{"status":"available","doknr":"OLD287471","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2004:0330.15A2360.02.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2004-03-30","aktenzeichen":"15 A 2360/02","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nNach Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. wird das \nBerufungsverfahren insoweit eingestellt.\n\nDas angegriffene Urteil wird teilweise geändert:\n\nDie Aufhebungsverfügung der Beklagten vom 9. Dezember 1999 wird \naufgehoben, soweit sie die zu den Tagesordnungspunkten 1.1 (Änderung der \nGeschäftsordnung) und 3 (Bestellung beratender Mitglieder für Ausschüsse) \nergangenen Beschlüsse des Rates der Beigeladenen vom 14. Oktober 1999 aufhebt. \n \nDie weitergehende Berufung der Klägerin zu 1. und die Berufung der Klägerin zu 3. \ninsgesamt werden zurückgewiesen. \n\nVon den außergerichtlichen Kosten des Verfahrens des ersten Rechtszugs und \ndes Berufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. tragen \ndie der Beklagten die Klägerin zu 1. zu 1/9 und die Kläger zu 2. und 3. zu je 1/3, von \nden entsprechenden Kosten der Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Von den \ndanach angefallenen außergerichtlichen Kosten tragen die der Beklagten die \nKlägerin zu 1. zu 1/6 und die Klägerin zu 3. zu 1/2. Von den entsprechenden Kosten \nder Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine \naußergerichtlichen Kosten selbst.\n\nVon den Gerichtskosten des Verfahrens des ersten Rechtszugs und des \nBerufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. tragen die \nKlägerin zu 1. 1/9, die Kläger zu 2. und 3. je 1/3 und die Beklagte 2/9. Von den \ndanach angefallenen Gerichtskosten trägt die Klägerin zu 1. 1/6, die Klägerin zu 3. \n1/2 und die Beklagte 1/3.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige \nVollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nvollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige \nVollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Kläger zu 1. und 2. waren Mitglieder des 66-köpfigen Rates der \nBeigeladenen und bildeten als Ratsgruppe die Klägerin zu 3. Die Klägerin zu 1. ist \nbis heute Ratsmitglied. In der Sitzung vom 14. Oktober 1999 beschloss der Rat unter \nTOP 1.1 Folgendes: Die Geschäftsordnung des Rates wurde in § 7 dahingehend \ngeändert, dass für den Vorschlag über die Aufnahme eines Punktes in die \nTagesordnung durch den Bürgermeister der Antrag eines einzigen Ratsmitglieds \ngenügt, wenn es keiner Fraktion angehört. Im Übrigen ist für dieses Initiativrecht \nentsprechend § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der Antrag eines Fünftels der \nRatsmitglieder oder einer Fraktion erforderlich. Durch den ebenfalls mit dem \nRatsbeschluss geänderten § 34 der Geschäftsordnung wurde die Regelung des § 7 \nder Geschäftsordnung auf die Bezirksvertretungen ausgedehnt.\n\n3\n\nDurch weiteren Beschluss vom selben Tage entschied der Rat unter TOP 1.2 \nüber Zuwendungen an Fraktionen und Ratsmitglieder. Jedes Ratsmitglied, das keiner \nFraktion angehört, soll danach einen jährlichen Sockelbetrag von 3.000,-- DM pro \nPerson erhalten. Soweit von der festgesetzten Gesamtsumme der Aufwendungen für \nGeschäftsbedürfnisse der Ratsfraktionen in Höhe von 1.046.000,-- DM nach \nVerteilung von je 30.000,-- DM pro Jahr an die Fraktionen als Sockelbetrag und von \n3.000,-- DM pro Person an fraktionslose Ratsmitglieder ein Rest übrig bleibt, soll der \nverbleibende Betrag als Pro-Kopf-Schlüssel auf die 66 Ratsmitglieder verteilt \nwerden.\n\n4\n\nSchließlich besetzte der Rat am selben Tage unter TOP 3 durch Wahlbeschluss \nauf Grund eines einheitlichen Wahlvorschlages 13 Ausschüsse mit \nstimmberechtigten und beratenden Mitgliedern. Die Klägerin zu 3. war in keinem \nAusschuss durch ein stimmberechtigtes Mitglied vertreten. Der Kläger zu 2. wurde \nals beratendes Mitglied in den Haupt-, Finanz-, Beteiligungs- und \nPersonalausschuss, die Klägerin zu 1. als beratendes Mitglied in den Ausschuss für \nSoziales und gesellschaftliche Gruppen gewählt. In weitere neun Ausschüsse \nwurden jeweils ein sachkundiger Bürger auf Vorschlag der Klägerin zu 3. gewählt, in \nallen Fällen unter der Überschrift \"Beratende Mitglieder gem. § 58 Abs. 1 S. 7 und 8 \nGO\". Gleichermaßen wurde mit Wahlvorschlägen der ebenfalls nicht mit \nstimmberechtigten Mitgliedern in den Ausschüssen vertretenen Gruppe der PDS und \neines fraktions- und gruppenlosen Ratsmitglieds verfahren.\n\n5\n\nMit Schreiben vom 25. Oktober 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der \nBeigeladenen den Beschluss über die Gewährung von Zuschüssen für \nGeschäftsbedürfnisse von Ratsfraktionen und Einzelmandatsträgern, mit Schreiben \nvom 15. November 1999 darüber hinaus die oben genannten Beschlüsse zur \nÄnderung der Geschäftsordnung sowie den Wahlbeschluss zur Entsendung \nberatender Mitglieder in Ausschüsse. Die entsprechenden Beschlussvorlagen der \nVerwaltung lehnte der Rat der Beigeladenen in der Sitzung vom 18. November 1999 \nab, wobei hinsichtlich der Aufhebung des Wahlbeschlusses der Oberbürgermeister \nnicht mitstimmte. Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 hob die Beklagte die \nbeanstandeten Beschlüsse auf. Zur Begründung führte sie aus: Die Beschlüsse \nverletzten zwingendes Recht der Gemeindeordnung. So gewähre § 48 Abs. 1 Satz 2 \nder Gemeindeordnung nur einer Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder den \nRechtsanspruch, auf die Gestaltung der Tagesordnung Einfluss zu nehmen. Diese \nVorschrift sei abschließend. Die Gewährung von Zuschüssen für die \nGeschäftsbedürfnisse von Einzelmandatsträgern und Ratsgruppen verstoße gegen § \n56 Abs. 3 der Gemeindeordnung, der lediglich Zuwendungen an Fraktionen erlaube. \nFinanzielle Ansprüche fraktionsloser Ratsmitglieder seien ausschließlich nach § 45 \nder Gemeindeordnung in Verbindung mit der Entschädigungsverordnung zu \ngewähren. Die Wahl von beratenden Mitgliedern in Ausschüsse gemäß § 58 Abs. 1 \nSätze 7 und 8 Gemeindeordnung sei nur zulässig auf Vorschlag von Fraktionen, \nnicht, wie hier, auf Grund des Vorschlags einer Ratsgruppe. Auch diese Vorschrift sei \nabschließend. Zur Ausübung ihres Ermessens führte die Beklagte aus, dass sie im \nInteresse der Sicherstellung einheitlicher Rechtsanwendung im ganzen Lande \ngehalten sei, die vorstehenden klaren Rechtsverstöße zu unterbinden. Die Verfügung \nwurde dem Oberbürgermeister der Beigeladenen am 10. Dezember 1999 per Telefax \nbekannt gegeben, wobei am 13. Dezember 1999 zwei fehlende Seiten per Telefax \nnachgeliefert wurden. Eine Rechtsmittelbelehrung enthielt die Verfügung nicht. \n\n6\n\nMit am 27. März 2000 erhobener Klage haben sich die Kläger gegen die \nAufhebungsverfügung der Beklagten gewandt. Sie haben vorgetragen: Die \nKlagebefugnis ergebe sich daraus, dass unmittelbar und konkret in ihre Rechte \neingegriffen werde. Sie seien auch Adressaten der Verfügung. Damit seien sie, \nähnlich wie in dem bereits entschiedenen Fall einer in Rechte Dritter eingreifenden \nErsatzvornahme durch die Kommunalaufsichtsbehörde, klagebefugt. Die Klage sei \nauch begründet, da die Verfügung unzulässig in die kommunale Selbstverwaltung \nder Beigeladenen, in die Rechte des Rates und zugleich in ihre Mitwirkungs- und \nGestaltungsrechte als Ratsmitglieder eingreife. Eine Erweiterung des Initiativrechts \nnach § 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung sei erforderlich, da sie ohne ein solches \nkeine eigenen Initiativen in die Ratsarbeit einbringen könnten. Auch würden durch \neine Gewährung von Zuschüssen zur Ratsarbeit nur an Fraktionen Ratsmitglieder \nerster und zweiter Klasse geschaffen. Chancengleichheit und Minderheitenschutz \ngeböten darüber hinaus auch die Mitwirkung fraktionsloser Ratsmitglieder in \nAusschüssen. Das sei inzwischen auch durch den Gesetzgeber geregelt. Ein \nentsprechendes Benennungsrecht für sachkundige Bürger fehle aber. Diese \nBenachteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder stelle eine planwidrige Lücke dar, \nnachdem die 5 %-Sperrklausel für Wahlen zu den Gemeindevertretungen \naufgehoben worden sei und damit fraktionslose Ratsmitglieder häufig anzutreffen \nseien. Entgegen der Auffassung der Beklagten treffe die Gemeindeordnung \nhinsichtlich der Gegenstände, die durch die aufgehobenen Ratsbeschlüsse berührt \nwürden, keine abschließende Regelung. \n\n7\n\nDie Kläger haben beantragt,\n\n8\n\ndie Verfügung vom 9. Dezember 1999 \naufzuheben. \n\n9\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n10\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n11\n\nSie hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig, da im vorliegenden \nKommunalaufsichtsrechtsstreit nur die Gemeinde beteiligungsfähig, aktiv legitimiert \nund klagebefugt sei. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Die Kläger \nseien in ihrem Status als Ratsmitglieder oder Ratsgruppe nicht durch die Verfügung \nin ihren Rechten verletzt. Die Vorschriften bezüglich des Initiativrechts in § 58 Abs. 1 \nSatz 2 der Gemeindeordnung und über Zuwendungen an Ratsfraktionen in § 56 Abs. \n3 der Gemeindeordnung seien abschließend und könnten daher nicht auf \nRatsgruppen oder fraktionslose Ratsmitglieder ausgedehnt werden. Eine \nRegelungslücke für eine analoge Anwendung liege nicht vor. Soweit sich die Klage \ngegen die Aufhebung der Wahlbeschlüsse bezüglich der Ausschüsse richte, gehe sie \nnach der Gesetzesänderung des § 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung, mit der \nfraktionslosen Ratsmitgliedern ein Anspruch auf Wahl als beratendes Mitglied in \neinen Ausschuss gewährt werde, ins Leere. \n\n12\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, \nda es sie mangels Klagebefugnis der Kläger als unzulässig ansieht. Dagegen richtet \nsich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihr \nerstinstanzliches Vorbringen wiederholen und vertiefen. \n\n13\n\nMit am 29. März 2004 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger zu \n2. die Berufung zurückgenommen.\n\n14\n\nDie übrigen Kläger beantragen, \n\n15\n\nunter Änderung des angegriffenen Urteils nach \ndem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. \n\n16\n\nDie Beklagte beantragt, \n\n17\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n18\n\nEr trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig \nabgewiesen, da es den Klägern an der Klagebefugnis mangele. Auf der Grundlage \ndes geltenden Rechts stünden ihnen keine Rechtspositionen zu, in die durch die \nangegriffene Verfügung eingegriffen würde. Das gelte auch für den Ratsbeschluss \nüber die Zuwendungen, selbst wenn solche Zuwendungen nach der neueren \nobergerichtlichen Rechtsprechung zulässig sein sollten. Denn dann stünden solche \nZuwendungen jedenfalls im Ermessen des Rates. Das könne allenfalls einen \nAnspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Rates, nicht aber den \nAnfechtungsanspruch gegenüber der kommunalaufsichtlichen Verfügung, die die \nStadt hingenommen habe, begründen. Hinsichtlich des Wahlbeschlusses verletze die \nBestellung der beratenden Mitglieder den bundesrechtlich vorgeschriebenen \nGrundsatz der Spiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen. Es sei auch \nhöchstrichterlich geklärt, dass ein Anspruch auf ein Grundmandat nicht bestehe. \n\n19\n\nDie Beigeladene äußert sich nicht. \n\n20\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der \nBeteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu \nbeigezogenen Unterlagen Bezug genommen. \n\n21\n\nEntscheidungsgründe:\n\n22\n\nDas Berufungsverfahren des Klägers zu 2. hat der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1 \nSatz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eingestellt.\n\n23\n\nDie zulässige Berufung ist zum Teil begründet. Die Klage der Klägerin zu 3. ist \nallerdings unzulässig, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend geurteilt \nhat. Der Klägerin zu 3. fehlt die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, wonach \neine Anfechtungsklage nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch den \nVerwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Aufhebung der in Rede \nstehenden Ratsbeschlüsse kann die Klägerin zu 3. nicht in ihren Rechten verletzten. \nDies könnte nur dann der Fall sein, wenn ihr durch die Ratsbeschlüsse subjektive \nRechte eingeräumt würden oder sie einen Anspruch auf Fassung des aufgehobenen \nBeschlusses hätte. Beides ist nicht der Fall. Der Ratsbeschluss vom 14. Oktober \n1999 zum Tagesordnungspunkt 1.1 (Änderung der Geschäftsordnung für den Rat \nder Stadt, seine Ausschüsse und die Bezirksvertretungen der Stadt H. ) \nschafft alleine Initiativrechte für fraktionslose Ratsmitglieder, keine solche für \nGruppen. Ebenso sind durch den aufgehobenen Ratsbeschluss zum \nTagesordnungspunkt 1.2 nur Zuwendungen für einzelne Ratsmitglieder, nicht für \nGruppen vorgesehen. Ob man letzteres, wie der Prozessbevollmächtigte der Kläger \nin der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat, so eigentlich wollte, \nist unerheblich, denn dies ist nicht beschlossen worden.\n\n24\n\nSchließlich sind auch durch die Wahl der beratenden Mitglieder in die \nAusschüsse Rechtspositionen für die Klägerin zu 3. nicht geschaffen wurden. Daran \nändert der Umstand nichts, dass der Besetzungsvorschlag auch auf einen Antrag der \nKlägerin zu 3. zurückgeht, dem durch den aufgehobenen Ratsbeschluss entsprochen \nwurde. Das allein begründet jedoch keine Klagebefugnis der Klägerin zu 3. Das \nRecht der Antragstellung bleibt ihr unbenommen. Wird ein so beantragter \nRatsbeschluss kommunalaufsichtsrechtlich aufgehoben, berührt dies nur das \nSelbstverwaltungsrecht der Gemeinde. Das durch die Aufhebungsverfügung \nbeeinträchtigte politische Interesse desjenigen, der den Ratsbeschluss beantragt hat, \nan seiner Aufrechterhaltung stellt keine wehrfähige Rechtsposition dar.\n\n25\n\nDie Klagebefugnis der Klägerin zu 3. lässt sich auch nicht, wie es der \nProzessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat \ngetan hat, aus einer analogen Anwendung des § 58 Abs. 1 Satz 7 bis 10 der \nGemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) rechtfertigen. Nach \ndieser Vorschrift sind Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind, \nberechtigt, näher bezeichnete Personen zu benennen, die der Rat zu beratenden \nMitgliedern des Ausschusses bestellt. Die Vorschrift ist vom Wortlaut her auf \nFraktionen beschränkt. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf Gruppen, also \nZusammenschlüsse von Ratsmitgliedern unter Fraktionsstärke, ist nicht geboten, da \nkeine Regelungslücke vorliegt: Die Beschränkung auf Fraktionen ist eine vollständige \nRegelung, da der Gesetzgeber den in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden \nMinderheitenschutz nur Zusammenschlüssen ab einer zahlenmäßigen Mindeststärke \n(vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zukommen lassen wollte. Die Erwägungen der \nKlägerin zu 3., dass eine Ausdehnung auf Gruppen angesichts deren größerer \nHäufigkeit nach Wegfall der 5%-Sperrklausel bei den Kommunalwahlen angezeigt \nsei, sind rechtspolitischer Natur, die eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der \nVorschrift im Wege der Analogie nicht erlauben.\n\n26\n\nDie Klage der Klägerin zu 1. ist demgegenüber zulässig. Ihr fehlt nicht deshalb \ndie Klagebefugnis, weil - wie das Verwaltungsgericht meint - die angegriffene \nkommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügung von vornherein nur Rechte der \nBeigeladenen, nicht aber der Klägerin zu 1. als Mitglied des Rats der Beigeladenen \nverletzen könne. \n\n27\n\nIn seinen Rechten verletzt ist jemand nur dann, wenn durch die Verfügung in \neine durch eine ihn schützende Norm eingeräumte Rechtsposition (subjektives \nRecht) eingegriffen wird. \n\n28\n\nVgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 \nRn. 78.\n\n29\n\nDas kann auch ein Dritter sein, in dessen Rechte durch eine \nkommunalaufsichtsrechtliche Ersatzvornahmeverfügung eingegriffen wird.\n\n30\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar \n1989 - 15 B 2575/88 -, NWVBl. 1989, 373 ff., für eine \nim Wege der kommunalaufsichtsrechtlichen \nErsatzvornahme verfügte Auflösung einer Schule \nhinsichtlich der betroffenen Eltern und Schüler.\n\n31\n\nRechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind nicht nur solche des Außenrechtskreises \nzwischen Rechtsträgern. Vielmehr können dies auch wehrfähige \nInnenrechtspositionen sein, die einem Organ oder Organteil eines Rechtsträgers zur \neigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind, was durch Auslegung der jeweils \neinschlägigen innerorganisatorischen Norm zu ermitteln ist.\n\n32\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2002 \n- 15 A 662/02 -, NWVBl. 2003, 267; Kopp/ Schenke, \nVwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 80. \n\n33\n\nSubjektive Rechte bzw. wehrfähige Innenrechtspositionen können durch jede \nRechtsnorm des geschriebenen oder ungeschriebenen öffentlichen Rechts \nbegründet werden.\n\n34\n\nVgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 \nRn. 78.\n\n35\n\nZu den Rechtsnormen in diesem Sinne gehören auch die Vorschriften der \nGeschäftsordnung des Rates (§ 47 Abs. 2 GO NRW), die sich dadurch auszeichnen, \ndass sie als innerorganisatorische Normen nur Binnenrechtsbeziehungen regeln, in \ndiesem Rahmen aber unmittelbar Rechte und Pflichten begründen. \n\n36\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 \n- 15 A 32/93 -, NWVBl. 1997, 69; Beschluss vom 28. \nFebruar 1995 - 15 B 2556/94 -, OVGE 44, 250 \n(252).\n\n37\n\nDas ist durch die mit den aufgehobenen Ratsbeschlüssen geschaffenen \nRegelungen der Geschäftsordnung des Rates (GeschO) geschehen. Nach dem \nbislang schon gültigen § 7 Abs. 1 GeschO setzt der Oberbürgermeister die \nTagesordnung und die Reihenfolge der Tagesordnungspunkte fest und hat dabei \nVorschläge aufzunehmen, die binnen einer bestimmten Frist von mindestens einem \nFünftel der Stadtverordneten oder einer Fraktion vorgelegt werden. Nach dem durch \nden aufgehobenen Ratsbeschluss geschaffenen Satz 3 der Vorschrift genügt die \nAntragstellung durch einen Stadtverordneten, sofern er keiner Fraktion angehört. Mit \ndieser Vorschrift wird für jedes fraktionslose Ratsmitglied das innerorganisatorische \nRecht begründet, die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes zu beanspruchen. \nDabei handelt es sich auch um eine wehrfähige Rechtsposition, weil die Regelung \nnicht nur als bloße Ordnungsvorschrift im ausschließlichen Interesse der \nKörperschaft den äußeren Rahmen der Vorbereitung einer Ratssitzung absteckt, \nsondern eine Kompetenz des einzelnen Ratsmitgliedes bei der gemeindlichen \nWillensbildung schafft. \n\n38\n\nAuch die beiden übrigen aufgehobenen Ratsbeschlüsse schaffen zu Gunsten der \nKlägerin zu 1. eine wehrfähige Innenrechtsposition: Ihr wird ein Anspruch auf \nZuwendungen gewährt, und sie wurde zum beratenden Ausschussmitglied bestellt. \nDurch die angegriffene Aufhebungsverfügung werden diese Rechtspositionen \nbeseitigt, und damit kann eine Rechtsverletzung i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO \nvorliegen.\n\n39\n\nDie Klage der Kläger zu 1. richtet sich zulässigerweise nicht nur gegen die allein \nsie betreffenden Teile der Aufhebungsverfügung, sondern gegen die Aufhebung der \nRatsbeschlüsse insgesamt, obwohl sie durch die sie nicht betreffenden Teile nicht in \nihren Rechten verletzt sein kann. Das gilt hinsichtlich der Einräumung des \nInitiativrechts für die in § 34 Abs. 6 GeschO vorgenommene Erstreckung auf die \nBezirksvertretungen, denen die Klägerin zu 1. nicht angehört. Hinsichtlich des \nWahlbeschlusses gilt dies für die Wahl der übrigen beratenden Mitglieder. \n\n40\n\nDie nur teilweise Anfechtung eines Verwaltungsakts ist zwar möglich,\n\n41\n\nvgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO: Aufhebung \ndurch das Verwaltungsgericht, soweit der \nVerwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger \ndadurch in seinen Rechten verletzt,\n\n42\n\nund bei insoweit fehlender Klagebefugnis auch geboten. Entscheidend ist, ob die \nVerfügung teilbar ist, denn eine nach Teilen der Verfügung differenzierende \nAnfechtung würde zu einer nur teilweisen gerichtlichen Aufhebung des \nVerwaltungsaktes führen. Da die Gestaltungsbefugnis der \nVerwaltungsgerichtsbarkeit im Rahmen einer Anfechtungsklage auf die Beseitigung \nvon Rechtsverletzungen beschränkt ist, während die positive Gestaltung Aufgabe der \nVerwaltung ist, kommt eine Teilaufhebung und damit das Entstehen einer \nTeilregelung durch gerichtliche Entscheidung nur in Betracht, wenn entweder von \nRechts wegen der bestehen bleibende Teil als gebundene Entscheidung von der \nBehörde hätte erlassen werden müssen oder - bei einem in das Ermessen der \nBehörde gestellten Verwaltungsakt - wenn hinreichend sichere Anhaltspunkte dafür \nbestehen, dass die Behörde bei Kenntnis des Rechtsmangels überhaupt eine und \nzudem gerade die übrig gebliebene Teilregelung getroffen hätte. \n\n43\n\nVgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ \nPietzner, VwGO, Loseblattsammlung (Stand: \nSeptember 2003), § 113 Rn. 33; Spannowsky, in: \nSodan/Ziekow, VwGO, Loseblattsammlung (Stand: \nJanuar 2003), § 113 Rn. 47 ff.; für eine weiter \ngehende Teilbarkeit einer Verfügung unter dem \nGesichtspunkt der Klagebefugnis OVG Berlin, Urteil \nvom 22. Mai 1992 - 2 B 22/90 -, NVwZ 1993, \n593.\n\n44\n\nDie nicht von der Anfechtung erfassten Teile dürfen nicht in einem untrennbaren \nZusammenhang mit dem angefochtenen Teil stehen, sondern müssen als \nselbstständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen \nBedeutungsgehalt zu verändern.\n\n45\n\nBVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 C \n13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225; Kopp/Schenke, \nVwGO, 13. Aufl., § 113 Rn. 16.\n\n46\n\nEine solche Teilbarkeit liegt hier nur für die auf die unterschiedlichen \nTagesordnungspunkte bezogenen drei Aufhebungsteile der Verfügung vom \n9. Dezember 1999 vor. Sie betreffen jeweils getrennte, nach Auffassung des \nBeklagten je für sich rechtswidrige Ratsbeschlüsse. Die mögliche Rechtswidrigkeit \nder Verfügung in einem dieser Punkte berührt auch aus Sicht des Beklagten nicht \nden Bestand der Aufhebungsverfügung im Übrigen. Nicht mehr teilbar ist aber die \nAufhebung des Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.1, soweit damit die § 7 \nund 34 GeschO ergänzt wurden. Denn durch die Ergänzung des § 34 wurde die in § \n7 vorgenommene Schaffung eines Initiativrechts einzelner Ratsmitglieder auf die \nBezirksvertretung erstreckt. Es kann nicht angenommen werden, dass der Beklagte \ndie Aufhebung dieser Erstreckung auch dann verfügt hätte, wenn die Aufhebung des \nInitiativrechts für Ratsmitglieder in § 7 GeschO keinen Bestand hat. Die Aufhebung \ndes nach Auffassung der Beklagten insgesamt und aus einheitlichem Rechtsgrund \nillegalen Initiativrechts ist auch nur insgesamt sinnvoll. Das Bestehenbleiben der \nAufhebung nur bezüglich der Bezirksvertretungen würde eine so von der Beklagten \nnicht gewollte spezifisch gegen jene gerichtete Bedeutung erlangen.\n\n47\n\nAuch eine Beschränkung der Klage der Klägerin zu 1. hinsichtlich der Aufhebung \ndes Wahlbeschlusses allein auf die sie betreffende Wahl ist nicht möglich. Es kann \nnicht davon ausgegangen werden, dass die Beklagte hinsichtlich der beratenden \nAusschussmitglieder eine nur teilweise Aufhebung gewollt hätte, wenn die Klage \neinzelner Gewählter wegen der Zulässigkeit der Bestellung beratender \nAusschussmitglieder Erfolg hätte. Auch hier würde eine Teilaufhebung des nach \nAuffassung der Beklagten aus einem einheitlichen Rechtsgrunde insgesamt \nrechtswidrigen Wahlbeschlusses zu einem Bedeutungswandel führen, nämlich zu \neiner nicht paritätischen, sondern in Folge unterschiedlicher Klagebereitschaft \nzufälligen Besetzung der Ausschüsse mit beratenden Mitgliedern.\n\n48\n\nDie Klage ist auch hinsichtlich des Erfordernisses der Einhaltung einer Klagefrist \nnach § 74 Abs. 1 VwGO zulässig. Da hier die Klagefrist mangels Erforderlichkeit \neines Vorverfahrens (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 123 GO NRW) an die \nBekanntgabe des Verwaltungsakts anknüpft, den Klägern als Drittbetroffenen die \nAufhebungsverfügung aber überhaupt nicht bekanntgegeben wurde, lief auch keine \nKlagefrist.\n\n49\n\nVgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, \nLoseblattsammlung (Stand: Januar 2003), § 74 \nRn. 28.\n\n50\n\nFür eine danach allenfalls denkbare Verwirkung des Klagerechts liegen keine \nAnhaltspunkte vor.\n\n51\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu 1. zu Unrecht vollständig \nabgewiesen. Sie ist begründet, soweit sie sich gegen die Aufhebung der \nRatsbeschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 1.1 (Erweiterung des Initiativrechts) \nund 3 (Wahl beratender Mitglieder in die Ausschüsse) wendet. Demgegenüber \nerweist sich die Aufhebung des Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.2 \n(Zuwendungen an Ratsmitglieder) als rechtmäßig, sodass es insoweit bei der \nAbweisung der Klage durch das Verwaltungsgericht verbleibt. \n\n52\n\nHinsichtlich des letztgenannten Teils rechtfertigt sich die angegriffene Verfügung \naus § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde, also hier \ngemäß § 117 Abs. 2 GO NRW die Beklagte, Beschlüsse des Rates, die das geltende \nRecht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und \nnochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen vor, \ninsbesondere verletzt der Ratsbeschluss über die Zuwendungen an einzelne \nRatsmitglieder das geltende Recht. \n\n53\n\nDer Beschluss des Rates kann sich nicht auf die kommunale Finanz- und \nOrganisationshoheit stützen. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und \nGemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und \nAusgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens \n(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten \nim Rahmen der Gesetze in organisatorisch-verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu \nregeln (Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer \neigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung \nder Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich \naus der institutionellen Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 \nAbs. 2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des \nLandes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab. Jedoch kann der Gesetzgeber nicht \nnur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre \nZuständigkeit sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen \nWillensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen. Raum \nfür eine eigenständige Regelung durch die kommunalen \nSelbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, so lange und soweit der \nGesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist \nden Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur \nGestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der \nGemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt. Eine Einschränkung der \nkommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend eindeutige gesetzliche \nRegelung voraus. \n\n54\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A \n1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (385 f.).\n\n55\n\nEine solche hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung, die die Gewährung der \nhier in Rede stehenden Zuwendungen hindert, besteht. Die Entschädigung der \n- fraktionslosen und fraktionsangehörigen - Ratsmitglieder für den mandatsbedingten \nAufwand ist abschließend durch §§ 45 Abs. 4 und 5, 46 GO NRW und die dazu \nergangene Entschädigungsverordnung vom 22. Oktober 1994 in der zurzeit gültigen \nFassung (SGV NRW 2023) geregelt. Danach können Aufwandsentschädigungen \nausschließlich als Pauschale oder als Pauschale und Sitzungsgeld bis zu einer \nbestimmten Maximalhöhe gewährt werden. Für eine darüber hinaus gehende \nZuwendung für Geschäftsbedürfnisse an einzelne Ratsmitglieder, wie sie der \naufgehobene Ratsbeschluss vorsieht, ist kein Raum. Dafür kann insbesondere nicht \ndie Regelung in § 56 Abs. 3 GO NRW in Anspruch genommen werden, wonach den \nFraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen \nAufwendungen für die Geschäftsführung gewährt werden. Zwar schließt diese \nVorschrift nicht aus, Zuwendungen auch sonstigen Gruppen des Rates unterhalb der \nFraktionsstärke zu gewähren. Jedoch muss es um die Abdeckung der \nGeschäftsführungsaufwendungen solcher Gruppen gehen, nicht etwa um die \nAbdeckung des mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwands einzelner \nRatsmitglieder, für die allein die §§ 45 und 46 GO NRW einschlägig sind. \n\n56\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A \n1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (387 f.). \n\n57\n\nMangels eines durch Zuschüsse abzudeckenden Koordinationsaufwands bei \neinzelnen Ratsmitgliedern unterscheidet sich deren Status grundsätzlich von dem der \nFraktion als Gliederung des Rates, sodass aus § 56 Abs. 3 GO NRW keine \nRechtfertigung für entsprechende zusätzliche Zuwendungen für fraktionslose \nRatsmitglieder abgeleitet werden kann. \n\n58\n\nVgl. für Bundestagsabgeordnete BVerfG, Urteil \nvom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 \n(231 ff.); Braun/Jantsch/Klante, Abgeordnetengesetz, \n§ 50 Rn. 26. \n\n59\n\nDemgegenüber erweist sich die Aufhebungsverfügung hinsichtlich der \nRatsbeschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 1.1 und 3 (Initiativrecht für \nfraktionslose Ratsmitglieder und Wahl beratender Ausschussmitglieder) als \nrechtswidrig und verletzt die Klägerin zu 1. in ihren Rechten. Der Rat war aus der \nbereits erwähnten kommunalen Organisationshoheit und (hinsichtlich der \nErweiterung des Initiativrechts) aus der Geschäftsordnungsautonomie des Rates zu \nsolchen Beschlüssen befugt. Die in § 47 Abs. 2 GO NRW dem Rat gewährte \nGeschäftsordnungsautonomie ermächtigt ihn, innerhalb des durch Wesen und \nAufgabenstellung der demokratisch gebildeten Vertretungskörperschaft begrenzten \nBereichs seine inneren Angelegenheiten in eigener Verantwortung und nach seinem \neigenen Sachverstand zu ordnen. Auch diese Autonomie ist nur in dem durch die \nGemeindeverfassung vorgegebenen Rahmen verliehen. Durch die \nGeschäftsordnung können daher die inneren Angelegenheiten des Rates nur \ninsoweit geregelt werden, als sie nicht bereits abschließend gesetzlich geregelt \nsind.\n\n60\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September \n1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7 (8). \n\n61\n\nIm Gegensatz zu den Zuwendungen an einzelne Ratsmitglieder kann der \nGemeindeordnung keine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung entnommen \nwerden, die hier die in Rede stehende Erweiterung des Initiativrechts oder die Wahl \nder beratenden Ausschussmitglieder hinderte.\n\n62\n\n§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW sieht vor, dass der Bürgermeister Vorschläge für die \nTagesordnung aufzunehmen hat, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder \neiner Fraktion vorgelegt werden. Damit wird ein Minderheitenschutz bei der \nAufstellung der Tagesordnung vorgeschrieben. \n\n63\n\nVgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-\nDrs. 8/3152, S. 62 zu § 31. \n\n64\n\nEs ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber damit über eine Mindestgarantie für \neinen Minderheitenschutz hinaus im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates \n- gewissermaßen als Schutz des Rates vor sich selbst - zugleich auch ein Verbot der \nGewährung weiter gehenden Minderheitenschutzes aussprechen wollte. Der \nGesichtspunkt missbräuchlicher Ausnutzung von Minderheitenrechten wurde im \nAusschuss für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau, der gegen den \nGesetzentwurf eine - so Gesetz gewordene - Senkung des Quorums von einem \nViertel auf ein Fünftel befürwortete, von der Opposition zwar problematisiert, hat aber \nim Gesetz keinen Niederschlag gefunden.\n\n65\n\nVgl. Beschlussempfehlung und Bericht, LT-\nDrs. 8/4352, S. 75. \n\n66\n\nAus dem Umstand, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ein Initiativrecht als \nMinderheitenschutzrecht garantiert, ergibt sich zwar, dass dieses Recht \nabschließend geregelt ist. Einschränkungen des Rechts durch die Geschäftsordnung \n- von technischen Ausgestaltungsregelungen abgesehen - sind daher unzulässig. \n\n67\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September \n1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7 f. \n\n68\n\nDer Gesetzgeber mag auch, wie sich aus der Forderung eines Quorums \nüberhaupt ergibt, einen weiter gehenden Minderheitenschutz nicht für opportun \ngehalten haben. Dessen Verbot kann aber mit der für eine Beschränkung der \nkommunalen Organisationshoheit und Geschäftsordnungsautonomie zu fordernden \nEindeutigkeit nicht festgestellt werden. \n\n69\n\nDie durch die angegriffene Verfügung aufgehobene Geschäftsordnungsregelung \nverstößt auch nicht aus anderen Gründen gegen das geltende Recht. So liegt in ihr \nkeine unzulässige Beschränkung des Rechts des Bürgermeisters auf Festsetzung \nder Tagesordnung. Allerdings wird durch die Geschäftsordnungsvorschriften nicht \nnur, was nach dem oben Gesagten unbedenklich ist, ein Minderheitenrecht \neingeräumt, sondern gleichzeitig die Pflicht des Bürgermeisters begründet, den \nTagesordnungsvorschlag eines fraktionslosen Ratsmitglieds aufzunehmen. Zu einer \nBegründung von Pflichten des Bürgermeisters als eines eigenständigen \nGemeindeorgans ist der Rat jedoch nur befugt, soweit er dazu ermächtigt ist. \nInsbesondere ist er nicht berechtigt, einen abschließend gesetzlich geregelten \nPflichtenkreis des Bürgermeisters zu erweitern. Die hier in Rede stehende \nVerpflichtung des Bürgermeisters, Tagesordnungsvorschläge fraktionsloser \nRatsmitglieder in die Tagesordnung aufzunehmen, rechtfertigt sich jedoch aus der \ndem Rat zustehenden, oben bereits angesprochenen Geschäftsordnungsautonomie, \ndie es ihm erlaubt, seine inneren Angelegenheiten in eigener Verantwortung und \nnach seinem eigenen Sachverstand zu regeln. Die mit der Einladung zur Ratssitzung \nverschickte Tagesordnung betrifft die inneren Angelegenheiten des Rates. Hier ist \ndem Bürgermeisters als Vorsitzendem des Rates (§ 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) ein \neigenes Organrecht dahin eingeräumt, die Tagesordnung festzusetzen (§ 48 Abs. 1 \nSatz 1 GO NRW). Der Bürgermeister kann damit sicherstellen, dass der Rat \ngezwungen wird, sich mit einem so festgesetzten Tagesordnungspunkt zu befassen \n(wenn auch als Minimum nur dahin, ob der Punkt von der Tagesordnung abgesetzt \nwerden soll). Er kann durch das Recht zur Festsetzung der Tagesordnung mit der \nEinladung weiter sicherstellen, dass der Rat Sachbeschlüsse zu den \nTagesordnungspunkten fassen kann, was bei einer Befassung unter einem erst in \nder Ratssitzung aufgenommenen Tagesordnungspunkt (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 5 GO \nNRW) oder unter dem von vornherein festgesetzten Tagesordnungspunkt \n\"Verschiedenes\",\n\n70\n\nvgl. dazu Kirchhof, in: Held u.a., \nKommunalverfassungsrecht NRW, \nLoseblattsammlung (Stand: August 2003), § 48 GO \nNRW Anm. 1, \n\n71\n\nnur begrenzt möglich ist. \n\n72\n\nIn dieser Hinsicht wird das Recht des Bürgermeisters jedoch durch die \naufgehobene Geschäftsordnungsregelung nicht beschnitten. Wenn man in der \nVerpflichtung des Bürgermeisters, Vorschläge fraktionsloser Ratsmitglieder in die \nTagesordnung aufzunehmen, überhaupt eine Kompetenzbeeinträchtigung des \nBürgermeisters sehen will, dann nur die eines hypothetischen Rechts, die \nBehandlung bestimmter Punkte durch den Rat verhindern zu können. Ein solches \nRecht soll dem Bürgermeister aber durch § 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nicht \neingeräumt werden. Es ist Sache des Rates als des obersten und allzuständigen \nGemeindeorgans zu entscheiden, welchen Sachthemen er sich zuwenden will. \nDeshalb ist der Bürgermeister etwa auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung \nverpflichtet, Punkte in die Tagesordnung aufzunehmen, die nach einem vorherigen \nRatsbeschluss für die Ratssitzung aufgenommen werden sollen. \n\n73\n\nVgl. Kirchhof, in: Held u.a., \nKommunalverfassungsrecht NRW, \nLoseblattsammlung (Stand: August 2003), § 48 GO \nNRW Anm. 2. \n\n74\n\nAuch steht dem Bürgermeister bei einem zu berücksichtigenden \nTagesordnungsvorschlag kein Recht inhaltlicher Vorprüfung zu. Vielmehr hat allein \nder Rat darüber zu befinden, ob und in welcher Weise er sich mit einer \nAngelegenheit befassen will. \n\n75\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983 \n- 15 A 2072/83 -, OVGE 37, 68 (71). \n\n76\n\nIn der hier vorgenommenen Erweiterung des Initiativrechts kann daher keine \nBeeinträchtigung der Rechte des Bürgermeisters, sondern allenfalls des Rechts des \nRates gesehen werden, von unerwünschten Tagesordnungspunkten auf Betreiben \nEinzelner verschont zu bleiben. \n\n77\n\nAnderer Auffassung zur Beeinträchtigung des \nRechts des Bürgermeisters Articus/Schneider, \nGemeindeordnung für das Land Nordrhein-\nWestfalen, 2. Aufl., § 48 Anm. 2. \n\n78\n\nSchließlich ist die Geschäftsordnungsregelung auch unter dem Gesichtspunkt \ndes allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nicht zu beanstanden, der jenseits des Art. \n3 Abs. 1 GG als objektiv-rechtliches Rechtsprinzip der Rechtsstaatlichkeit Geltung \nauch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen \nbeansprucht. \n\n79\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 \n- 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003, 309 (311); Urteil vom \n18. März 1997 - 15 A 166/94 -, NWVBl. 1997, 373 \n(375 f.).\n\n80\n\nZwar kann nicht verkannt werden, dass die Einräumung des Initiativrechts an \nfraktionslose Ratsmitglieder diese gegenüber fraktionsgebundenen deutlich besser \nstellt. Denn letztere müssen bezüglich eines von ihnen gewünschten \nTagesordnungspunktes entweder für eine Mehrheit in ihrer Fraktion oder jedenfalls \nim Fraktionsvorstand werben oder weitere Ratsmitglieder für den \nTagesordnungspunkt gewinnen, damit das Quorum von einem Fünftel der \nRatsmitglieder erreicht wird. Dennoch gibt es einen sachlichen Grund, der die \nDifferenzierung trägt: Zwar verliert das fraktionsgebundene Ratsmitglied mit dem \nEintritt in die Fraktion das den fraktionslosen Ratsmitgliedern zustehende \nGestaltungsrecht. Jedoch wächst auf der anderen Seite die Gestaltungsmacht des \nfraktionsgebundenen Ratsmitgliedes gerade durch die Koordination seiner \nRatstätigkeit mit der der übrigen Fraktionskollegen. In der Erhöhung der \nDurchsetzungsmacht durch Koordination liegt gerade der Sinn der Fraktionsbildung. \nDaher bleibt das fraktionslose Ratsmitglied in der politischen Realität auch \nregelmäßig vereinzelt ohne relevante Durchsetzungsmacht. Dieser qualitative \nUnterschied rechtfertigt es, das fraktionslose Ratsmitglied hinsichtlich der Gestaltung \nder Tagesordnung in der beschlossenen Weise zu bevorteilen. Das gilt auch \nhinsichtlich der Zahlendifferenz zwischen dem regelmäßigen Quorum von einem \nFünftel der Ratsmitglieder und dem einzelnen fraktionslosen Ratsmitglied. Diese \nDifferenz ist zwar beträchtlich, nämlich im Falle des Rates der Beigeladenen 14 \nRatsmitglieder gegenüber einem. Jedoch darf nicht übersehen werden, dass auch \nFraktionen, also im Falle der Beigeladenen mindestens drei zu einer Fraktion \nverbundenen Personen (§ 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW), dieses Initiativrecht von § 48 \nAbs. 1 Satz 2 GO NRW eingeräumt wird. Angesichts dessen ist die Differenz zu \neinem einzigen fraktionslosen Ratsmitglied nicht mehr so erheblich, dass eine \nGleichbehandlung hinsichtlich des Initiativrechts nicht mehr zu vertreten wäre. \n\n81\n\nSomit erweist sich der Ratsbeschluss zur Erweiterung des Initiativrechts als \nrechtmäßig. Im Gegensatz zur in der Aufhebungsverfügung niedergelegten \nRechtsauffassung steht es im Ermessen des Rates, ob er in Abwägung zwischen \nden Belangen des Minderheitenschutzes einerseits und der Funktionsfähigkeit des \nRates andererseits eine solche Erweiterung beschließen will. \n\n82\n\nSchließlich verletzt auch der Wahlbeschluss des Rates, mit der beratende \nMitglieder für die Ausschüsse bestellt wurden, nicht das geltende Recht. Die \nBesetzung der Unterorgane des Rates, hier also der Ausschüsse, unterfällt der \nkommunalen Organisationshoheit, die durch Gesetz eingeschränkt werden kann. \nHier bestehen keine Einschränkungen, die die Bestellung beratender Mitglieder in \nder geschehen Form hindert. \n\n83\n\n§ 58 GO NRW, der u.a. die Zusammensetzung der Ausschüsse regelt, schreibt \nnur für bestimmte Einzelfälle vor, dass beratende Ausschussmitglieder zu bestellen \nsind, nämlich nach § 58 Abs. 1 Satz 7 - 10 GO NRW die Bestellung beratender \nMitglieder auf Benennung durch eine Fraktion, die in einem Ausschuss nicht \nvertreten ist, und nach § 58 Abs. 1 Satz 11 und 12 GO NRW, wonach ein \nRatsmitglied verlangen kann, mindestens einem Ausschuss mit beratender Stimme \nanzugehören. Die zuletzt genannte Regelung ist erst mit Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes \nzur weiteren Stärkung der Bürgerbeteiligung in den Kommunen vom 28. März 2000 \n(GV. NRW S. 245) mit Wirkung vom 1. April 2000 eingeführt worden, also nach \nErlass der angefochtenen Aufhebungsverfügung. Da bei einer rechtlichen Prüfung \nder Anfechtung einer kommunalaufsichtlichen Verfügung auf die Sach- und \nRechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung abzustellen ist, \n\n84\n\nvgl. OVG NRW, Urteil vom 31. März 1995 - 15 A \n900/90 -, NWVBl. 1995, 478; Urteil vom 16. Juli 1991 \n- 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58, \n\n85\n\nspielt diese Rechtsänderung hier keine Rolle. Die Vorschrift des § 58 Abs. 1 \nSatz 7 - 10 GO NRW ist hier nicht einschlägig. Die Klägerin zu 1. ist nicht von einer \nFraktion benannt worden, vielmehr lag nur ein Wahlvorschlag der Klägerin zu 3. als \nGruppe vor, ähnlich wie für die Gruppe der PDS und das der FDP angehörende \nRatsmitglied. Diese Wahlvorschläge hat der Rat im Rahmen eines einheitlichen \nWahlvorschlags durch einstimmige Annahme bei fünf Enthaltungen gemäß § 50 Abs. \n3 Satz 1 GO NRW so beschlossen. Das ist, wie dem Zusatz im Wahlbeschluss vor \nden gewählten beratenden Mitgliedern \"beratende Mitglieder gemäß § 58 Abs. 1 S. 7 \nund 8 GO\" zu entnehmen ist, in entsprechender Anwendung dieser \nMinderheitenschutzregelung auf Gruppen und fraktions- und gruppenlose \nRatsmitglieder geschehen, ändert aber nichts daran, dass die Wahl nicht auf Grund \neiner Rechtsverpflichtung zur Bestellung dieser beratenden Mitglieder, sondern auf \nGrund freiwilliger einstimmiger Entscheidung des Rates erfolgte. Eine solche Wahl \nverbietet die Gemeindeordnung nicht, vielmehr erlaubt sie es in einem Teilbereich \nsogar ausdrücklich. \n\n86\n\n§ 58 Abs. 4 GO NRW ermöglicht die Bestellung volljähriger sachkundiger \nEinwohner zu beratenden Ausschussmitgliedern. Eine Begrenzung der Zahl ist nicht \nvorgesehen. Auf die Motivation zur Bestellung eines solchen beratenden \nAusschussmitgliedes kommt es für die Rechtmäßigkeit des Wahlbeschlusses nicht \nan. Aus dieser Vorschrift ergibt sich erst recht, dass es dem Rat unbenommen bleibt, \nRatsmitglieder zu beratenden Ausschussmitgliedern zu bestellen. Dafür ist \n- möglicherweise im Gegensatz zur Bestellung sachkundiger Einwohner als \norganfremder Personen - keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich. \nEine solche Wahl rechtfertigt sich aus der Organisationshoheit, die die Regelung der \nZusammensetzung der Ausschüsse umfasst (§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Eine \nGrenze für die Bestellung der hier in Rede stehenden beratenden Mitglieder kann \nsich allenfalls durch eine Verletzung des gegenüber allen Ratsmitgliedern \nbestehenden Gleichbehandlungsgrundsatzes ergeben. Ein solcher wird aber weder \ndurch die Verfügung geltend gemacht, noch ist er - schon angesichts der \nEinstimmigkeit des Wahlbeschlusses - sonst ersichtlich. \n\n87\n\nAuch verstößt der Wahlbeschluss entgegen der Auffassung der Beklagten nicht \ngegen den bundesverfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatz der \nSpiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen. Nach dem Homogenitätsprinzip des \nArt. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den \nGrundsätzen insbesondere des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des \nGrundgesetzes entsprechen. Namentlich schreibt das Bundesverfassungsrecht in \nArt. 28 Abs. 1 Satz 2 GG die Existenz von Volksvertretungen in den Gemeinden vor, \ndie aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen \nhervorgegangen sind. Aus diesen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgt, wie \nes das Bundesverfassungsgericht auf Grund anderer Normen für die Ausschüsse \ndes Bundestages entsprechend ausgeführt hat, \n\n88\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997 \n- 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96, 264 (282); Urteil vom 16. \nJuli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 (323); \nUrteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, \n188 (222), \n\n89\n\nund das Bundesverwaltungsgericht auf den Bereich der kommunalen \nRatsausschüsse übertragen hat,\n\n90\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1993 \n- 7 B 19.93 -, NVwZ-RR 1994, 109; Beschluss vom \n7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993, \n209, \n\n91\n\ndass der Rat die Gemeindebürger repräsentiert und sich die Repräsentation \nauch in den Ausschüssen des Rates vollzieht, sodass diese als verkleinerte Abbilder \ndes Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische \nMeinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich wiederspiegeln müssen. Dagegen \nverstößt der aufgehobene Wahlbeschluss schon deshalb nicht, weil es allein um \nberatende Mitglieder geht, die in das politische Meinungs- und Kräftespektrum \nmangels Stimmrechts nicht eingebunden sind. Im Übrigen ist es ein zulässiger \nDifferenzierungsgrund, Minderheiten trotz fehlenden Anspruchs auf einen Sitz nach \nVerhältniswahlgrundsätzen zum Zwecke der Einbeziehung in die Arbeit des Rates \nüberproportional mit einem Sitz ohne Stimmrecht auszustatten, wie die Regelungen \ndes § 58 Abs. 1 Satz 7 bis 12 GO NRW gerade zeigen. Unerheblich ist, ob ein \nAnspruch auf einen Sitz im Sinne eines Grundmandats besteht, da es hier allein um \ndie Berechtigung des Rates geht, einen solchen Minderheitenschutz einzuführen\n\n92\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 und 2, 159 und 162 Abs. 3 \nVwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht aus Billigkeit \nder unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen, da die Beigeladene \nkeinen eigenen Antrag gestellt und sich somit keinem eigenen Kostenrisiko \nausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). \n\n93\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 \nVwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung. \n\n94\n\nDie Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht vorliegen. \n\n95","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287471","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-03-30/15-a-2360-02","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 74","ref_norm":"74","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 159","ref_norm":"159","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 162","ref_norm":"162","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 68","ref_norm":"68","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/287471","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/287471","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2004-03-30/15-a-2360-02","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/287471","retrieved":"2026-07-09 03:05:36.356405+00:00"}}