{"status":"available","doknr":"OLD293765","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2003:0304.20D180.97AK.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2003-03-04","aktenzeichen":"20 D 180/97.AK","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\nDie Kläger tragen jeweils zur Hälfte die Kosten des Klage- und des \nRevisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige \nVollstreckungsschulder darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung \nSicherheit in entsprechender Höhe leistet.\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\nDie Kläger sind jeweils Eigentümer selbstgenutzter Hausgrundstücke bzw. \nselbstgenutzter Wohnungen in R. -F. , wenige Kilometer nordöstlich des \nFlughafens Köln/Bonn. Mit ihrer Klage wenden sie sich gegen die Verlegung der \nAbflugstrecken DOM, GMH, COL und SIGEN, die das Luftfahrt-Bundesamt bei \nBenutzung der beiden Hauptstart- und -landebahnen des Flughafens für Abflüge in \nRichtung Nordosten in der später mehrfach geänderten \n147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (\"Festlegung von \nFlugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom \nFlughafen Köln/Bonn\") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) festgelegt hatte. Die Kläger \nsehen sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem sie auf ihren Grundstücken seit der \nVerlegung der Abflugstrecken ausgesetzt sind.\nVon Juni 1991 bis November 1994 wurden die genannten Abflugstrecken auf \nverschiedenen Radialen geführt, z.T. zunächst über Heumar und Rath und sodann \nüber Teile der Stadt Bergisch Gladbach. Schon bald nach der erstmaligen \nEinrichtung der Strecken griff die für den Flughafen Köln/Bonn gebildete Kommission \nnach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) auch im Hinblick auf Lärmbeschwerden die \nAnregung auf, die Abflugstrecken zur \"wirksame[n] Lärmverringerung über \nlärmsensitiven Gebieten\" neu festzulegen. Sie bildete im Juli 1993 einen \nTechnischen Arbeitsausschuß, der in Zusammenarbeit mit der DFS Deutsche \nFlugsicherung GmbH (DFS), der Deutschen Lufthansa und der Beigeladenen zu 2. \ndie Möglichkeit einer Zusammenlegung der Abflugstrecken und ihrer Führung über \nden Königsforst, ein dünn-, weitgehend sogar unbesiedeltes Waldgebiet zwischen \nden Ortsrändern von Bergisch Gladbach-Bensberg und R. bzw. Overath, in \neinem einjährigen Feldversuch \"Längstmöglicher Königsforstüberflug\" untersuchte. \nDabei sollte die Abfluggrundlinie zunächst auf den Radial 072 zum Funkfeuer \nNörvenich (NOR), also nach Süden, verlegt werden. Das Luftfahrt-Bundesamt setzte \ndie Empfehlung zur Einleitung des Feldversuches durch entsprechende Änderung \nder 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung mit Geltung ab dem \n10. November 1994 um. Die Auswertung von Flugspuraufzeichnungen ergab \nallerdings, daß der Radial 072 NOR zu weit südlich lag, um den gewünschten \nmittigen Königsforstüberflug zu gewährleisten, und zu einer unerwünscht starken \nLärmbelastung der südlich der Abfluggrundlinie liegenden Wohngebiete R. -\nKleineichen, R. -F. bach und Overath führte. Die DFS änderte deshalb die \nStreckenführung verschiedentlich; u.a. wurde der Kurs von Radial 072 NOR auf \n071 NOR und sodann auf 070 NOR zurückverlegt. Einer abschließenden \nEmpfehlung der Beratungskommission folgend, legte das Luftfahrt-Bundesamt \nschließlich durch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 1995 die \nAbflugstrecken über dem Königsforst mit Geltung vom 7. Dezember 1995 endgültig \nauf den Radial 070 NOR, der nach dem Abheben auf einem Kurs von 30° zu \nerfliegen war (DOM5B, GMH6B, SIGEN5B). Durch die 7. Änderungsverordnung vom \n16. September 1996 wurde zusätzlich die Abflugstrecke COL1B eingerichtet, die im \nhier interessierenden Abschnitt mit den vorgenannten Strecken identisch ist.\nDie Kläger haben am 27. Oktober 1997 Klage erhoben.\nWährend des Klageverfahrens hat das Luftfahrt-Bundesamt die Abflugstrecken \nDOM, GMH, COL und SIGEN wiederum neu festgelegt. Mit der \n11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März 1999) sind die \nStrecken getrennt für konventionelle und für rechnergestützte Abflüge beschrieben \nworden. Luftfahrzeuge mit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken seither \nüber kodierte Wegpunkte mit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. An der \nStreckenführung über dem Königsforst - jetzt unter Bezug auf den Radial 244 zum \nFunkfeuer Germinghausen (GMH) - hat sich dadurch allerdings nichts Wesentliches \ngeändert. Durch die 14. Änderungsverordnung vom 21. Juli 1999 (BAnz Nr. 144, in \nKraft seit dem 12. August 1999) sind die Streckenbeschreibungen für konventionelle \nAbflüge durch Bezug auf das Funkfeuer LJ definiert; für GPS/FMS-gestützte Abflüge \nist die Strecke bis zum Erreichen des Radials 244 GMH als kontinuierliche Kurve \nkodiert. Für die Benutzung der Startbahn 32 L sind nunmehr Flugverfahren mit dem \nKennbuchstaben M eingerichtet, deren Ideallinie über dem Königsforst bis zur \nAufteilung in eigenständige Strecken aber ebenfalls auf dem Radial 244 GMH liegt. \nZurzeit gilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der \n23. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2002, \nS. 23429).\nDer Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig abgewiesen. \nZur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine Leistungsklage \nstehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur Normaufhebung \nnicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im Sinne des \n§ 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die Verletzung \neiner drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige aus \nGrundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen \nzuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen.\nDas Bundesverwaltungsgericht hat dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene \nRevision der Kläger hin mit Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 16.99 - (Parallelurteil \nveröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen \nVerhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen.\nDie Kläger machen zur Begründung ihrer Klage geltend: Die Rechtsverordnung der \nBeklagten, auf die ihre Belastung durch Fluglärm zurückgehe, und die \nErmächtigungsnorm in § 27a LuftVO seien rechts- und verfassungswidrig. Zur \nFestlegung von Flugstrecken bedürfe es eines parlamentarischen Gesetzes und \neines wissenschaftlich und rechtsstaatlich geordneten Verfahrens. Die bisherige \nPraxis der Flugroutenverlegung sei willkürlich und grundrechtswidrig. Schon das \nErlassverfahren sei fehlerhaft. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung habe nicht \nstattgefunden. Der Feldversuch sei unwissenschaftlich und dilettantisch durchgeführt \nworden; er habe sein Ziel, Bensberg zu entlasten, ohne eine signifikante \nVerschlechterung für andere Ortschaften zu verursachen, völlig verfehlt. Das \nLuftfahrt-Bundesamt sei nicht von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen. \nIhm hätten keine Unterlagen vorgelegen, die die Notwendigkeit der \nFlugroutenverlegung zweifelsfrei belegten. Mit der Verlegung habe vielmehr rein \npersönlichen Interessen Einzelner Rechnung getragen werden sollen. Ausreichende \nErmittlungen zur Lärmbelastung, Bebauung, Bevölkerungsdichte und zu den \nGeländehöhen im Überfluggebiet seien nicht vorgenommen worden. Ausreichendes \nKartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen der betroffenen Orte, wie \nsie im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts gefordert würden, hätten zu \nkeinem Zeitpunkt vorgelegen. Die begleitenden Fluglärmmessungen seien fehlerhaft \ndurchgeführt worden. Eine repräsentative Bestandsaufnahme der ursprünglichen \nLärmsituation, insbesondere in Gestalt von Referenzmessungen in F. bach und \nOverath, sei nicht erfolgt, die DIN 45 643 Teil 2 nicht beachtet und die \ncomputersimulierten Optimierungsverfahren seien technisch grob fehlerhaft \ndurchgeführt worden. FANOMOS-Aufzeichnungen seien ein Werkzeug, mit dem die \nEinhaltung der Routen überwacht werden könne; Aussagen über die tatsächlich \nauftretenden Lärmimmissionen ließen sich damit hingegen nicht machen. Die \nAufzeichnungen seien überdies fehlerhaft. § 29b LuftVG sei nicht beachtet und \nalternative Streckenführungen seien nicht untersucht worden, obwohl die Alternative \n\"Abflug = Anflug\" signifikante Vorteile biete. Eine Abwägung habe nicht \nstattgefunden. Dies folge bereits daraus, dass zwischen den Beteiligten ein \nsubjektives Recht auf Abwägung streitig gewesen und den Lärmbetroffenen erst \ndurch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuerkannt worden sei. Auch \nsei die sachliche Entscheidungsbefugnis von Dritten, nämlich von der \nFluglärmkommission bzw. dem von dieser eingesetzten Technischen Ausschuss, \nausgeübt worden. Die Beschlüsse der Fluglärmkommission würden offensichtlich \nungeprüft umgesetzt. Die Arbeit in der Kommission sei aber ihrerseits ungenügend. \nDie Flugstreckenverlegung habe auch ihr Ziel verfehlt. Eine nennenswerte \nEntlastung der zuvor betroffenen Gebiete sei nicht erreicht, wohl aber eine \ngravierende Belastung anderer Wohngebiete herbeigeführt worden. In den südlich \ndes Königsforstes gelegenen Wohngebieten führten auch Flüge, die die Ideallinie \nexakt einhielten, zu einer signifikanten Mehrbelastung mit Fluglärm. Nur eine \nVerschiebung der Abflugstrecken nach Norden würde gewährleisten, dass es \nzwischen Bensberg und F. bach zu einer einigermaßen gleichmäßigen Verteilung \nder Lärmbelastung komme. Die derzeit verursachte Lärmbelastung verletze \nGrundrechte. Auch sie, die Kläger, würden nunmehr mit Fluglärm belastet, der die \nenteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle überschreite und insbesondere zur \nNachtzeit gesundheitsgefährdend sei; der Akustiker Prof. Dr. habe Pegel bis \n79 dB(A) gemessen. Es bestehe ein Anspruch gegen das Luftfahrt-Bundesamt, vor \nFluglärm solchen Ausmaßes bewahrt zu werden. Dieser Anspruch könne nur durch \neine erneute Verlegung der Flugstrecken erfüllt werden. Durch die weiteren \nÄnderungsverordnungen habe sich ihre Betroffenheit nicht verbessert. Das nunmehr \neingeführte NeSS-Verfahren habe zu einer zusätzlichen drastischen \nVerschlechterung der Lärmsituation geführt.\nDie Kläger beantragen,\nfestzustellen, dass die Festlegung der \nAbflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL von \nden Startbahnen 32 L und 32 R in § 3 Abs. 2 Nrn. 1 \nund 2 der 147. Durchführungsverordnung zur \nLuftverkehrs-Ordnung sie in ihren Rechten verletzt.\nDie Beklagte beantragt,\ndie Klage abzuweisen.\nSie erwidert: Es treffe zu, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse durch die \nStreckenverlegung zu Ungunsten der Kläger geändert hätten. Doch sei die \nGrundentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes aus dem Jahre 1994, die bis dahin \ngeltenden Abflugstrecken zu verlegen, weder in tatsächlicher noch in rechtlicher \nHinsicht zu beanstanden. Die früheren Abflugverfahren seien flugsicherungs- und \nflugbetrieblich günstig gewesen, hätten aber über die westlichen und östlichen Teile \nder Stadt Bergisch Gladbach geführt und bereits 1991/92 massive Proteste der \nBevölkerung ausgelöst. Man habe mit Hilfe des Feldversuchs zu einer \ngleichmäßigeren Verteilung der sich aus den Überflügen ergebenden Belastungen \nkommen wollen. Fehler des Feldversuchs seien jedenfalls nicht kausal für die \nstreitige Rechtsverordnung geworden. Die Streckenverlegung habe nicht nur \nBergisch Gladbach, sondern auch Heumar und Rath spürbar entlastet. Die Zunahme \nder Lärmbelastung sei maßgeblich auf die Steigerung des Nachtflugbetriebes am \nFlughafen Köln/Bonn zurückzuführen. Das Luftfahrt-Bundesamt stütze sich bei der \nErarbeitung der Flugverfahren zwar inhaltlich auf die Vorgaben der DFS; es treffe \naber nicht zu, dass es seine Entscheidungsbefugnis de facto von Dritten, etwa der \nFluglärmkommission, ausüben lasse. Das Vorhandensein von Fluglärm in den \nWohngebieten der Kläger sei nie ernsthaft bestritten worden; doch könne das \nÜberschreiten der Zumutbarkeitsgrenze unterstellt werden, ohne dass die \nEntscheidung als willkürlich angesehen werden könne: Aufgrund des verwendeten \nKartenmaterials, das weder veraltet noch ungeeignet sei, sowie der ermittelten \n\"Gütewerte\" mit Hilfe des NIROS-Verfahrens sei erkennbar, dass die gegenwärtige \nLinienführung daran orientiert sei, den Kreis und das Ausmaß der Betroffenheiten \nmöglichst gering zu halten. Eine echte Alternative der Flugroutenführung im Sinne \neiner Lösung mit insgesamt geringeren Belastungen in der Umgebung des \nFlughafens Köln/Bonn durch dünn oder sehr dünn besiedelte Gebiete gebe es nicht, \nwie die Schaubilder der DFS belegten. Dass es überhaupt ein Flugverfahren gebe, \ndas zumindest ähnliche Betroffenheiten ausschließe, könne auch von den Klägern \nnicht ernsthaft behauptet werden. Dem Luftfahrt-Bundesamt sei lediglich eine \nAuswahl zwischen mehr und minder starken Belastungen geblieben. Eine \nLinienführung am südlichen Rand von Bergisch Gladbach würde eine höher \nverdichtete Bebauung treffen als die derzeitige Lösung. Insofern spreche bereits die \nKartenlage gegen die Rückkehr zum Zustand vor dem Feldversuch. Die von den \nKlägern und der Beigeladenen zu 3. bevorzugte Variante \"Abflugroute = Anflugroute\" \nsei willkürlich; sie nehme sehenden Auges in Kauf, eine weitaus höhere \nEinwohnerzahl im Großstadtbereich von Köln Fluglärm auszusetzen, als dies jemals \nder Fall gewesen sei. Es gebe keine Möglichkeit, die Kläger zu verschonen, ohne \ndas Risiko, gleichartige neue Beeinträchtigungen zu bewirken. Zu Unrecht leiteten \ndie Kläger aus ihrer persönlichen Betroffenheit den Schluss ab, die Verlegung der \nAbflugstrecken sei willkürlich. Sie übersähen, dass sich die tatsächlichen \nVerhältnisse bezüglich Art, Menge und Intensität des zu bewältigenden Luftverkehrs \nseit 1994 grundlegend verändert hätten. Auch rühre jedenfalls ein Teil ihrer \nBetroffenheit unmittelbar vom Flugverkehr auf dem Flughafengelände her und nicht \nvon den festgelegten Flugverfahren. Dass die Streckenbeschreibung nunmehr auf \ndem NeSS-Verfahren beruhe, bringe für die Bevölkerung keine Verschlechterung mit \nsich. Es bedeute, dass die Streckenführung der Abflugverfahren mit Wegpunkten \nbeschrieben werde, die speziell an die Flächennavigationssysteme moderner \nLuftfahrzeuge angepasst seien. Eine solche Darstellung habe für den tatsächlichen \nFlugweg in der Regel geringere Abweichungen von der Ideallinie zur Konsequenz als \ndie herkömmliche Navigation, sofern das Luftfahrzeug entsprechend ausgestattet sei \nund der Luftfahrzeugführer von den Möglichkeiten Gebrauch mache. Allerdings \nwerde es auch weiterhin zulässige Abweichungen von der Ideallinie im Sinne eines \nFlugerwartungsgebiets geben. Diese Problematik gelte jedoch allgemein und sei kein \nspezifisches Element des NeSS-Verfahrens.\nDie Beigeladene zu 1. beantragt,\ndie Klage abzuweisen.\nSie weist darauf hin, dass dem Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung der \nAbflugstrecke ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme. Unzumutbare \nBeeinträchtigungen stünden der Festlegung nicht von vornherein entgegen. Die \nKlage könne nach den Maßstäben des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil \nkeinen Erfolg haben. Das Interesse der Kläger am Schutz vor unzumutbaren \nLärmbeeinträchtigungen sei nicht willkürlich unberücksichtigt gelassen worden. Die \nüberwiegende Zahl der klägerischen Einwände sei bereits durch das \nBundesverwaltungsgericht selbst als nicht durchgreifend bewertet worden. Ein \nwillkürliches Verhalten des Luftfahrt-Bundesamtes sei weder schlüssig dargelegt \nnoch ersichtlich, zumal die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung nicht mit deren \nWillkürlichkeit gleichzusetzen sei. Die Festlegung von Flugrouten stelle sich \nallgemein als \"Verwaltung\" desjenigen Lärms dar, der aufgrund anderer \nVorbedingungen bereits bestehe. Nur ein Teil der Faktoren, die zur Belastung mit \nFluglärm führten, seien vom Luftfahrt-Bundesamt beeinflussbar. Deshalb könne es \ntrotz einer Optimierung der Flugwege zu erheblichen Belastungen kommen. Eine \nVerbesserung könne dann nur durch Rechtsschutz gegenüber der \nFlughafengenehmigungsbehörde erreicht werden. Die Gemeinden, die von der \nÄnderung der Flugrouten betroffen sein könnten, seien in dem Technischen \nArbeitsausschuss der Fluglärmkommission seinerzeit vertreten gewesen. Auf diese \nWeise seien die Gemeinden über sämtliche Arbeitsschritte unmittelbar informiert \nworden und hätten Gelegenheit gehabt, ihre Position darzulegen. Die Zielvorgabe \neines zentrierten Überflugs des Königsforstes sei nach verschiedenen Versuchen \nschließlich erreicht worden. Es sei eine relativ gleichmäßige Belastung von Bensberg \nund F. bach festgestellt worden. Der Feldversuch sei durch wöchentliche \nMessungen an verschiedenen Lärmbrennpunkten begleitet worden. Die Messungen \nseien nicht fehlerhaft gewesen. Aber selbst Fehler des Feldversuches hätten nicht \nzur Folge, dass die Interessen der Kläger willkürlich unberücksichtigt geblieben \nseien. Sachfremde Erwägungen der Beklagten seien nicht erkennbar. Auch sei Ziel \ndes NeSS-Verfahrens ein verbesserter Lärmschutz für die Anwohner des Flughafens \ngewesen. Die DFS habe über 80 Varianten auf ihre Tauglichkeit hin überprüft, ehe \nsich die Fluglärmkommission auf die späteren Routen verständigt habe. Es sei \nvorrangig darauf geachtet worden, dass die Ideallinie möglichst weit entfernt von \nallen Siedlungszonen liege und eine gleichmäßige Belastung der Anrainer-\nKommunen Köln, Bergisch Gladbach, R. und Overath gegeben sei. In den \nKonsensgesprächen in der Fluglärmkommission hätten sich sämtliche beteiligten \nKommunen auf die NeSS-Route \"mittiger Königsforstabflug\" geeinigt.\nDie Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag, unterstützt aber den Antrag der \nBeklagten.\nDie Beigeladene zu 3. stellt ebenfalls keinen Antrag, unterstützt aber den Antrag der \nKläger, weil namentlich die Alternative \"Abflugroute = Anflugroute\" nicht untersucht \nworden sei, obwohl sie signifikante Vorteile biete.\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der \nGerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der \nAkten der DFS Bezug genommen.\nEntscheidungsgründe\nDie Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren konkretisierten und im neuerlichen \nKlageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig, aber nicht begründet.\nDie Kläger wenden sich gegen Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO, die vom \nLuftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch \nRechtsverordnung festgelegt worden sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat im \nRevisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6 \nVwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage \n(§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, die Kläger insbesondere \nals Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen können, bei \nder Festlegung der Flugverfahren sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung \nihrer eigenen rechtlich geschützten Interessen verletzt worden.\nDie Feststellungsklage ist indessen nicht begründet, weil die Kläger von der \nFestlegung der streitigen Abflugverfahren nicht in ihren Rechten verletzt werden.\nDie Festlegung dieser Abflugverfahren beruht - wie in der Verordnung gemäß Art. 80 \nAbs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 \nNr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m. der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO. \nDurchgreifenden Bedenken ist die Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt:\nFlugverfahren sind einer Festlegung durch untergesetzliche Norm nicht deshalb \nverschlossen, weil sie im Sinne der Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des \nparlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem \nKern Maßnahmen der bloßen Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen \n(vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an \nanderweitig bereits getroffene Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle \nZulässigkeit von Luftverkehr im Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit \nnicht fraglich ist (s. auch Art. 87d GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem \nbestimmten Flugplatz in dessen luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw. \nPlanfeststellung. Demgemäß regeln die Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3 \nLuftVG hervorgehoben ist, die \"zur Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs \nund der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Einzelheiten über die \nDurchführung der Verhaltensvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1\", die ihrerseits \nu.a. \"das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten bei Start und Landung ...\" betreffen. \nHierauf aufbauend greifen Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen \nPlanungsentscheidung für einen Flughafen zugrunde liegenden Teil der \nprognostischen Annahmen - nämlich das so genannte Flugbetriebsmodell - wieder \nauf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf Lärmschutz \"hinzuwirken\" hat, wie \n§ 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die Entscheidung über Flugverfahren ebenso \nwenig im Sinne einer unmittelbaren Grundrechtsrelevanz mit der Folge der \nNotwendigkeit einer parlamentarischen Regelung, wie es bei planerischen \nEntscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung des Schutzes vor Fluglärm \nverpflichteten Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2 \nSatz 1 LuftVG) der Fall ist.\nIn der Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb \nals \"wesentliche\" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in \neinzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu \ngrundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im \nRahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung \ngetragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der \nentsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen \ngegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung, \ndie den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat \nim vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom \n19. August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese \nSicht im Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug \ngenommen.\nIn der damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren \nVerfahren zu suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche \nRechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen \nHandlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen \nKompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung, \n(einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu \nübertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG \n- soweit hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der \nFlugplätze (durch Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht \njedoch hinsichtlich der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen \nLuftraumnutzung.\nDie Ermächtigung wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3 \nSatz 3 i.V.m. Satz 2 LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der \nVorschrift dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang: \nBundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt, \nwie in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne \ndes Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates \nzu der Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32 \nAbs. 1 LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine \n\"anderweitige bundesgesetzliche Regelung\" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG \ngetroffen ist. Schließlich sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung \nhinreichend bestimmt: Nach der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist \nRegelungsgegenstand das Verhalten (von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen) \nim Luftraum, insbesondere bei Start und Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2 \nLuftVO durch die Wendung \"bei Flügen nach Instrumentenflugregeln\", was die \ntechnischen Notwendigkeiten des Sachbereichs \"Instrumentenflugbetrieb\" \neinschließt, sowie durch die Begriffe \"einschließlich der Flugwege, Flughöhen und \nMeldepunkte\" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich - präzisiert.\nDas vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf \nRechtsfehler zulasten der Kläger:\nInsbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht gehalten, die Kläger am Verfahren \n(individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu beteiligen. Eine gesetzliche \nVerpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch die Auswirkungen zu \nverordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden kann, besteht nicht. \nDie Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes \n(hier: des Bundes) können nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein \nVerwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein \nRechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine Beteiligungspflicht lässt \nsich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, herleiten. \nAus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im Kern Maßnahmen zur \nGefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind, darstellen. Originäre \nEingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden, anders als etwa bei der \nFestlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung festzusetzenden \nLärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm,\nvgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 \n- 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535 (537 f.),\nnicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren, wie \ngesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die \ngrundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage \nausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz \nhinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer \nkonkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung \nim Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen; \nso wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen \nGehalt des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend \ngewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu \nstellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu \nbewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des \nGrundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes \nund einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von \nDrittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach \nArt und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden \nGefahren durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist.\nVgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember \n1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.); \nBVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und \n56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.); vgl. ferner zum \nAbfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988 \n- 7 B 215.87 -, UPR 1989, 24.\nEine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht geboten, wenn \nman darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach jedenfalls auf \nder Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 \nVwVfG liegen. \nVgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen \nzivilen Fluglärm bei der Festlegung von \"Flugrouten\", \nDÖV 1990, 1033 und Czybulka, \nVerwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage \ngegen die Festlegung von \"Flugrouten\", DÖV 1991, \n410.\nDenn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu entnehmen \nist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine zwingende Notwendigkeit \nzur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich der - gegebenenfalls \nanzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur Befolgung der \n(vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1 LuftVO).\nSchließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen \nSachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell \nbetroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher \nBestimmungen und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die \nGestaltung des Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im \nsachgerecht auszuübenden Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen \nist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es \nsich die notwendigen Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden \nörtlichen Verhältnisse und Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die \nAusübung des Ermessens ist insoweit, wie später noch näher darzulegen, das im \nEinzelfall verfolgte Regelungskonzept. Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil \nhervorgehoben - zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung mit \nBlick auf anderweitig zur Verfügung stehende Erkenntnismittel keine generelle Pflicht \nzu einer bis auf die Ebene der einzelnen Grundstücke vordringenden \nSachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte; vielmehr \nkann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung \nausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept war - wie später noch \nausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich, als was anhand \nder herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist klägerseitig auch \nnichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten Anhörung vorgetragen \nworden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der gewählten Vorgehensweise \nder Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung zugunsten der Kläger hätte \nrelevant werden können.\nUnzulässige Einflussnahmen auf das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren \nsind nicht festzustellen: So ist nicht zu beanstanden, dass sich das Luftfahrt-\nBundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS bedient hat. Wie im Revisionsurteil \nbereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt der DFS sogar im Wesentlichen \ndie Erarbeitung der Abwägungsentscheidung überlassen. Die Inanspruchnahme \neiner so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil die DFS - als Nachfolgerin der \nBundesanstalt für Flugsicherung - die für die Vorbereitung von Flugverfahren \nuneingeschränkt kompetente, personell und sachlich hinreichend ausgestattete \nStelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche Faktoren, von denen \neine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt, vorhanden ist. \nÜberdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren regionalen \nFlugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG) und \nnach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur \nBeauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I \nS. 1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also \nauch mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl. \ndie Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom \n17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des \nSchutzes gegen Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung \nin die Tätigkeit der Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert. \nDie DFS ist auch keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder \nbeliebigen Einflüssen offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als \nBeliehener hinsichtlich ihrer Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie \ninsofern der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- \nund Wohnungswesen (vgl. § 31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als \nselbstverständlich vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren - \nsichert.\nEbenso wenig ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der \nGestaltung der streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden \nBewertung der widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der \nörtlichen Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die \nFluglärmkommission ist ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit \neiner beratenden Funktion, die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise \nLärmschutzaspekte umfasst, die auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu \nberücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2 LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit \nihnen verbundenen Verlagerung von Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier \nvorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den betrieblichen Maßnahmen der so genannten \naktiven Lärmminderung gehören, also unmittelbar zum Beratungsgegenstand \n\"Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm\" im Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG. \nWenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der Genehmigungsbehörde sowie der für \ndie Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen ist, so ist doch nicht zweifelhaft, \ndass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der \nörtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer detaillierten Umsetzung \neines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen kann, insbesondere \ndeshalb nichts im Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der Sache heraus \nangezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz im \nRahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist, \nnämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen \nGemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche \ninformierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters \nder Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG).\nDass der DFS, der das Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung der Flugverfahren, die \nSachverhaltsaufklärung und die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt, \nüberlassen durfte, die in der Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige \nMeinungsbildungsprozess vor Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend \nbekannt waren, ist aufgrund der Einbindung des Vertreters der für die \nFlugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die \nKommission bzw. der hier festzustellenden faktischen Teilnahme weiterer \nBediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich aber auch aus den \nvon der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der Kommission für den \nFlughafen Köln/Bonn und aus den Ausführungen des Beklagtenvertreters sowie des \nVertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Ebenso wenig ist \nfraglich, dass eine hinreichende Prüfung der letztlich gefundenen Flugverfahren \ndurch das Luftfahrt-Bundesamt, das für die Entscheidung verantwortlich bleibt, \nstattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden Schilderungen des \nAblaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat \nergeben haben - neben den vorgelegten Kommissionsprotokollen vor allem die \nlaufenden Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die \nGrundlage waren. Ausweislich der über Jahre intensiv geführten Diskussionen, der \nvorgenommenen Versuche, Berechnungen und Messungen steht zur Überzeugung \ndes Senats fest, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bzw. die DFS nicht als \nVollzugsorgan für einen - wie auch immer zustande gekommenen - Beschluss der \nKommission verstanden oder geriert, sondern Erkenntnisse aus der \nKommissionsarbeit verwertet hat.\nDie Kläger sind durch die streitigen Abflugverfahren nicht in ihrem subjektiven Recht \nauf gerechte Abwägung verletzt.\nDazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das \ngänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Kläger berührenden \nBelangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der \nDFS und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann \nschlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und \nWider verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die \nLärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem \nGewicht einbezogen worden sind. Dass sich zur Belastung gerade der klägerischen \nGrundstücke keine Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie \noben bereits gesagt - zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine \ngrundlegende Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen \nder Beklagten im vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin \naufgehobene Urteil des Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben \nAbwägungsmangel der eingangs genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und \ninsbesondere unter Berücksichtigung welcher Aspekte die Streckenfestlegung \nzustande gekommen ist, sondern um die Frage, inwieweit damit Rechte von \nBetroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im Klagewege verfolgt werden \nkönnen. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende Berücksichtigung seiner \nBelange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob \nseine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen worden ist. Auch wird \ndas Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von gesetzlichen Wertungen \nbestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich davon ab, ob dem \nVerordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung individualrechtlicher \nPositionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen Kontrolle bewusst \nwar oder nicht.\nDie weitere gerichtliche Prüfung der Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im \nRevisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten \nbeeinflusst, die die Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO \nprägen und sich im Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben.\nDie Besonderheiten rühren zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die \neigentliche Ursache einer möglichen Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der \nFestlegung von Flugverfahren nicht mehr zur Disposition steht. Diese Ursache liegt \nim vom konkreten Flugplatz ausgehenden Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf \nanderweitig getroffenen Entscheidungen beruht, die im Verfahren zur Festlegung von \nAn- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als gegeben hinzunehmen sind. \nAuch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung festzulegende Flugverfahren keine \nklare und verbindliche Aussage über die tatsächliche räumliche Ausdehnung und die \nSchwerpunkte des Lärmgeschehens im Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit \nüblichen Berechnungsmethoden (etwa nach der Anleitung zur Berechnung nach dem \nGesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine Prognose der langfristigen mittleren \nLärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen um das Start- und \nLandebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung solcherart allgemein zu \ngewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im Rahmen der \nFlugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend gemindert. Die so \nermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es um die durch \nFlugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln oder um \nBelastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus, dass \njedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie \nergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die \nIdeallinie notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen \nFluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet. \nVielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig \nvon \"Ausreißern\" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die \nletztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei \nregelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung \nder Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als \"average \ntrack\", d.h. als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare, \ngestaltet und zu verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der \neinzelnen Flüge von der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen \nzu Lärmschutzzwecken für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch \nweitere Faktoren weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb \nvon Kurzzeiträumen ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch \nwechselnde Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte \nVerteilungsänderungen des erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so \ngenannte Windverdriftungen des Lärms wie sie auch die Kläger beklagen).\nBesonderheiten bietet die Abwägung zu Flugverfahrensfestlegungen auch in \nverfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht: \nVerfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache \nzeigt - oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang \nheraus, sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere \nwenn es, wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf \nFrüherem aufbaut, das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn \nder Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde \nliegt, ist anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw. \nformalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit \nEinschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch \ndie Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung \nerheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das \nErgebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für \nRechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird.\nEine nachhaltige weitere Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist, \ndass die in ihr zu erarbeitende Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell \nberührten Belangen der Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne \nFlugstrecken - weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines \"Störers\" und \neines \"Gestörten\" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell \ngleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden \nInteressen der einzelnen in der Flughafenumgebung Lebenden am Fernhalten von \nLärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht. Dabei geht es insbesondere \nnicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten dem \"Begünstigten\" eines \nemittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein \nVorhabenträger, nicht Lärmverursacher.\nBei seinen Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit \neiner Regelung in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt, \nneben dem für das gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden \ninteressenbestimmenden Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine \nAbwägung einzustellen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren \nflugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die ganz vorrangig der sicheren, \ngeordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der Luftfahrtunternehmen an der \nVermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs \nverpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch \naus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den \nFlugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem durch das \nflugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen bleibt \nRaum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu \nnehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der \nBevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm \"hinzuwirken\".\nDie genannten Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die \ngerichtliche Überprüfung nach sich: \nDa auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame \nZulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der \nBesiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes \nGebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer \nFlugverfahrensfestlegung oder -änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich \nergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung \nder Lärmschutzinteressen. \nZudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der Flugverfahren und die \ndamit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise ein großes Maß an \nGestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der planerischen \nAbwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der dargelegten \ngrundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den potenziellen \nÜberfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch die \nLuftverkehrs-Ordnung \"Planungsleitsätze\" beinhalten, die bei der den Lärm \nverteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären. \nSelbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet, \nauf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm \"hinzuwirken\", was im Sinne einer \nAbwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in \nder Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm \nder Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes \noder eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden. \nLassen sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht \nauf gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf \nAllgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des \nLärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer \nabstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt. \nSolche Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl\n? zwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen), \nvgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm e.V., \nMerkblatt LT009 \"Bündeln oder Streuen?\", in: \nOeser/Beckers, Fluglärm 2000, S. 368,\n? zwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und \nder Neubelastung bisher verschonter Gebiete,\n? zwischen Relationen von Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr \nMenschen mit weniger Ereignissen oder niedrigeren Pegeln oder weniger \nMenschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren Pegeln?) oder etwa \n? einer Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile.\nDie Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde \nliegenden Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der \n- demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein \nGericht regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben \nkönnen.\nDer notwendige Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist \nnicht abstrakt und allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der \nBindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des \nBundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die \nEntscheidungsgrundlage entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen \nAusführungen sind nach ihrem Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun, \ndass bestimmte klägerseitig angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage \nauch im Revisionsverfahren nicht streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg \nverhelfen können, und zeigen in diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend \nanzusehenden Sachverhaltsermittlung auf; dass diesen die Bedeutung eines \nunerlässlichen Mindeststandards an Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt \nsich nicht. Auszugehen ist vielmehr von den allgemeinen Grundsätzen zur \nVorbereitung von behördlichen Entscheidungen in tatsächlicher Hinsicht. Danach \nbeziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den entscheidungserheblichen \nSachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen Ermittlungen richtet sich mithin \nin den vorliegenden Fällen nach dem konkreten Regelungskonzept - dem \nangestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei angesichts der \nbesonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus den oben \ngenannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht und \nweitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das Regelungsziel \nnicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen Erwägungen greift \nes zu kurz, wenn die Kläger vorbringen, die Festlegung der angegriffenen \nFlugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung, weil die \nBeklagte \"Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen\" von einem \nAussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil \ngefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und \nberücksichtigt vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne \nderartiges Material auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden \nGrundlage beruht, steht jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur \nÜberzeugung des Gerichts fest.\nIm Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten, \ndass eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von \nAbwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung \nnicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden \nAnwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von \nEinfluss gewesen sind,\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B \n63.01 -,\nwas voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit \nbesteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition \ndes Dritten anders entschieden hätte.\nDer sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Ergebnis im \nWesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen \nentwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als \nRechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im \nÜbrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der \nVorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen \nÜberprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer \nErgebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des \nRechtssetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer \nregelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der \nan ihrem Erlass mitgewirkt hat -,\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB \n1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995 \n- 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2; \nUrteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u.a. -, \nBVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg, \nUrteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81 \nu.a. -, NVwZ 1983, 369 f.,\nund dass die Grundsätze über die Ermessensausübung beim Erlass von \nVerwaltungsakten nicht übertragbar sind.\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B \n47.88 -, Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 73 (S. 17).\nIn Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden Grundsätze ist nicht \nfestzustellen, dass die angegriffenen Abflugstrecken die Kläger in ihrem Recht auf \nfehlerfreie Abwägung verletzen:\nDie Beklagte hat mit der Zusammenlegung der ursprünglich (von 1991 bis etwa Mitte \n1994) getrennt verlaufenden Abflugstrecken DOM, GMH, SIGEN und COL im hier \ninteressierenden flughafennahen Streckensegment,\nhinsichtlich der Strecken DOM, GMH und SIGEN \ndurch die 5. Änderungsverordnung vom 26. Oktober \n1995 zur 147. DVO (gültig ab 7. Dezember 1995), \nhinsichtlich der Strecke COL durch die \n7. Änderungsverordnung vom 16. September 1996,\nein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem Wege erreicht. \nNicht zu kritisierender Anlass für die Streckenänderung war eine massive \nFluglärmproblematik im Raum Bergisch Gladbach, wo aufgrund der alten, seit 1991 \ngültigen Streckenführungen im mäßigen Abstand nach dem Abheben von den \nStartbahnen zentrale Siedlungsgebiete (vor allem Bensberg und Herkenrath) in \nbreiter Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war schon aufgrund der \nLagebeziehung zwischen dem Flughafen und den Siedlungsgebieten, nicht zuletzt \naber aufgrund von in der mündlichen Verhandlung exemplarisch vorgelegten \nFlugspuraufzeichnungen objektiv erkennbar; ein daraus resultierender \nHandlungsbedarf im Sinne von Überlegungen zu einer Entschärfung der \nBelastungssituation lag auf der Hand, zumal im Hinblick auf das Konfliktpotenzial mit \neinem südlich angrenzenden Waldgebiet, dem Königsforst, ein greifbar nicht in \ngleicher Weise kritischer Bereich erkennbar war. Den Lärmbeschwerden aus \nBergisch Gladbach und der Anregung der Fluglärmkommission kommt gegenüber \ndiesen objektiven Anhaltspunkten lediglich Gewicht im Sinne einer Anstoßwirkung \nmit zusätzlicher indizieller Bedeutung zu, so dass ihr Aufgreifen durch die Beklagte \nkeinesfalls auf einen einseitigen und unsachlichen Einstieg in die Prüfung der \nRoutenführung hinweist.\nMit der Bündelung aller nordöstlichen Abflugstrecken auf einer längstmöglichen und \nmittigen - d.h. gleichen Abstand zu den nördlichen und südöstlichen \nSiedlungsgebieten wahrenden - Ideallinie über dem Königsforst hat die Beklagte eine \nHandlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist; denn sie \nist von einem guten Grund getragen. Ziel dieser Bündelung ist ein doppeltes: \nVorrangig soll das Zentrum des Abfluggeschehens nach Nordosten - und damit die \nMasse des gerade in der ersten lärmintensiven Zeit nach dem Start erzeugten \nFluglärms - auf den nahezu unbesiedelten Königsforst verlagert, insofern also \nLärmentlastung für Wohnbevölkerung gewährleistet werden; andererseits sollen die \nverbleibenden, nach den örtlichen und technischen Gegebenheiten unvermeidlich \nWohnbebauung treffenden Lärmereignisse möglichst gleichmäßig zwischen den \nbeidseitig der Ideallinie liegenden Siedlungsbereichen verteilt werden; dabei sollen \ndie Abstände zu den stärker besiedelten Gebieten so groß wie möglich gehalten \nwerden.\nDemgegenüber ist die von den Klägern angeführte Vorstellung, im Zuge der \nangestrebten Entlastung keine neuen oder zusätzlichen Betroffenheiten zu schaffen, \nkein Regelungsziel. Es ist schon nicht erkennbar, dass es sich überhaupt jemals um \nmehr als nur eine Hoffnung Einzelner innerhalb der Fluglärmkommission gehandelt \nhaben könnte - weder die DFS noch das Luftfahrt-Bundesamt hat sich eine \nNeuregelung unter Vermeidung jeglicher neuer Betroffenheiten als striktes Ziel \nerkennbar zu eigen gemacht, was angesichts des - wie oben ausgeführt - in der \nRoutenbestimmung lediglich zu verteilenden Lärms in solcher Absolutheit auch \nschlechterdings bereits im Ansatz verfehlt wäre. Jedenfalls aber ist eine solche \nIntention, wäre sie ursprünglich verfolgt worden, bei der 5. Änderungsverordnung \nvom 26. Oktober 1995, die den Zeitpunkt der definitiven Verfestigung des \nRegelungswillens markiert, der später nur noch verfeinert worden ist, fallen gelassen \nworden, nachdem sich im Rahmen des Feldversuchs herausgestellt hatte, dass eine \nvollständige Schonung der südöstlich des Königsforstes gelegenen Gebiete (also \ninsbesondere die Ortsränder von R. und Overath) nicht realisierbar war. Eine \nLösung unter Inkaufnahme einer Belastung dieser Gebiete ist nicht bereits im Ansatz \nzu beanstanden. Angesichts der Verhältnisse in der Umgebung des Flughafens war \nvon vornherein klar, dass insgesamt - auch bei Berücksichtigung des Königsforstes \nangesichts von dessen Größe, Lage und Zuschnitt - allein Verbesserungen in der \nLärmbetroffenheit zu erreichen waren. Auf diese nicht deshalb zu verzichten, weil \nabsehbar keine vollständige Schonung der Bevölkerung zu erreichen war, ist - zumal \nunter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Einschätzungsprärogative der \nBeklagten - sachlich ohne weiteres vertretbar; es ging der Beklagten nicht nur um die \nVerlagerung einer vorhandenen und in der Summe unverändert bleibenden \nLärmbetroffenheit auf ein anderes, aber ähnlich strukturiertes Siedlungsgebiet, \nsondern darum, die Lärmbetroffenheit insgesamt herabzusetzen auf das nach Lage \nder Dinge mit dem Mittel des Abstandes zwischen Überflügen und Wohnbereichen \nerzielbare Minimum, also die bei gegebener Minderung nicht mehr vermeidbare \nBetroffenheit in der Fläche zu verteilen, um übermäßige Betroffenheit eines kleineren \nBereichs zu vermeiden.\nAlternative Lösungen boten sich nicht ernsthaft an. Insbesondere ist die von den \nKlägern und von der Beigeladenen zu 3. nachdrücklich favorisierte Variante \"Abflug = \nAnflug\" von der Beklagten fehlerfrei nicht näher in Erwägung gezogen worden. Der \nzu Recht mit erheblichem Gewicht versehene Ansatz, unter Ausnutzung der mit dem \nKönigsforst eröffneten Möglichkeit, die Masse des Abfluglärms bei Betriebsrichtung \nNord auf unbesiedeltes Gebiet zu verlagern, wäre damit aufgegeben, ohne dass an \ndie Stelle ein vergleichbarer Vorteil getreten wäre. Im Gegenteil führte diese Variante \nunter Lärmgesichtspunkten zu einem ähnlichen Zustand wie dem, dem mit der \nRegelung gerade abgeholfen werden sollte; sie ist deshalb als Problemlösung \ngreifbar untauglich: Sie zwingt nämlich, wie das Kartenmaterial ohne weiteres \nerkennen lässt, zum lärmintensiven Überflug dicht besiedelter Bereiche des Kölner \nOstens (beginnend mit Rath-Heumar), die zudem deutlich näher am Abhebepunkt \nder Flugzeuge liegen als Bergisch Gladbach und ferner bereits durch die \nüberwiegende Zahl der Anflüge aus Richtung Norden erheblich belastet sind. Auch \nim weiteren Verlauf einer solchen - wegen der Flugziele alsbald nach Osten \nabdrehenden - Streckenführung befinden sich keine annähernd vergleichbar \ndünnbesiedelten Bereiche wie der Königsforst nebst östlich anschließendem Bereich. \nDemgegenüber ist es von zu vernachlässigender Bedeutung, dass die Flugzeuge bei \nder \"Abflug = Anflug\"-Variante wegen des längeren Geradeausflugs etwas schneller \nan Höhe gewinnen als im Kurvenflug. Das gilt auch bei Einbeziehung der \nunterschiedlichen Geländeverhältnisse im Rheintal und im weiteren Bereich des \nKönigsforstes. Wie von dem Vertreter der DFS in der mündlichen Verhandlung vor \ndem Senat überzeugend dargestellt, kommt Höhenunterschieden bzw. Tallagen \nwegen der Streubreite der Überflüge und des Einflusses weiterer Faktoren wie \ninsbesondere der Windverhältnisse und wegen der Großräumigkeit der betrachteten \nZusammenhänge innerhalb der Flugverfahrensplanung nur geringe Bedeutung zu, \ndie sich mit zunehmender Entfernung vom Flughafen und damit wachsender Höhe \ndes Überflugs weiter relativiert. Daher liegt die Vorzugswürdigkeit auf der Hand, \nwenn - wie bei der von der Beklagten festgelegten Streckenführung - \nSiedlungsschwerpunkte überhaupt nicht überflogen, sondern allenfalls an ihren \nRändern von Lärmeinwirkungen aus seitlichen Vorbeiflügen berührt werden. Die \nBeklagte hat die Variante schließlich auch nicht deshalb aufgreifen müssen, weil die \nWohnbebauung im Kölner Osten teilweise mit Schallschutzausstattung versehen ist. \nDer bauliche Schallschutz beseitigt nicht die Belastung, der ein Grundstück durch \nFluglärm ausgesetzt ist, sondern mildert lediglich die Folgen des Fluglärms für die \nInnenraumnutzung, sodass sich ein schon \"geschütztes\" Gebiet gegenüber einem \nsolchen, das in vergleichbarer Nähe zum Flughafen liegt und im Wesentlichen \nunbesiedelt ist, keinesfalls allein deshalb als vorzugswürdig darstellt. Selbst wenn \ndavon ausgegangen würde, dass die Beklagte die Lösungsmöglichkeit \"Abflug = \nAnflug\" mit ihren vorerörterten Aspekten der Höhenverhältnisse und des \nSchallschutzes in ihre Abwägung hätte einstellen müssen, kommt dem keine \nEntscheidungsrelevanz zu. Angesichts der dargestellten Vorzüge der gefundenen \nLösung im Übrigen hat sich ein gegebenenfalls festzustellender Mangel jedenfalls mit \nBlick auf abwägungserhebliche Positionen der Kläger nicht auf das Ergebnis \nauswirken können: Zum einen werden die Kläger in aller Regel nur von seitlichen \nVorbeiflügen betroffen, woraus sich die Bedeutung von Höhenunterschieden \ngegenüber dem Rheintal deutlich relativiert; zum anderen unterfällt es, wie oben \nbereits gesagt, dem weiten Wertungs- und Gestaltungsspielraum der Beklagten, ob \nsie sich bei der Planung oder Änderung eines Flugverfahrens für die zusätzliche \nBelastung schallgeschützter Gebiete oder die Neubelastung von Gebieten \nentscheidet.\nDas Luftfahrt-Bundesamt ist von einem zutreffenden und für seine Entscheidung \nausreichend detaillierten Sachverhalt ausgegangen. Die tatsächlichen \nGegebenheiten, soweit sie im Hinblick auf die - wie oben ausgeführt - den \nErmittlungsumfang bestimmenden Entscheidungskriterien erforderlich sind, waren \nanhand des verwendeten - wenn auch auf den ersten Blick eher grob \nerscheinenden - Kartenmaterials des Landesvermessungsamtes im Maßstab \n1 : 50.000 (TK 50) in angemessener Weise zu erfassen und zu beurteilen. Denn es \nkam hier nur auf die großräumigen Zusammenhänge und Relationen zwischen der \nLärmquelle und den Besiedlungsräumen an. Aus einer genaueren Kenntnis der \nVerhältnisse am Boden hätten keine entscheidungserheblichen Konsequenzen \ngezogen werden können. Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, dass die \nBevölkerungsdichte nördlich und nordöstlich des Flughafens in relevanter Weise \nfalsch eingeschätzt wurde. Die herangezogenen Karten lassen die \nBebauungszusammenhänge und die Dichte der Besiedlung nördlich und nordöstlich \ndes Flughafens erkennen und ergeben so deutliche Unterschiede zwischen den vor \nder Änderung der Flugrouten, den bei \"Abflug = Anflug\" sowie den nach der \nangegriffenen Regelung betroffenen Bereichen, dass auf Differenzierungen gemäß \nder Bebauung etwa mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern oder der genauen Ermittlung \netwaiger gewerblicher Nutzung verzichtet werden konnte. Dass der Aussagegehalt \nder Karten ein tatsächlich falsches Bild ergeben hätte oder die Informationen wegen \ndes Alters der Karten, die hinter dem jeweils aktuellen Stand bis zu vier Jahre \nzurückbleiben können, im Entscheidungszeitpunkt prinzipiell überholt gewesen \nwären, ist zur Überzeugung des Senats auszuschließen. Dagegen spricht schon die \nDiskussion, die auf der Grundlage dieser Karten unter Beteiligung von Vertretern der \nbetroffenen Gemeinden in der Fluglärmkommission geführt worden ist. Auch die in \ndem betroffenen räumlichen Bereich ansässigen Kläger zeigen nicht ansatzweise \nauf, dass tatsächlich unzutreffende Annahmen von möglicherweise \nentscheidungserheblichem Gewicht eingeflossen sind, sondern üben lediglich unter \nBezugnahme auf einen - überinterpretierten und ohnehin von der Bindungswirkung \nnicht erfassten - Hinweis im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts abstrakt \nKritik an dem Karten- und sonstigen Material. Der einzige konkrete Ansatz des \ngenauen und im Zeitpunkt der Streckenfestlegung aktuellen Bestandes an \nWohnbebauung unter Berücksichtigung neuer Bebauung im Sülzbachtal vermochte \ndie Grundannahmen der Planung - das Überfliegen dünner besiedelter Bereich in \ngrößerer Höhe - nicht zu erschüttern und hat daher keine Ergebnisrelevanz. Im \nÜbrigen wird die Richtigkeit der für die Abwägungsentscheidung der Beklagten \nmaßgeblichen Annahmen bestätigt durch die ab 1997 durchgeführten Berechnungen \nvon Gesamtgütewerten für Abflugverfahren mit dem System NIROS (Noise Impact \nReduction and Optimization System, einem computergestützten \nSimulationsverfahren zur Minimierung der Lärmimmission durch \n\nOptimierung des Flugwegverlaufes), die die Beklagte zu den Akten gereicht und \ngegen deren Aussagekraft die Kläger keine durchgreifenden Einwände vorgebracht \nhaben. Was - über den bereits erörterten Vergleich im Hinblick auf die Variante \n\"Abflug = Anflug\" hinaus in Bezug auf die Gestaltung beim Königsforst-Überflug - die \nGeländehöhen betrifft, so ist festzustellen, dass sie ausweislich der verwendeten \nKarten TK 50 im gesamten Bereich der Abflugstrecken so stark (zwischen etwa 10 \nund 180 m) wechseln, dass sich aus ihnen - unter Berücksichtigung der \nAusführungen des Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung zur \nUnmöglichkeit zuverlässiger Aussagen über die Wirkungen - mit Blick auf das Ziel \n- möglichst großer seitlicher Abstand zu Wohnbebauung - keine eindeutige \nFolgerung ergeben hätte.\nDass die Beklagte bei ihrer Entscheidung bedeutsame und anerkannte Grundsätze \nmissachtet hätte, ergibt sich nicht. Die klägerseitig angeführten technischen Regeln \nder DIN 45 643 Teil 2 (Messung und Beurteilung von Flugzeuggeräuschen) messen \nsich für die Planung von Flugverfahren keine Geltung bei und bieten auch der Sache \nnach dafür keine Hilfestellung, weshalb die Beklagte sie nicht beachten musste. \nVielmehr legt die DIN ausdrücklich nur Anforderungen an \n\"Fluglärmüberwachungsanlagen im Sinne von § 19a Luftverkehrsgesetz\" fest, \ninsbesondere soweit diese dazu dienen, \"Flugstrecken und Flugverfahren in der \nUmgebung von Verkehrsflughafen akustisch zu überwachen\" (vgl. dort Anm. 1).\nAuch sonstige Fehler mit einem möglichen Aussagegehalt für die Wahrung der \nRechte der Kläger sind nicht festzustellen. Die Berücksichtigung der Lärmwirkungen \nals ein wesentliches Abwägungselement ist oben schon dargestellt worden. Es war \nvon vornherein klar, dass beim Königsforst-Überflug, für den sich die Beklagte \nfehlerfrei entschieden hat, für die beiderseits der gewählten Ideallinie liegenden \nSiedlungsgebiete Lärmfreiheit angesichts der Breite des Königsforstes und der \neinzustellenden Streubreite der Lärmereignisse nicht gewährleistet werden kann. Im \nflughafennahen Kurvensegment der Abflugstrecken, in dessen südöstlichen \nEinwirkungsbereich die Grundstücke der Kläger liegen, wirken sich insofern zwei \nFaktoren nachteilig aus: Zum einen tritt dort u.a. aufgrund der unterschiedlichen \nFlugeigenschaften der abzuwickelnden Flugzeugbaumuster eine (derzeit) nicht \nweiter zu reduzierende Streubreite der Abflüge auf; zum anderen verengen die von \nden Klägern beklagten, durch Änderungen der 147. Durchführungsverordnung \nsukzessive umgesetzten Bemühungen der Beklagten, die Abflüge \nverfahrenstechnisch so weit wie möglich mittig zu bündeln, den Kurvenradius und \nrücken damit die Flugbewegungen näher an die Siedlungsbereiche der Kläger heran. \nDie Inkaufnahme einer solchen Gestaltung des Kurvenflugs unmittelbar nach dem \nAbheben ist gleichwohl - auch mit Blick auf die Kläger - nicht zu beanstanden. Denn \ndie Gestaltung der Beklagten ist durch das zu billigende Ziel getragen, auch im \nKurvenbereich einen gleichen Abstand der Ideallinie und der tatsächlichen Flugwege \nzu den nördlichen und südöstlichen Siedlungsgebieten zu wahren. Gerade im hier \nfraglichen Bereich spricht für diese Lösung, dass der Königsforst unterhalb der \nKurvensegments die relativ größte und überhaupt nur bei der gewählten \nStreckenführung nutzbare Breite aufweist, was in der Summe die größterzielbare \nReduzierung der Betroffenheiten erlaubt. In der mündlichen Verhandlung ist \ndemgemäß deutlich geworden, dass, zumal seit der Bezugnahme auf den Radial 244 \ndes Funkfeuers GMH, das Ziel einer Entlastung dicht besiedelter Gebiete erreicht \nwerden konnte, mithin der Belastung der Kläger ein positiver Effekt gegenübersteht. \nDies belegen namentlich die vorgelegten Flugspuraufzeichnungen, nach denen \nnunmehr zwar die Kläger mit Lärmereignissen belastet werden, dies aber mit einer \nunmittelbaren Entlastung von Rath-Heumar, im späteren Verlauf von Bensberg, \neinhergeht.\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO, \n§ 100 ZPO. Die Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären entspricht \n- unabhängig von der Stellung eines Antrags - nicht der Billigkeit. In der Sache wird \nnicht um Rechtspositionen der - hier nach § 65 Abs. 1 VwGO, also nicht notwendig - \nBeigeladenen gestritten. Vielmehr erfolgte die Beiladung allein deshalb, um ihnen \nGelegenheit zu geben, die sie betreffenden Bezüge gegebenenfalls in das Verfahren \neinzubringen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der \nKostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2, \n§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.\n\n2","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/293765","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-03-04/20-d-180-97-ak","cited_norms":[{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 29b","ref_norm":"29b","n":5},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32b","ref_norm":"32b","n":5},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":3},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32","ref_norm":"32","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 144","ref_norm":"144","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 87d","ref_norm":"87d","n":2},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 27c","ref_norm":"27c","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 100","ref_norm":"100","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"HwO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 162","ref_norm":"162","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 27d","ref_norm":"27d","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 31b","ref_norm":"31b","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 31d","ref_norm":"31d","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"LuftVO 2015","ref":"§ 26","ref_norm":"26","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 65","ref_norm":"65","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 9","ref_norm":"9","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/293765","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/293765","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2003-03-04/20-d-180-97-ak","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/293765","retrieved":"2026-07-09 03:15:12.168357+00:00"}}