{"status":"available","doknr":"OLD290375","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2003:1016.9A3137.00.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2003-10-16","aktenzeichen":"9 A 3137/00","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird teilweise geändert.\n\nDer Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom \n20. April 1998 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 9. März 1999 wird aufgehoben. \n\nDie Beklagte trägt unter Einbeziehung des rechtskräftigen Teils der Kostenentscheidung \nerster Instanz die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge. \n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung \ndurch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die \nKlägerin vor der Vollstrekkung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin, früher handelnd unter der Firma Mannesmann Mobilfunk GmbH, \nbetreibt das digitale zellulare Mobilfunknetz D2. Für den Betrieb dieses Netzes sind \nBasisstationen erforderlich, mit denen über sog. Richtfunkstrecken Funksignale \nübermittelt werden. Die Anlagen werden vor Inbetriebnahme durch die \nRegulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) bzw. wurden früher \ndurch das Bundesamt für Post und Telekommunikation (BAPT) an ihrem jeweiligen \nStandort auf ihre elektromagnetische Verträglichkeit hin überprüft. Bei \nUnbedenklichkeit einer Anlage im Hinblick darauf, dass von ihr außerhalb eines \nbestimmten Sicherheitsabstandes keine Gesundheitsgefährdung durch \nelektromagnetische Felder ausgeht, wird dies mit einer sog. Standortbescheinigung \nbestätigt. Das Standortbescheinigungsverfahren wurde durch das seinerzeitige \nBundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) erstmals in einer sog. \nAmtsblattverfügung (Nr. 95/1992) geregelt; die Frage der Kostentragung war darin \nnicht behandelt. \n\n3\n\nZur Klärung u.a. der Kostenfrage schlossen die Mannesmann Mobilfunk GmbH \nund die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Präsidenten des BAPT, \nam 22. Juni 1993 einen „Rahmenvertrag über die Begutachtung von festen \nFunksendestellen\" (RV). Zur Kostenerstattungspflicht heißt es in § 4 Sätze 1 und 2 \nRV: \n\n4\n\n„Die Kosten für die Durchführung der \nBegutachtungen werden von MMO (Mannesmann \nMobilfunk GmbH; Anmerkung des Gerichts) \ngetragen. Es gelten die als Anlage diesem Vertrag \nbeigefügten Pauschalen und Stundensätze jeweils \nbezogen auf eine Funksendestelle.\"\n\n5\n\nZur Laufzeit des Vertrages ist in § 7 RV geregelt: \n\n6\n\n„Der Vertrag beginnt mit Unterzeichnung durch \ndie Vertragsparteien. Er kann zum Ende eines \nKalenderjahres mit einer Kündigungsfrist von \n6 Monaten gekündigt werden. Das Recht einer \nKündigung aus wichtigem Grund bleibt \nunberührt.\"\n\n7\n\nAm 1. September 1997 trat die Verordnung über die Konformitätsbewertung, die \nKennzeichnung, die Zulassung, das Inverkehrbringen und das Betreiben von \nFunkanlagen, die nicht zur Anschaltung an ein öffentliches Telekommunikationsnetz \nbestimmt sind, und von Telekommunikationseinrichtungen \n(Telekommunikationszulassungsverordnung) vom 20. August 1997, BGBl. I S. 2117 \n- TKZulV 1997 - in Kraft, in der erstmals rechtssatzmäßig das Erfordernis der \nErteilung einer Standortbescheinigung und eine diesbezügliche Gebührenregelung in \nForm eines Gebührenrahmens von 50,00 DM bis 12.000,00 DM enthalten war (§§ 18 \nAbs. 2, 6 Abs. 2 TKZulV 1997 i.V.m. der Anlage 10 hierzu). \n\n8\n\nMit Schreiben vom 6. Oktober 1997 teilte das BAPT der Klägerin mit, dass dem \nRahmenvertrag durch den Erlass der TKZulV 1997 zum 1. September 1997 die \nGeschäftsgrundlage entzogen worden und dieser als wirkungslos anzusehen sei. Für \ndie Erteilung von Standortbescheinigungen würden nunmehr Gebühren nach der \nTKZulV 1997 erhoben. Eine Verwaltungsanweisung, die die einzelnen \nGebührenpositionen darstellen solle, werde erarbeitet. Nachdem die Klägerin mit \nSchreiben vom 23. Oktober 1997 erklärt hatte, sie gehe von einem Fortbestehen des \nVertrages aus und eine außerordentliche Kündigung sei nur unter den \nVoraussetzungen des § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) möglich, \nkündigte das BAPT mit Schreiben vom 31. Oktober 1997 - der Klägerin zugegangen \nam 3. November 1997 - den Rahmenvertrag „vorsorglich\" unter Bezugnahme auf § 7 \nSatz 3 RV fristlos. Zur Begründung führte es aus, der wichtige Grund liege in dem \nUmstand, dass nach Inkrafttreten der TKZulV 1997 für das Tätigwerden im Rahmen \ndes Standortbescheinigungsverfahrens Gebühren zu erheben seien. Bei einer \nweiteren Anwendung des Rahmenvertrages verstoße es - das BAPT - wegen \nVornahme eines gesetzwidrigen Abgabenverzichts gegen seine Amtspflicht zur \ngesetzmäßigen und gleichmäßigen Abgabenerhebung. \n\n9\n\nMit Bescheid vom 20. April 1998 setzte die zum 1. Januar 1998 geschaffene \nRegTP für die Erteilung von Standortbescheinigungen in der Zeit vom 3. bis \n27. November 1997 Gebühren in Höhe von insgesamt 176.332,00 DM fest.\n\n10\n\nHiergegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und zu deren Begründung \nvorgetragen: Die Beklagte sei wegen des Vertrages an der Gebührenerhebung \ngehindert, zumindest aber gehalten, die Höhe der Gebühren entsprechend dem im \nRahmenvertrag enthaltenen Kostenverzeichnis zu bemessen. Der Rahmenvertrag \nverdränge die gebührenrechtliche Regelung. Durch das Inkrafttreten der \nTKZulV 1997 sei der Vertrag nicht aufgelöst oder gegenstandslos geworden. Ein \nwichtiger Grund für eine fristlose Kündigung des Vertrags sei ebenfalls nicht \ngegeben. Eine Änderung der Rechtslage - wie hier - stelle keinen Grund für eine \naußerordentliche Kündigung dar. Das folge schon aus § 60 VwVfG, wonach ein \nöffentlich-rechtlicher Vertrag, wie er hier gegeben sei, aufgrund einer \nRechtsänderung nur unter bestimmten Voraussetzungen angepasst bzw. gekündigt \nwerden könne. Diese Voraussetzungen - insbesondere die Unzumutbarkeit der \nWeitergeltung des Vertrages - seien hier nicht erfüllt. Das gelte schon deshalb, weil \nder Gebührenrahmen der TKZulV 1997 eine Gebührenfestsetzung in der Höhe \nerlaube, wie sie die vertraglichen Vereinbarungen vorsähen, so dass der Vertrag \nnicht im Widerspruch zur TKZulV 1997 stehe.\n\n11\n\nIm Laufe des Klageverfahrens - unter dem 24. Juni 1998 - kündigte die RegTP \nden Rahmenvertrag gegenüber der Klägerin unter Bezugnahme auf § 7 Satz 2 RV \nfristgerecht zum 31. Dezember 1998. \n\n12\n\nAm 2. September 1998 machte die RegTP die Amtsblattverfügung 102/1998 \nbekannt, die erstmals einzelne Gebührenpositionen im Zusammenhang mit der \nErteilung von Standortbescheinigungen enthielt. \n\n13\n\nMit Änderungsbescheid vom 9. März 1999 reduzierte die RegTP die mit Bescheid \nvom 20. April 1998 geforderten Gebühren im Hinblick auf unterlaufene Rechenfehler \nauf einen Betrag von 142.537,20 DM. \n\n14\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n15\n\nden Gebührenbescheid der Beklagten vom \n20. April 1998 in der Gestalt des \nÄnderungsbescheides vom 9. März 1999 \naufzuheben. \n\n16\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n17\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n18\n\nSie hat u.a. vorgetragen: Der Rahmenvertrag sei durch die TKZulV 1997 nichtig \ngeworden. Er enthalte keinen Vorausverzicht auf künftige Gebührenansprüche. Ein \nsolcher Verzicht auf eine normativ geregelte Abgabe sei auch nicht zulässig. \n\n19\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren im \nUmfang der Gebührenreduzierung, die zu einer teilweisen Hauptsacheerledigung \ngeführt habe, eingestellt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat \nes im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig erfolgt. Ihr \nstehe insbesondere der geschlossene Rahmenvertrag nicht entgegen. Dieser habe \nwie geschehen fristlos gekündigt werden können, so dass das Vertragsverhältnis \nzum 3. November 1997 beendet worden sei. Für Fälle nachträglicher \nRechtsänderungen - wie hier - finde nicht § 59 VwVfG i.V.m. § 134 des Bürgerlichen \nGesetzbuches (BGB) Anwendung, sondern sei § 60 VwVfG maßgeblich. Danach \nmüsse ein Vertrag bei einer Rechtsänderung, die zum Wegfall der \nGeschäftsgrundlage führe, so angepasst werden, wie es den Interessen der \nBeteiligten und den Wertungen der jeweiligen Sachnorm entspreche. Durch das \nInkrafttreten der TKZulV 1997 sei es zum Wegfall der Geschäftsgrundlage des \nRahmenvertrages - die gerade im Fehlen einer normativen Gebührenregelung \ngelegen habe - gekommen. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung sei dem \nBeklagten ein Festhalten am Rahmenvertrag nicht mehr zumutbar gewesen. Wegen \ndes Gebots der Abgabengerechtigkeit habe eine ordentliche Kündigung nicht genügt, \nsondern sich die in § 60 VwVfG vorgesehene Anpassung zur Verpflichtung \nverdichtet, den Vertrag fristlos zu kündigen. Eine solche außerordentliche Kündigung \nsei der Klägerin auch zumutbar. \n\n20\n\nZur Begründung ihrer zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Die \nBeklagte habe sich nur unter Einhaltung der vertraglich vereinbarten Kündigungsfrist \nvom Vertrag lösen können, so dass die Gebührenerhebung für die Amtshandlungen \nim November 1997 rechtswidrig sei. Die Voraussetzungen des § 60 VwVfG hätten \nnicht vorgelegen. Insbesondere fehle es an einer wesentlichen Änderung der für den \nVertragsschluss maßgebend gewesenen Verhältnisse. Den Beteiligten sei nämlich \nseinerzeit klar gewesen, dass es später zu einer gesetzlichen Gebührenregelung \nkommen werde. Gerade deshalb sei die Kündigungsregelung aufgenommen worden. \nIn einem solchen Fall eines vorhersehbaren Wegfalls der Geschäftsgrundlage infolge \nvon Rechtsänderungen seien die Grundsätze des § 60 VwVfG nur subsidiär \nanzuwenden; vorrangig müsse sich die Anpassung nach den vertraglichen Regeln \nrichten, die hier regelmäßig eine ordentliche Kündigung vorgesehen hätten. Die \nordentliche Kündigung nach § 7 Satz 2 RV stelle auch eine zumutbare \nAnpassungsmöglichkeit an geänderte Verhältnisse in angemessener Zeit dar. Es \ntreffe nicht zu, dass eine ordentliche Kündigung des Vertrages dem Gebot der \nAbgabengerechtigkeit nicht genügt hätte. Da alle bisherigen Mobilfunkbetreiber in der \nVergangenheit vergleichbare Rahmenverträge mit der Beklagten geschlossen hätten, \nsei eine Gleichbehandlung möglich gewesen. Bis Ende 1998 seien auch keine \nweiteren Netz- oder Hochfrequenzanlagenbetreiber hinzu gekommen. Ferner habe \nes bis zum September 1998, als die Verwaltungsanweisung zur Ausfüllung des \nGebührenrahmens der Anlage 10 zu § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 bekannt gemacht \nworden sei, nur den Gebührenrahmen gegeben, dessen Mindestgebühr von \n50,00 DM mit der in § 4 RV geregelten übereingestimmt habe. Bis zu diesem \nZeitpunkt habe mithin eine Ungleichbehandlung zwischen Anlagenbetreibern mit \nRahmenverträgen und solchen ohne nicht zwingend auftreten müssen, weil gleich \nhohe Entgelte hätten gefordert werden können. Des weiteren sei zu beachten, dass \nes die Beklagte selbst gewesen sei, die die Änderung der TKZulV 1997 veranlasst \nhabe. Das Recht eines Normgebers zum Eingriff in bestehende Verträge müsse aber \ndort enden, wo es der Normgeber als Vertragspartei in der Hand habe, einseitig \nGründe für eine außerordentliche Kündigung zu setzen. Jedenfalls sei die Beklagte \nnicht zu einer fristlosen Kündigung befugt gewesen. Eine solche stelle immer nur die \nultima ratio dar und müsse daher umso eher ausgeschlossen sein, je mehr das \nEintreten des entsprechenden Ereignisses voraussehbar gewesen sei. \n\n21\n\nDie Klägerin beantragt - sinngemäß -,\n\n22\n\ndas angefochtene Urteil teilweise zu ändern und \nnach dem Klageantrag zu erkennen,\n\n23\n\nhilfsweise,\n\n24\n\ndas angefochtene Urteil teilweise zu ändern und \nden Gebührenbescheid der RegTP vom 20. April \n1998 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom \n9. März 1999 insoweit aufzuheben, als darin \nGebühren von mehr als 85.170,00 DM festgesetzt \nsind. \n\n25\n\nDie Beklagte stellt keinen förmlichen Antrag. Der Sache nach verteidigt sie die \nerstinstanzliche Entscheidung. \n\n26\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der \nBeteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.\n\n27\n\nEntscheidungsgründe:\n\n28\n\nDie zulässige Berufung, über die der Senat mit dem Einverständnis der \nBeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 \nVwGO), hat in der Sache Erfolg. Der Klage ist im noch streitigen Umfang \nstattzugeben. Der angefochtene Gebührenbescheid vom 20. April 1998 in der \nGestalt des Änderungsbescheides vom 9. März 1999 ist rechtswidrig und verletzt die \nKlägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). \n\n29\n\nAls Rechtsgrundlage des Bescheides kommt allein § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 \ni.V.m. Gebührennummer 101 der Anlage 10 zur Verordnung in Betracht, die auf einer \nwirksamen Ermächtigungsnorm beruht. Durch § 59 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 des \nTelekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I, S. 1120 (TKG a.F.) ist das \nBMPT ermächtigt worden, durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des \nBundesrates bedarf, unter Beachtung einzelner europarechtlicher Richtlinien u.a. das \nVerfahren der Zulassung von Endeinrichtungen (wozu ortsfeste Sendefunkanlagen \ngehören; vgl. die Begriffsbestimmungen in § 3 Nr. 3 TKG a.F. sowie § 2 Nr. 2 \nTKZulV 1997) festzulegen. Durch § 64 Abs. 3 TKG a.F. erfolgte die Ermächtigung \ndes BMPT, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem \nBundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Justiz und dem \nBundesministerium für Wirtschaft in den Verordnungen nach § 59 Abs. 4 TKG a.F. \nnach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die Gebührenpflichtigkeit der \ngeregelten Tatbestände im einzelnen, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von \nAuslagen zu regeln. Von dieser Ermächtigung ist durch § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 \nGebrauch gemacht worden, wonach u.a. für die Ausstellung einer \nStandortbescheinigung nach § 6 Abs. 2 TKZulV 1997 Gebühren nach der Anlage 10 \nzur Verordnung erhoben werden. Nach deren Gebührennummer 101 ist für die \nAmtshandlung „Erteilen einer Standortbescheinigung nach § 6 Abs. 2\" ein \nGebührenrahmen von 50,00 bis 12.000,00 DM bestimmt. Anhaltspunkte für eine \nUnwirksamkeit der TKZulV 1997 - insbesondere von § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 - sind \nnicht ersichtlich; auch die Klägerin erhebt insoweit keine Bedenken. \n\n30\n\nDie auf der Grundlage der Regelung des § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 i.V.m. der \nAnlage 10 zur Verordnung erfolgte Gebührenerhebung ist gleichwohl rechtlich zu \nbeanstanden. \n\n31\n\nDie RegTP war aufgrund des am 22. Juni 1993 zwischen der Klägerin und der \nBundesrepublik Deutschland geschlossenen und vorrangigen Rahmenvertrages \ngehindert, von der Klägerin Gebühren für die Erteilung von Standortbescheinigungen \nim November 1997 zu erheben. Der Vertrag wurde wirksam geschlossen (I) und ist \nnicht aufgrund nachfolgend in Kraft getretener gesetzlicher Regelungen unwirksam \ngeworden (II). Da die Beklagte den Vertrag im maßgeblichen Zeitpunkt der \nAmtshandlungen auch nicht wirksam gekündigt hatte (III), war die RegTP wegen des \nVorrangs (wirksamer) vertraglicher Regelungen an der streitgegenständlichen \nErhebung von Gebühren gegenüber der Klägerin für den genannten Monat \ngehindert.\n\n32\n\nI. Der zwischen der Klägerin und der Bundesrepublik Deutschland geschlossene \nRahmenvertrag vom 22. Juni 1993 ist wirksam als öffentlich-rechtlicher Vertrag \nzustandegekommen.\n\n33\n\nDie Beklagte hat sich im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Beziehung - geregelt sind \nhier Fragen im Zusammenhang mit einer telekommunikationsrechtlich vorgesehenen \nAmtshandlung - des Vertrages als Handlungsform bedient. Dies war ihr nicht schlechthin \nverboten, so dass eine etwaige Nichtigkeitsbegründung durch Verstoß gegen ein \nVertragsformverbot (§ 54 S. 1 letzter Halbsatz VwVfG) ausscheidet. \n\n34\n\nEbenso wenig sind Gründe dafür ersichtlich, dass die inhaltlichen \nVertragsmodalitäten, insbesondere soweit sie hier von Belang sind, im Zeitpunkt des \nVertragsschlusses unzulässig gewesen wären mit der Folge der Nichtigkeit nach § \n59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB. \n\n35\n\nZwar folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG, dass Abgabenerhebungen nur nach Maßgabe \nder Gesetze erfolgen dürfen, mithin mit Abgabepflichtigen keine Vereinbarungen \netwa über die Höhe der Abgabenschuld getroffen werden dürfen, die nicht im Gesetz \nvorgesehen sind. Ein Vertrag, durch den einem Abgabenschuldner eine von Gesetz \nnicht zugelassene Vergünstigung gewährt wird, verstößt gegen die für einen \nRechtsstaat fundamentalen Grundsätze der Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit \nder Abgabenerhebung sowie gegen das Willkürverbot und wäre deshalb als Verstoß \ngegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten.\n\n36\n\nVgl.: BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 \n- 8 C 1.96 -, NVwZ 1998, 1061 (1062), und Urteil \nvom 21. Oktober 1983 - 8 C 174.81 -, NVwZ 1984, \n652, jeweils m.w.N.; ferner: OVG NRW, Urteil vom \n18. November 1996 - 9 A 5350/94 -.\n\n37\n\nEin solcher Vertrag ist hier jedoch nicht gegeben, so dass der Senat offen lassen kann, ob \nein entsprechender Verstoß in jedem Fall zwangsläufig die Nichtigkeitsfolge des § 59 Abs. 1 \nVwVfG nach sich zöge.\n\n38\n\nVgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom \n23. August 1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7, wonach \nsich dies nach dem jeweils einschlägigen \nVerwaltungsverfahrensrecht und Fachrecht richtet; \nverneinend im Hinblick auf das Gebot der gesetzmäßigen \nAbgabenerhebung und auf § 59 VwVfG mangels \n\"qualifizierter Rechtswidrigkeit\": Stelkens/Bonk/ Sachs, \nVwVfG, 6. Aufl. 2001, § 59; Rdnrn. 53 und 57, und \nKopp-Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 59 Rdn.10 f.; \nwohl auch: OVG Bautzen, Beschluss vom 30. Juni 1997 \n- 3 S 391/97 -, LKV 1998, 237 (239).\n\n39\n\nIm Zeitpunkt des Abschlusses des Rahmenvertrages gab es keine gesetzlichen \nRegelungen, die die Vereinbarung über die Kostentragung in Bezug auf die Amtshandlung \n\"Erteilung einer Standortbescheinigung\" inhaltlich als unzulässig hätten erscheinen lassen \nkönnen. Nach § 2a Abs. 1 und 4 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen (FAG) in der seinerzeit \ngeltenden Fassung war der BMPT u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung das Verfahren für \ndie Zulassung von Endeinrichtungen und Funkanlagen sowie die gebührenpflichtigen \nTatbestände nebst Gebührensätzen und Auslagenerstattung zu regeln. In der auf dieser \nGrundlage erlassene TKZulV vom 22. März 1991, BGBl. I S. 756, in der Gestalt der ersten \nÄnderungsverordnung vom 28. September 1992, BGBl. I S. 1678, finden sich aber keine \nRegeln über die Erteilung von Standortbescheinigungen und deren Gebührenpflichtigkeit. Das \nsog. Standortbescheinigungsverfahren war seinerzeit auf der Grundlage von § 4 Abs. 2 \nTKZulV lediglich in der Amtsblattverfügung 95/1992 geregelt, die zudem keine Regelungen \nüber die Kostenerstattung enthielt.\n\n40\n\nII. Der Rahmenvertrag ist nicht durch die am 1. September 1997 in Kraft getretene \nTKZulV 1997 wegen eines (nachträglich entstandenen) gesetzlichen Verbots gemäß § 59 \nVwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig geworden. \n\n41\n\nDabei kann vorliegend dahinstehen, ob sich dies - wie es das Verwaltungsgericht \nangenommen hat - daraus ergibt, dass sich § 59 Abs. 1 VwVfG nur auf schon bei \nVertragsabschluss bestehende gesetzliche Verbote bezieht.\n\n42\n\nIn diesem Sinne auch: Schumacher, \nIntertemporaler Satzungserlass versus Vertrag - Das \nVerhältnis einer nachträglich erlassenen \nkommunalen Norm zu einem dieser \nwidersprechenden bestehenden Vertrag, VR 1995, \n484 (486 f.).\n\n43\n\nSelbst wenn man davon ausginge, dass auch der Verstoß gegen ein erst nachträglich \naktuell werdendes gesetzliches Verbot (unter bestimmten Voraussetzungen) nach § 59 Abs. 1 \nVwVfG zur Nichtigkeit des Vertrages für die Zukunft führen könnte, \n\n44\n\nvgl.: HessVGH, Urteil vom 3. Februar 1999 \n- 5 UE 2492/92 -, der ein Unwirksamwerden eines \nVertrages infolge nach Vertragsschluss in Kraft \ngetretener Rechtsvorschriften wohl für grundsätzlich \nmöglich hält, ohne dieses Problem allerdings \nausdrücklich zu erörtern,\n\n45\n\nso fehlt es vorliegend jedenfalls an einem nachträglich entstandenen gesetzlichen Verbot. \n\n46\n\nZwar wurde erstmals mit dem Inkrafttreten der TKZulV 1997, nach deren §§ 18 Abs. 2, 6 \nAbs. 2 für die Ausstellung von Standortbescheinigungen Gebühren nach Anlage 10 zur \nVerordnung erhoben werden, ein Verbot vom Gesetz abweichender vertraglicher \nVereinbarungen aktuell. Denn ab diesem Zeitpunkt bestand für die Beklagte nicht nur eine \ngesetzliche Gebührenerhebungspflicht, sondern war der zuständigen Behörde auch ein \nRahmen für die Höhe der zu erhebenden Gebühr für die einzelnen Amtshandlungen \nvorgegeben. \n\n47\n\nDie in § 4 RV i.V.m. der Anlage hierzu getroffene Regelung über die Tragung der Kosten \nim Zusammenhang mit der Begutachtung von Standorten für feste Funksendestellen steht \nindes nicht im Widerspruch zur Regelung in der TKZulV 1997. Unter Gebührennummer 101 \nder Anlage 10 zur TKZulV 1997 wird der Behörde im Hinblick auf die Amtshandlung \n\"Erteilen einer Standortbescheinigung nach § 6 Abs. 2\" ein Gebührenrahmen von 50,00 bis \n12.000,00 DM eingeräumt. Sämtliche der in der Anlage zum Rahmenvertrag enthaltenen \nBeträge für \"kostenpflichtige Leistungen\" im Sinne der Erteilung von \nStandortbescheinigungen halten sich in diesem Rahmen, so dass von einer vom Gesetz \nabweichenden vertraglichen Regelung keine Rede sein kann. \n\n48\n\nDaran ändert auch nichts, dass die in der Anlage zum Rahmenvertrag enthaltenen Beträge \nnicht mit den Gebührensätzen übereinstimmen, die in der internen Verwaltungsanweisung \nenthalten sind, die am 2. September 1998 als sog. Amtsblattverfügung 102/1998, Abl. RegTP \n17/98, veröffentlicht - aber offenbar auch schon zuvor angewendet - worden ist. Diese \nVerwaltungsanweisung stellt eine bloße Ausfüllung des gesetzlich vorgegebenen \nGebührenrahmens, das Ergebnis der Ausübung des eingeräumten Ermessens, aber keine \ngesetzliche Regelung dar. Daher weichen die im Rahmenvertrag vereinbarten Beträge \nallenfalls von einer später praktizierten Ermessensausübung ab. Dies reicht für einen Verstoß \ngegen ein gesetzliches Verbot i.S.d. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB jedoch nicht aus. \n\n49\n\nIII. Fehlt es mithin an einem Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot, war der Beklagten \neine Loslösung vom Vertrag - in Ermangelung eines von ihr geltend gemachten \nAnpassungsverlangens nach § 60 Abs. 1 Satz 1 erste Alt. VwVfG - nur im Wege einer \nKündigung möglich. Eine solche war im Zeitpunkt der die Gebühren- bzw. \nKostentragungspflicht auslösenden Amtshandlungen nicht wirksam erfolgt. \n\n50\n\nDie vorsorglich zum 31. Dezember 1998 ausgesprochene ordentliche Kündigung der \nBeklagten nach § 7 Satz 2 RV erfasste von dem Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens her nicht \ndie Amtshandlungen im Monat November 1997. Die durch die Beklagte vor den hier \nabgerechneten Amtshandlungen ausgesprochene außerordentliche Kündigung hat den \nRahmenvertrag nicht wirksam beendet. Die Voraussetzungen für eine solche Kündigung \nlagen nicht vor.\n\n51\n\nUnter welchen Voraussetzungen eine Kündigung aus wichtigem Grund zulässig sein \nsollte, ist im Rahmenvertrag selbst nicht geregelt. Insbesondere nennt er weder abschließend \nnoch beispielhaft Umstände, die als wichtiger Grund anzusehen sein sollen. Nach § 7 Satz 3 \nRV bleibt das Recht einer Kündigung aus wichtigem Grund vielmehr \"unberührt\". Diese \nRegelung zeigt, dass für das Recht auf Kündigung aus wichtigem Grund auf die allgemein \ngeltenden Rechtsvorschriften bzw. -grundsätze verwiesen werden sollte. Ein Wegfall der \nGeschäftsgrundlage, auf den sich die Beklagte wegen des Inkrafttretens der TKZulV 1997 \nvorliegend allein beruft, kann deswegen nur dann zur außerordentlichen Kündigung \nberechtigen, wenn sich aus allgemeinen Vorschriften oder Grundsätzen ein solches Recht \nergibt. \n\n52\n\nInsofern ist allein § 60 VwVfG einschlägig. Danach kann eine Partei eines \nöffentlich-rechtlichen Vertrages diesen kündigen, wenn sich die für die Festsetzung \ndes Vertragsinhalts maßgebend gewesenen Verhältnisse seit Abschluss des \nVertrages wesentlich geändert haben (1) und dies zur Folge hat, dass dieser \nVertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht \nzuzumuten ist (2), sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei \nnicht zuzumuten ist (3). Diese Voraussetzungen sind nicht sämtlich erfüllt. \n\n53\n\n(1) Allerdings ist durch das Inkrafttreten der TKZulV 1997 eine wesentliche \nVeränderung der für die \"Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesenen\" \nVerhältnisse i.S.v. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingetreten.\n\n54\n\nDiese Norm trägt vor dem Hintergrund des ungeschriebenen Gebots \"pacta sunt \nservanda\" dem auf Treu und Glauben (§ 242 BGB) beruhenden Gedanken \nRechnung, dass eine vertragliche Loslösung ausnahmsweise möglich sein muss, \nwenn die Bindung für eine Vertragspartei unzumutbar geworden ist. Darauf gründen \nsich die vor allem im Zivilrecht entwickelten Grundsätze über die Änderung bzw. den \nWegfall der Geschäftsgrundlage (heute in § 313 BGB ausdrücklich normiert), an die \n§ 60 VwVfG mit der Bezugnahme auf die bei Vertragsschluss maßgebend \ngewesenen Verhältnisse und deren Auswirkungen auf bestehende Verträge \nanknüpft. Für die Beurteilung der Frage, ob eine wesentliche Änderung im Sinne der \nNorm vorliegt, kann deshalb auf die allgemein anerkannte Definition der \n\"Geschäftsgrundlage\" zurückgegriffen werden.\n\n55\n\nVgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. März 1999 \n- 8 S 2877/98 -, NVwZ-RR 2000, 206 f., \nStelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 1 ff.; \nKopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 2.\n\n56\n\nDarunter sind die grundlegenden Umstände zu verstehen, die zwar nicht zum \neigentlichen Vertragsinhalt geworden sind, aber auch nicht bloßer Beweggrund \ngeblieben sind, sondern von den Vertragspartnern zur gemeinsamen Grundlage des \nVertrages gemacht worden sind. Dies sind neben den bei Vertragsschluss offen zu \nTage getretenen gemeinsamen Vorstellungen beider Vertragsparteien \ngegebenenfalls auch die einem der Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht \nbeanstandeten Vorstellungen der anderen Partei von dem Vorhandensein \nbestimmter Umstände, die so erheblich sind, dass es ohne sie nicht zum \nVertragsschluss oder jedenfalls nicht zu einem Vertrag mit diesem Inhalt gekommen \nwäre. \n\n57\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2000 \n- 9 A 5294/97 -, Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 \nRdn. 10; Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 8 \nff.\n\n58\n\nZwar lässt sich weder dem Rahmenvertrag noch den sonstigen dem Senat \nvorliegenden Unterlagen entnehmen, was konkret Geschäftsgrundlage des \nRahmenvertrages war. Aufgrund aller Umstände teilt der Senat aber die \nEinschätzung des Verwaltungsgerichts, dass das Fehlen einer normativen Regelung \nim Zusammenhang mit der Erteilung von Standortbescheinigungen und das \nBedürfnis nach einer gleichwohl fixierten, verlässlichen Regelung (auch hinsichtlich \nder Kostentragung) mit ausschlaggebend für den Abschluss des Vertrages war, und \nsei es nur bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung. Ansonsten wäre der \nVertragsabschluß kaum verständlich. Soweit die Beklagte dies in anderen Verfahren \nohne durchgreifende Anhaltspunkte zu nennen in Abrede gestellt hat, ist \nanzumerken, dass dies allenfalls zur Folge hätte, dass sie sich noch nicht einmal auf \nden ihr vom Verwaltungsgericht zuerkannten Anspruch auf Vertragsanpassung in \nForm der Kündigung nach § 60 Abs. 1 VwVfG berufen könnte. War das Fehlen einer \nnormativen (Gebühren-)Regelung somit Geschäftsgrundlage des Vertrages, entfiel \ndiese durch das Inkrafttreten der TKZulV 1997, womit zugleich eine wesentliche \nÄnderung der Rechtslage i.S.d. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eintrat.\n\n59\n\n(2) Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG berechtigt jedoch nicht jede wesentliche \nÄnderung der Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend \ngewesen sind, zur Kündigung des Vertrages. Voraussetzung ist vielmehr u.a., dass \nes sich um eine derart wesentliche Änderung handelt, dass dem betroffenen \nVertragspartner ein weiteres Festhalten am Vertrag nicht zuzumuten ist. Hintergrund \nder gesetzlichen Regelung ist, dass der Grundsatz der Vertragstreue auch im \nöffentlichen Recht nur ausnahmsweise und allein dann durchbrochen werden darf, \nwenn dies notwendig ist, um wesentliche, d.h. untragbare, mit Recht und \nGerechtigkeit schlechterdings unvereinbare Ergebnisse im öffentlichen Interesse zu \nvermeiden.\n\n60\n\nVgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 17; \nKopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 8.\n\n61\n\nDiese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.\n\n62\n\nDer Senat kann offen lassen, ob dies schon deshalb gilt, weil der Wegfall der \nGeschäftsgrundlage durch das Inkrafttreten der Regelungen zur Gebührenerhebung für die \nErteilung von Standortbescheinigungen in der TKZulV 1997 in die Risikosphäre der \nBeklagten fiel. \n\n63\n\nAus dem Vorrang vertraglicher oder spezialgesetzlicher Risikozuweisungen, wie er für \ndas zivilrechtliche Rechtsinstitut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage allgemein anerkannt ist \nund inzwischen in § 313 Satz 1 BGB seinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden hat, folgt \nallerdings grundsätzlich, dass für die Berücksichtigung eines Umstandes im Rahmen der \nErörterung der Zumutbarkeit kein Raum ist, wenn die Vertragsparteien das Risiko einer \nwesentlichen Änderung der Verhältnisse einer Partei allein zugewiesen haben. Im Rahmen \ndes § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann nichts Anderes gelten. \n\n64\n\nVgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. März 1999, \na.a.O.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 20; \nKopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 6; \n\n65\n\nVorliegend fehlt es an einer einschlägigen, ausdrücklichen vertraglichen oder gesetzlichen \nRisikozuweisung. Den Regelungen des Rahmenvertrages lässt sich nicht konkret entnehmen, \ndie Beklagte solle das \"Risiko\" einer Rechtsänderung i.S. der Einführung einer gesetzlichen \nGebührenregelung tragen (anders als dies etwa bei einer zusätzlichen Formulierung in § 7 wie \n\"Als wichtiger Kündigungsgrund gilt nicht die Einführung einer gesetzlichen \nGebührenregelung\" der Fall wäre). Eine diesbezügliche gesetzliche Norm ist ebenfalls nicht \nersichtlich. Ob im Hinblick auf die Frage der Risikoübernahme bedeutend sein könnte, dass \nbeide Vertragsparteien, wie die Klägerin behauptet, den Eintritt der Änderung - hier den \nErlass der TKZulV 1997 mit der Ermächtigung zur Gebührenerhebung - im Zeitpunkt des \nVertragsschlusses vorausgesehen haben, kann dahinstehen. \n\n66\n\nEin außerordentliches Kündigungsrecht der Beklagten scheidet jedenfalls aus einem \nanderen Grund aus. Für die Beklagte war hier wegen der in § 7 Satz 2 RV vereinbarten \n(ordentlichen) Kündigungsmöglichkeit mit halbjähriger Frist zum Jahresende ein Festhalten \nam Vertrag bis zum Ablauf dieser Kündigungsfrist, hier am 31. Dezember 1998, zumutbar. \n\n67\n\nSinn und Zweck des § 60 Abs. 1 VwVfG ist es, wie schon dargelegt, die Parteien \nnicht an vertraglichen Absprachen festzuhalten, die aufgrund einer wesentlichen \nÄnderung der Geschäftsgrundlage ihre Ausgleichsfunktion verloren haben. Sieht ein \nVertrag aber die Möglichkeit seiner Beendigung in einem angemessenen Zeitraum im \nWege der (ordentlichen) Kündigung vor, so gibt er es den Parteien in die Hand, ihr \nRechtsverhältnis selbst neu zu ordnen. Vor diesem Hintergrund scheidet die \nAnnahme einer Unzumutbarkeit der weiteren Vertragsbindung - bis zum \nfrühestmöglichen Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zum 31. Dezember 1998 - \nfür die Beklagte aus. Ihr war ein Festhalten am Vertrag bis zu diesem Termin \nvielmehr zuzumuten. \n\n68\n\nBis zur Bekanntmachung der Verwaltungsanweisung zur Ausfüllung des \nGebührenrahmens zu Gebührennummer 101 der Anlage 10 zu § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 war \nes der Beklagten ohne Weiteres möglich, die von ihr unter dem Gesichtspunkt der \nAbgabengerechtigkeit als unzumutbar angesehene Ungleichbehandlung zwischen \nAnlagenbetreibern mit Rahmenverträgen und solchen ohne dadurch zu vermeiden, dass sie \ngegenüber den \"vertragslosen\" Anlagenbetreibern gleich hohe Entgelte wie im \nRahmenvertrag vereinbart und vom gesetzlichen Gebührenrahmen gedeckt forderte. Bis zu \ndem genannten Zeitpunkt hatte die Beklagte es also selbst in der Hand, die befürchtete \nUngleichbehandlung zu verhindern. \n\n69\n\nDer danach noch verbleibende, für die Beklagte allenfalls \"problematische\" Zeitraum \nzwischen dem 2. September 1998 als dem Zeitpunkt der Bekanntmachung der \nVerwaltungsanweisung und dem 31. Dezember 1998 als dem Tag des Ablaufs der \n(ordentlichen) Kündigungsfrist nach § 7 Satz 2 RV ist bereits relativ kurz und rechtfertigt \nschon für sich genommen nicht die Annahme einer Unzumutbarkeit der weiteren \nVertragsbindung für die Beklagte. Darüber hinaus stehen der Beklagten für diesen Zeitraum \nvertragliche Kostenerstattungsansprüche in einer Höhe von immerhin etwa 2/3 der in der \nVerwaltungsanweisung geregelten jeweiligen Gebührensätze zu, sie geht also nicht etwa \"leer \naus\". \n\n70\n\nFerner kann nicht unbeachtet bleiben, dass der Beklagten seit dem Inkrafttreten \ndes TKG a.F. zum 1. Juli 1996 angesichts der Regelung in § 64 Abs. 3 dieses \nGesetzes klar sein musste, dass in absehbarer Zeit eine Regelung der \nGebührenpflichtigkeit der Erteilung von Standortbescheinigungen durch Verordnung \nerfolgen würde. Es hätte sich ihr daher aufdrängen müssen, den Vertrag bereits \nrechtzeitig (vorsorglich) ordentlich zu kündigen. Jedenfalls konnte die Beklagte, da \ndie Vorarbeiten des BMPT zur TKZulV 1997 vom 20. August 1997 einige Monate in \nAnspruch genommen haben dürften, den Vertrag zum 30. Juni 1997 (mit Wirkung \nzum 31. Dezember 1997) ordentlich kündigen und damit selbst den \n\"Übergangszeitraum\" so kurz wie möglich halten.\n\n71\n\nAuch sonst ist nicht ersichtlich, dass ein Festhalten am Vertrag bis zum Ablauf der \nKündigungsfrist untragbare, mit Recht und Gerechtigkeit schlechterdings unvereinbare \nErgebnisse zur Folge hatte. Eine etwaige Ungleichbehandlung zwischen Anlagenbetreibern \nmit Rahmenvertrag und solchen ohne konnte die Beklagte durch eine spätere \nBekanntmachung der Verwaltungsanweisung vermeiden. \n\n72\n\nLetztlich kommt ein (Sonder-)Kündigungsrecht des Beklagten nach § 7 Satz 3 RV i.V.m. \n§ 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG zur Verhütung oder Beseitigung \"schwerer Nachteile für das \nGemeinwohl\" nicht in Betracht. Diese Kündigungsregelung ist eng auszulegen mit der Folge, \ndass besondere, erhebliche und überragende Interessen der Allgemeinheit die Auflösung des \nVertrags gebieten müssen, weil dem Staat bzw. der Verwaltung ansonsten unzumutbare \nLasten auferlegt würden. \nVgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 28; \nKopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 19.\n\n73\n\nVon einer solchen Konstellation kann nach dem o.G. nicht die Rede sein. Ein \nKündigungsrecht nach § 7 Satz 3 RV aus anderen Gründen als dem behaupteten Wegfall der \nGeschäftsgrundlage ist ebenfalls nicht erkennbar. \n\n74\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung \nhinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, \n708 Nr. 10, 711 ZPO. \n\n75\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) \nnicht vorliegen. \n\n76","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/290375","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-10-16/9-a-3137-00","cited_norms":[{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 60","ref_norm":"60","n":15},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 59","ref_norm":"59","n":8},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 134","ref_norm":"134","n":4},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 313","ref_norm":"313","n":2},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 59","ref_norm":"59","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 161","ref_norm":"161","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 101","ref_norm":"101","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 64","ref_norm":"64","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 242","ref_norm":"242","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 125","ref_norm":"125","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/290375","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/290375","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-10-16/9-a-3137-00","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/290375","retrieved":"2026-07-09 03:09:58.166400+00:00"}}