{"status":"available","doknr":"OLD297455","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0618.15A83.02.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-06-18","aktenzeichen":"15 A 83/02","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert.\n\nDie Bescheide des Beklagten vom 19. Oktober 1999 und vom 5. November 1999 \nsowie der Widerspruchsbescheid vom 14. März 2000 werden aufgehoben.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.\n\nDer Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in \nHöhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der \nVollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDer Kläger ist seit 1989 Mitglied des Rates der kreisfreien Stadt A. . Seit dem\n16. Oktober 1995 ist er zudem als vollzeitbeschäftigter Angestellter im Ministerium für\nWissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen....\n\n3\n\nUnter dem 30. Juni 1999 wies die Bezirksregierung K. den Beklagten als\nWahlleiter der Stadt A. an, eine Inkompatibilitätsfeststellung gemäß § 13 Abs. 3\nSatz 2, Abs. 4 des Kommunalwahlgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen zu\ntreffen. Zur Begründung verwies sie auf einen entsprechenden Erlass des\nInnenministeriums des Landes und führte aus, dass der Kläger hiernach bei einer\nBehörde beschäftigt sei, welche die Sonderaufsicht im Sinne des\nKommunalwahlrechts über die Stadt A. ausübe. Hiermit sei das Ratsmandat des\nKlägers nicht vereinbar.\n\n4\n\nMit Bescheid vom 27. Juli 1999 stellte der Beklagte weisungsgemäß fest, dass\nder Kläger als Bediensteter des Ministeriums nicht der Vertretung der Stadt A.\nangehören könne. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers\nentschied der Beklagte bis zur Kommunalwahl 1999 nicht.\n\n5\n\nNach der Kommunalwahl nahm der Kläger am 18. September 1999 seine\nWiederwahl in den Rat der Stadt A. an. Auf die Mitteilung der Bezirksregierung\nK. , dass die Weisung vom 30. Juni 1999 weiterhin Bestand habe, stellte der\nBeklagte mit Bescheid vom 19. Oktober 1999 erneut fest, dass der Kläger als\nBediensteter des Ministeriums nicht dem Rat angehören könne. Mit Schreiben vom\n26. Oktober 1999 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er nicht beabsichtige,\ndas Dienstverhältnis mit dem Land Nordrhein-Westfalen zu beenden. Der Beklagte\nstellte daraufhin mit Bescheid vom 5. November 1999 fest, dass der Kläger die\nMitgliedschaft im Rat verloren habe. \n\n6\n\nDer Kläger erhob gegen beide Bescheide Widerspruch. Das\nKommunalwahlgesetz sehe eine Unvereinbarkeit von Dienststellung und\nRatsmitgliedschaft nur für Beamte und Angestellte solcher Behörden vor, welche die\nallgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht über die Gemeinden und\nGemeindeverbände führten. Dies treffe für das MSWF nicht zu. Soweit dem\nMinisterium aufsichtsrechtliche Befugnisse im Schulwesen zukämen, beträfen diese\ndie Dienst- und Fachaufsicht. Für die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden sei\ndas Ministerium nicht zuständig; sonderaufsichtsrechtliche Befugnisse stünden ihm\nnicht zu. Eine extensive Auslegung des Begriffs der Sonderaufsicht sei mit Blick auf\ndie durch das Grundgesetz garantierten Wahlrechtsgrundsätze nicht zulässig. \n\n7\n\nMit Bescheid vom 14. März 2000 wies der Beklagte den Widerspruch des\nKlägers als unbegründet zurück.\n\n8\n\nDer Kläger hat am 13. April 2000 Klage erhoben. Zur Begründung hat er\nausgeführt: Die Gemeinden unterlägen in ihrer Eigenschaft als Schulträger weder der\nSonderaufsicht noch der Fachaufsicht des MSWF, sondern lediglich der durch die\nBezirksregierungen und das Innenministerium ausgeübten allgemeinen Aufsicht. Die\nGemeinden erfüllten ihre Aufgaben nach dem Schulverwaltungsgesetz nicht nach\nWeisung, sondern als pflichtige oder freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben. Eine\nSonderaufsicht des MSWF über die kreisfreien Städte lasse sich auch nicht unter\nRückgriff auf die dem Ministerium nach dem Schulverwaltungsgesetz zustehenden\nEinzelbefugnisse begründen. Es handele sich hierbei um singuläre\nAnordnungsbefugnisse in Selbstverwaltungsangelegenheiten. Aus einzelnen\nBefugnissen folge noch kein Aufsichtsverhältnis. Eine weite Interpretation des im\nKommunalwahlgesetz verwendeten Begriffs der Sonderaufsicht verbiete sich, weil\ndieser vom Landesgesetzgeber in strengem rechtstechnischen Sinne verwendet\nwerde. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Unvereinbarkeitsbestimmungen eine\nDurchbrechung der grundgesetzlichen Garantien des passiven Wahlrechts und der\nfreien Mandatsausübung darstellten. Soweit die Kreise und kreisfreien Städte als\nÄmter für Ausbildungsförderung tätig seien, unterlägen sie nur der (mittelbaren)\nFachaufsicht des MSWF. Ein Konflikt zwischen kommunalen und staatlichen\nInteressen sei hier ausgeschlossen, weil die Aufgabe nicht unter der Kontrolle der\nkommunalen Vertretung ausgeübt werde. \n\n9\n\nDer Kläger hat beantragt,\n\n10\n\ndie Bescheide des Beklagten vom 19. Oktober\n1999 und vom 5. November 1999 und den\nWiderspruchsbescheid des Beklagten vom 14. März\n2000 aufzuheben.\n\n11\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n12\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n13\n\nEr ist dem Vorbringen des Klägers entgegen getreten.\n\n14\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.\nZur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob die\ndem Ministerium im Bereich des Schulrechts zustehenden Befugnisse für sich\ngenommen ausreichten, den Tatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c) des\nKommunalwahlgesetzes zu verwirklichen, oder ob es sich insoweit um einzelne,\nbegrenzte Kompetenzen handele, die gegenüber dem Schulträger weder eine\nSonderaufsicht noch eine vergleichbare potenzielle Konfliktsituation begründeten.\nDas MSWF übe jedenfalls die (mittelbare) Sonderaufsicht über die Stadt A. im\nBereich der Ausbildungsförderung aus. Unerheblich sei, dass diese Aufsicht im\nAusführungsgesetz zum Bundesausbildungsförderungsgesetz als Fachaufsicht\nbezeichnet werde. Denn der Begriff der Sonderaufsicht im Kommunalwahlgesetz\numfasse auch die Aufsicht in Auftragsangelegenheiten, die gemeinhin als\nFachaufsicht verstanden werde. Aus der Entstehungsgeschichte der heutigen\nGemeindeordnung und des Kommunalwahlgesetzes ergebe sich, dass mit dem\nBegriffspaar \"die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht\" alle Formen\nstaatlicher Aufsicht über gemeindliches Handeln erfasst sei. Dem entspreche auch\nder mit den Unvereinbarkeitsregelungen verfolgte Zweck, Interessenkollisionen\nwirksam zu begegnen. Überdies sei darauf hinzuweisen, dass das MSWF nach dem\nGesetz über die Unterhaltsbeihilfen für Schüler des Landes Nordrhein-Westfalen\nsogar die Sonderaufsicht im wörtlichen Sinne über die Stadt A. ausübe,\nwenngleich seit dem 1. Januar 1999 keine Unterhaltsbeihilfen mehr geleistet würden\nund das Gesetz mit dem Ablauf des Jahres 2002 außer Kraft trete. \n\n15\n\nHiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des\nKlägers. Er führt aus: Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergebe sich nicht, dass\nunter den Begriff der Sonderaufsicht im Kommunalwahlgesetz auch die auf dem\nGebiet der Ausbildungsförderung durch das Ministerium ausgeübte (mittelbare)\nFachaufsicht zu fassen sei. Bereits bei der Formulierung der Vorgängervorschrift des\n§ 16 Abs. 1 lit. d) des Gemeindewahlgesetzes 1954 hätte der Gesetzgeber, sollte\neine umfassende Geltung der Inkompatibilitätsbestimmung für alle Formen der\nAufsicht gewollt gewesen sein, Anlass gehabt, auch die Fachaufsicht ausdrücklich im\nGesetz anzusprechen. Denn zu diesem Zeitpunkt sei die Aufgabenkategorie\n\"Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung\", welcher der Begriff der Sonderaufsicht\nzugeordnet sei, bereits durch § 106 Abs. 2 der Gemeindeordnung 1952 als dritte\nAufgabenart neben Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten bekannt und\ngesetzlich bestimmt gewesen. Eine analoge Anwendung des Begriffs der\nSonderaufsicht auf den hier zu entscheidenden Fall sei nicht möglich und\nverfassungsrechtlich unzulässig. Auch sei eine Interessenkollision in\nAuftragsangelegenheiten praktisch ausgeschlossen.\n\n16\n\nDer Kläger beantragt,\n\n17\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und nach\ndem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.\n\n18\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n19\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n20\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt\nder Gerichtsakte und des vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgangs Bezug\ngenommen. \n\n21\n\nEntscheidungsgründe:\n\n22\n\nDie Berufung ist begründet.\n\n23\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. \n\n24\n\n1. Die Klage ist zulässig.\n\n25\n\nSie ist insbesondere als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Halbsatz der\nVerwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig, weil die Feststellung der\nInkompatibilität von Amt und Mandat und des Mandatsverlustes durch den Beklagten\nals zuständigen Wahlleiter nach § 13 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 Sätze 2 und 3\ndes Kommunalwahlgesetzes Nordrhein-Westfalen - KWahlG NRW - durch\nVerwaltungsakt erfolgt.\n\n26\n\nVgl. Beschluss des Senats vom 23. Juni 1997\n- 15 A 3457/95 -, OVGE 46, 125 (126 f. ) = NWVBl.\n1998, 58; Saftig, Kommunalwahlrecht in\nDeutschland, 1. Auflage 1990, S. 45.\n\n27\n\nDie streitgegenständlichen Bescheide beinhalten auch selbstständig anfechtbare\nRegelungen, obwohl der Beklagte bereits unter dem 27. Juli 1999 eine\nInkompatibilitätsfeststellung getroffen hat. Diese bezog sich auf die vorangegangene\nWahlperiode und fand mit dem Zusammentritt des neu gewählten Rates ihre\nErledigung. \n\n28\n\nVgl. Beschluss des Senats vom 23. Juni 1997\n- 15 A 3457/95 -, a.a.O.\n\n29\n\n2. Die Klage ist auch begründet.\n\n30\n\nDie angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig. Sie verletzen den Kläger in dem\nihm zustehenden passiven Wahlrecht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit\n§ 12 Abs. 1 KWahlG NRW.\n\n31\n\nNach § 12 Abs. 1 KWahlG NRW ist grundsätzlich jede wahlberechtigte Person,\ndie das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat, zu einer Kommunalvertretung wählbar.\nEine Einschränkung des passiven Wahlrechts besteht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c\nKWahlG NRW nur für solche Beamte und Angestellte, die im Dienste des Landes\nstehen und bei einer staatlichen Behörde beschäftigt werden, die die allgemeine\nAufsicht oder die Sonderaufsicht über Gemeinden und Gemeindeverbände führt.\nDiese dürfen nicht der Vertretung einer beaufsichtigten Gemeinde oder eines\nbeaufsichtigten Gemeindeverbandes angehören (Inkompatibilität).\n\n32\n\na) Die Vorschrift erfasst ihrem Wortlaut nach nur die Beamten und Angestellten\nder Behörden der allgemeinen Kommunalaufsicht, die bei kreisfreien Städten gemäß\n§ 117 Abs. 2 und 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO\nNRW - durch die Bezirksregierung und das Innenministerium ausgeübt wird, und\nderjenigen der Sonderaufsicht im Fall der Aufgabenerfüllung nach Weisung gemäß §\n116 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 GO NRW. Nicht erfasst werden hiernach die\nBeamten und Angestellten anderer Behörden, auch wenn diese aufsichtsbehördliche\nBefugnisse ausüben.\n\n33\n\nEine über den Wortlaut hinausgehende Auslegung ist entgegen der Auffassung\ndes Verwaltungsgerichts weder durch die Entstehungsgeschichte noch durch den\nSinn der Inkompatibilitätsbestimmung geboten:\n\n34\n\nNoch § 16 Abs. 1 des Gemeindewahlgesetzes vom 6. April 1948 (GV NRW 185)\nbestimmte, dass in die Vertretung des Wahlgebietes nicht gewählt werden konnte,\nwer unmittelbar entweder im Dienste der Vertretung des Wahlgebietes oder im\nDienste einer von der Vertretung beaufsichtigten Behörde oder im Dienste einer\nAufsichtsbehörde über die Vertretung des Wahlgebietes stand. Erst durch § 16 Abs.\n1 lit. d des Gemeindewahlgesetzes vom 9. Juni 1954 (GV NRW 219) - GwG 1954 -,\ndas als Änderungsgesetz zum Gemeindewahlgesetz vom 6. April 1948 formuliert\nwar, wurde die Inkompatibilität entsprechend der heutigen Regelung auf die\nAngehörigen solcher Behörden beschränkt, die die allgemeine Aufsicht oder die\nSonderaufsicht über die Gemeinden und Gemeindeverbände führen. Den\nGesetzesmaterialien ist keine eindeutige Aussage zu dem mit dieser geänderten\nFormulierung verfolgten Zweck zu entnehmen. In der Begründung zum\nGesetzentwurf des GwG 1954 wird lediglich hervorgehoben, dass es sich nunmehr\nnicht mehr um eine generelle Beschränkung der Wählbarkeit (Ineligibilität), sondern\nnur noch um eine Aufzählung von Fällen der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat\nhandele, die teils Erleichterungen, teils Erschwerungen der Ausübung eines\nkommunalen Mandats mit sich bringe. Angesprochen wird allerdings der Umstand,\ndass der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde die allgemeine\nund die Sonderaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter führe und\nes die hieraus folgende Verflechtung des Verwaltungsapparates notwendig mache,\nfür alle Beamten und Angestellten die Unvereinbarkeit einer gleichzeitigen\nMitgliedschaft in den Vertretungen der kreisangehörigen Gemeinden und Ämtern\nfestzulegen.\n\n35\n\nVgl. Begründung des Entwurfs der\nLandesregierung zur Änderung des\nGemeindewahlgesetzes vom 8. Januar 1954, LT-\nDrs. 2/1411.\n\n36\n\nOb der historische Gesetzgeber die Möglichkeit einer Inkompatibilität für\nAngestellte und Beamte anderer Behörden in Betracht gezogen und in seine\nÜberlegungen eingestellt hat, lässt sich hiernach nicht sicher feststellen. Indes galt\nim Zeitpunkt der Gesetzesberatungen bereits die Gemeindeordnung für das Land\nNordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GV NRW 269) - GO NRW 1952 -. Diese\nsprach zunächst nur die Aufgabenkategorien der freiwilligen und pflichtigen\nSelbstverwaltungsangelegenheiten und der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach\nWeisung an (§§ 2 und 3 GO NRW 1952). Dementsprechend regelte sie lediglich die\nallgemeine Aufsicht, die sich auf Selbstverwaltungsangelegenheiten erstreckte (§\n106 Abs. 1 GO NRW 1952), und die Sonderaufsicht in Angelegenheiten zur Erfüllung\nnach Weisung (§ 106 Abs. 2 GO NRW 1952). Der Gesetzgeber folgte damit den\nVorgaben des sogenannten Weinheimer Entwurfs,\n\n37\n\nvgl. hierzu: Dehmel, Übertragener Wirkungskreis,\nAuftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach\nWeisung, 1970, S. 83 - 86,\n\n38\n\nder im Interesse einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung nach dem\nZweiten Weltkrieg eine dritte Art kommunaler Aufgaben in Form staatlicher\nAuftragsangelegenheiten und entsprechende Fachaufsichtsbefugnisse nicht vorsah.\nDem entspricht Art. 78 der Landesverfassung vom 18. Juni 1950 (GV NRW 127) -\nVerf NRW -, der - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - die\nAuftragsangelegenheiten bis heute nicht anspricht. Hieraus kann aber nicht mit dem\nVerwaltungsgericht der Schluss gezogen werden, der Begriff der Sonderaufsicht in\nden Inkompatibilitätsvorschriften der Kommunalwahlgesetze umfasse auch die\nFachaufsicht in staatlichen Angelegenheiten. Bereits mit dem Gesetz zur Änderung\nder Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GV\nNRW 281) wurde nämlich § 115 b in die Gemeindeordnung eingefügt, wonach bis\nzum Erlass neuer Vorschriften die den Gemeinden zur Erfüllung nach Weisung\nübertragenen staatlichen Angelegenheiten (Auftragsangelegenheiten) nach den\nbisherigen Vorschriften durchzuführen seien. Diese wegen besonderer Dringlichkeit\ngemeinsam mit der GO NRW 1952 verabschiedete Vorschrift,\n\n39\n\nLT-Drs. 2 / Nr. 938,\n\n40\n\nnahm auf den Umstand Rücksicht, dass seinerzeit - wie auch heute - eine\nVielzahl von im Wege der Landesexekutive im Bundesauftrag auf die Gemeinden\nübertragene Auftragsangelegenheiten bestanden (Art. 85 Abs. 1 des Grundgesetzes\n- GG - ), deren Erfüllung der umfassenden staatlichen Aufsicht unterlag und deren\nAbschaffung dem Landesgesetzgeber auf Grund Art. 31 GG nicht möglich war. Vor\ndiesem Hintergrund kann der Annahme in dem angefochtenen Urteil, es sei in\nRechtsprechung und Literatur jahrelang nicht zwischen Auftragsangelegenheiten und\nPflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung differenziert worden, nicht gefolgt\nwerden. Vielmehr waren die rechtliche Einordnung der neuen Aufgabenkategorie der\nPflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und ihre Abgrenzung zu den staatlichen\nAuftragsangelegenheiten seit dem Weinheimer Entwurf umstritten.\n\n41\n\nEinen Überblick über die in der 50er-Jahren\ngeführte Diskussion gibt Dehmel, Übertragener\nWirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und\nPflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, 1970,\nS. 90 - 102; vgl. auch: BVerfG, Urteil vom 23. Januar\n1957 - 2 BvF 3/56 -, BVerfGE 6, 104 (116); OVG\nNRW, Urteil vom 22. September 1954 - IV A 154/54 -\n, OVGE 9, 110 (112); Wachter, Inhalt und Grenzen\ndes aufsichtsbehördlichen Weisungsrechts bei\nPflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, Staats-\nund Kommunalverwaltung 1976, 299; Peters, DÖV\n1964, 754; Jesch, Rechtsstellung und Rechtsschutz\nder Gemeinden bei der Wahrnehmung \"staatlicher\nAufgaben\", DÖV 1960, 739 (746); Rietdorf,\nGedanken zum nordrhein-westfälischen\nOrdnungsbehördengesetz, DVBl. 1958, 344; Gelzer,\nEchte und unechte Selbstverwaltung, DVBl. 1958,\n87; Rietdorf, Die Grundsätze des neuen Nordrhein-\nWestfälischen Ordnungsbehördenbegriffs, DÖV\n1957, 7 (8); Senger, Zur Frage der Pflichtaufgaben\nnach Weisung in Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1957,\n10; Schweer, Die Pflichtaufgaben nach Weisung\nnach der Gemeindeordnung von Nordrhein-\nWestfalen, DVBl. 1956, 703; Berkenhoff, Die\nstattliche Dotierung der gemeindlichen\nAuftragsangelegenheiten, DVBl. 1955, 347;\nScheerbarth, Gibt es weiterhin\n\"Auftragsangelegenheiten\" im Land Nordrhein-\nWestfalen? DVBl. 1953, 261.\n\n42\n\nAngesichts der seinerzeit bestehenden Unsicherheit über die rechtliche\nQualifikation der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und über die Frage des\nFortbestehens überkommener Auftragsangelegenheiten und hiermit verbundener\nfachaufsichtlicher Befugnisse,\n\n43\n\nvgl. z.B. Rietdorf, Gesetz über die\nKommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen, 1956, §\n13 KWG, Erl. 11, der ohne Begründung auch die\nBeschäftigten der Fachaufsichtsbehörden in die\nInkompatibilitätsvorschrift einbezieht, den Begriff der\nFachaufsicht gleichzeitig aber mit\nSelbstverwaltungsangelegenheiten und\nPflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung in\nVerbindung bringt,\n\n44\n\nkann nicht ohne weitere Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, der\nGesetzgeber habe mit der Formulierung \"die allgemeine Aufsicht oder die\nSonderaufsicht\" in § 16 Abs. 1 lit. d GWG 1954 auch die diesen\nAuftragsangelegenheiten zugeordnete Fachaufsicht ansprechen wollen.\n\n45\n\nVielmehr ist es durchaus naheliegend, dass der historische Gesetzgeber bei der\nFormulierung der Inkompatibilitätsvorschrift in Kenntnis der zwei Jahre zuvor\neingefügten Bestimmung des § 115 b GO NRW 1952 den Bereich der in staatlichen\nAngelegenheiten ausgeübten Fachaufsicht bewusst ausgeklammert hat und nur die\nAufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten einbeziehen wollte, zumal die\nstaatlichen Auftragsangelegenheiten überkommenen Rechts als auslaufende Materie\nangesehen wurden und entsprechend den Vorstellungen des Weinheimer Entwurfs\nin Selbstverwaltungsangelegenheiten überführt werden sollten - eine Vorstellung, wie\nsie bis heute der Bestimmung des § 129 GO NRW zu Grunde liegt.\n\n46\n\nVgl. Becker, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/\nKrämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht,\nStand: Mai 2002, § 129 GO, Erl. 1; Vietmeier, Die\nstaatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer\nOrgane, 1992, S. 99.\n\n47\n\nAn der sprachlichen Aufteilung der angesprochenen Aufsichtsbefugnisse in die\nallgemeine Aufsicht und die Sonderaufsicht unter Ausschluss der Fachaufsicht hat\nder Gesetzgeber auch nach zahlreichen Änderungen des Kommunalwahlgesetzes\nfestgehalten, obwohl die Zuordnung der Fachaufsicht zum Gebiet der\nAuftragsangelegenheiten und deren Fortbestand als geklärt gelten können.\n\n48\n\nVgl. Decker, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/\nKrämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht,\nStand: Mai 2002, § 116 GO, Erl. 4; Becker a.a.O., §\n129 GO, Erl. 1 - 5.\n\n49\n\nSie ist aus dessen Sicht auch folgerichtig. Denn der Bereich der staatlichen\nAuftragsangelegenheiten war und ist bis heute sehr heterogen und von den\nErfordernissen der jeweils wahrgenommenen Aufgabe bestimmt.\n\n50\n\nVgl. zu den unterschiedlichen Formen der\nAufsicht: Groß, Was bedeutet \"Fachaufsicht\"? DVBl.\n2002, 793.\n\n51\n\nIm Bereich der Auftragsangelegenheiten kraft Bundesrecht ist er zudem durch\nden Landesgesetzgeber nicht beeinflussbar. Neue Inkompatibilitäten könnten\ndeshalb durch das Bundesrecht jederzeit begründet werden. Es lag auch unter\ndiesem Gesichtspunkt nahe, die entsprechenden Bestimmungen nur auf den\nlandesrechtlich abgegrenzten Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten zu\nbeziehen. \n\n52\n\nAllerdings bleibt einzuräumen, dass der Gesetzgeber nicht in jeder Phase der\nRechtsentwicklung von einer Differenzierung der Aufsichtsformen ausgegangen ist.\nSo wurde in dem durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom\n14. Dezember 1993 (GV NRW 992) eingefügten § 13 Abs. 5 Satz 2 KWahlG NRW\nbestimmt, dass Zuständigkeiten der Finanzämter nach steuerrechtlichen Vorschriften\neine Unvereinbarkeit von Amt und Mandat nicht begründen. Dem lag der Umstand zu\nGrunde, dass die Gemeinden nach § 39 Abs. 6 des Einkommensteuergesetzes\ninsoweit, als sie Lohnsteuerkarten ausstellen und Eintragungen auf den\nLohnsteuerkarten vorzunehmen und zu ändern haben, örtliche\nLandesfinanzbehörden und damit Teil des staatlichen Aufgabenvollzuges sind. Auf\nGrund entsprechender Hinweise der zuständigen Wahlkreisleiter ging der\nGesetzgeber davon aus, dass Bedienstete der Finanzämter nach der seinerzeit\ngeltenden Rechtslage wegen der den Finanzämtern insoweit gegenüber den\nGemeinden zustehenden (fach-)aufsichtlichen Befugnisse nicht den Vertretungen der\nbeaufsichtigten Gemeinden angehören dürften. In der Begründung des\nGesetzentwurfes wurde hierzu ausgeführt, dass die gesetzlichen\nInkompatibilitätsbestimmungen eindeutig und Beamte und Angestellte aller\nAufsichtsbehörden erfasst seien.\n\n53\n\nVgl. Begründung des Landesregierung zum\nGesetzentwurf des Gesetzes zur Änderung des\nKommunalwahlgesetzes, LT-Drs. 11/6349, S. 1 und\n3; ferner: LT-Plenarprotokoll 11/114 vom 8.\nDezember 1993.\n\n54\n\nDas im Jahre 1993 zu Grunde gelegte Verständnis des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c\nKWahlG NRW ist jedoch nicht geeignet, dieser Vorschrift einen anderen\nRegelungsinhalt beizumessen. Es lässt nämlich keine Schlüsse auf die Zielsetzung\ndes historischen Gesetzgebers im Jahre 1954 zu. Auch hat der Gesetzgeber 1993\ndie bestehende Regelung nicht geändert und wollte dies auch nicht.\n\n55\n\nFür eine wortlautgebundene Auslegung der Vorschrift spricht auch deren Sinn.\nDie Bestimmungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat finden ihre\nRechtfertigung in dem Ziel der Verhinderung von Interessenkonflikten. Sie dienen der\nAuflösung von Spannungsverhältnissen zwischen dem mit dem Gesetzesvollzug\nbefassten Amt und dem (politischen) Mandat.\n\n56\n\nVgl. Magiera in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage\n1999, Art. 137, Rdnr. 4; Schmidt-Bleibtreu/Klein,\nKommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage 1999, Art.\n137, Rdnr. 1c; Hausmann, Die Inkompatibilität im\nGemeindeverfassungsrecht der Bundesrepublik\nDeutschland, 1976, S. 52 - 56, jeweils m.w.N.\n\n57\n\nSoweit die Gemeinden der Aufsicht durch staatliche Behörden unterliegen,\ndienen die Inkompatibilitätsbestimmungen in erster Linie dem Schutz der\nWillensbildung auf gemeindlicher Ebene und damit dem Funktionsinteresse der\nGemeindevertretung selbst und nicht dem der Aufsichtsbehörde, die Auswirkungen\netwaiger Interessenkonflikte ihrer weisungsunterworfenen Beamten und Angestellten\nmit dienstrechtlichen Mitteln begegnen kann. \n\n58\n\nVgl. Hausmann, Die Inkompatibilität im\nGemeindeverfassungsrecht der Bundesrepublik\nDeutschland, 1976, S. 193 - 195.\n\n59\n\nDie Gefahr, dass kommunale Mandatsträger auf Grund ihrer Tätigkeit bei einer\nAufsichtsbehörde Interessenkonflikten ausgesetzt sind, wächst mit dem Umfang\ngemeindlicher Entscheidungsfreiheit. Im Fall klassischer Selbstverwaltungsaufgaben\nsteht den Gemeinden das Recht auf eine eigenverantwortliche Regelung ihrer\nAngelegenheiten zu. Auch die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zählen zu\nden Selbstverwaltungsangelegenheiten und setzen einen weisungsfreien Spielraum\nvoraus.\n\n60\n\nVgl. Beschluss des Senats vom 16. März 1995\n- 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (301); VerfGH\nNRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - VerfGH 17/83 -,\nDVBl. 1985, 685 (687); Rehn/Cronauge,\nGemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Stand:\nMärz 2001, § 3 GO, Erl. III.1; Vietmeier, Die\nRechtsnatur der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach\nWeisung in Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1992, 413\n(420 f.).\n\n61\n\nKonflikte mit den Aufsichtsbehörden liegen in diesem Bereich wesentlich näher\nals im Falle der Einbindung der Gemeinden in die Wahrnehmung staatlicher\nAufgaben. Ein Spannungsverhältnis zwischen kommunalem Mandat und staatlichem\nAmt liegt bei einer Einordnung der Gemeinde in den staatlichen Aufgabenvollzug,\nwie er im Fall der Auftragsverwaltung stattfindet, fern. Die Aufsichtsbehörde hat hier\njederzeit die Möglichkeit, im Rahmen ihrer fachaufsichtsrechtlichen Befugnisse\nregelnd einzugreifen und konkrete Vorgaben für die Aufgabenwahrnehmung zu\nmachen. Ein Entscheidungsspielraum der Gemeinde und insbesondere des Rates\nverbleibt hier regelmäßig nicht. Es besteht unter diesem Blickwinkel kein\nAnhaltspunkt für den der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegenden Schluss,\ndie Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten habe auf Grund der höheren\nEingriffsintensität der Aufsicht in besonderer Weise die Gefahr von\nInteressenkonflikten zur Folge. So führt auch der vom Verwaltungsgericht\nangesprochene Fall ministerieller Vorgaben für die Bearbeitungszeiten von Anträgen\nauf Ausbildungsförderung oder hinsichtlich der personellen Ausstattung des Amtes\nfür Ausbildungsförderung zu keinem solchen Konflikt. Soweit Belange der\nGemeindebediensteten betroffen sind, unterliegt deren Regelung der Dienstaufsicht\nder Gemeinde und gegebenenfalls der allgemeinen Kommunalaufsicht, die nicht in\ndie Zuständigkeit des MSWF fällt. Interessenkonflikte auf der Ebene des Rates sind\ninsoweit ebenso fernliegend wie im Falle fachaufsichtlicher Vorgaben, die regelmäßig\nnicht zur Disposition der Gemeindevertretung stehen.\n\n62\n\nVietmeier, Die staatlichen Aufgaben der\nKommunen und ihrer Organe, 1992, S. 235.\n\n63\n\nDessen ungeachtet fallen Angelegenheiten der Verwaltungsorganisation und der\nOrdnung des Dienstbetriebes innerhalb der Gemeinde in die Zuständigkeit des\nBürgermeisters und zählen zu dessen unentziehbarer Organisationsbefugnis (§ 62\nAbs. 1 Satz 3 GO NRW). \n\n64\n\nVgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/\nKrämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht,\nStand: Mai 2002, § 62 GO, Erl. 3 und 4; ferner:\nBVerwG, Beschluss vom 17. März 1987 - 6 P 15.85 -\n, MittNWStGB 1987, 180 (183).\n\n65\n\nGleichwohl verbleibenden Interessenkonflikten kommunaler Mandatsträger bei\neiner etwaigen Auseinandersetzung zwischen Gemeindevertretung und\nFachaufsichtsbehörde muss vor diesem Hintergrund mit den Ausschließungsgründen\ndes § 31 GO NRW begegnet werden.\n\n66\n\nSchließlich ist der Umstand zu beachten, dass die Anordnung der Inkompatibilität\nvon der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG nur gedeckt ist, soweit sie gewählte\nBewerber betrifft, deren berufliche Stellung die Möglichkeit von Interessen- und\nEntscheidungskonflikten nahelegt. Zwar kann der Gesetzgeber im Rahmen des ihm\nzustehenden Entscheidungsspielraums generalisierende Tatbestände schaffen, die\nan die Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen, ist aber zu einer schonenden\nGestaltung der gesetzlichen Vorgaben verpflichtet, um zu verhindern, dass eine\nzulässige Beschränkung des passiven Wahlrechts in dessen unzulässige Entziehung\numschlägt.\n\n67\n\nBVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 2 BvL\n2/97 -, BVerfGE 98, 145 (158).\n\n68\n\nDies legt bei der Auslegung des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW eine\nbesondere Zurückhaltung nahe, zumal die Inkompatibilität im Fall eines\nunbesoldeten Ehrenamtes zur Aufgabe des Mandats geradezu zwingt.\n\n69\n\nEine analoge Anwendung der Inkompatibilitätsvorschrift auf Beschäftigte von\nFachaufsichtbehörden kommt nicht in Betracht. Hierbei kann offen bleiben, ob dem -\nwie der Kläger meint - von vornherein ein Analogieverbot bei hoheitlichen Eingriffen\nentgegen stünde.\n\n70\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. August 1996\n- 2 BvR 2088/93 -, DVBl. 1997, 351 mit kritischer\nAnmerkung Schwabe.\n\n71\n\nSelbst wenn man nämlich davon ausgeht, dass eine analoge Anwendung der\nVorschrift trotz der damit verbundenen Einschränkung des passiven Wahlrechts\ndenkbar ist, setzt ein solches Verständnis das Bestehen einer ausfüllungsbedürftigen\nRegelungslücke voraus. Diese kann nach dem Vorstehenden nicht angenommen\nwerden.\n\n72\n\nb) Der Kläger ist hiernach nicht an der Ausübung des Ratsmandates gehindert.\nDas MSWF übt weder Befugnisse der allgemeinen Aufsicht noch der Sonderaufsicht\nüber die Stadt A. aus.\n\n73\n\nSonderaufsichtliche Befugnisse lassen sich entgegen der Auffassung des\nVerwaltungsgerichts nicht aus dem Umstand herleiten, dass die Stadt A. als\nkreisfreie Stadt nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Ausführungsgesetzes zum\nBundesausbildungsförderungsgesetz - AG BAföG NRW - Amt für\nAusbildungsförderung ist, da die vom MSWF diesbezüglich ausgeübte Aufsicht in § 3\nAbs. 1 AG BAföG NRW ausdrücklich als Fachaufsicht ausgestaltet ist und die Kreise\nund kreisfreien Städte insoweit im staatlichen Auftrag tätig werden.\n\n74\n\nSonderaufsichtliche Befugnisse des MSWF bestehen gegenüber der kreisfreien\nStadt A. auch nicht auf dem Gebiet des Schulwesens. Zwar steht gemäß § 14 des\nSchulverwaltungsgesetzes - SchVG NRW - das gesamte Schulwesen unter der\nAufsicht des Landes. Die staatliche Aufsicht über das Schulwesen, die nach Art. 7\nAbs. 1 GG zwingend ist, \n\n75\n\nvgl. Schnitt-Kammler, in: Sachs, Grundgesetz,\n2. Auflage 1999, Art. 7, Rdnrn. 7 - 21,\n\n76\n\ngliedert sich in Nordrhein-Westfalen aber in die Schulaufsicht und die allgemeine\nAufsicht, § 14 Abs. 1 Satz 2 SchVG NRW. Die Schulaufsicht umfasst nach § 14 Abs.\n3 SchVG NRW die Dienstaufsicht über das in den Schulen tätige und im Dienst des\nLandes stehende Personal sowie die Fachaufsicht, die sich entsprechend § 13 Abs.\n1 des Landesorganisationsgesetzes - LOG NRW - auf die rechtmäßige und\nzweckmäßige Wahrnehmung der Aufgaben richtet. Soweit dem MSWF gegenüber\nden Gemeinden als Schulträger (§ 2 in Verbindung mit § 10 SchVG NRW) mittelbar\nBefugnisse als oberster Schulaufsichtsbehörde zukommen, beziehen sich diese auf\nden genannten Bereich der Fachaufsicht. Dieser umfasst die allgemein lenkende und\nordnende Tätigkeit des Landes auf dem Gebiet des Schulwesens und die\nÜberwachung der einzelnen Schulen in Form der Anstaltsaufsicht.\n\n77\n\nSo bereits Meyerhoff/Pünder/Schäfer,\nSchulverwaltungsgesetz und Schulfinanzgesetz\nNordrhein-Westfalen, 2. Auflage 1968, S. 146; vgl.\nauch Margies/Roeser, Schulverwaltungsgesetz, 3.\nAuflage 1995, S. 163.\n\n78\n\nDie Fachaufsicht über die kommunalen Schulträger ist dabei Ausdruck des\nprinzipiellen Vorrangs der staatlichen Schulhoheit.\n\n79\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1966 - VII C\n141.65 -, BVerwGE 23, 351 (352 f.); Niehues, Schul-\nund Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 3. Auflage\n2000, Rdnr. 142.\n\n80\n\nDer Begriff der Schulaufsicht ist mithin weder der allgemeinen Aufsicht noch der\nSonderaufsicht zuzuordnen. Soweit teilweise die Beteiligung der kommunalen\nGebietskörperschaften an den Aufgaben der Schulaufsicht vorgesehen ist - in\nNordrhein-Westfalen durch die Bildung von Mischbehörden in Form der auf der\nEbene der Kreise und kreisfreien Städte eingerichteten staatlichen Schulämter als\nuntere Landesbehörden (§ 9 Abs. 2 LOG NRW), die aus dem Landrat oder\nOberbürgermeister und staatlichen Schulaufsichtsbeamten bestehen, nehmen die\nkommunalen Aufgabenträger ebenfalls keine Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach\nWeisung wahr. Denn sie sind insoweit in den staatlichen Aufgabenvollzug\neingebunden. Dies ist bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des\n§ 3 Abs. 2 GO NRW, denen der Begriff der Sonderaufsicht gemäß § 116 Abs. 2 GO\nNRW zugeordnet ist, gerade nicht in gleicher Weise der Fall. \n\n81\n\nEinzelne Rechtsetzungsermächtigungen zu Gunsten des MSWF - so kann das\nMSWF durch Rechtsverordnung Einzelheiten der schulfachlichen und\norganisatorischen Zusammenarbeit der Schulen (§ 5 Abs. 5 SchVG NRW) oder\nSchulbezirke festlegen (§ 9 Abs. 2 lit. b SchVG NRW) oder durch Erlass der\nAllgemeinen Schulordnung (§ 26 Abs. 1 SchVG NRW) den Schulbetrieb regeln - sind\nAusdruck der umfassenden staatlichen Schulaufsicht. Sie lassen nicht den Schluss\nzu, das Ministerium übe sonderaufsichtliche Befugnisse über die Gemeinden als\nSchulträger aus.\n\n82\n\nEntsprechendes ergibt sich auch nicht aus § 14 Abs. 3 Satz 2 SchVG NRW.\nHiernach hat die Schulaufsicht die pädagogische Selbstverantwortung zu pflegen,\nSchulträger, Schulleiter, Lehrer und Schüler zur Erfüllung der ihnen obliegenden\nAufgaben anzuhalten und das Interesse der kommunalen Selbstverwaltung an der\nSchule zu fördern. Auch soweit hiermit die Gemeinden und Gemeindeverbände als\nSchulträger angesprochen sind, ergeben sich aus der Vorschrift keine Befugnisse\nder Sonderaufsicht. Die Formulierung \"anzuhalten\" lässt vielmehr Sanktionen nicht\nzu. In Streitfällen, ob eine von der Schulaufsicht angenommene Pflichtverletzung\nerfolgt ist, muss mit den Mitteln der Dienst- oder Fachaufsicht oder - soweit\nAngelegenheiten der Gemeinden als Schulträger (Äußere Schulangelegenheiten)\nbetroffen sind - der allgemeinen Aufsicht vorgegangen werden.\n\n83\n\nVgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde,\n7. Auflage 2000, S. 254; Niehues, Schul- und\nPrüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 3. Auflage 2000,\nRdnrn. 140 - 153; Margies/Roeser,\nSchulverwaltungsgesetz, 3. Auflage 1995, § 14\nSchVG, Rdnr. 18; Vietmeier, Die staatlichen\nAufgaben der Kommunen und ihrer Organe, 1992, S.\n212 f. \n\n84\n\nSonderaufsichtliche Befugnisse des Ministeriums ergeben sich schließlich auch\nnicht aus § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Unterhaltsbeihilfen für Schüler des\nLandes Nordrhein-Westfalen vom 26. Juni 1984 (GV NRW 365) - UBG NRW -.\nSoweit die Durchführung des Gesetzes den Kreisen und kreisfreien Städten als\nPflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung obliegt und dem MSWF insoweit die\nFunktion einer obersten (Sonder-) Aufsichtsbehörde zufallen könnte, handelt es sich\num auslaufendes Recht. Gemäß § 9 UBG NRW in der Fassung des Art. II Nr. 6 des\nHaushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 750 <757>)\nwerden Unterhaltsbeihilfen längstens bis einschließlich des Monats Dezember 1998\ngeleistet; das Gesetz tritt formell insgesamt zum 31. Dezember 2002 außer Kraft. Ob\nallein mit Blick hierauf für den hier entscheidungserheblichen Zeitraum das Bestehen\neiner Sonderaufsicht verneint werden kann, bedarf keiner abschließenden\nEntscheidung. Denn das UBG NRW enthält jedenfalls keine Bestimmungen zu Art\nund Umfang eines Weisungsrechts, sondern verweist in § 3 nur allgemein auf die\nVorschriften des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Mangels dieser nach § 3\nAbs. 2, 2. Halbs. GO NRW erforderlichen Bestimmung fehlt es auch hier an einer\ngesetzlich geregelten Sonderaufsicht, die eine Unvereinbarkeit von Amt und Mandat\nzur Folge haben könnte.\n\n85\n\nSonderaufsichtliche Befugnisse als hier allein in Betracht kommende\nAnwendungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW kommen\ndem MSWF mithin nicht zu.\n\n86\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.\n\n87\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in\nVerbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.\n\n88\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2\nVwGO nicht gegeben sind.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297455","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-06-18/15-a-83-02","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 7","ref_norm":"7","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 31","ref_norm":"31","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 85","ref_norm":"85","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"SchVG","ref":"§ 14","ref_norm":"14","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"GwG 2017","ref":"§ 16","ref_norm":"16","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"EStG","ref":"§ 39","ref_norm":"39","n":1},{"jurabk":"KredWG","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/297455","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297455","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-06-18/15-a-83-02","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/297455","retrieved":"2026-07-09 03:20:38.919153+00:00"}}