{"status":"available","doknr":"OLD295948","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:1008.15A3691.01.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-10-08","aktenzeichen":"15 A 3691/01","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages \nabwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe \nleistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nIn der Wahlperiode 1994 bis 1999 war die klagende Fraktion im beklagten \nKreistag mit 4 Sitzen, die SPD-Fraktion mit 27 Sitzen und die CDU-Fraktion mit 24 \nSitzen vertreten. Aus dem Haushalt des Kreises erhielten die Fraktionen \nZuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die \nGeschäftsführung, die sich aus einer Pauschale in Höhe von zuletzt 57.166,77 DM je \nFraktion (entsprechend dem Gehalt eines Angestellten nach BAT VII mit \nArbeitgeberanteilen, Anpassung entsprechend der tariflichen Steigerung) und einem \njährlichen Zuschuss in Höhe von 60.000,00 DM zusammensetzten, der als Zuschuss \nfür die Fortbildung der Fraktionsmitglieder nach Kopfteilen auf die Mandatsträger \naufgeteilt wurde..\n\n3\n\nInfolge der Kommunalwahl vom 12. September 1999 erhielten im beklagten \nKreistag die CDU-Fraktion 25 Sitze, die SPD-Fraktion 18 Sitze, die FDP-Fraktion 3 \nSitze, die klagende Fraktion 3 Sitze und die UWG-Fraktion ebenfalls 3 Sitze. In einer \nBesprechung des künftigen Landrats mit den im künftigen Kreistag vertretenen \nFraktionen am 20. September 1999 schlug der Vorsitzende der CDU-Fraktion vor, \ndie Fraktionsfinanzierung künftig wie folgt zu ändern: Den einzelnen Mandatsträgern \nsolle wie bisher ein Sockelbetrag für Aus- und Fortbildung in Höhe von insgesamt \n60.000,00 DM (ca. 1.100,00 DM je Mandatsträger) gezahlt werden. Ferner solle jede \nFraktion einen Grundbedarf für Büroausstattung usw. erhalten, der sich für die \ngroßen Fraktionen (CDU und SPD) auf 15.000,00 DM jährlich und für die kleinen \nFraktionen (Grüne, F.D.P., UWG) auf 11.000,00 DM jährlich belaufen solle. \nSchließlich sollte der Personalaufwand für die großen Fraktionen mit je \n45.000,00 DM jährlich und für die kleinen Fraktionen mit je 20.000,00 DM jährlich \nabgedeckt werden. Gegen die Stimmen der klagenden Fraktion beschlossen der \nKreisausschuss und der Kreistag in ihren Sitzungen am 22. Oktober 1999, die \nNeuregelung ab dem 1. Oktober 1999 in Kraft zu setzen. Die damalige \nFraktionssprecherin der Klägerin hatte zur Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit \nihrer Fraktion eine Änderung und Anpassung der Beträge gefordert.\n\n4\n\nMit Schreiben vom 2. Februar 2000 und vom 13. März 2000 an den Landrat bat \ndie damalige Fraktionssprecherin der Klägerin unter Hinweis auf den Beschluss des \nVG Münster vom 22. Dezember 1999 - 1 L 1668/99 - um Prüfung des Grundbedarfs \nder Fraktionen auch im K. . Gleichzeitig bat sie um Mitteilung, welche \nUnterlagen sie zur Prüfung des Grundbedarfs zur Verfügung stellen solle.\n\n5\n\nDer Landrat verteidigte durch Schreiben vom 23. März 2000 die vom Kreistag am \n22. Oktober 1999 beschlossene Regelung als rechtmäßig. Der Kreistag entscheide \nnach seinem Ermessen, welchen Gesamtbetrag an Haushaltsmitteln er für \nFraktionszuwendungen zur Verfügung stelle. Keine Fraktion habe einen Anspruch \nauf Vollkostenerstattung. Beim Grundbedarf habe der Kreistag den kleinen \nFraktionen fast drei Viertel der für die großen Fraktionen vorgesehenen Beträge \nbewilligt.\n\n6\n\nIn einem interfraktionellen Gespräch am 8. Juni 2000 beanspruchte die damalige \nFraktionssprecherin der Klägerin Vertrauensschutz hinsichtlich der ihrer Fraktion \nindividuell entstehenden Personalkosten. Diesem Begehren wurde mit der Erwägung \nnicht entsprochen, eine kleine Fraktion müsse bei der Gestaltung von \nArbeitsverträgen einkalkulieren, dass diese bei Ablauf einer Legislaturperiode \naufgelöst oder geändert werden könnten.\n\n7\n\nMit ihrer am 18. August 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, \nder Beschluss des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die \nKreistagsfraktionen sei ermessensfehlerhaft. Einerseits habe dieser den \nmaßgeblichen Sachverhalt nur unzureichend ermittelt, indem er es unterlassen habe, \nden bei den Fraktionen entstehenden Bedarf festzustellen. Die Bedarfsanalyse des \nBeklagten sei widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. So sei nicht erkennbar, \nweshalb der Grundbedarf und der Bedarf an Büromöbeln bei den kleinen Fraktionen \ngeringer sein solle als bei den großen Fraktionen, obwohl man bei den \nPersonalzuwendungen davon ausgegangen sei, dass eine \nFraktionsgeschäftsführerin beschäftigt werde. Zudem verletze der \nKreistagsbeschluss sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung. Der formalisierte \nGleichheitssatz gestatte eine Differenzierung nicht schon bei jedem rechtfertigenden \nGrund, sondern setze die Bejahung eines besonderen oder zwingenden Grundes \nvoraus. Für das hier vorliegende unterschiedliche Maß der Fraktionszuwendungen \nlasse der Beschluss der Beklagten jede Bildung eines Maßstabs vermissen. Nicht \nnachvollziehbar sei die Differenzierung beim Bedarf für die kleinen Fraktionen und \ndie großen Fraktionen. Da er den Beschluss rückwirkend in Kraft gesetzt habe, liege \ngleichfalls ein Verstoß gegen den Vertrauensschutzgrundsatz vor.\n\n8\n\nDie Klägerin hat sinngemäß beantragt,\n\n9\n\nfestzustellen, dass der Beschluss des beklagten \nKreistages vom 22. Oktober 1999 rechtswidrig \nist.\n\n10\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n11\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n12\n\nEr hat die Auffassung vertreten, den Ermessensgesichtspunkten der \nhinreichenden Sachverhalts- und Bedarfsermittlung, den Anforderungen des \nGleichbehandlungsgrundsatzes und des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung \ngetragen zu haben. Nach der Kommunalwahl 1999 sei eine Anpassung der \nVergabekriterien für Fraktionszuschüsse unumgänglich geworden. Die \nBedarfsanalyse genüge den rechtlichen Anforderungen. Sie könne aus Gründen der \nChancengleichheit nicht die tatsächlichen Aufwendungen der Fraktionen in der \nVergangenheit zu Grunde legen, weil deren Verwendung zu unterschiedlich sei. Das \nbelegten auch die Verwendungsnachweise aus der Vergangenheit. Schützenswertes \nVertrauen auf die Beibehaltung der bisherigen Zuwendungspraxis über den Ablauf \nder bisherigen Legislaturperiode habe die Klägerin nicht gehabt, weil diese \nZuwendungspraxis rechtswidrig gewesen sei.\n\n13\n\nDurch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage \nabgewiesen.\n\n14\n\nMit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die \nBeklagte habe den übrigen Kreistagsfraktionen unzulässigerweise Zuwendungen für \nihre Öffentlichkeitsarbeit gewährt. Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen dürfe \ndurch Zuwendungen nicht gefördert werden.\n\n15\n\nDie Klägerin beantragt(GA,154,\n\n16\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und nach \ndem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.\n\n17\n\nDer Beklagte beantragt(GA,168,\n\n18\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n19\n\nEr führt ergänzend an, eine Vollkostendeckung entsprechend dem individuellen \nAusgabeverhalten einer jeden einzelnen Fraktion sehe das Gesetz nicht vor. Das \nautonome Ausgabeverhalten der Fraktionen bringe es mit sich, dass diese mit den \nerhaltenen Zuwendungen höchst unterschiedliche Aufgabenschwerpunkte finanziert \nhätten. Dies könne der Landrat lediglich zur Kenntnis nehmen, aber nicht \nbeeinflussen.\n\n20\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und den vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang (1 Heft) \nBezug genommen.\n\n21\n\nEntscheidungsgründe:\n\n22\n\nDie zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu \nRecht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.\n\n23\n\nDie Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch \nim Übrigen zulässig.\n\n24\n\nDas Begehren der Klägerin ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO \nstatthaft. Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die \nFeststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses \nbegehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige \nhöchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die \nsich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf \neinen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) \nPersonen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine \nder beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu \ntun braucht.\n\n25\n\nBVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C \n19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264); ferner Urteil vom \n10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 \n(358 f.); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, \n§ 43, Rdnr. 12.\n\n26\n\nAn einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht \nnur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder \nOrganteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des \nRechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf \nAußenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die \nRechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch \neiner kommunalen Vertretungskörperschaft.\n\n27\n\nOVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A \n2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl. auch BVerwG, \nUrteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81, \n318 (319); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. \n2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des \nOrganstreits, NWVBl. 1989, 303 (304); \nKopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 43, \nRdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-\nAßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43, \nRdnr. 26.\n\n28\n\nAuch ein Kreistagsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen \nOrganstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe \noder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.\n\n29\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 \n- 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Beschluss vom \n7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110; \nUrteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, \n118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, \nMittNWStGB 1988, 394.\n\n30\n\nSo hat der beklagte Kreistag im vorliegenden Fall durch den Beschluss vom \n22. Oktober 1999 die innerorganisatorische Norm des § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW \nauf einen konkreten Sachverhalt angewandt und dadurch die Rechte der einzelnen \nFraktionen auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln für diese beiden Haushaltsjahre \nverbindlich konkretisiert. Gegenstand des Klagebegehrens ist die Frage, ob die \nKlägerin durch die Neuregelung der Fraktionszuwendungen in ihren \norganschaftlichen Rechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW sowie in ihrem \nAnspruch auf Gleichbehandlung gegenüber den anderen Kreistagsfraktionen verletzt \nist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im \nSinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.\n\n31\n\nDie Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens \neines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe \n(\"kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage\") ist in entsprechender \nAnwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend \ngemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem \nklagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes \nwehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die \nRechtmäßigkeit eines Kreistagsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis \ndementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden \nOrgans oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht \nder Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Kreistagsbeschlusses, sondern \ndem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht \nzugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick \nauf die Beschlussfassung des Kreistages besteht, ist durch Auslegung der jeweils \neinschlägigen Norm zu ermitteln.\n\n32\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September \n1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. \n1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 \n- 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24. \nApril 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31; Urteil \nvom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; \nUrteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, Mitt \nNWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972 \n- III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil \nvom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-\nRR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 \n(415).\n\n33\n\nNach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Kreistagsfraktion im \nvorliegenden Fall zu bejahen. Für die dem § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW inhaltlich \nentsprechende Bestimmung des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, wonach die Gemeinde \nden Fraktionen des Rates aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen \nund personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt, hat der \nerkennende Senat bereits entschieden, dass diese nicht lediglich einen \nobjektivrechtlichen Rechtssatz enthält, sondern den Ratsfraktionen darüber hinaus \nauch einen Anspruch auf Zuwendungen für die Geschäftsführung gewährt.\n\n34\n\nOVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A \n1958/01 -, S. 10 und 12 des Urteilsabdrucks.\n\n35\n\nDie innerorganisatorische Anspruchsnorm § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW \nvermittelt einer Kreistagsfraktion die Befugnis, die ihr gewährten Zuwendungen zum \nGegenstand des kommunalrechtlichen Organstreits zu machen. Darüber hinaus kann \nsie geltend machen, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene \nVerteilungsregelung zu ihren Lasten gleichheitswidrig begünstigt worden.\n\n36\n\nVgl. HessVGH, Beschluss vom 21. November \n1997 - 8 TG 3806/97 -, NVwZ-RR 1999, 188; \nBeschluss vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ-\nRR 1996, 105 (106); VG Gelsenkirchen, Urteil vom \n13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 \n(55).\n\n37\n\nDie Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Kreistag gerichtet. Klagen im \nOrganstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu richten, dem \ngegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen \nsoll.\n\n38\n\nOVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A \n2604/99 -, NWVBl. 2002, 381 (382); Urteil vom 26. \nApril 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBl. 1989, 402.\n\n39\n\nDies ist vorliegend der Kreistag als dasjenige Organ, das durch Beschluss über \ndie Verteilung der Fraktionszuwendungen entschieden hat.\n\n40\n\nDie Klage ist nicht begründet.\n\n41\n\nDer Kreistagsbeschluss vom 22. Oktober 1999 verletzt die Klägerin nicht in ihren \nsubjektiven Organrechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW.\n\n42\n\nMit der Formulierung \"Der Kreis gewährt ...\" begründet diese Vorschrift einen \nstrikten Anspruch jeder einzelnen Fraktion auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln. \nDer Landesgesetzgeber hat diesen strikten Anspruch mit Wirkung vom 17. Oktober \n1994 durch § 22 c Abs. 3 KrO NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der \nKommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NRW S. 270) in die Kreisordnung \neingefügt und damit die Vorläufervorschrift des § 22 Abs. 7 vorletzter Satz KrO NRW \nin der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW S. 408) \nabgelöst, in der es hieß, dass der Kreis den Fraktionen Zuwendungen aus \nHaushaltsmitteln gewähren kann. Infolge dieser Änderung steht die Gewährung von \nZuwendungen dem Grunde nach nicht mehr im Ermessen des Kreistages. Jede \nKreistagsgruppierung, welche die Mindeststärke nach § 40 Abs. 1 KrO NRW erreicht \nund damit Fraktionsstatus besitzt, hat einen Anspruch auf Zuwendungen zur \nGeschäftsführung. Insbesondere dürfen solche Zuwendungen einer Fraktion nicht \nmehr unter Berufung auf fraktionsbezogene Differenzierungskriterien wie etwa die \nFraktionsgröße vollständig verwehrt werden.\n\n43\n\nVgl. Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW, \nStand: Januar 2002, § 56 GO, Anm. IV 1.; so schon \nzu früheren Rechtslage VG Köln, Urteil vom 8. Mai \n1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991, 539; \nBick, Die Ratsfraktion, S. 107 f..\n\n44\n\nDemgegenüber steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den \nFraktionen gewährt werden sollen, weiterhin im pflichtgemäßen Ermessen des \nKreistages. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf eine \nVollkostenerstattung zu entnehmen. Eine gesetzlich zwingende Erstattung aller \nGeschäftsführungskosten ließe den Umstand außer Acht, dass den Fraktionen \nweitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter \nihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und \nUmlagen der Fraktionsmitglieder (vgl. Nr. 1.1 des Runderlasses des \nInnenministeriums des Landes NRW vom 2. Januar 1989 - III A 1 - 11.70 - 3906/88 - \nGrundsätze für die Finanzierung der Fraktionsarbeit kommunaler Vertretungen). \nAuch den Gesetzesmaterialien ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, der \nGesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung zwingend oder auch nur als Regelfall \nvorsehen wollen. Insbesondere der Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik, \nauf dessen Empfehlung die Vorschrift von einer Ermessensnorm in eine \nAnspruchsnorm umgewandelt worden ist, enthält keine Aussagen, die auf eine \nsolche Vorstellung des Gesetzgebers schließen lassen könnten.\n\n45\n\nLT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den \nDiskussionsergebnissen aus der öffentlichen \nSachverständigenanhörung, S. 19 f..\n\n46\n\nEntschließt sich der Kreistag dementsprechend, nur einen Teil der \nAufwendungen zu erstatten, die den Fraktionen für ihre Arbeit entstehen, so steht \ndiese Entscheidung mit § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW im Einklang, sofern dabei die \nübrigen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Chancengleichheit \nbeachtet werden.\n\n47\n\nBei der Festlegung des Finanzierungssystems ist der Kreis insbesondere an den \nallgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als \nobjektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen \nkommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in seiner \nAusprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.\n\n48\n\nOVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A \n2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); VG Köln, Urteil \nvom 8. Mai 1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag \n1991, 539.\n\n49\n\nDemgegenüber kommt der formalisierte Gleichheitssatz im vorliegenden Fall \nentgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Anwendung. Er zieht dem \nGesetzgeber und auch dem kommunalen Satzungsgeber engere Grenzen als der \nallgemeine Gleichheitssatz und besagt, dass Differenzierungen nicht schon bei \nVorliegen eines rechtfertigenden Grundes, sondern nur bei Bejahung eines \n\"besonderen\" oder \"zwingenden\" Grundes zulässig sind. Das \nBundesverfassungsgericht wendet diesen strengeren Maßstab auf den Wettbewerb \nunter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie auf den \nfinanziellen Status der Abgeordneten an.\n\n50\n\nGrundlegend das Diäten-Urteil des BVerfG vom \n5. November 1975 - 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40, \n296 ff.; ferner Beschluss vom 20. Juli 1978 - 2 BvR \n314/77 -, BVerfGE 49, 1 (2).\n\n51\n\nDie Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen \nAufwendungen der Kreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist nicht \nan diesen strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen. \nDenn das BVerfG hat diese besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes, soweit es \num finanzielle Zuwendungen geht, lediglich im Hinblick auf die Entschädigung von \nAbgeordneten entwickelt, mithin auf eine Entschädigung, die Alimentationscharakter \naufweist. Für Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze hingegen \nnicht anzuwenden, wie der Senat für die Aufwandsentschädigung für \nFraktionsvorsitzende bereits entschieden hat.\n\n52\n\nOVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A \n2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); ebenso Bick, \nDie Ratsfraktion, 1989, S. 144 f.\n\n53\n\nUm eine Aufwandsentschädigung im vorbezeichneten Sinn handelt es sich bei \nden Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der \nKreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW. Denn es geht hierbei um die \npauschal oder nach konkret aufgewendeten Beträgen bemessene Abgeltung der \nAuslagen für einzelne Tätigkeiten der Fraktion.\n\n54\n\nIst damit eine differenzierte Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf \nkommunaler Ebene prinzipiell zulässig, so hält auch das vom Beklagten im \nvorliegenden Fall gewählte System der Fraktionszuwendungen entgegen der \nAuffassung der Klägerin den Anforderungen des Grundsatzes der Chancengleichheit \nstand.\n\n55\n\nGegenstand der dieser Feststellung zu Grunde liegenden Prüfung sind die im \nBeschluss vom 22. Oktober 1999 getroffenen Regelungen der Gewährung von \nZuwendungen an die Kreistagsfraktionen, durch die die jeweilige Höhe der \nvorgesehenen Zuwendungen festgelegt worden ist. Dagegen ist mit der \nBezugnahme in der Beschlussformel auf die \"in der Vorlage genannten Grundlagen \nund Berechnungen\" die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem \nSenat angesprochene Motivation, den Bedarf der Fraktionen vollständig oder zu \neinem bestimmten Teil zu decken, nicht Regelungsinhalt des Beschlusses geworden. \nDenn eine solche Motivation lässt sich der Verwaltungsvorlage nicht entnehmen.\n\n56\n\nNicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen \nZuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer \nKommunen zu Eigen gemacht hat. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW verlangt nicht \nzwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und \nkonkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der \nFraktionen aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW zur Führung eines \nVerwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese \nForm der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet.\n\n57\n\nVgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar \n1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 (55); Bick, \nDie Ratsfraktion, 1989, S. 110 f..\n\n58\n\nMit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die \nvom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung. Der \nGleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an \nFraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine \nsolche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen \ngeschlossenen Kreistagsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der \ntypischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an \nderen kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht \nnach dem oben bereits Ausgeführten in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit \ndes Kreistages und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der \nPersonalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt, wie auch die Klägerin \nnicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der \nKreistagsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der \ngeschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon \nund Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der Klägerin beispielhaft \ngenannte Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und \nNachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher \nBeratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der \nPersonen, deren Arbeit zu koordinieren ist.\n\n59\n\nBayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N \n98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811.\n\n60\n\nDer Einwand der Klägerin, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die Vorbereitung, \nDurchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren \neiner Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nähmen bei \neiner kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion, \nsteht einer bedarfsorientierten Staffelung von Fraktionszuwendungen nach der \nFraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu rechtlichen Bedenken gegen diese \nDifferenzierung bestünde allenfalls dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend \noder nahezu ausschließlich aus Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der \nFraktionsstärke unabhängig ist. Für eine dahin gehende Annahme bestehen jedoch \nkeine Anhaltspunkte, und auch der Sachvortrag der Klägerin gibt nichts dafür \nher.\n\n61\n\nZu Unrecht beanstandet die Klägerin schließlich, die Bemessung der Höhe der \nFraktionszuwendungen durch den beklagten Kreistag sei wegen mangelnder \nSachaufklärung fehlerhaft. Dieser Einwand betrifft nicht den Inhalt der \nstreitgegenständlichen Kreistagsbeschlüsse, sondern den diesen Beschlüssen \nvorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des Kreistages \nnach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe \nden Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, \nunterliegt jedoch nur hinsichtlich ihres inhaltlichen Ergebnisses der gerichtlichen \nÜberprüfung; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Kreistag zu \ndiesem Ergebnis gekommen ist. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei \nder gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. \nGegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtssetzungsakte als solche, also das \nErgebnis des Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive \nder am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die \nobjektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht \nführt zu ihrer Ungültigkeit.\n\n62\n\nOVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A \n698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Urteil vom \n28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 \n(52 f.).\n\n63\n\n§ 40 VwVfG, auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer abweichenden \nRechtsauffassung beruft, ist nicht einschlägig. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur für \nVerwaltungsakte im Sinn des § 35 VwVfG, nicht auch für andere Handlungsformen \ndes Verwaltungsrechts, insbesondere auch nicht für die hier in Rede stehenden \nInnenrechtsbeziehungen zwischen kommunalen Funktionsträgern, bei denen es an \nder für den Verwaltungsakt charakteristischen Außenwirkung fehlt. Soweit eine \nentsprechende Anwendung des § 40 VwVfG auf andere Handlungsformen, \nnamentlich auch auf Handlungsformen zur Ausübung des Organisationsermessens \nim verwaltungsinternen Bereich befürwortet wird,\n\n64\n\nSachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. \n2001, § 40, Rdnr. 47 m. w. Nachw.,\n\n65\n\nkann dies jedenfalls nicht für die Willensbildung bei Kreistagsbeschlüssen gelten. \nWie bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche überprüft, nicht \naber auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zustande gekommen ist.\n\n66\n\nOVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A \n698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Sachs, in: \nStelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40, \nRdnr. 48.\n\n67\n\nDer Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt \ndieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den \nsachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung \nbesonderen Anforderungen unterworfen hat.\n\n68\n\nOVG NRW, Urteil vom 28. November 1986 \n- 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (53).\n\n69\n\nEine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt der \nGesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. Insbesondere ergibt sich eine \nsolche nicht aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW, wonach über die Verwendung der \nZuwendungen ein Nachweis in einfacher Form zu führen ist. Aus der Verpflichtung \nder Fraktionen zur Führung eines Verwendungsnachweises folgt nämlich nicht, dass \nder Kreistag sich dieser Verwendungsnachweise zur sachgerechten Ermittlung des \nkünftigen Bedarfs zu bedienen hat. Die Funktion dieses Verwendungsnachweises \nbesteht, wie auch sonst im Subventionsrecht, nur darin, die zweckentsprechende \nVerwendung der Zuwendung in der Vergangenheit nachzuweisen. Insgesamt sollte, \nwie sich aus der Sachverständigenanhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik \nergibt, in Anlehnung an die Diskussion auf Bundes- und Landesebene eine größere \nTransparenz bei der Fraktionsfinanzierung auch auf kommunaler Ebene geschaffen \nwerden.\n\n70\n\nLT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den \nDiskussionsergebnissen aus der öffentlichen \nSachverständigenanhörung, S. 20.\n\n71\n\nDer Beschluss des Beklagten vom 22. Oktober 1999 verletzt die Rechte der \nKlägerin schließlich auch nicht deshalb, weil er sich Rückwirkung auf den 1. Oktober \n1999 beigelegt hat. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin insoweit nicht \nberufen. Das hat das Verwaltungsgericht auf den Seiten 13 f. des Urteilsabdrucks \nzutreffend dargelegt.\n\n72\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung \nüber die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, \n711 ZPO.\n\n73\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht gegeben sind.\n\n74","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/295948","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-10-08/15-a-3691-01","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":4},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 40","ref_norm":"40","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/295948","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/295948","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-10-08/15-a-3691-01","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/295948","retrieved":"2026-07-09 03:18:21.611140+00:00"}}