{"status":"available","doknr":"OLD291810","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2003:0710.20A4257.99.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2003-07-10","aktenzeichen":"20 A 4257/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert.\n\nDer Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 20. März 1997 \nverpflichtet, den Planfeststellungsantrag der Klägerin vom 21. Dezember 1995 / 12. \nAugust 1996 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu \nbescheiden.\n\nIm Übrigen wird die Klage abgewiesen.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die \nVollstreckung der Klägerin durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor in gleicher Höhe \nSicherheit leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDie Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies \nund Sand. Sie beabsichtigt die Nassabgrabung auf Grundstücken im Gebiet der \nStadt L. . Das Abgrabungsgelände liegt östlich von X. beiderseits der \nS. straße , einer Gemeindestraße, die von der L.straße 362/491 abzweigt. Die \nL.straße führt nach Osten in Richtung T. und zur Anschlussstelle T. der \nBundesautobahn 57. Die zum Abbau vorgesehene Fläche ist ca. 28,4 ha groß und \nwird derzeit als Ackerland genutzt. Eine benachbarte Grünlandfläche von weiteren \nca. 5,8 ha soll zusätzlich für landschaftspflegerische Kompensationsmaßnahmen in \nAnspruch genommen werden. In einem Zeitraum von 16,5 Jahren sollen in \n11 Abbauabschnitten ca. 2,2 Mio. m³ Sand und Kies gewonnen werden. Nach der \nHerrichtung des Geländes sollen zwei durch die S. straße getrennte offene Seen \nmit einer Fläche von insgesamt ca. 19,9 ha verbleiben. \n\n3\n\nDas Gelände gehört zum Landschaftsschutzgebiet. Es liegt außerhalb der im \nGebietsentwicklungsplan (GEP) 1986 dargestellten Bereiche für die oberirdische \nGewinnung von Bodenschätzen sowie der im nachfolgenden GEP 1999 dargestellten \nBereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze. Im Zuge \nder Überarbeitung des GEP 1986, die der Bezirksplanungsrat im November 1996 \nbeschlossen hat, hat die Bezirksplanungsbehörde ein \"Gutachten über die zukünftige \nRohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk\" eingeholt. Sie hat des weiteren \nunter Hinzuziehung des Fachverbandes Kies und Sand sowie von im \nRegierungsbezirk tätigen Abgrabungsunternehmen deren Abgrabungsabsichten \nerkundet und die benannten Projekte zur Information des Bezirksplanungsrates in \neiner \"Optionsliste\" zusammengestellt. Das Vorhaben der Klägerin ist aufgrund von \nStellungnahmen ihrer Prozessbevollmächtigten in dieser Liste als Nr. 19 aufgeführt \nmit der Anmerkung: \"Im Rahmen der Hausabstimmung entfallen; Wasserschutz, \nNaturschutz\". \n\n4\n\nMit Antrag vom 21. Dezember 1995, geändert unter dem 12. August 1996, \nsuchte die Klägerin um die Zulassung des Vorhabens nach. Betroffen von dem \nVorhaben sind hiernach die Grundstücke Gemarkung X. Flur 14, \nFlurstücke 57, 58, 265 tlw., 267 tlw., 269 tlw. und 271 sowie Flur 23, Flurstück 8. Die \nAufbereitungsanlage soll nördlich der S. straße (Flurstück 267) errichtet werden. \nDie südlich der S. straße gelegenen Abbauabschnitte sollen durch einen die \nStraße unterquerenden Bandstraßentunnel mit der Aufbereitungsanlage verbunden \nwerden. Nach Beendigung des Vorhabens sollen die in Anspruch genommenen \nFlächen dem Arten- und Biotopschutz zur Verfügung gestellt werden. Das \ngewonnene Material soll mit Lkw über die S. straße und die Landesstraße zur \nBundesautobahn 57 abtransportiert werden. \n\n5\n\nDer Beklagte leitete das Planfeststellungsverfahren ein und beteiligte die \nzuständigen Behörden. Die Bezirksregierung Düsseldorf machte unter Hinweis auf \ndie Darstellungen im GEP 1986 und den Entwurf von dessen Neufassung \nlandesplanerische Bedenken geltend. Die Untere Landschaftsbehörde beim \nBeklagten verwies darauf, das Vorhaben widerspreche den Landschaftsplänen \nNrn. 10 und 11, den Festsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet und der \nKonzeption des Kreises für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen. Wegen \nder Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet gehöre das Gelände zu einem \nRestriktionsbereich im Sinne dieses Konzeptes. Eine bei Abgrabungen in \nRestriktionsbereichen notwendige erhebliche ökologische Aufwertung des \nLandschaftsraums werde nicht bewirkt. Die in den Planunterlagen ermittelte \nÜberkompensation des Eingriffs sei deutlich niedriger anzusetzen. Nach Beendigung \nder Abgrabung sei mit einem erheblichem Erholungsdruck aus der Bevölkerung zu \nrechnen. Die Abgrabung und die Biotoptypen fügten sich nicht in die Landschaft ein. \nEine Befreiung von dem Abgrabungsverbot im Landschaftsschutzgebiet könne \nwegen Beeinträchtigung der schützenswerten Donken-Landschaft nicht erteilt \nwerden. Die Stadt L. lehnte das Vorhaben aus Gründen des \nLandschaftsschutzes, der Stadtentwicklung und der Erholungsfunktion der \nLandschaft ab. Die für die Landschaft charakteristische Geländestruktur aus \neiszeitlich bedingten Donken und Rinnen werde im betroffenen Bereich zerstört. Eine \nAnreicherung der Landschaft sei nicht erforderlich; vielmehr seien die gegebenen \nLandschaftsstrukturen zu erhalten. Es sei beabsichtigt, den Flächennutzungsplan um \ndie Darstellung von Vorrangflächen für Abgrabungen zu ergänzen. Das \nVorhabengelände sei jedoch nicht als Vorrangfläche vorgesehen. \n\n6\n\nEine vom Beklagten für erforderlich gehaltene Einverständniserklärung der Stadt \nL. als Eigentümerin der S. straße brachte die Klägerin nicht bei. \n\n7\n\nDer Beklagte sah von der Beteiligung der Öffentlichkeit ab und lehnte den Antrag \nmit Bescheid vom 20. März 1997 ab. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu \nversagen. Das Vorhaben widerspreche den im GEP 1986 festgesetzten Zielen der \nRaumordnung und Landesplanung, weil es außerhalb der festgelegten Bereiche für \ndie oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen geplant sei. Es sei ferner nicht \nvereinbar mit den Belangen von Natur und Landschaft, vor allem dem Schutz der \neiszeitlich beeinflussten Donken-Landschaft. Die Voraussetzungen für eine Befreiung \nvom Abgrabungsverbot im Landschaftsschutzgebiet seien nicht erfüllt. Außerdem \nfehle die notwendige Einverständniserklärung der Stadt L. als Eigentümerin des \nFlurstücks 267. \n\n8\n\nDie Klägerin hat am 29. März 1997 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, der GEP \n1986 enthalte kein dem Vorhaben entgegenzusetzendes Ziel der Raumordnung und \nLandesplanung. Abgrabungskonzentrationszonen seien im GEP 1986 nicht \nausgewiesen. Jedenfalls setzten sich die Darstellungen im GEP 1986, die in \nvielfacher Hinsicht rechtsfehlerhaft seien, gegenüber dem baurechtlich im \nAußenbereich privilegierten Vorhaben nicht durch. Auch aus dem \nFlächennutzungsplan sowie aus den Belangen von Natur und Landschaft ergebe \nsich kein zwingender Versagungsgrund. Einer auf das Flurstück 267 bezogenen \nEigentümererklärung der Stadt L. bedürfe es nicht. Die S. straße solle durch \ndie Bandanlage oberirdisch gequert werden. Eine hierfür erforderliche \nSondernutzungserlaubnis könne ohne Zustimmung der Stadt L. mit dem \nPlanfeststellungsbeschluss erteilt werden. Das Abgrabungskonzept des Beklagten \nsei ohne rechtliche Verbindlichkeit. Sie - die Klägerin - werde in einigen Jahren zur \nFortsetzung ihrer unternehmerischen Tätigkeit existenziell auf die Realisierung des \nVorhabens angewiesen sein. \n\n9\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n10\n\nden Beklagten unter Aufhebung seines \nVersagungsbescheides vom 20. März 1997 zu \nverpflichten, über ihren Antrag nach Durchführung \nder Offenlage und unter Beachtung der \nRechtsauffassung des Gerichts neu zu \nentscheiden.\n\n11\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n12\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n13\n\nEr hat vorgetragen, der vollständigen Durchführung des \nPlanfeststellungsverfahrens habe es nicht bedurft. Wegen der Lage des Vorhabens \naußerhalb der im GEP 1986 festgesetzten Abgrabungsbereiche sowie wegen des \nFehlens des Einverständnisses der Stadt L. stehe das Vorliegen zwingender \nVersagungsgründe fest. Die beeinträchtigten natur- und landschaftsrechtlichen \nBelange reichten zwar für sich für eine Versagung vor Durchführung des gesamten \nPlanfeststellungsverfahrens nicht aus. Jedoch sei realistischerweise auch insoweit \nkeine Genehmigungsfähigkeit gegeben. \n\n14\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das \nBezug genommen wird, abgewiesen. \n\n15\n\nHiergegen hat die Klägerin die Zulassung der Berufung beantragt. Während des \nBerufungszulassungsverfahrens hat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und \nLandwirtschaft mit Erlass vom 12. Oktober 1999 den im Juni 1998 aufgestellten \nneuen Gebietsentwicklungsplan unter Beifügung von Maßgaben genehmigt. Der \nBezirksplanungsrat ist den Maßgaben beigetreten. Die Genehmigung ist sodann im \nDezember 1999 bekannt gemacht worden. Die textlichen Darstellungen des GEP \n1999 in Bezug auf die Rohstoffgewinnung (Kapitel 3.12) enthalten als Ziel 1 \n\"Bodenschätze haushälterisch nutzen\" u. a. folgende Aussagen:\n\n16\n\n\"1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau \noberflächennaher Bodenschätze \n(Abgrabungsbereiche) sichern die \nRohstoffversorgung unter besonderer \nBerücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der \nBegrenztheit bestimmter Vorkommen und der \ndauerhaft-umweltgerechten \nRaumentwicklung.\n\n17\n\n2 Der Gewinnung von Bodenschätzen \nkommt in diesen Bereichen bei der Abwägung \nmit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes \nGewicht zu. \n\n18\n\n3 ...\n\n19\n\n4 Abgrabungen sind nur innerhalb der \nAbgrabungsbereiche vorzunehmen.\"\n\n20\n\nDer Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 12. Februar 2002 zugelassen. \nZur Begründung der Berufung ergänzt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges \nVorbringen. Sie trägt insbesondere ausführlich zu Zielen der Raumordnung und \nderen Wirkungen bei der Zulassung des Vorhabens vor. U. a. macht sie geltend, aus \ndem nunmehr maßgeblichen GEP 1999 ergebe sich kein Versagungsgrund. \nKapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 sei unwirksam. Das Ziel sei ebenso wie die \ninhaltlich damit zusammenhängende Darstellung Kapitel 3.10 Ziel 2 bereits nicht \nwirksam genehmigt worden. Auch sei der Bezirksplanungsrat den insoweit der \nGenehmigung beigegebenen Maßgaben nicht beigetreten. Ein ordnungsgemäßer \nErläuterungsbericht sei nicht vorhanden. Für die Ausweisung von \nAbgrabungskonzentrationszonen in einem Gebietsentwicklungsplan gebe es keine \nzureichende Ermächtigungsgrundlage. Insofern könne die Rechtsprechung zum \nFlächennutzungsplan nicht auf einen Gebietsentwicklungsplan übertragen werden. \nEin einer Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen und der Tatsache, dass \ndie dargestellten Abgrabungsbereiche unternehmensbezogene Vorhabenflächen \nseien, adäquates Verwaltungsverfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit und der \nbetroffenen Privaten sei landesgesetzlich nicht vorgesehen und auch nicht \ndurchgeführt worden. Der Bezirksplanungsrat sei von der Bezirksplanungsbehörde \nnicht vollständig und zutreffend über die wesentlichen Umstände, vor allem auch \nüber die privaten Belange der Betroffenen, unterrichtet worden. Insbesondere die ihr, \nder Klägerin, Vorhaben betreffenden Gesichtspunkte seien dem Bezirksplanungsrat \nfehler- und lückenhaft übermittelt worden. Die Darstellung der Abgrabungsbereiche \nverstoße gegen bindende höherrangige Ziele des Landesentwicklungsplans. \nHiernach sei für die Versorgung mit nichtenergetischen Rohstoffen die Herstellung \neiner Sicherheit für 25 Jahre notwendig. Diese Vorgabe sei bei weitem nicht \neingehalten. Die im Aufstellungsverfahren erstellte Berechnung des Bedarfs an \nAbgrabungsflächen sei in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. Dem Mengenbedarf von \n45 Mio. t/jährlich entspreche bei Zugrundelegung gesicherter Erfahrungswerte ein \nFlächenbedarf von 3,92 km²/jährlich. Die zu geringe Fläche der dargestellten \nAbgrabungsbereiche falle umso mehr ins Gewicht, als der Rohstoffgewinnung in \ndiesen Bereichen kein verbindlicher Vorrang gegenüber anderen Nutzungen \nzukomme. Außerdem enthalte der GEP 1999 nicht die nach dem \nLandesentwicklungsplan erforderliche Karte der Reservegebiete für Abgrabungen. \nDes Weiteren gehe Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 GEP 1999 fehlerhaft über \nraumbedeutsame Maßnahmen hinaus. Die Anforderungen an eine gebotene \nordnungsgemäße Detailabwägung zur Bemessung, Lage und Auswahl der \ndargestellten Abgrabungsbereiche seien in mehrfacher Hinsicht nicht eingehalten. \nDie wesentlichen Tatsachen seien nicht ermittelt worden. Die erstrebte Verlagerung \nvon Abgrabungen in das rheinfernere Hinterland sei kein schlüssiges und zulässiges \nKonzept. Die herangezogenen Standortkriterien seien durch eine unvertretbare \nÜberbetonung von Belangen des Umweltschutzes gekennzeichnet. Insbesondere \ndem Grundwasserschutz werde in unhaltbarer Weise der Vorrang eingeräumt. Den \nAbgrabungen werde dagegen in den Abgrabungsbereichen nicht in der \nerforderlichen substanziellen Weise, nämlich als Vorranggebiet, Raum gegeben. \nPrivate Belange seien gar nicht oder allenfalls unzureichend eingestellt worden. Das \ngelte gerade auch für ihre, der Klägerin, Belange; zudem seien die insoweit in einer \nSynopse zum Beschlussvorschlag der Bezirksplanungsbehörde und der \n\"Optionsliste\" angeführten Belange des Wasser- und Naturschutzes bereits in \ntatsächlicher Hinsicht verfehlt. Das Vorhaben habe überörtliche Bedeutung im Sinne \ndes § 38 Baugesetzbuch (BauGB). Es strahle auf die Gemeinde T. aus und \ndiene der Versorgung der Bauwirtschaft in der Region. § 35 Abs. 3 BauGB finde \ndeshalb im Hinblick auf die städtebaulichen Belange der Stadt L. und die \nRechtswirkungen von Zielen der Raumordnung keine Anwendung. Auch \nwiderspreche das Vorhaben inhaltlich nicht den Darstellungen des \nFlächennutzungsplans; Konzentrationszonen für Abgrabungen stelle der \nFlächennutzungsplan nicht dar. Unüberwindbare Belange von Natur und Landschaft \nstünden dem Vorhaben nicht entgegen. Es sei vereinbar mit dem im Landschaftsplan \nfestgesetzten Entwicklungsziel der Erhaltung der Landschaft, vor allem der typischen \nDonken-Landschaft. Die Vorhabenfläche liege zwischen zwei Donken. Die \nAbgrabung füge sich harmonisch in die Landschaft ein und verändere deren \nMerkmale nicht. Die Einbeziehung der Vorhabenfläche in das \nLandschaftsschutzgebiet sei nicht erforderlich und damit unwirksam. Die gebotene \nAbwägung auch der privaten Belange sei im Hinblick auf Abgrabungen nicht \nfehlerfrei vorgenommen worden. Zumindest habe sie, die Klägerin, Anspruch auf \nErteilung einer Ausnahme oder Befreiung vom Abgrabungsverbot im \nLandschaftsschutzgebiet. Das Landschaftsbild und die Leistungsfähigkeit des \nNaturhaushaltes würden nicht beeinträchtigt. Außerdem müssten sich ihre, der \nKlägerin, Belange gegen diejenigen von Natur und Landschaft durchsetzen. Sie sei \nfür eine ausreichende wirtschaftliche Existenz auf die Realisierung des Vorhabens \nangewiesen. Die Eigentümer der Vorhabenfläche könnten allein mittels des \nVorhabens die wirtschaftliche Nutzbarkeit ihres Eigentums sichern. Die Abgrabung \nder Fläche biete sich an. Selbst die Bezirksplanungsbehörde habe die Fläche für \neine Darstellung als Reservegebiet für Abgrabungen vorgesehen gehabt. Zur \nVorbereitung eines Amtshaftungsprozesses wegen eines erlittenen \nVerzögerungsschadens sei zusätzlich die Rechtswidrigkeit des angegriffenen \nBescheides festzustellen. Das berechtigte Interesse an der Feststellung sei \nangesichts des schon betriebenen prozessualen Aufwandes gegeben. Für die \nBeurteilung des Verpflichtungs- und des Feststellungsbegehrens seien im \nWesentlichen die gleichen rechtlichen Erwägungen maßgebend. Im Zeitpunkt des \nErlasses des Bescheides habe kein zwingender Versagungsgrund bestanden. Ein \nsolcher habe sich nicht aus dem GEP 1986 ergeben. Der GEP 1986 habe \nAbgrabungskonzentrationszonen nicht als Ziel ausgewiesen. Jedenfalls sei ein \netwaiges Ziel unwirksam. U. a. sei der Flächenbedarf nur grob geschätzt worden und \nsei die Gesamtfläche der dargestellten Abgrabungsbereiche von vornherein zu klein \ngewesen. Das habe schon ab 1986 zur Zulassung vieler Abgrabungsvorhaben \naußerhalb von Abgrabungsbereichen geführt. Spätestens ab 1995 seien die \nAbgrabungsbereiche erschöpft gewesen. Das habe die Funktionslosigkeit der \nDarstellungen bewirkt. Wegen der Einzelheiten des umfangreichen Vorbringens der \nKlägerin wird auf deren Schriftsätze, insbesondere auf die Schriftsätze vom 18. März \n2002, 16. Mai 2002, 20. September 2002, 25. November 2002, 26. Mai 2003, \n18. Juni 2003, 4. Juli 2003 und 8. Juli 2003, und die in den Schriftsätzen in Bezug \ngenommenen Ausführungen sowie auf das von der Klägerin vorgelegte \nRechtsgutachten zur Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung verwiesen. \n\n21\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n22\n\n1. das Urteil des Verwaltungsgerichts \nDüsseldorf vom 8. Juli 1999, zugestellt am \n10. September 1999, aufzuheben und den \nBeklagten unter Aufhebung seines Bescheides \nvom 20. März 1997 zu verpflichten, ihren Antrag \nvom 21. Dezember 1995 in der Fassung vom \n12. August 1996 auf Feststellung des Plans zur \nHerstellung eines Gewässers zur Gewinnung \nvon Sand und Kies in der Stadt L. , \nGemarkung X. , Flur 14, Flurstücke 57, 58, \n265 tlw., 267 tlw., 269 tlw. und 271, sowie \nFlur 23, Flurstück 8, unter Beachtung der \nRechtsauffassung des Gerichts erneut zu \nbescheiden, \n\n23\n\n2. festzustellen, dass die Ablehnung des \nPlanfeststellungsantrags vom 21. Dezember \n1995 durch den Versagungsbescheid des \nBeklagten vom 20. März 1997 rechtswidrig war. \n\n24\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n25\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n26\n\nEr trägt vor, das Vorhaben habe keine überörtliche Bedeutung. Wegen seiner \nUnvereinbarkeit mit den im GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung und \nwegen fehlender landesplanerischer Zustimmung sei die begehrte Zulassung \nzwingend zu versagen. Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien in ihrer \nplanerischen Konzeption als Vorranggebiete angelegt. Nutzungskonflikte seien in \ndiesen Bereichen von vornherein ausgeschlossen. Sämtliche für Abgrabungen \nrelevanten Gesichtspunkte seien Gegenstand der planerischen Abwägung gewesen. \nVorhaben in Abgrabungsbereichen lasse er, der Beklagte, deshalb stets zu. Weil die \nVorhabenfläche im GEP 1999 nicht als Abgrabungsbereich ausgewiesen sei, \nbestehe für das Vorhaben auch kein Bedarf zur Herbeiführung der \nVersorgungssicherheit in der Region. Ergänzend hat der Beklagte eine \nStellungnahme der Bezirksregierung Düsseldorf zum GEP 1999 vorgelegt. \n\n27\n\nDie Stadt L. hat auf Anfrage mitgeteilt, sie halte auch im derzeit bei der \nBezirksregierung durchgeführten Abgrabungsmonitoring aus \nstadtentwicklungspolitischen Gründen daran fest, einer Abgrabung auf der \nVorhabenfläche nicht zuzustimmen. \n\n28\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, der \nVerwaltungsvorgänge des Beklagten und der zum Verfahren 20 A 1945/99 \neingereichten sowie beigezogenen Unterlagen zum GEP 1986 und GEP 1999 Bezug \ngenommen. \n\n29\n\nEntscheidungsgründe\n\n30\n\nDie Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist mit dem \nAntrag zu 1. zulässig und begründet; mit dem Antrag zu 2. ist sie dagegen \nunzulässig. \n\n31\n\nRechtsgrundlage für das mit dem Antrag zu 1. verfolgte Bescheidungsbegehren \n(§ 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist § 31 Abs. 2 \nWasserhaushaltsgesetz (WHG). Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter \ndauerhafter Freilegung des Grundwassers abzubauen, bedarf als Ausbau eines \nGewässers der Planfeststellung. Die behördliche Befugnis zur Planfeststellung \nschließt, sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts \nunzulässig ist und deswegen versagt werden muss, ungeachtet dessen, dass das \nVorhaben im ausschließlich privaten Interesse der Klägerin liegt, die Befugnis zur \nplanerischen Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten \nBelange und damit einen planerischen Gestaltungsspielraum ein. Steht einer \nZulassung des Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht überwindbarer \nVersagungsgrund entgegen, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch \ndarauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten \ngehende Abwägungsfehler entscheidet. Eine Verpflichtung der Behörde zur \nPlanfeststellung, auf die ein Vorhabenträger nach Auffassung der Klägerin unter \nbestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hat, ist nicht Gegenstand des \nKlagebegehrens, sodass eine Entscheidung insoweit nicht veranlasst ist.\n\n32\n\nDie Klägerin hat ihr Vorhaben mit einem Antrag auf Planfeststellung beim \nBeklagten zur Entscheidung gestellt. Ihr dem Wortlaut nach auf die \"Genehmigung \neiner Abgrabung\" gerichteter Antrag vom 21. Dezember 1995 zielt bei \nsachgerechtem Verständnis darauf, dass der Beklagte das Vorhaben in der objektiv \nerforderlichen Form zulässt. An der Erlangung speziell einer \nAbgrabungsgenehmigung nach § 7 Abgrabungsgesetz (AbgrG) war der Klägerin von \nAnfang an erkennbar nicht gelegen. Sollten hieran zunächst noch Zweifel möglich \ngewesen sein, wären diese zumindest durch das während des \nVerwaltungsverfahrens geäußerte Verlangen der Klägerin auf Offenlegung der \nAntragsunterlagen ausgeräumt. Die Offenlegung ist Teil eines \nPlanfeststellungsverfahrens, nicht eines abgrabungsrechtlichen \nGenehmigungsverfahrens. \n\n33\n\nDer angegriffene Bescheid wird dem Anspruch der Klägerin auf eine \nEntscheidung in fehlerfreier Abwägung nicht gerecht. Er ist nicht in Abwägung aller \nnach Lage der Dinge einzustellenden Belange ergangen. Vielmehr hat der Beklagte \nsich für rechtlich gebunden und eine eigene Abwägungsentscheidung damit für \nentbehrlich erachtet, mithin unterlassen. In der Begründung des Bescheides hat der \nBeklagte ausdrücklich und unmissverständlich ausgeführt, der Antrag sei \nabzulehnen, weil ihm zwingende Versagungsgründe entgegenstünden. Derartige \nVersagungsgründe hat der Beklagte angenommen im Hinblick auf einen \nWiderspruch des Vorhabens zu Zielen der Raumordnung und Landesplanung sowie \nauf das Fehlen einer Einverständniserklärung der Stadt L. nach § 4 Abs. 4 \nAbgrG. Ob der Beklagte sich auch im Hinblick auf die im Bescheid abgehandelten \nBelange von Natur und Landschaft für gebunden gehalten hat oder ob er insoweit \nvon einem Gewicht dieser Belange ausgegangen ist, das die abwägende \nHintanstellung der Belange der Klägerin möglich macht oder sogar erfordert, mag \nnach dem Wortlaut der Erwägungen zweifelhaft sein, kann aber dahingestellt \nbleiben. Jedenfalls lässt sich der Begründung des Bescheides nicht entnehmen, \ndass in Bezug auf die Belange von Natur und Landschaft vom Beklagten etwa \nbeabsichtigte abwägende Entscheidungselemente die Ablehnung des \nPlanfeststellungsantrages selbständig für sich und unabhängig davon tragen sollen, \nob die in Hinsicht auf Ziele der Raumordnung und Landesplanung sowie auf § 4 \nAbs. 4 AbgrG angenommene Verpflichtung zur Ablehnung besteht oder nicht. Eine \nsolche Auslegung der Begründung würde konkrete Anhaltspunkte anhand ihres \nobjektiven Erklärungsgehaltes, wie ihn vor allem die Klägerin verstehen konnte und \nmusste, dafür voraussetzen, dass der Beklagte die Ablehnung auf ihm vorgegebene \nzwingende Versagungsgründe und zusätzlich oder alternativ auf eine ihm \neigenverantwortlich obliegende abschließende Abwägung stützen wollte. Solche \nAnhaltspunkte bietet der Bescheid nicht. \n\n34\n\nEin zwingender Versagungsgrund, der das Unterbleiben einer umfassenden \nAbwägungsentscheidung rechtfertigen könnte, ist unter den im angegriffenen \nBescheid herangezogenen Gesichtspunkten wie auch in sonstiger nach Lage der \nDinge in Betracht zu ziehender Hinsicht nicht festzustellen.\n\n35\n\nUnter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung des \nWohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten. \nWeder im Behördenbeteiligungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren sind in \nBezug auf die Einhaltung des materiellen Wasserrechts nicht ausräumbare \nBedenken vorgebracht worden. Die Nähe des Vorhabens zu oberirdischen \nGewässern sowie zu benachbarten Wasserschutz-/ Wasserreservegebieten, auf die \nim Behördenbeteiligungsverfahren mit dem Hinweis auf einzuhaltende \nSchutzabstände eingegangen worden ist, ist insofern nicht genügend aussagekräftig, \nzumal der Klägerin die Einhaltung solcher Abstände erforderlichenfalls mittels - einer \nAblehnung des Planfeststellungsantrages vorgehenden - Nebenbestimmungen \naufgegeben werden kann (§§ 4, 6 Abs. 1, 31 Abs. 5 Satz 2 WHG) und der Beklagte, \nder mit der Bearbeitung von Planfeststellungsverfahren über \nNassabgrabungsvorhaben vertraut ist, selbst die Ablehnung des \nPlanfeststellungsantrages nicht auf vermeintlich zu geringe Abstände der Abgrabung \nzu oberirdischen Gewässern oder bestimmten Grundwasservorkommen gestützt hat. \nIn der im Aufstellungsverfahren zum GEP 1999 von der Bezirksplanungsbehörde \nerstellten \"Optionsliste\" ist zwar zur Erläuterung für die unterbliebene Darstellung der \nVorhabenfläche als Abgrabungsbereich u. a. der Gesichtspunkt \"Wasserschutz\" \ngenannt. Auch sind in der Zusammenstellung der Ergebnisse der Erörterung und der \nBeschlussvorschläge im Hinblick auf das Vorhaben sowie ein weiteres Vorhaben \nwestlich X. Bedenken der Landesanstalt für Ökologie aus Gründen des \nGewässerschutzes angeführt. Jedoch spricht unabhängig davon, ob diese nicht \nnäher präzisierten Bedenken tatsächlich das Vorhaben betreffen, was die Klägerin \nbestreitet, und ob das Vorhaben wirklich die vorgenannten Belange des \nGewässerschutzes potenziell nachteilig berührt, nichts Greifbares dafür, dass von \nder Bezirksplanungsbehörde und der Landesanstalt für Ökologie nicht lediglich ein \nfür die planerische Auswahl der darzustellenden Abgrabungsbereiche für wesentlich \ngehaltener Konflikt aufgezeigt, sondern die Einschätzung zum Ausdruck gebracht \nworden ist, als Folge des Vorhabens seien nachteilige Einwirkungen auf diese \nBelange, die nach Art und Umfang als Beeinträchtigung einzustufen seien, zu \nerwarten. Ungeachtet einer näheren Konkretisierung des \nWahrscheinlichkeitsmaßstabes ist die Annahme, eine Beeinträchtigung sei zu \nerwarten, über die Erkenntnis der Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen des \nVorhabens hinaus durch hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür bedingt, \ndass sich diese Möglichkeit unter den konkreten Gegebenheiten auch realisiert. \nUmstände, aus denen eine derartige Prognose hinsichtlich einer Beeinträchtigung \nvon Belangen des Gewässerschutzes abgeleitet werden könnte, sind nicht ersichtlich \nund vom Beklagten nicht vorgetragen. \n\n36\n\nEine Versagung wegen unterbliebener Beibringung einer notwendigen \nabgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG) der Stadt \nL. scheidet aus. Einer Einverständniserklärung der Stadt L. nach § 4 Abs. 4 \nSatz 1 AbgrG als Eigentümerin der S. straße (Flurstück 267) bedarf es nicht. Als \n\"Eigentümer\" im Sinne dieser Vorschrift ist nicht der Eigentümer jedes von dem \nVorhaben in irgendeiner Weise betroffenen Grundstücks zu verstehen. Die \nEigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG steht materiell-rechtlich im \nZusammenhang mit den Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung \nwährend und nach Abschluss der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG). \nDer Eigentümer soll die Herrichtung durch den Unternehmer nicht aufgrund seiner \nprivaten Rechte verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. \nGegenstand der Herrichtung ist das in Anspruch genommene Abbau- und \nBetriebsgelände (§§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 4, 12 Abs. 2 Satz 1 AbgrG). Einen \nsolchen sachlichen Bezug zu dem Vorhaben weist die S. straße nicht auf. Das \nGrundstück soll nicht abgegraben, sondern durch eine Bandstraße unterirdisch - so \nder Planfeststellungsantrag - oder oberirdisch - so das Vorbringen der Klägerin im \nKlageverfahren - zum Zwecke der Verbindung der südlichen Teilfläche des \nVorhabens mit der Aufbereitungsanlage gequert und im Übrigen im Rahmen der \nWidmung und des Gemein- bzw. Anliegergebrauchs zu Verkehrszwecken genutzt \nwerden. Das Grundstück mag als Folge seiner Einbeziehung in die Errichtung \nortsfester Betriebseinrichtungen je nach konkreter Ausgestaltung der Bandstraße im \nQuerungsbereich als Teil des Betriebsgeländes und damit räumlich als Gegenstand \nmöglicher Herrichtungsmaßnahmen anzusehen sein; nach Beendigung der \nAbbautätigkeit wird die Bandstraße nicht mehr benötigt, was die Frage ihrer \nEntfernung aufwirft. Dem braucht indessen nicht nachgegangen zu werden. \nJedenfalls bei einer unterirdischen Querung der S. straße ist nicht ersichtlich, \ndass wegen der Bandstraße nach Einstellung der Abgrabungstätigkeit auf dem \nStraßengrundstück Maßnahmen zur Oberflächengestaltung und \nWiedernutzbarmachung, also der Herrichtung (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AbgrG), veranlasst \nsein könnten. Eine unterirdische Bandstraße kommt, weil sonst der Widmungszweck \nder Straße vereitelt würde, schlechterdings nur in Betracht, wenn die Nutzbarkeit der \nStraße in ihrer bestimmungsgemäßen Funktion nicht beeinträchtigt wird. Mittels \nMaßnahmen der Herrichtung zu vermeidende Landschaftsschäden oder \nVerunstaltungen (§ 3 Abs. 3, Abs. 4 Nr. 1 AbgrG) sind deshalb bereits im Ansatz \nauszuschließen. Dafür, dass die S. straße tatsächlich oder rechtlich die \nverkehrsmäßige Erreichbarkeit des Abgrabungsgeländes nicht sicherstellt (§ 3 Abs. 4 \nNr. 2 AbgrG), gibt es keinen Anhalt. \n\n37\n\nDas fehlende Einverständnis der Stadt L. lässt ferner nicht darauf schließen, \ndass die Klägerin kein schutzwürdiges Interesse an der Planfeststellung hat und ihr \nPlanfeststellungsantrag deshalb abzulehnen ist. Das privatrechtliche Eigentum eines \nDritten an einem zur Verwirklichung eines privatnützigen Abgrabungsvorhabens \nbenötigten Grundstück kann ein das Antrags- bzw. Bescheidungsinteresse an der \nPlanfeststellung hindernder Umstand dann sein, wenn der Vorhabenträger von \neinem Planfeststellungsbeschluss aus diesem Grunde keinen Gebrauch machen \nkönnte. \n\n38\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - \n7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333.\n\n39\n\nDas ist hier selbst dann nicht der Fall, wenn, was nicht erörtert werden muss, die \nStadt L. aufgrund ihres Eigentums an dem Grundstück der S. straße dessen \nNutzung für die Bandstraße hindern können sollte (§ 23 Abs. 1 Straßen- und \nWegegesetz). Unter diesen Umständen kann die Abgrabung auf der nördlich der \nS. straße gelegenen Teilfläche in der vorgesehenen Art und Weise verwirklicht \nwerden und muss für die Abgrabung auf der südlich gelegenen Teilfläche, sofern das \ndort abzugrabende Material ausschließlich mittels einer Bandstraße zu der bisher \ngeplanten Aufbereitungsanlage transportiert werden kann, ggf. nach entsprechender \nPlanänderung ebenfalls eine Aufbereitungsanlage errichtet werden. Durch eine \nnotwendig werdende Anpassung an ein derartiges Erfordernis werden die \ngrundlegenden Merkmale des Vorhabens nicht verändert; seine konzeptionelle \nIdentität bleibt insbesondere bei einem eventuellen weiteren Standort der \nAufbereitungsanlage und hiermit verbundenen Abänderungen der bislang geplanten \nHerrichtungsabläufe gewahrt. \n\n40\n\nEin Anhalt dafür, dass die Vorhabenfläche einem durch einen Landschaftsplan \nfestgesetzten und der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten strikten \nAbgrabungsverbot unterworfen ist, ist dem angegriffenen Bescheid, den \nVerwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen \nVerfahren nicht zu entnehmen. Im Bescheid wird aus der Lage des Vorhabens im \nLandschaftsschutzgebiet und den Festsetzungen der Landschaftspläne Nrn. 10 und \n11 geschlussfolgert, Abgrabungen seien grundsätzlich nicht zulässig. Diese \nEinschätzung greift die beiden im Rahmen der Behördenbeteiligung abgegebenen \nStellungnahmen der Unteren Landschaftsbehörde beim Beklagten auf, in denen \nübereinstimmend den Belangen von Natur und Landschaft gegenüber den Belangen \nder Klägerin \"bei Abwägung\" der Vorzug eingeräumt wird. Auf einen - aus der Sicht \ndes Beklagten freilich gewichtigen - Abwägungsbelang deutet auch hin, dass die \nVorhabenfläche in einem Entwurf der Erläuterungskarte 10 des GEP 1999 (Stand: \nSeptember 1997) für eine Darstellung als Reservegebiet für Abgrabungen \nvorgesehen war. Das belegt, dass die Vorhabenfläche von der \nBezirksplanungsbehörde seinerzeit als zukünftiger Abgrabungsbereich ernstlich ins \nAuge gefasst und nach deren Meinung trotz Bemühens um die Beschränkung auf \nAbgrabungen in relativ konfliktarmen Bereichen nicht prinzipiell wegen verbindlicher \nRegelungen der Landschaftspläne als für eine Abgrabung untauglich auszuklammern \nwar. Ferner ist der \"Optionsliste\" und der Zusammenstellung der vorgebrachten \nBedenken zufolge von einer Darstellung als Reservegebiet aufgrund einer - nicht \nnäher erläuterten - Hausabstimmung Abstand genommen worden, nachdem unter \nHinweis auf städtebauliche Belange und solche des Gewässerschutzes Bedenken \nangemeldet worden waren. Auch insofern ist ausweislich der vorliegenden \nUnterlagen keine Orientierung an als zwingend einzustufenden Regelungen der \nLandschaftspläne vorgenommen worden, sondern sind materielle Belange einander \ngegenübergestellt und gewichtet worden. Übereinstimmend hiermit hat sich der \nBeklagte im gerichtlichen Verfahren nicht auf einen aus den Landschaftsplänen \nabzuleitenden strikten Versagungsgrund berufen; er sieht in den materiellen \nBelangen von Natur und Landschaft ein Abwägungselement. \n\n41\n\nSoweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese \nbei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen \nbehördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften \nberücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1 Landschaftsgesetz - LG -). \nEine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht. \n\n42\n\nDie gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und \nLandschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund \nebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein. \nEine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG) \nsetzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von Natur und \nLandschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße auszugleichen ist, \nund verlangt des Weiteren eine spezifisch auf die Belange von Natur und Landschaft \nbezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG). Damit ist in Anbetracht der fachrechtlichen \nZulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG selbst bei mangelnder \nAusgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs (§ 4 Abs. 2 Nrn. 1 und \n2 LG) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine naturschutzrechtliche Abwägung vor \neiner Versagung nicht entbehrlich. \n\n43\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A \n18.99 -, Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29; \nUrteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz \n406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom \n22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401 § 8 \nBNatSchG Nr. 16.\n\n44\n\nDarüber hinaus zeigt die auf eine Zulassung von Abgrabungen im \nRestriktionsbereich bezogene Argumentation des Beklagten im Bescheid, dass nach \nseinem eigenen Konzept eine Abgrabung an dieser Stelle durchaus unter \nbestimmten Bedingungen in Betracht kommt. Der Beklagte vermisst insoweit lediglich \ndie von ihm für erforderlich gehaltene erhebliche ökologische Aufwertung des \nBereichs. Das schließt notwendig die grundsätzliche Vorstellung der Ausgleichbarkeit \ndes Eingriffs ein. \n\n45\n\nAuch unter bauplanungsrechtlichem Blickwinkel führen die Belange von Natur \nund Landschaft, die insoweit eigenständige Zulassungsvoraussetzungen bilden (§ 35 \nAbs. 3 Satz 1 Nr. 5 Baugesetzbuch - BauGB -), nicht zwingend zur Versagung. Das \nim Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner Standortgebundenheit privilegiert \nzulässige (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem \nBauplanungsrecht, weil es mit einem Abgrabungsgelände von ca. 28 ha eine \nAbgrabung größeren Umfangs ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der \"größere Umfang\" ist \nnicht gesetzlich definiert, sodass zur Konkretisierung dieses Merkmals vom \nGrundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB für die Erstreckung der Anwendbarkeit der \n§§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche \nRelevanz des Vorhabens, \n\n46\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C \n18.00 -, Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 65, \n\n47\n\ndie sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten \nBelange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das \nBedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu \nden für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die \nGestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie \ndie Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB). \nDiese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die \ndurch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte \nMindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, und des Standortes in dem bislang \nvon Abgrabungen dieser Größe im Wesentlichen freien Nahbereich zur Ortslage von \nX. sowie der planerischen Vorstellungen der Stadt L. , nur an anderer \nStelle Abgrabungen zu ermöglichen, betroffen sein. Die Stadt L. macht denn \nauch geltend, in der von ihr konzipierten Stadtentwicklung berührt zu sein. \n\n48\n\nDie öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB, deren \nBeeinträchtigung die städtebaurechtliche Zulässigkeit eines Abgrabungsvorhabens \nim Außenbereich hindern kann, schließen u.a. die Belange des Naturschutzes und \nder Landschaftspflege ein (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Ungeachtet einer \nBeeinträchtigung dieser Belange ergibt sich ein strikter Versagungsgrund hieraus \naber schon deshalb nicht, weil die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 Satz 1 BauGB \nnicht anzuwenden sind; die städtebaulichen Belange sind vielmehr lediglich zu \nberücksichtigen, mithin in die planerische Abwägung einzustellen. Das Vorhaben der \nKlägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist, ist ein solches von \nüberörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das Tatbestandsmerkmal \nder \"überörtlichen Bedeutung\" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens \numschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen \nBelange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu \nberücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der \nbezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, \ndie materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges \nVorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen \nZulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen \nplanerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine \nPlanfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht \nRechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den \nAusschlag geben. \n\n49\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C \n22.87 -, ZfW 1989, 26.\n\n50\n\nDie kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem \nüberörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen, \nwenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob das Merkmal der \"überörtlichen Bedeutung\" des Vorhabens vor diesem \nHintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere \nAbgrenzungsmerkmal der \"überörtlichen Planung\" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis \nzum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung \n(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher \nEinbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen \nfachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist. \n\n51\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 \n- 11 VR 12.00 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG \nNr. 51.\n\n52\n\nFür ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen \nAuffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen \nPlanfeststellungsbehörde - \n\n53\n\nvg. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C \n11.79 -, ZfW 1981, 156 -\n\n54\n\nannähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis \nder Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen \nBelange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als \nFolge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig \nhiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das \nBauplanungsrecht aufhebende \"überörtliche Bedeutung\" des Vorhabens jedenfalls \nnicht über diejenigen an eine \"überörtliche Planung\" im Sinne des § 38 Satz 2 \nBauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers \ngibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der \"überörtlichen Planungen\" \nbei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten \nFachplanungsgesetzen nicht galt und die \"überörtliche Bedeutung\" im Sinne des § 38 \nBauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen \nVorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge \neines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen \nPlanung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, \ndass das Vorhaben aufgrund seiner Auswirkungen einen planerischen \nKoordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der \nPlanungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf \neiner gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen \nist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt \nsich zwar nur auf das Gebiet der Stadt L. , sodass die indizielle Bedeutung einer \nÜberschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der überörtliche \nBezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser Größe an diesem \nStandort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- \nund Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens \nder Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen \nüberschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der \nRegionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen \nworden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche \nplanerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen \nBezüge zur Stadt L. hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen \nder aus der Häufung gleichgelagerter Projekte erwachsenden und planerisch zu \nbewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit \nden Mitteln der Bauleitplanung der Stadt L. nicht zu befriedigen ist, sondern \ngemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im \nGEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen \nBedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des \nGEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf \ngegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen \nGemeinden gestoßen sind. \n\n55\n\nDie Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der \nLandschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine \nAbgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG), ergibt keinen \nzwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift \ndes § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger lediglich \nunter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die Genehmigung \neinräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das Erfordernis \neiner isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist, wenn die \ngenannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb, weil \nBelange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien des § 3 \nAbs. 3 AbgrG \"in der Regel\" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich nicht weiter \nanhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung von \nVersagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in bebauungsrechtlicher \nHinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB - \n\n56\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C \n17.81 -, DVBl. 1983, 893 -\n\n57\n\nund des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht \nzweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen \nBeachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft \nden Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur \nVersagung der Planfeststellung zu ziehen.\n\n58\n\nDas braucht aber nicht vertieft und entschieden zu werden. Denn es ist nicht \nersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich erheblichen Belange des Naturhaushalts \nund der Landschaft nicht in einer dem § 3 Abs. 3 AbgrG genügenden Art und Weise \nbeachtet sind oder das Vorhaben nicht zumindest im Wege der Beifügung von \nNebenbestimmungen in Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 \nAbgrG gebracht werden kann. Vor allem lässt die in der Stellungnahme der Unteren \nLandschaftsbehörde beim Beklagten vom 20. März 1997 gesehene Beeinträchtigung \nder Donken-Landschaft, zumal sie den Belangen der Klägerin abwägend \ngegenübergestellt worden ist, eine Zerstörung von Landschaftsteilen von \nbesonderem Wert (§ 3 Abs. 3 Nr. 3 AbgrG) nicht zutage treten. Unter einem \nZerstören ist die völlige Entwertung der betroffenen Landschaftsteile zu verstehen; \nder besondere Wert muss unwiederbringlich weggefallen sein. Auch wenn die \nVorhabenfläche wegen der Donken in herausgehobenem Maße schützenswert und \nalso besonders wertvoll sein mag, ist unter Einbeziehung der vorstehenden \nAusführungen zum Gewicht der Belange von Natur und Landschaft, nicht zuletzt \nauch der am Ziel der Ausklammerung besonders schützenswerter Gebiete \nausgerichteten Auswahl der Abgrabungsbereiche im GEP 1999 und der dennoch \nzunächst vorgesehenen Darstellung der Abgrabungsfläche als Reservegebiet, eine \nsolche über eine nachhaltige Beeinträchtigung noch hinausgehende Schädigung der \nLandschaft nicht zu erkennen. \n\n59\n\nDie Darstellungen im Flächennutzungsplan der Stadt L. ergeben keinen \nzwingenden Versagungsgrund. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 BauGB ist schon \nwegen § 38 Abs. 1 BauGB nicht anwendbar. Die städtebaulichen Belange der Stadt \nL. lassen, gemessen an den Kriterien für den Erfolg von Gemeindeklagen gegen \nfachplanerische Vorhaben, nicht die Annahme zu, dass bei Einbeziehung dieser \nBelange in eine Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG eine Entscheidung zu Gunsten \nder Klägerin von vornherein als rechtswidrig ausscheiden müsste. Die Stadt L. \nberuft sich auf stadtentwicklungspolitische Absichten und Bemühungen, im Umfeld \nder Vorhabenfläche landschaftspflegerische Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung \nder Naherholung durchzuführen. Selbst wenn durch das Vorhaben insoweit eine \nStörung hinreichend konkreter Planungen der Stadt hervorgerufen werden sollte, hat \ndas nicht zwingend den Vorrang der kommunalen Belange zur Folge. Außerdem ist \ndie Vorhabenfläche im Flächennutzungsplan ohnehin nach den unwidersprochen \ngebliebenen Angaben der Klägerin als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen. \nHierin ist, weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung \nunterliegt, im Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der \nein im Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - \nim Widerspruch stehen könnte.\n\n60\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C \n28.86 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258.\n\n61\n\nEs gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer \nStandortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle \ngegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Ferner ist auch \nder Stellungnahme der Stadt L. im Berufungsverfahren nicht zu entnehmen, \ndass entsprechend der Ankündigung im Behördenbeteiligungsverfahren im \nFlächennutzungsplan inzwischen Abgrabungsbereiche dargestellt worden sind in der \nAbsicht, Abgrabungen im übrigen Stadtgebiet zu verhindern, also \nAbgrabungskonzentrationszonen festzulegen (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB).\n\n62\n\nAuch die Darstellungen des GEP 1999 lassen das Erfordernis, über den \nPlanfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu \nentscheiden, nicht entfallen. Ein strikter Versagungsgrund kann sich sowohl nach \nden in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen Raumordnungsklauseln des § 35 \nAbs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG wie nach dem \nRaumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar (§ 4 Abs. 4 Satz 2 iVm Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 \nROG) ausschließlich aus Zielen der Raumordnung ergeben. Grundsätze und \nsonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der \nRaumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden \nöffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind \n(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der \nPlanfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999 \nzu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil \ndieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP \n1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie \nrechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen \nnach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und \nbestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP \n1986 verselbständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem \nFortgelten des GEP 1986.\n\n63\n\nVgl. Senatsurteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A \n1945/99 - (S. 87 f.).\n\n64\n\nEs mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen \n(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige \nAussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung gehören. \nEiner Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht nach dem \noben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38 Satz 1 BauGB \nentgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen raumplanerischen \nPlanungsvorbehalt zu stellen, \n\n65\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 \nC 15.01 -, NVwZ 2003, 733, \n\n66\n\ndurch andere Vorschriften gewährleistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB \nbewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei \nplanfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was \ndie Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung \nangeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der \nZiele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im \nAnwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer \nPlanfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die \nBindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu gewährleisten. \n\n67\n\nVgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), \n13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- \nund Landesplanungsrecht des Bundes und der \nLänder, K § 4 Rdnrn. 153 f.\n\n68\n\nDie Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des \nInhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele \nanderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt. \nInsbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht \ndurch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1 \nSatz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen \nkeine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35 Abs. \n3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38 \nBauGB a.F. - aufgrund anderer Vorschriften - zu sichern. \n\n69\n\nDie Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen ihrer \nEinbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine Abgrabungsgenehmigung zu \nerteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als Versagungsgrund bereits - wie oben im \nZusammenhang mit den Belangen des Naturhaushalts und der Landschaft \nausgeführt - grundsätzlichen Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang \ndes bundesrechtlichen Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch \nein landesrechtlich normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele \nder Raumordnung und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für \nAbgrabungen abweichend vom Bebauungsrecht zu bestimmen. \n\n70\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September \n1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom 18. März 1983 - 4 C \n17.81 -, a.a.O.\n\n71\n\nDass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein \nlandschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen \nRegelungsbereich nicht berühren, \n\n72\n\nvgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar \n1988 - 4 B 26.88 -, Buchholz 406.11 § 29 \nBBauG/BauGB Nr. 39,\n\n73\n\nist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche \nberücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der \nAbgrabungsbereiche geschah, wie auch die Übernahme von Bedenken der Stadt \nL. gegen die Darstellung der Vorhabenfläche in der zunächst beabsichtigten \nReservegebietskarte belegt, trotz einer Ausrichtung an ökologischen Kriterien nicht \nlosgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen im Sinne eines interkommunalen \nInteressenausgleichs. Die \"Optionsliste\" enthält als Begründung für die \nNichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den ausdrücklichen Hinweis \nauf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres daraus, dass \ngemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem \nGebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche \nSelbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf \nAbgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung \nschwerlich überhaupt vorstellbar sind. \n\n74\n\n§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne landesrechtliche \nUmsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der Aufstellung des \nGEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und deshalb die \nVorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung - der \nBekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind (§ 23 \nAbs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den \nraumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3 \nNrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des \nBau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG \ngehört, soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei \nRaumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und \nPlanungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach \ndem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem \nklaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein), \nnach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum \nAbschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes \nvorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften \ninsgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen \nraumordnerischer Darstellungen. \n\n75\n\nVgl. Entschließung der Ministerkonferenz für \nRaumordnung vom 4. Juni 1998, GMBl. 1998, 432, \nNrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K Vorb. \n§§ 3-5 Rdnr. 32.\n\n76\n\nDie Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des \nPlanänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz \n- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden \n(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach \nDurchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit \nvorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des \nRaumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine \nstrikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch \nnach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz \n1, 4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten \nöffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie \nrichten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an \ndie im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen \nBehörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die \nEntscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur \ndann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen \nVorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.\n\n77\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C \n15.92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156; Urteil \nvom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, \n311.\n\n78\n\nDas ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden \nRaumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im \nGEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das \n\"Wohl der Allgemeinheit\" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im \nErgebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4 \nAbs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte \nBindungswirkung dennoch beizulegen. \n\n79\n\nDas Vorhaben steht weiterhin nicht im Widerspruch zu Zielen der Raumordnung. \nKennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller Gehalt \nals eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder \nbestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend \nabgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese Definition des § 3 \nNr. 2 ROG lehnt sich an an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu \nfrüheren Fassungen des Raumordnungsgesetzes,\n\n80\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 \n- 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869, Beschluss vom \n20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, \n329,\n\n81\n\nund stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich \nüberein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines \nEinzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten \nZwecks für einen bestimmten Bereich. \n\n82\n\nAuf die die Vorhabenfläche betreffenden zeichnerischen (positiven) \nDarstellungen ist die Annahme einer die Planfeststellung hindernden Zielfestlegung \nnicht zu stützen. Als \"Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche\", in denen nach \nKapitel 2.2 Ziel 1 Nr. 1 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der \nlandwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist, sind alle Flächen dargestellt, die \nnicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, \nSiedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die \nVorhabenfläche mangelt es der Darstellung als \"Allgemeiner Freiraum- und \nAgrarbereich\" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine besondere Situation \nfür die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als \nhinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt \ndes § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur \nlandwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten, \n\n83\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C \n70.79 -, BVerwGE 68, 319, \n\n84\n\nist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch \nanderweitig dargetan.\n\n85\n\nDie überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion \"Schutz der Landschaft \nund landschaftsorientierte Erholung\" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein hinreichend \npräzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht im Einklang stehen könnte. Das Ziel 1 \ngibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine nachfolgende \nAbwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die Landschaftsplanung in \nden Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe, um das Ziel 1 bei einer \nEinzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens unmittelbar mit dem \nAnspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die Zielaussage nicht. \n\n86\n\nDie Darstellung der Bereiche \"Grundwasser- und Gewässerschutz\", die vor \nNutzungen zu schützen sind, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen \nkönnen (Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 1), und in denen keine Nassabgrabungen mehr \nzugelassen werden sollen (Ziel 2 Nr. 7), erfasst die Vorhabenfläche nicht. Die \nzeichnerische Darstellung ist wegen des für die Karten verwendeten Maßstabs \n(1 : 50.000) in Grenzbereichen unscharf und wegen der Lage des Vorhabens in der \nNachbarschaft eindeutig von dieser Zielfestsetzung betroffener Bereiche für sich \ngenommen nicht genügend klar. Sie wird aber textlich dahingehend erläutert, dass \ndie dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz die Bereiche \nvorhandener und vorgesehener Wasserschutzzonen I bis III A umfassen \n(Erläuterung Nrn. 1 und 10 zu Ziel 2, Erläuterungskarte 8 - Wasserwirtschaft). Für \neine Lage des Vorhabens innerhalb derartiger Wasserschutzzonen ergibt sich nichts; \nder Beklagte macht anderes auch nicht geltend. Im Behördenbeteiligungsverfahren \nist - wie ausgeführt - auf benachbarte bzw. angrenzende Einzugsbereiche von \nGewinnungsanlagen hingewiesen, aber nicht angegeben worden, die \nVorhabenfläche befinde sich selbst in diesen Einzugsbereichen. Das stimmt überein \nmit den Angaben in der Umweltverträglichkeitsstudie, in der die \nWasserreservegebiete nach dem GEP 1986 (Stand: 16. Änderung) zeichnerisch \nwiedergegeben sind. Dafür, dass diese Bereiche im GEP 1999 gegenüber dem GEP \n1986 im Umfeld des Vorhabens ausgedehnt worden sind, gibt es keinen \nAnhaltspunkt. Die Nähe der Vorhabenfläche zu dargestellten Bereichen für den \nGrundwasser- und Gewässerschutz unterwirft das Vorhaben nicht den \nEinschränkungen nach Ziel 2 Nr. 7; diese Aussage betrifft unmissverständlich allein \nVorhaben in den dargestellten Bereichen. Denkbar wäre eine auch außergebietlich \nwirkende Vorgabe allenfalls unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen \nSchutzgebotes nach Ziel 2 Nr. 1. Ein über die dargestellten Bereiche \nhinausgehender und den Standort des Vorhabens einbeziehender Aussagegehalt \ndieser Festlegung wäre aber weder räumlich noch sachlich hinreichend konkret \nabgegrenzt.\n\n87\n\nDie textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 (\"Bodenschätze haushälterisch \nnutzen\") führt nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund. Nach Nr. 4 Satz 1 \ndieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. \nAbgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau \noberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter besonderer \nBerücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und \nder dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die Vorhabenfläche liegt \naußerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus \nergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung \nnach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des \nPlanfeststellungsantrages zur Folge. \n\n88\n\nDie Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen \nZulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der \nAbgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig. \nMaßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche \nBeschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist -\n ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG. \nDiese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der \nRaumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und \nauszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch \nnicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von \nAbgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen \nhindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur \nFestlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein. \nOb diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer \nAbgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu \nerwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift, \nplanerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die \nInanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese \nRechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35 \nAbs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem \nFlächennutzungsplan, \n\n89\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C \n57.84 -, Buchholz 406.11 § 5 BBauG Nr. 5,\n\n90\n\nklammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung \nnicht aus.\n\n91\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 \n- 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG \nNr. 13.\n\n92\n\nDas deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische \nAusweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz , \nalso in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des \nLandesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22 \nROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer \nlandesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG \ngesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen \neiner nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen \nNutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den \nGebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes, \nprinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weitergehende \nErörterung ist jedoch entbehrlich. \n\n93\n\nDenn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von \nKonzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von \nFlächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen \nAusweisung, dieser Nutzungen im übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt \nwird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer \nBeurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit \neinhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der \nnegativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der \nwechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen \nStandorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem \nGebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter \nEinbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten \nRohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a. F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7 \nAbs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2 \ndes Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen \nwürde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle \nMöglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der \nMöglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der \nErarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen \nbeleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der \npositiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen \nhinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete \nBegünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als \nPositivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist \nvielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen \nwirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit \nnicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch \"Wegwägen\" unter Bevorzugung \nvon mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen \nkann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber \nabwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern, \nentspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB \nvorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur \nAbgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach \nkam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an. \n\n94\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B \n6.98 -, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 335; Urteil \nvom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.\n\n95\n\nEine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des \nbauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene \nder Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu \nAbgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die \nPositivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB zugrunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher \nBelange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch \nDarstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. \nBezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im \nFlächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter \nhaben. \n\n96\n\nVgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, \na.a.O., K § 4 Rdnr. 349.\n\n97\n\nDadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt, \ngewährleistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere Nutzung \nder betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine \nRealisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7 \nAbs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im \nPlanungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder \nEignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die \nVorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte \nNutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend \nzurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von \nVorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit \nkonkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7 \nAbs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende \nnegative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in \nVorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und \nRegionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine \nweitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe \nunumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame \nFunktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend \nüberwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3 \nSatz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen \nangesehen werden können.\n\n98\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C \n4.02 -, NVwZ 2003, 738.\n\n99\n\nDie diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in \ngleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3 \nBauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu \nbefinden ist.\n\n100\n\nEs ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten \nAbgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber \nentgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der \nAbgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben, \ndass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit \nanderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung \neines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als \ndie Einräumung eines relativen, aufgrund sonstiger Belange von Gewicht durch \nnachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2 \nausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung \nder Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht; \ngemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen \nZusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende \nund sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange \nvorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2 \nunverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 \nROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4 \nROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und, \nzumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der \nmehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den \neinschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser \nVorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem \nBezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht \naußer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der \nBedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des \nBezirksplanungsrates lässt sich des Weiteren anführen, dass es in den \nErläuterungen zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden \nZielen des Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich \nvorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur \noberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen \ntatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf \neinen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor \nallem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon \nabweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den \nsonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den \nErläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit \nden übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit \nder Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe \ndieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft \nder Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen \nerkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein \nim Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in \nAbgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass \nnicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte \nAbwägung sei für die Abgrabungsbereiche als \"abschließend\" anzusehen. \n\n101\n\nDas vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass \neine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie \nlangfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der \nZielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen. \nEine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum \nfür andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein \nRegelungsbedarf im vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die \nGewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden \nAbwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der \nZulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in \nFrage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit \ngebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die \nplanerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder \nfür den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen \nVorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine \neigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen \nin Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner \nSicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein \"erhöhtes Gewicht\" \nder Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange \nvon gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1 \nerstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als \nPlanfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche \nBehörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu \nbefinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall aufgrund der \nPositivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden \nEntscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist aufgrund der \naufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene \nAbwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.\n\n102\n\nDer Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden \nPflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren \nentgegen, dass die dieser Zielaussage zugrunde liegende Abwägung sich nicht auf \nalle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen \nAbwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne -\n durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im \nWege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist \nmit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen. \n\n103\n\nVor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung \nrepräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche \nInteresse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den \nEinzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse \neiner erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm \nbekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner \nbei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater \nDritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt \nwar, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden \nnachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor \nallem der Eigentümer stattfand. \n\n104\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C \n9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil vom 19. Juli 2001 \n- 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.\n\n105\n\nBei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des \nPlanfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der \nRaumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren. \nDurch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht \nentgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im \nGegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich \ndanach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der \nmangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb \nunumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der \naußenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher \nzu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987 (= \n§ 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden \nnachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet, \nin der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den \njeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind. \n\n106\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C \n4.00, - a.a.O.\n\n107\n\nDer dieser Auffassung zugrunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem \nGegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der \nverfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der \nKonkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der \nRaumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei \nPlanfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von \nPersonen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung \nerfahren. \"Abschließend\" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und \nabgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick \nauf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht \ndurchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des § \n38 BauGB und der daraus folgenden Unwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB \nerreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem \nRaumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen \nPlanfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der \nbundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der \nRaumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1) \nund sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, \nsoweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7 \nAbs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die \nAufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die \nZulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht, \nnicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und \nnicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie \nder Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung \nund Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert. \nFerner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen \ndes Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG \nbegründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend \nvorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts \nim Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in \nBetracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung \nvon Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine \nEinbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von \nKonzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung \nprivater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten. \n\n108\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C \n4.02 -, a.a.O.; Runkel in: \nBielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 \nRdnr. 65. \n\n109\n\nDem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der \nBindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung \nzu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem \nKorrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des \nEinzelfalles umfassend einbezogen werden. \n\n110\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C \n4.02 -, a.a.O.\n\n111\n\nIm Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung, \nbei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung \ngelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die \nBeachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das \nErgebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen \nin der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen \nund privaten Belange unberührt. \"Abschließend\" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind \nnur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private \nBelange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden \nAbwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil \nder GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch \ngemacht hat. Ein anderes Verständnis der \"abschließenden\" Abwägung hätte zur \nFolge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls \nzur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für \nPrivate getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender \nInteressenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belangen und eine hierauf \nbezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den \nKonsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des \nprivaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein \"Heraufheben\" der \nPlanungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und \nnicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde. \nDementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der \nRegionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die \nZielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße \nTrassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden. \n\n112\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN \n8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay. \nVerfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli \n2002 - Vf.10-VII-00 -.\n\n113\n\nDie endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im \nPlanfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener \ngetroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen \neiner Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in \nRede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung \ndurch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist \nmaßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer \nabwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese \nBelange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden. \n\n114\n\nEs ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten \nprivaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zugrunde liegt. Die \ndargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen \nAbgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen \nund einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt \nbleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat \nangestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der \nWasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht \nzutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der \nAuswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung \nder Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu \nZiel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich \nangesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell \nzuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der \nRegierungsbezirk Düsseldorf in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies \nund Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse \nausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer \nBedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich \nzu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen \nindividuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht \nnachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die \nNutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu \nberücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in \ndie Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten \nFlächen hat nicht stattgefunden. \n\n115\n\nAuf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am Zustandekommen \nund der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht an. \n\n116\n\nDie Feststellungsklage (Klageantrag zu 2.) ist unzulässig. Insofern ist, weil der \nBeklagte dem Wechsel von dem zuvor hilfsweise angebrachten \nFortsetzungsfeststellungsbegehren (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender \nAnwendung) zum allgemeinen Feststellungsbegehren (§ 43 VwGO) nicht \nentgegengetreten ist, nicht entscheidungserheblich, ob die Anforderungen des § 91 \nAbs. 1 VwGO an die Zulässigkeit einer Klageänderung zum Tragen kommen (§ 91 \nAbs. 2 VwGO). Jedenfalls fehlt es, geht man zu Gunsten der Klägerin davon aus, \ndass die Frage der Rechtswidrigkeit des Versagungsbescheides ein \nfeststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist, an einem berechtigten Interesse der \nKlägerin an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO). Die Absicht der Klägerin, \neinen Schadensersatzanspruch geltend zu machen, führt nicht auf ein berechtigtes \nInteresse. Ob dies schon daraus folgt, dass eine Schadensersatzklage greifbar \naussichslos ist, weil über die Versagung unter den Bedingungen des GEP 1986 eine \nKollegialentscheidung zu Lasten der Klägerin ergangen ist, kann dahinstehen. Denn \nnach gefestigter Rechtsprechung ergibt die präjudizielle Bedeutung eines \nFeststellungsurteils für eine nachfolgende Schadensersatzforderung in der Regel \nkein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. \n\n117\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C \n4.98 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 5; \nUrteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE \n89, 354.\n\n118\n\nDie Feststellungsklage ist nämlich gegenüber einer Leistungsklage prinzipiell \nnachrangig (§ 43 Abs. 2 VwGO); im Schadensersatzprozess können öffentlich-\nrechtliche Vorfragen geklärt werden. Die von dieser Beurteilung des \nFeststellungsinteresses zu Gunsten des Feststellungsklägers abweichenden \nMaßstäbe für ein berechtigtes Interesse bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage \n(§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) nach Erledigung der Hauptsache sind für die Würdigung \nder Feststellungsklage der Klägerin nicht einschlägig. Das Bescheidungsbegehren \nder Klägerin (Antrag zu 1.) hat sich gerade nicht erledigt. Der von ihr herangezogene \nund in Bezug auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu berücksichtigende \nGesichtspunkt, eine Partei nicht als Folge des Eintritts der Hauptsachenerledigung \n\"ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses zu bringen\",\n\n119\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - 8 C \n30.87 -, BVerwGE 81, 226, \n\n120\n\nverfängt im Verhältnis zwischen einem nicht erledigten \nBescheidungs-/Verpflichtungsbegehren und einem zusätzlich hierzu auf die \nRechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides bezogenen Feststellungsbegehren von \nvornherein nicht. Der Partei kommt der Nutzen des bereits entstandenen \nprozessualen Aufwandes im Rahmen der Prüfung des \nBescheidungs-/Verpflichtungsbegehrens zugute. Das trifft auch dann zu, wenn - was \nhier u. a. wegen der Ersetzung des GEP 1986 durch den GEP 1999 zu erwägen ist - \ndie Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Verwaltungsaktes bei Änderungen der \nRechtslage während des Prozesses bezogen auf den Zeitpunkt des Erlasses des \nAblehnungsbescheides und auf denjenigen der gerichtlichen Entscheidung anhand \nunterschiedlicher Kriterien zu beurteilen ist. Gegenstand eines \nBescheidungs-/Verpflichtungsbegehrens ist die Behauptung des Klägers, einen \nAnspruch auf (Neu-)Bescheidung oder auf Erlass des abgelehnten Verwaltungsaktes \nzu haben. \n\n121\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C \n24.91 -, a.a.O.; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C \n77.84 -, DVBl. 1987, 1004.\n\n122\n\nDem Begehren ist zu entsprechen, wenn die Weigerung der Behörde, den \nVerwaltungsakt zu erlassen, in dem für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen \nZeitpunkt mit der Rechtsordnung nicht übereinstimmt. Auf die Rechtswidrigkeit des \nAblehnungsbescheides als solche, vor allem auf die Rechtswidrigkeit der Weigerung, \nden abgelehnten Verwaltungsakt zu einem von dem für die gerichtliche Entscheidung \nnicht maßgeblichen Zeitpunkt zu erlassen, kommt es dagegen nicht an. Ein hierauf \ngerichtetes Feststellungsbegehren geht deswegen über den Streitgegenstand einer \nBescheidungs-/Verpflichtungsklage hinaus und ist nicht mehr als das durch § 43 \nVwGO nicht geschützte Verlangen nach einer rechtsgutachterlichen Äußerung des \nGerichts zu einer Frage, die allenfalls für die Bewertung eines \nFortsetzungsfeststellungsbegehrens hätte entscheidungserheblich werden \nkönnen.\n\n123\n\nVgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 1996 \n- 4 B 55.96 -, Buchholz 310 § 113 VwGO \nNr. 286.\n\n124\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. \nDas Unterliegen der Klägerin hinsichtlich des Klageantrages zu 2. ist bei \nkostenmäßiger Betrachtung im Verhältnis zum Unterliegen des Beklagten hinsichtlich \ndes Klageantrages zu 1. gering, sodass dem Beklagten die Kosten insgesamt \naufzuerlegen sind. \n\n125\n\nDie Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm \n§§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.\n\n126\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2, \n137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/291810","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-07-10/20-a-4257-99","cited_norms":[{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 38","ref_norm":"38","n":19},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":16},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":15},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":12},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":10},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 29","ref_norm":"29","n":8},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 23","ref_norm":"23","n":6},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":5},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":4},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":4},{"jurabk":"BNatSchG 2009","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":3},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":3},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":3},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":2},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"ROG 2008","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 8","ref_norm":"8","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":1},{"jurabk":"WHG 2009","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 34","ref_norm":"34","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/291810","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/291810","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-07-10/20-a-4257-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/291810","retrieved":"2026-07-09 03:12:06.205228+00:00"}}