fassung der 20. Änderungsverordnung \nsie in ihren Rechten verletzt.\nDie Beklagte beantragt,\ndie Klage abzuweisen.\nSie hält die Klage für unzulässig, schon weil sich kommunale Gebietskörperschaften \nim Rahmen der vorzunehmenden Abwägung nicht in gleicher Weise auf eigene \nBelange berufen könnten wie Privatpersonen. Überdies fehle es der Klägerin \noffensichtlich an rechtlicher Betroffenheit; die Lärmsituation habe sich zu ihrem \nVorteil verbessert, kommunale Planungen, auch für übliche Wohnbebauung, würden \nnicht vereitelt, und ansonsten sei nachteilig betroffenes Wohneigentum der Klägerin \nnicht vorhanden. Die Klage sei aber auch unbegründet. Es treffe nicht zu, dass sich \ndie Zielrichtung der beklagten Änderung darin erschöpfe, die Gemeinde Heiligenhaus \nauf Kosten der Klägerin zu entlasten. An einer Vielzahl von Flughäfen, so auch in \nDüsseldorf, habe die Notwendigkeit bestanden, die Flugverfahren sowohl an die \nverbesserte Triebwerksleistung moderner Strahlflugzeuge als auch an deren \nAusrüstung mit computergestützten Navigationssystemen (FMS/GPS) anzupassen. \nErklärtes Ziel sei es dabei gewesen, die Idealspuren möglichst unverändert zu \nlassen, wo sie sich als sinnvoll erwiesen hätten, und lediglich größere \nUngenauigkeiten zu korrigieren. Da hier unter den beiden unmittelbar betroffenen \nGemeinden keine Einigkeit habe erzielt werden können, habe sie schließlich die \nVariante 4 erarbeitet, die als beste unter den denkbaren Alternativen erscheine. \nDadurch werde eine engere Bündelung erreicht und das \"Überschießen\" der \nFlugspuren nach Kettwig beseitigt; es trete eine leichte Verschiebung der Flugspuren \nin Richtung Isenbügel ein, wo die Flugspuren allerdings noch im Nordostbereich und \ndamit erträglich blieben. Die von der Klägerin behauptete erhebliche \nVerschlechterung der Lärmsituation in Kettwig sei nicht nachvollziehbar; im Gegenteil \nergebe sich eine geringfügige Verbesserung. Die von der Klägerin genannten \nMesswerte seien insoweit nicht aussagekräftig, weil die Messstelle 14 (\"Kettwig\") \nüberwiegend die erheblich lauteren Landeanflüge erfasse. Die Lärmsituation im \nAnflugbereich von Kettwig sei zwar unbestritten ungünstig, lasse sich aufgrund der \ngeographischen Situation aber nicht ändern. Das Gesamtpotenzial der Belastung sei \ndurch die Streckenverlegung nicht erhöht worden, wie ein Vergleich der \nFlugspuraufzeichnungen vor und nach der Änderung zeige. Ein Teil der Abflüge \ntreffe jetzt Isenbügel, wo allerdings die Betroffenheit durch eine Vielzahl direkter \nÜberflüge erheblich größer als bei der Klägerin gewesen wäre, wenn der Forderung \nnach Festlegung der Variante 1 entsprochen worden wäre.\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der \nGerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und auf die \nvon den Beteiligten überreichten Karten Bezug genommen.\nEntscheidungsgründe\nDie Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter des Senats \nohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 87a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2 VwGO), \nhat keinen Erfolg. \nZulässiger Klagegegenstand ist weiterhin § 3 Abs. 2 der \n122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der Fassung der \n20. Änderungsverordnung. Die dort unter Nrn. 3 und 4 für die Benutzung der \nStartbahnen des Flughafens Düsseldorf in Richtung 05 festgelegten Abflugverfahren \nGMH und NOR sind durch die späteren Änderungen der \n122. Durchführungsverordnung nicht berührt worden und gelten unverändert. \nDie Klage ist als Feststellungsklage zulässig, insbesondere ist die entsprechend § 42 \nAbs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu bejahen. Die Klägerin wendet sich \ngegen die Neuordnung der oben genannten (im zu prüfenden Abschnitt \ndeckungsgleichen) Abflugverfahren, weil damit im streitigen Streckensegment die \nfrüher festgelegten Idealspuren auf ihr Stadtgebiet hin verschoben worden sind. \nAllein dies begründet die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, denn kommunale \nGebietskörperschaften können gegen die Festlegung von Flugverfahren, wie gegen \nüberörtliche Entscheidungen im Übrigen, eine Vernachlässigung ihrer Rechte aus \nArt. 28 Abs. 2 GG sowie ihres Eigentums geltend machen. \nVgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C \n6.02 -, amtlicher Umdruck S. 11 m.w.N. \nEine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin durch das streitgegenständliche \nRechtsverhältnis ist nicht deshalb offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise \nausgeschlossen, weil sich - wie die Beklagte einwendet - infolge der Neuordnung \neine Verbesserung der tatsächlichen Lärmsituation für die Klägerin ergeben hat. \nAbgesehen davon, dass eine Beurteilung dieser zwischen den Parteien streitigen \nFrage die Sachprüfung in einer dem Sinn einer Zugangsvoraussetzung für die \ngerichtliche Sachentscheidung widersprechenden Weise vorwegnehmen müsste, \nkann dieser Gedanke jedenfalls dann nicht zum Tragen kommen, wenn beansprucht \nwird, dass Belange bei der Entscheidung stärker als geschehen hätten zu Buche \nschlagen müssen und eine weitergehende Verbesserung daher zu Unrecht verwehrt \nworden sei. \nDie Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin wird durch die Entscheidung des \nLuftfahrt-Bundesamtes nicht in ihren Rechten verletzt. \nDie Festlegung der Abflugverfahren durch Rechtsverordnung beruht - wie in der \n20. Änderungsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der \nErmächtigung des Luftfahrt-Bundesamtes aus § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Sätze \n2 und 3 LuftVG i.V.m. § 27a Abs. 2 LuftVO. \nFormelle Fehler, die auf eine Rechtsverletzung der Klägerin führen könnten, sind \ndem Luftfahrt-Bundesamt bei der Ausübung der Verordnungsermächtigung nicht \nunterlaufen. Insbesondere ist die Klägerin im Vorfeld der Streckenfestlegung \neingehend und ausreichend beteiligt worden, was sie selbst einräumt. Die DFS, die \nwie üblich mit der Vorbereitung der Streckenänderungen betraut war, hat im \nvorliegenden Fall von der Befugnis des Verordnungsgebers Gebrauch gemacht, \nmöglicherweise betroffene Dritte (durch Information und Anhörung) in das \nEntscheidungsverfahren einzubeziehen. Sie hat dazu in der Fluglärmkommission die \nin Betracht kommenden Alternativen einer Neubeschreibung der Strecken und ihre \nvoraussichtlichen Auswirkungen vorgestellt, eingehend Gelegenheit zur \nMeinungsbildung in den politischen Gremien der betroffenen Gemeinden gegeben \nund die Ergebnisse in den Entscheidungsprozess einbezogen. Daher kannte die \nKlägerin, die - anders als die Gemeinde Heiligenhaus - schon bei Planungsbeginn \nMitglied der Fluglärmkommission war, von vornherein sämtliche Überlegungen und \nkonnte ihre Auffassung im Verlauf des Verfahrens (August 1999 bis Juni 2000) zur \nGeltung bringen; dies hat sie innerhalb und außerhalb der Fluglärmkommission auch \ngetan. Daher war dem Luftfahrt-Bundesamt als Verordnungsgeber hinlänglich \nbekannt, dass und aus welchen Gründen die Klägerin die zunächst als Variante 1 \ndargestellten Strecken bevorzugte und daran bis zum Schluss festhielt. \nIst die Klägerin mithin in einer Weise beteiligt worden, die selbst einem formellen \nAnhörungsrecht genügen würde, so bedarf keiner Erörterung, welche Folgen das \nUnterlassen einer Beteiligung für das materielle Abwägungsergebnis gehabt hätte, \nobwohl eine Pflicht zur Verfahrensbeteiligung, deren Verletzung die \nÄnderungsverordnung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache \nnichtig machen würde, weder im einfachen Recht angeordnet noch aus \nVerfassungsrecht herzuleiten ist.\nVgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. November 2003, \namtlicher Umdruck S. 12 ff., 15 f.\nDie Klägerin wird durch die angegriffenen Flugverfahren nicht in einer materiellen \nRechtsposition verletzt. \nNach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende \nGericht folgt, unterliegt die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung \ndes Luftfahrt-Bundesamtes ungeachtet einer ausdrücklicher Normierung dem \nrechtsstaatlichen Abwägungsgebot. Mangels jeglicher Konkretisierung der \nAbwägungspflicht im Luftverkehrsgesetz oder in der Luftverkehrs-Ordnung obliegt sie \ndem Luftfahrt-Bundesamt allerdings nur im Umfang des rechtsstaatlich für jede \nAbwägung unabdingbar Gebotenen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren \nflugsicherungsbetriebliche Vorkehrungen in Gestalt von Verkehrsregeln sind, die \nganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs \nim Instrumentenflugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c \nAbs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang \nder Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Freilich \nhat das Luftfahrt-Bundesamt unbeschadet seines primär verkehrsbezogenen \nGestaltungsauftrags sonstige Aspekte der Flugverfahren zu berücksichtigen, soweit \nsich dies im Rahmen des flugsicherungsbetrieblich Verantwortbaren bewerkstelligen \nlässt. Was Fluglärm angeht, der sich infolge einer beabsichtigten Streckenführung für \nGemeinden und Bevölkerung aufgrund der räumlichen Lärmverteilungseffekte von \nFlugverfahren einstellt, wird die Abwägungsentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes \ndurch § 29b LuftVG geprägt, nach dessen Absatz 2 die Luftfahrtbehörden (das \nLuftfahrt-Bundesamt) und die für die Flugsicherung zuständige Stelle \"auf den Schutz \nder Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken\" haben. Schon der \nWortlaut dieser Norm zeigt, dass auch damit kein über das rechtsstaatlich \nUnabdingbare hinausführender Auftrag erteilt ist, Flugverfahren unter \nLärmgesichtspunkten zu optimieren, d.h. gerade im Hinblick auf die Verteilung des \nvon dem genehmigten Flugbetrieb eines Flughafens ausgehenden Lärms. Daher \nkann die Behörde nach freiem Ermessen im Einzelfall entscheiden, ob und in \nwelchem Umfang der erhebliche Verfahrensaufwand in Kauf genommen werden soll, \nder in aller Regel damit verbunden ist, Flugverfahren unter allen in Betracht \nkommenden und regelmäßig nicht vollständig zu harmonisierenden Gesichtspunkten \nzu optimieren - etwa im Sinne größtmöglicher Erkundung und Ausschöpfung ihrer \nLärmminderungspotenziale -, obwohl eine Verpflichtung hierzu nicht besteht.\nVgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003, \namtlicher Umdruck S. 17 unter Bekräftigung der \nAusführungen im Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C \n13.99 -, NJW 2000, 3584, 3585; ebenso OVG NRW, \nUrteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NWVBl. \n2003, 95 (nachfolgend: BVerwG, Beschluss vom \n16. Dezember 2002 - 9 B 53.02).\nDementsprechend begrenzt ist die Überprüfbarkeit der luftfahrtbehördlichen \nAbwägungsentscheidung durch die Verwaltungsgerichte. Diese kann nicht weiter \nreichen als bis zur Beantwortung der Frage, ob der gesetzlich vorgegebene \nGestaltungsauftrag, gegebenenfalls unter Einbeziehung eines im Einzelfall selbst \ngesetzten Regelungskonzepts, sofern dieses über das Unabdingbare hinausgeht, \ngewahrt worden ist. Gerichtlich überprüfbar ist die Festlegung von Flugverfahren \nnach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts daher nur darauf, ob das \nLuftfahrt-Bundesamt vom einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den \ngesetzlichen Rahmen erkannt hat und die Lärmschutzinteressen der Betroffenen in \ndie gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund zurückgesetzt \nhat.\nNach diesen Maßstäben wird die Klägerin nicht in ihrem einklagbaren subjektiven \nRecht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt. Insoweit ist \nzunächst festzustellen, dass weder der von der Klägerin gerügte Abwägungsausfall \nnoch das gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Klägerin \nberührenden Belangs vorliegt. Aufgrund der vorbereitenden Tätigkeit der DFS und \nderen Kontakte zur örtlichen Fluglärmkommission kann schlechthin nicht bezweifelt \nwerden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und Wider der denkbaren \nGestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die Lärmwirkungen dabei - als \ndurchgängig prägendes Element - mit vorrangigem Gewicht einbezogen worden \nsind. Wenn die Klägerin demgegenüber meint, eine nachvollziehbare \nAbwägungsentscheidung sei nirgends zu entdecken, so verkennt sie die \nNotwendigkeit der Einbeziehung der vorbereitenden Flugverfahrensplanung der \nDFS, die in dieser ihr vom Verordnungsgeber im Rahmen seines \nVerfahrensgestaltungsermessens übertragenen Funktion von der Rechtsprechung \nanerkannt ist.\nVgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C \n13.99 -, NJW 2000, 3584, 3586; OVG NRW, Urteil \nvom 4. März 2002, a.a.O. S. 96.\nDie DFS hat sich ihrerseits nicht von der Fluglärmkommission abhängig gemacht. \nVielmehr hat sie mit der - aller Meinungsbildung in der Fluglärmkommission \nvorgelagerten - Ausarbeitung von Strecken und ihrer Präsentation in der Kommission \ndie Abwägung und die Beschlussfassung in der Kommission von Anbeginn an gezielt \ngesteuert. In dem von ihr vorgezeichneten Rahmen hat sie Anregungen namentlich \nder betroffenen Gemeinden aufgegriffen und die bis zum Schluss in einem \nunvereinbaren Gegensatz verharrenden Interessenlagen in einem neuen Vorschlag \n- der Variante 4 - einem wiederum eigenständigen Ausgleich zugeführt. Durch die \nfortlaufende Fixierung auf vorgegebene Varianten entzog sie das Votum der \nKommission von vornherein dem von der Klägerin unterstellten freien - eventuell \npolitisch geprägten - Kräftespiel in der Fluglärmkommission. Dabei stand, wie schon \ndie oben dargelegte Art der Beteiligung zeigt, die Klägerin mit ihren Interessen stets \nselbst - und nicht nur als Mitglied der Kommission - im Blickfeld der DFS. Von daher \nist der Vorwurf, die DFS habe die Empfehlung der Kommission \"ohne weitere \nPrüfung übernommen\", schon in Ansatz verfehlt; vielmehr ist die Kommission \n- gerade umgekehrt - dem abschließenden, abwägend gefundenen \nKonsensvorschlag der DFS gefolgt. Auch das Luftfahrt-Bundesamt hat durch die \nEinbeziehung dieser vorbereitenden Arbeiten in seine Entscheidung die Abwägung \neben nicht unbesehen der Fluglärmkommission überantwortet und damit aus der \nHand gegeben.\nEbenso wenig trifft zu, dass das Luftfahrt-Bundesamt die von der DFS erarbeiteten \nStrecken gleichsam \"automatisch\", d.h. ohne eigene Überzeugungsbildung festgelegt \nhat. Wenngleich die Erwägungen, die aus Sicht des Verordnungsgebers letztlich \nausschlaggebend waren, nicht dokumentiert sind, was im Zeitpunkt des Erlasses der \nstreitigen Änderungsverordnung nicht üblich war - nicht anders als bei \nBundesrechtsverordnung regelmäßig auch sonst -, so unterliegt doch keinem \nZweifel, dass eine Prüfung und Bewertung der Flugverfahren durch das Luftfahrt-\nBundesamt, die den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die \nSicherstellung seiner Letztverantwortlichkeit entspricht,\nvgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, a.a.O. \nS. 3586,\nstattgefunden hat. Die Alternativen und die maßgeblichen Erwägungen für die \nVariante 4 waren dem Luftfahrt-Bundesamt bekannt und dienten als Grundlage \nseiner Entscheidung; aus den Kommissionsprotokollen ergaben sich zudem die \nwechselseitigen Auffassungen und der Diskussionsstand. Dies ist aus den \nVerwaltungsvorgängen ohne weiteres ersichtlich und durch die Schilderung der \nVorgänge durch den Beklagtenvertreter im Erörterungstermin bestätigt worden. Vor \nallem die laufenden und intensiven Kontakte zur federführenden Fachgruppe \nVerfahrensplanung der DFS, die dem Gericht schon in anderen Verfahren \nverdeutlicht worden sind, stellten sicher, dass der Erkenntnis- und \nBewertungsprozess von Anfang an nach den Maßstäben des Verordnungsgebers \nablief. Anhaltspunkte dafür, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt gleichwohl als \nVollzugsorgan der DFS oder gar für einen Beschluss der Kommission verstanden \noder geriert haben könnte - was nach dem konkreten Lauf der Dinge ausgesprochen \nfern liegt -, hat die Klägerin denn auch nicht aufgezeigt. Dementsprechend zeigen die \nVerwaltungsvorgänge, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt die Erkenntnisse aus der \nvorbereitenden Arbeit der DFS maßgeblich billigend zu eigen gemacht hat. \nAuch im Übrigen ist ein Abwägungsmangel zulasten der Klägerin nicht gegeben. Die \nBeklagte hat mit der streitigen Regelung ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses \nauf tauglichem Wege erreicht:\nNicht zu kritisieren ist der Anlass für die Streckenänderung. Das Luftfahrt-Bundesamt \nbezweckte, durch Neubeschreibung der Strecken im Zusammenhang mit einer \nohnehin anstehenden Einführung GPS/FMS-gestützter Abflugverfahren einer \nFehlentwicklung entgegenzuwirken, die sich gerade in Befolgung der seinerzeit \ngeltenden normativen Vorgaben ergeben hatte. Denn die ursprüngliche \nBeschreibung namentlich der Abflugverfahren GMH und NOR beruhte auf veralteten \nAnnahmen über die Flugleistungsdaten der am Flughafen Düsseldorf verkehrenden \nLuftfahrzeuge, weshalb es bei Einhaltung des vorgeschriebenen Abdrehpunktes \nvielfach zu nach Norden überschießenden Flugbahnen und einer großflächigen \nStreuung der Überflüge gekommen war. Dass diese Entwicklung von der Beklagten \nals Missstand betrachtet wurde, ist ohne weiteres nachvollziehbar, auch wenn \ninsoweit Sicherheitserwägungen augenscheinlich keine entscheidende Rolle \nspielten. Allein die ungesteuerte Verlagerung und unkontrollierbare Ausbreitung von \nLärmereignissen, weg von der - grundsätzlich für sinnvoll erachteten - alten Idealspur \nund hin auf das dicht besiedelte südliche Stadtgebiet der Klägerin (bis nördlich der \nRuhr), durfte unter dem von der Beklagten mitzubedenkenden \nLärmschutzgesichtspunkten als Fehlentwicklung von Gewicht betrachtet werden.\nMit der gewählten Neubeschreibung der Abflugstrecken hat die Beklagte eine \nHandlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist. Das gilt \nzunächst für das Bemühen, die Flugspuren in Anwendung eines aktuellen \nRegelwerks der ICAO mit Vorgaben für die Berechnung von Kurvenradien,\nvgl. ICAO Doc 8168-OPS/611: Procedures for Air \nNavigation Services - Aircraft Operations (PANS-\nOPS), Volume II: Construction of visual and \ninstrument flight procedures, \nmöglichst stark auf einer Ideallinie zu bündeln. Obgleich sich eine Pflicht zur \nBündelung, die sie rechtfertigen würde, weder aus dem deutschen noch aus dem \neuropäischen Recht herleiten lässt,\nvgl. dazu Senatsurteil vom 4. März 2002, a.a.O. \nS. 98,\nund sich auch nicht völkervertraglich aus dem vorbezeichneten Dokument der ICAO \nergibt - bei diesem dürfte es sich um eine bloße Empfehlung handeln, deren \nBeachtung einem Vertragsstaat des Chicagoer Abkommens allenfalls insoweit \nabverlangt ist, wie \"er es für durchführbar hält\" (vgl. Art. 28 des Abkommens) -, so \nspricht doch vorliegend nichts dagegen, und ist auch von der Klägerin nichts \nvorgebracht worden, dass sich die Beklagte dieser Vorgaben, die sich eigenen \nBerechnungsmodellen als überlegen erwiesen hatten, bediente, um ein \nbilligenswertes Ziel zu erreichen. Tatsächlich ging es der Beklagten auch nicht um \neine unbesehene Befolgung eines ICAO-Regelwerks, sondern um die Nutzung einer \ndarin enthaltenen, dem Stand der Technik entsprechenden Bündelungstechnik zur \nBeherrschung und Verbesserung der - offenbar auch von der Klägerin - als \nunerwünscht betrachteten Lärmsituation. Denn erst die effektive Bündelung von \nFlugbewegungen auf einem Sollflugweg erlaubt die Planbarkeit des tatsächlichen \nFluggeschehens und die Vorhersehbarkeit der ausgelösten Lärmbelastung. Mit den \nBerechnungsvorgaben der ICAO stand daher eine wirksame Möglichkeit der Abhilfe \nzur Verfügung. \nDas Regelungsziel der Neuordnung ist erreicht worden, und auch, was die \nVerbesserung der tatsächlichen Situation für die Klägerin angeht, haben sich die \nErwartungen erfüllt: Die Radarspuraufzeichnungen des \nFlugwegbeobachtungssystems FANOMOS belegen überzeugend, dass die \nFlugspuren infolge der Neuregelung wesentlich stärker als früher um den neuen \nSollflugweg gebündelt sind; der Durchschnittsflugweg der tatsächlichen Abflüge (Ist-\nFlugspur, \"Average Track\") ist auf dem Gebiet der Klägerin der neuen Ideallinie \nweitgehend angeglichen. Wenngleich noch eine gewisse Streuung der Flugspuren \n(auch) nach Norden zu verzeichnen ist - und der nachvollziehbaren Erläuterung der \nBeklagten zufolge aufgrund des Kurvenfluges einstweilen unvermeidbar bleibt -, so \nist doch im Verhältnis zur früher bestehenden Situation eine nicht unbeträchtliche \nVerminderung der Belastung durch Abflüge auf dem Gebiet der Klägerin eingetreten. \nSchon die Verringerung des Streubereichs der Flugwege im Kurvenbereich hat die \ndurch Abfluglärm belastete Gesamtfläche von Kettwig sichtlich verkleinert. Zudem ist \nder Durchschnittsflugweg nunmehr an die südliche Stadtgrenze verlagert, wodurch \nsich die lärmbelastete Fläche deutlich nach Süden zurückgezogen hat. Dort ist \nausweislich der klägerseitig vorgelegten Karten - abgesehen von der Laupendahler \nSiedlung - kaum verdichtete Wohnbebauung anzutreffen; die Klägerin besitzt in \ndiesem Bereich lediglich Wald- bzw. Grünflächen sowie Straßen. Die Verwirklichung \nder Bebauungspläne am nördlichen Ufer des Ruhr-Stausees (mit insgesamt \n400 Wohneinheiten) wird schließlich sogar erleichtert; denn das Plangebiet liegt jetzt \nmehrere 100 m nördlich der Durchschnittsflugspur und wird nur noch von einzelnen \nFlugbewegungen vom nördlichen Rand des Flugerwartungsgebietes berührt. \nDie Klägerin bezweifelt letztlich nicht die dargetane Verbesserung der tatsächlichen \nLärmsituation; ihr Haupteinwand zielt vielmehr darauf, das Luftfahrt-Bundesamt sei \nverpflichtet gewesen, den Sollflugweg erneut auf die alte Ideallinie (= Variante 1 bzw. \n3) festzuschreiben und dadurch eine weitergehende Entlastung des Kettwiger \nStadtbereichs zu bewirken, mindestens habe es diese Forderung mit fehlerhaften \nErwägungen abgelehnt. Auch hiermit dringt die Klägerin nicht durch:\nFreilich mag insofern Bedenken wecken, dass die DFS die von der Klägerin \ngeforderte Lösung ursprünglich nicht nur ausdrücklich in Betracht gezogen, sondern \nsie in ihren ersten Stellungnahmen an die Fluglärmkommission sogar als sinnvollste \nLösung dargestellt hat. Dass sie von dieser ursprünglichen Wertung im Verlauf des \nVerfahrens - zulasten der Klägerin - abgerückt ist, beruhte indes auf der die \nGrundlagen ihrer Ausgangsposition erschütternden Erkenntnis, dass mit der \nFestlegung der alten Ideallinie eine erhebliche und erstmalige Neubelastung des \nOrtsteils Isenbügel der Gemeinde Heiligenhaus einhergehen würde. Dies offenbarte \neinen Zielkonflikt mit dem vom Luftfahrt-Bundesamt generell verfolgten Bemühen, bei \nStreckenfestlegungen Neubelastungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Beklagte \nsah sich damit grundsätzlich vor die Wahl gestellt, sich an der tatsächlich \nbestehenden Situation zu orientieren und zulasten der Klägerin die über ihr Gebiet \nführende Durchschnittsflugspur (= Variante 2) festzuschreiben oder mit der \nFestlegung der Variante 3 (= 1) zulasten von Heiligenhaus-Isenbügel eine \ngewissermaßen \"plangegebene Vorbelastung\" aufgrund der damals noch gültigen \nnormativen Festlegung der alten, faktisch allerdings nicht beflogenen Ideallinie zu \naktivieren. Ein Lärmminderungspotenzial, das die Klägerin hätte entlasten können, \nohne die Gemeinde Heiligenhaus in entsprechendem Umfang zu belasten, war \njedenfalls nicht gegeben. \nBei dieser Lage ist es unter keinem der anzulegenden rechtlichen Maßstäbe zu \nbeanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt eine zwischen den Varianten 2 und 3 \nverlaufende Streckenführung als angemessene Lärmverteilung zwischen der \nKlägerin und der Gemeinde Heiligenhaus betrachtet hat. Denn die Variante 4 \nverbindet eine Gesamtverbesserung der Lärmsituation mit einer Entlastung des \nsüdlichen Gebietes von Kettwig und einer maßvollen Neubelastung von \nHeiligenhaus-Isenbügel, die von ihr als akzeptabel deklariert worden war.\nDie rechtliche Billigung der getroffenen Entscheidung gründet darin, dass nach der \nRechtsprechung des erkennenden Gerichts mangels eindeutiger gesetzlicher oder \nverordnungsrechtlicher Abwägungsdirektiven bei einer Alternativenwahl innerhalb \ndes Lärmaspekts grundsätzlich keine zwingende Ableitung einer vorzugswürdigen \nLösung möglich ist. Die Alternativenwahl gehört zum Kern des Gestaltungsauftrags \nder - demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch \nein Gericht wegen des Fehlens normativer Aussagen regelmäßig keine \nüberzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben können. Bestehen aber \nkeine Vorgaben, die der gerichtlichen Kontrolle zugrunde gelegt werden könnten, so \nhaben die Gerichte zu akzeptieren, dass der Gesetzgeber die letztverantwortliche \nEntscheidung dem Luftfahrt-Bundesamt vorbehalten hat, soweit nicht im Einzelfall \nunsachliche, außerhalb des behördlichen Gestaltungsspielraums liegende Gründe \nhervortreten.\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 4. März 2000, a.a.O. \nS. 98. \nAuch § 29b Abs. 2 LuftVG hilft in solchen Fällen regelmäßig nicht weiter. Denn es ist \neine nachhaltige Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung, dass der mit \nihr herzustellende Ausgleich weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines \n\"Störers\" und eines \"Gestörten\" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell \ngleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden \nInteressen verschiedener Flughafennachbarn am Fernhalten von \nLärmbeeinträchtigungen von ihren Grundstücken vollzieht. Dabei geht es \ninsbesondere nicht an, die durch ein neues oder geändertes Flugverfahren \nEntlasteten dem \"Begünstigten\" eines emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; \ndenn die Entlasteten sind, anders als ein Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher. \nNicht anders liegen die Dinge im Fall der Klägerin, da nichts dafür spricht, dass sie \ninfolge der Abflüge - gegebenenfalls im Zusammenspiel mit den von ihr \nthematisierten Anflügen - mit unzumutbarem Lärm zu kämpfen hat, sodass es das \nLuftfahrt-Bundesamt in Verkennung der Anforderungen aus § 29b Abs. 2 LuftVG \nabgelehnt haben könnte, durch weitergehende Verlagerung der Ideallinie nach \nSüden - also mittels zusätzlicher Belastung von Isenbügel - Abhilfe zu schaffen. Auch \ndie Klägerin macht eine unzumutbare Situation nicht geltend. Wie sie selbst \nhervorhebt, sind die in der Klageschrift angeführten Lärmwerte für die in Rede \nstehenden Abflüge nicht aussagekräftig. Die Werte entstammen der Messstelle 14 \n(Kettwig, Brederbachstraße 1), die unterhalb der Anfluggrundlinie der Südbahn (23 L) \nliegt und daher überwiegend Pegel der nördlich des in Rede stehenden Gebiets \nanfliegenden Flugzeuge registriert. Die Lärmpegel der streitigen Abflüge, die die \nKlägerin übrigens nur mit einem Bruchteil (12 %) aller relevanten Überflüge \nveranschlagt, sind auch nach ihrer Auffassung keinesfalls mit denjenigen der Anflüge \nvergleichbar, weil die Abflüge über dem Gebiet der Klägerin (etwa 8 bis 10 NM nach \ndem Abheben) eine wesentlich größere Höhe aufweisen als die von der Messstelle \n14 erfassten Anflüge. Zudem treffen die Abflüge dort, wie ausgeführt, auf eine \nBesiedlungsstruktur, deren Dichte mit dem Kettwiger Anflugbereich nördlich der Ruhr \nnicht annähernd vergleichbar ist. Schon deshalb bestand für die Beklagte kein \nhinreichend gewichtiger Anlass zu erwägen, die Bündelung der Flugspuren wegen \nder mit ihr zwangsläufig einhergehenden Verschärfung der Lärmbelastung im \nÜberflugbereich ausnahmsweise - nämlich abweichend von ihrer generellen Linie - \nzugunsten der Beibehaltung einer gewissen Streuung fallenzulassen. Im Übrigen ist \nerneut zu betonen, dass es mangels normativer Vorgaben grundsätzlich der \nBewertung der Beklagten überlassen bleiben muss, im Einzelfall zwischen \nBündelung und Streuung von Flugbewegungen zu wählen und damit über die \nVorzugswürdigkeit einer Verringerung der lärmbetroffenen Fläche oder und einer \nMilderung der Lärmbelastung betroffener Grundstücke (gegebenenfalls bei \nVermehrung ihrer Zahl) zu entscheiden. Es ist hier wie dargelegt unter keinem \nAspekt erkennbar, dass das Spektrum der in diesem Zusammenhang potenziell \nsachgerechten Erwägungen überschritten ist.\nEine unzumutbare und zudem durch die begehrte Streckenfestlegung zu mildernde \nBelastung der Klägerin hatte das Luftfahrt-Bundesamt ferner auch nicht deshalb \neinzustellen, weil das Kettwiger Stadtgebiet zusätzlich durch eine erhebliche Anzahl \nvon Anflügen belastet ist. Die Lage unter den Anfluggrundlinien stellt sich als von \njeher gegebener und als solcher nicht zu verändernder lagebedingter Nachteil dar. \nDieser Nachteil trifft allerdings nicht das von Abflügen betroffene Gebiet südlich der \nRuhr, sondern das Kettwiger Zentrum, das so weit nördlich gelegen ist, dass ein \ndurch die Lärmeinwirkungen der An- und Abflüge vermittelter Bezug zwischen beiden \nStadtgebieten nicht erkennbar ist. Sowohl die Ideallinie wie die tatsächlichen \nFlugspuren weisen aus, dass sich die Streckenführung der Abflüge mit den \nAnfluggrundlinien vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin kreuzen. Es verhält \nsich also nicht so, dass dasselbe Gebiet bei Westwindlagen durch Anflüge und bei \nOstwindlagen durch die zu beurteilenden Abflüge mit Lärm beaufschlagt würde. \nVielmehr liegen die Gebiete so weit entfernt voneinander, dass völlig gesonderte \nBetroffenheiten vorliegen. Lässt sich aber durch Südverschiebung der in Rede \nstehenden Abflugstrecken keine Entlastung für den Anflugbereich bewirken, so fehlte \nim Rahmen des rechtsstaatlich Gebotenen jeder zwingende Anknüpfungspunkt für \neine Pflicht des Luftfahrt-Bundesamtes, die Anflugbelastung in ihre \nAbwägungsentscheidung einzustellen. Eine solche Erwägung mag in gewissen \nFällen ein achtenswertes Motiv für eine Streckenwahl darstellen - für eine \nRechtspflicht des Inhalts, dass einer Gemeinde zum Ausgleich für lagebedingte \nNachteile mögliche Lärmminderungen an anderer Stelle zugestanden werden \nmüssten, findet sich keine Grundlage. Das gilt erst recht, wenn die Entlastung wie \nhier mit der Neubelastung Dritter erkauft werden müsste. Von daher kann nicht als \nIndiz für einen Abwägungsmangel genommen werden, dass das Luftfahrt-\nBundesamt der Anflugbelastung der Klägerin kein Gewicht gegeben hat, obwohl ein \nBediensteter der DFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission angeregt hat, \ngenau diesen Umstand bei der Alternativenwahl zu berücksichtigen. \nIst die Abwägungsentscheidung mithin objektivierbar vom Bemühen um einen \nangemessenen Lärmlastenausgleich getragen, so sind auch im Übrigen \nAnhaltspunkte dafür, dass die Wahl gleichwohl aus einer unsachlichen, außerhalb \ndes Rahmens des behördlichen Gestaltungsauftrags liegenden Motivation heraus \ngetroffen worden ist, nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. \nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision \nist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht \ngegeben sind. \n\n2","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287468","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-03-30/20-d-128-00-ak","cited_norms":[{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 29b","ref_norm":"29b","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32b","ref_norm":"32b","n":1},{"jurabk":"LuftVO 2015","ref":"§ 26","ref_norm":"26","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 27c","ref_norm":"27c","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 101","ref_norm":"101","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/287468","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287468","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-03-30/20-d-128-00-ak","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/287468","retrieved":"2026-07-09 03:05:36.075628+00:00"}}