{"status":"available","doknr":"OLD297456","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0618.15A1958.01.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-06-18","aktenzeichen":"15 A 1958/01","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages \nabwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe \nleistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDer Rat der Stadt O. setzt sich seit der Kommunalwahl 1999 aus 29 \nMitgliedern der SPD-Fraktion, 22 Mitgliedern der CDU-Fraktion und 3 Mitgliedern der \nFraktion Die Grünen zusammen. Außerdem entfallen je zwei Mandate auf Mitglieder \nder FDP und der PDS. Diese haben sich jeweils zu Ratsgruppen \nzusammengeschlossen. Die FDP-Gruppe entsendet jeweils ein stimmberechtigtes \nMitglied in den Hauptausschuss und den Finanzausschuss des Rates. Sie ist wie die \nPDS-Gruppe ferner durch die Entsendung sachkundiger Einwohner an der Arbeit des \nRates beteiligt. Beide Ratsgruppen nehmen darüber hinaus mit jeweils einem \nRatsmitglied als ständigem Gast an den Sitzungen des Ältestenrates teil. In der am \n18. Oktober 1999 geänderten Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. \nwerden die Gruppen mehrfach angesprochen und als Ratsmitglieder einer Partei \nohne Fraktionsstatus bezeichnet. \n\n3\n\nAuf gemeinsamen Antrag der Fraktionen beschloss der Rat in seiner Sitzung \nvom 25. Oktober 1999, den neu hinzugekommenen Ratsgruppen in Anlehnung an \ndie den Fraktionen gewährten Zuwendungen ab dem 1. Oktober 1999 ebenfalls \nHaushaltsmittel für die Durchführung der Ratsarbeit zukommen zu lassen. Hierbei \nwaren ein jährlicher Betrag in Höhe von 50 v.H. des für die kleinste Fraktion \ngezahlten Sockelbetrages, ein Betrag von 50 v.H. des für die Fraktionen geltenden \nSteigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in einer Bezirksvertretung, eine \nPersonalkosten- und Mietpauschale sowie ein einmaliger Betrag für eine \nBüroausstattung vorgesehen. Für die FDP-Gruppe errechnete sich hieraus ein \nBetrag von 54.160,-- DM, für die PDS-Gruppe ein Betrag von 53.860,-- DM, jeweils \nzuzüglich des einmaligen Betrages von 20.000,-- DM für eine Büroausstattung. Über \ndie Mittelverwendung ist wie bei Fraktionen ein Nachweis führen.\n\n4\n\nUnter dem 2. November 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der Stadt \nO. auf Weisung der Beklagten den Ratsbeschluss. Nachdem dieser noch am \nselben Tage durch den Rat bestätigt wurde, hob ihn die Beklagte mit Bescheid vom \n22. November 1999 auf. Zur Begründung sie aus: Die Gemeindeordnung regele \nausschließlich die Pflicht der Gemeinde, den im Rat vertretenen Fraktionen aus \nHaushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen \nfür die Geschäftsführung zu gewähren. Diese Regelung sei auch nach dem Wegfall \nder 5 % - Klausel im Kommunalwahlrecht als abschließend zu betrachten. Der \nGesetzgeber habe bewusst eine Privilegierung der Fraktionen getroffen. Für eine \nAusdehnung der Regelung auf Gruppen ohne Fraktionsstatus bleibe daher kein \nRaum. Ansprüche fraktionsloser Mitglieder des Rates ergäben sich ausschließlich \naus den Entschädigungsvorschriften der Gemeindeordnung und der \nEntschädigungsverordnung. Eine gesetzlich nicht gedeckte Zuwendung verstoße \ngegen das Prinzip sparsamer Haushaltsführung sowie gegen das Verbot verdeckter \nParteienfinanzierung. Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln sollten nach dem Willen \ndes Gesetzgebers nur für solche Aufwendungen gewährt werden, die mit der \nVorbereitung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse in Zusammenhang \nstünden und typischerweise bei den Fraktionen anfielen. Dies stelle keine \nunangemessene Benachteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder dar. Diesen bleibe es \nunbenommen, sich mit anderen Ratsmitgliedern auch über Parteigrenzen hinweg zu \neiner Fraktion zusammen zu schließen. Auch habe der Gesetzgeber mit der \nEinführung von Mindeststärken der Fraktionen das Ziel verfolgt, im Interesse einer \neffektiven Ratsarbeit die Aufsplitterung in Kleinstfraktionen zu vermeiden. Diese \nZielsetzung könne nicht erreicht werden, wenn den fraktionslosen Ratsmitgliedern \ndie selben Rechte eingeräumt würden wie Fraktionen. \n\n5\n\nDie Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben.\n\n6\n\nSie hat vorgetragen: Dem Rat komme auf Grund seiner Organisationshoheit die \nBefugnis zu, finanzielle Zuwendungen auch für Gruppierungen fraktionsloser \nRatsmitglieder autonom zu regeln. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der \nGesetzgeber durch die Einführung von Mindeststärken der Fraktionen und eines \nRechtsanspruchs der Fraktionen auf finanzielle Zuwendungen die bis dahin \nbestehende Regelungskompetenz des Rates eingeschränkt habe. Die \nGemeindeordnung enthalte kein Verbot, Ratsgruppierungen ebenfalls Finanzmittel \nfür ihre Ratsarbeit zur Verfügung zu stellen. Mit der Neuregelung habe der \nGesetzgeber das Ziel verfolgt, die Rechtsstellung der Fraktionen zu stärken. Sie \ngarantiere einen Mindeststandard der Förderung, beinhalte aber kein Verbot \nweitergehender Regelungen durch den Rat. Finanzielle Zuwendungen an \nRatsgruppen seien daher solange zulässig, wie sie im öffentlichen Interesse lägen. \nDies sei vorliegend der Fall. Denn die Gruppierungen seien organisatorisch in die \nArbeit des Rates eingebunden. Der hiermit verbundene Koordinierungsaufwand sei \nmit dem von Fraktionen vergleichbar. Schließlich bestünden unter dem \nGesichtspunkt gleicher Mitwirkungsbefugnisse für alle Ratsmitglieder auch \nverfassungsmäßige Bedenken gegen die von der Beklagten vertretenen \nAuslegung.\n\n7\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n8\n\nden Bescheid der Beklagten vom 22. November \n1999 aufzuheben.\n\n9\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n10\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n11\n\nSie hat auf die Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen und \nergänzend ausgeführt: Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber Ratsgruppen \nausschließlich in § 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung erwähne, ergebe sich im \nUmkehrschluss, dass diese nur in Bezug auf das dort angesprochene System der \nVerteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge gleichzubehandeln seien. Hätte \nder Gesetzgeber eine finanzielle Gleichbehandlung von Gruppen und Fraktionen \ngewollt, hätte er angesichts der wiederholten Änderungen der Gemeindeordnung \neine entsprechende Regelung getroffen. Für eine Ungleichbehandlung gebe es einen \nguten Grund. Funktion der Fraktion sei es, die Meinungen der \nzusammengeschlossenen Ratsmitglieder zusammenzuführen und auf diese Weise \ndie Entscheidungsfindung des Rates zu erleichtern. Hierzu bedürfe es eines nicht \nunerheblichen sachlichen und finanziellen Aufwandes, der gesonderte Zuwendungen \nrechtfertige. Dieser Aufwand sei innerhalb der Ratsgruppen wesentlich kleiner, \nsodass es über die Entschädigungen für einzelne Ratsmitglieder hinausgehender \nZuwendungen nicht bedürfe. Zudem stellten die Anforderungen an die \nBinnenorganisation einer Fraktion eine gewisse Kontinuität und Transparenz sicher. \nEine Gruppe sei hingegen ein noch schwächerer Verbund, dem es an jeglicher \nTransparenz mangele. Dies bedinge eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Es sei sehr \nleicht denkbar, dass sich Ratsmitglieder mit ansonsten sogar gegensätzlichen \nInteressen zum Zweck der gemeinsamen Mittelbeantragung zu einer Gruppe \nzusammenfänden. Bei einer Mittelvergabe an Gruppen ohne jegliche rechtliche \nBindung käme es im Ergebnis sogar zu einer Benachteiligung der Fraktionen, da \ndiese den gesetzlichen Bindungen der Gemeinde unterlägen.\n\n12\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben \nund den angefochtenen Bescheid aufgehoben.\n\n13\n\nHiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der \nBeklagten. Sie wiederholt und vertieft das Vorbringen aus dem erstinstanzlichen \nVerfahren. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe im Ergebnis zu einem \nRechtsanspruch der Ratsgruppen auf finanzielle Zuwendungen. Sie gebe die vom \nGesetzgeber gewollte Unterscheidung zwischen Fraktionen und Gruppen auf. Die \nrepräsentative Mitwirkung der Bürger im Rat erfolge ehrenamtlich. Darüber \nhinausgehende Zuwendungen an Mitglieder des Rates seien nur im Interesse der \nFunktionstüchtigkeit des Rates zulässig. Ein besonderes öffentliches Interesse an \nder Finanzierung der Arbeit der Ratsfraktionen aus Haushaltsmitteln bestehe nur \ndeshalb, weil diese in der Gemeindeverfassung und der Geschäftsordnung des \nRates eine besondere Stellung einnähmen, die übrigen Ratsgruppen nicht zukomme. \nInsgesamt enthalte die Gemeindeordnung ein in sich geschlossenes System zur \nBildung von Fraktionen und ihrer Kompetenz in Rat und Ausschüssen, dessen \nÄnderung oder Ergänzung der kommunalen Organisationshoheit entzogen sei. \nAnderes ergebe sich auch nicht aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt \nO. . Soweit diese Rechte einräume, seien sie nicht an den Gruppenstatus, \nsondern an den Status des einzelnen Ratsmitgliedes gebunden. \nVerfassungsrechtliche Bedenken gegen die Festsetzung von Fraktionsstärken durch \nden Gesetzgeber bestünden nicht. Außerdem verfüge die Stadt O. nicht über \neinen ausgeglichenen Haushalt und habe deshalb alles zu unterlassen, was den \nHaushaltsausgleich gefährden könne. Auch sei bei der Ermittlung der beschlossenen \nZuwendung die erforderliche Bedarfsanalyse unterblieben.\n\n14\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n15\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage \nabzuweisen.\n\n16\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n17\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n18\n\nSie verteidigt die angefochtene Entscheidung und trägt vor: Der Beschluss des \nRates betreffe nicht die Aufwandsentschädigung des einzelnen Ratsmitgliedes, \nsondern die Zuwendungen an bestimmte Gruppen für ihre mit der Ratsarbeit \nverbundenen Aufwendungen. Die Zuwendungen an Ratsgruppen bedeuteten auch \nkeinen Verstoß gegen die Privilegierung des Fraktionen, weil diesen durch das \nGesetz ein Rechtsanspruch auf Geldleistungen zustehe, während es für die \nRatsfraktionen bei dem früheren Rechtszustand verbleibe. Die Einbindung der \nGruppen in die Arbeit des Rates stelle einen sachlichen Grund für die Gewährung \nvon Zuwendungen dar. Mit dem Hinweis auf die Verpflichtung zur sparsamen und \nwirtschaftlichen Haushaltsführung könne die Beklagte schon formell-rechtlich nicht \ndurchdringen, weil der streitbefangene Bescheid hierauf nicht gestützt und das \nVorbringen deshalb im Berufungsverfahren nicht mehr berücksichtigungsfähig sei. \n\n19\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und der von den Beteiligten übersandten Verwaltungsvorgänge \n(jeweils 1 Hefter) Bezug genommen.\n\n20\n\nEntscheidungsgründe:\n\n21\n\nDie Berufung ist nicht begründet.\n\n22\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage zutreffend stattgegeben und die \naufsichtsbehördliche Verfügung der Beklagten vom 22. November 1999 aufgehoben. \nDiese ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren (Selbstverwaltungs-) Rechten, \n§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - .\n\n23\n\nGemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-\nWestfalen - GO NRW - kann die Beklagte als zuständige Aufsichtsbehörde (§ 117 \nAbs. 2 GO NRW) Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach \nvorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat \noder Ausschuss aufheben. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Der \nBeschluss des Rates der Stadt O. vom 25. Oktober 1999 verstößt nicht gegen \ngeltendes Recht. Die Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln der \nGemeinden für die Aufwendungen der Geschäftsführung an Gruppen des Rates, die \nkeine Fraktionsstärke erreichen, ist zulässig.\n\n24\n\nDer Beschluss des Rates findet eine Rechtsgrundlage in der kommunalen \nFinanz- und Organisationshoheit. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und \nGemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und \nAusgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens \n(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten \nim Rahmen der Gesetze in organisatorisch - verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu \nregeln (Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer \neigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung \nder Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich \naus der institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. \n2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes \nNordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab.\n\n25\n\nVgl. zur Finanzhoheit: OVG NRW, Urteil vom \n13. Dezember 1974 - II A 1093/73 -, StT 1975, 483; \nErichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-\nWestfalen, 2. Auflage 1997, Seite 50; Rosenschon, \nGemeindefinanzsystem und \nSelbstverwaltungsgarantie, 1980, Seite 29; \nWaechter, Kommunalrecht, 2. Auflage 1995, Rdnr. \n96; zur Organisationshoheit: Urteil des Senats vom \n17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (96 \nff.); VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1979 - \nVerfGH 7/78 -, NJW 1979, 1201; Wansleben, in: \nHeld/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, \n§ 1 GO, Erl. 2.1; Schmidt-Jortzig, Kommunale \nOrganisationshoheit, 1979, Seite 287.; ferner: \nBVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73; \n2 BvR 902/73 - BVerfGE 38, 258 (278 f.).\n\n26\n\nDem angefochtenen Urteil ist indes darin zu folgen, dass der Gesetzgeber nicht \nnur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre \nZuständigkeiten sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen \nWillensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen kann. \nRaum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen \nSelbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, solange und soweit der \nGesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist \nden Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur \nGestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der \nGemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt.\n\n27\n\nUrteil des Senats vom 17. Februar 1984 - 15 A \n2626/81 -, OVGE 37, 94 (99).\n\n28\n\nEine Einschränkung der kommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend \neindeutige gesetzliche Regelung voraus. Diese ist der Gemeindeordnung in Bezug \nauf die Finanzausstattung von Ratsgruppen nicht zu entnehmen.\n\n29\n\nSie ergibt sich insbesondere nicht aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Hiernach gewährt \ndie Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen \nund personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Zuwendungen an \nFraktionen sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über \ndie Verwendung der Zuwendungen ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen, der \nunmittelbar dem Bürgermeister zuzuleiten ist. Ihrem Wortlaut nach lässt die Vorschrift \ndamit offen, ob Zuwendungen aus Haushaltsmitteln nur an Ratsgruppierungen mit \nFraktionsstatus gewährt werden oder auch andere Gruppen zulässigerweise solche \nZuwendungen erhalten dürfen. Es ist lediglich ausgesagt, dass nur Fraktionen, also \nfreiwillige Vereinigungen von Mitgliedern des Rates oder einer Bezirksvertretung, \nwelche die Mindeststärke gemäß § 56 Abs. 1 GO NRW erreichen, Zuwendungen \nerhalten müssen. Denn die Formulierung lässt den Schluss auf einen Anspruch der \nFraktionen auf die Bezuschussung ihrer Geschäftsführung zu.\n\n30\n\nVgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für \nNordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 56 GO, \nErl. IV.1.\n\n31\n\nSie trifft aber keine Aussage zu der hier entscheidungserheblichen Frage, ob \nZuwendungen zwingend auf diesen Empfängerkreis zu begrenzen sind.\n\n32\n\nEntsprechendes ergibt sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. \nNoch die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der \nBekanntmachung vom 11. August 1969 (GV NRW 656) traf keinerlei Aussage zu \nFraktionen und anderen Ratsgruppierungen, ihrer Zusammensetzung und ihrer \nFinanzierung. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befand sich insoweit in \nÜbereinstimmung mit zahlreichen anderen Landesgesetzgebern, die - wenn \nüberhaupt - Bestimmungen über die Fraktionen erst sehr spät in die \nGemeindeordnungen aufgenommen haben, obwohl mit der Anerkennung der \npolitischen Parteien als verfassungsrechtliche Institutionen durch Art. 21 GG auch die \nAnerkennung der Fraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens \nverbunden war.\n\n33\n\nVgl. Rothe, Die Fraktion in den kommunalen \nVertretungskörperschaften, 1989, Rdnr. 5.\n\n34\n\nDementsprechend fehlten auch Regelungen über andere Ratsgruppierungen. \nErstmals § 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung in der Fassung des Änderungsgesetzes \nvom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) bestimmte, dass sich Ratsmitglieder zu einer \nFraktion zusammenschließen konnten. Gleichzeitig wurde geregelt, dass eine \nFraktion aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen müsse, womit sich die Frage \nnach der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung von Fraktionen und anderen \nRatsgruppen praktisch nicht stellte. Regelungen über finanzielle Zuwendungen traf \nauch diese Bestimmung nicht, obgleich Zahlungen an Fraktionen aus \nHaushaltsmitteln auch seinerzeit bereits zur gängigen kommunalen Praxis \nzählten.\n\n35\n\nVgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 98 ff. mit \nstatistischen Angaben zur Höhe der gewährten \nLeistungen.\n\n36\n\nErst durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der \nKreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. \nMai 1979 (GV NRW 408) wurde in § 30 Abs. 7 Satz 6 der Gemeindeordnung \nbestimmt, dass die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu \nden Aufwendungen der Geschäftsführung gewähren kann. Gruppen des Rates \nfanden in § 35 Abs. 3 Satz 3 wie heute nur in Zusammenhang mit der Wahl der \nAusschussmitglieder Erwähnung. Allerdings kam dem keine praktische Bedeutung \nzu, weil die Bildung einer Fraktion unverändert mit zwei Ratsmitgliedern möglich \nwar.\n\n37\n\nVgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 22 (Fußn. 1): \n\"Redaktionsversehen\".\n\n38\n\nDer mit dem Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 \n(GV NRW 270) eingefügte und dem heutigen § 56 GO NRW entsprechende § 30 c \nder Gemeindeordnung enthielt schließlich eine gesetzliche Definition des Begriffs der \nFraktion und eine nunmehr geänderte Festlegung der Mindeststärken der Fraktionen. \nDurch die bindende Festlegung der Fraktionsstärken von mindestens drei Personen \nbei einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern und von mindestens vier Personen bei \neinem Rat mit mehr als 81 Mitgliedern war es nunmehr praktisch denkbar, dass sich \nPersonen zu Gruppierungen zusammenfanden, die nicht die erforderliche \nFraktionsstärke erreichten. Die finanziellen Zuwendungen an die Ratsfraktionen \nwaren jetzt in § 30 c Abs. 3 entsprechend der heutigen Regelung als \nRechtsanspruch der Fraktionen ausgestaltet. Die Erwähnung sonstiger \nRatsgruppierungen blieb weiterhin auf die Regelung der Abstimmungen über die \nBesetzung der Ratsausschüsse beschränkt. Aus dem Wortlaut der bestehenden \nRegelung und aus der Gesetzgebungsgeschichte sind damit klare Aussagen zu der \norganisationsrechtlichen Stellung von Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstatus in \nBezug auf finanzielle Zuwendungen nicht abzuleiten. Erkennbar ist lediglich das \nBestreben des Gesetzgebers, die Ratsfraktionen zu institutionalisieren und ihrer \nArbeit durch die Einräumung eines entsprechenden Rechtsanspruchs ein \ngesichertes finanzielles Fundament zu geben. \n\n39\n\nAus der Gemeindeordnung folgt damit kein in sich geschlossenes gesetzliches \nSystem im Hinblick auf Fraktionen, das Zuwendungen für die Geschäftsführung \nanderer Ratsgruppierungen generell ausschließt. Allerdings ist nicht zu verkennen, \ndass die Stellung der Ratsfraktionen im geltenden Gemeindeverfassungsrecht \nerheblich gestärkt worden ist. So setzt die Gemeindeordnung die Existenz politischer \nZusammenschlüsse im Rat nicht mehr nur stillschweigend voraus, sondern weist den \nFraktionen in der Ratsarbeit ausdrücklich eigene Befugnisse zu. § 56 Abs. 2 Satz 1 \nGO NRW bestimmt allgemein, dass die Fraktionen bei der Willensbildung und \nEntscheidung in der Vertretung mitwirken und ihre Auffassung insoweit öffentlich \ndarstellen können. Außerdem stehen den Fraktionen eigene \nGeschäftsordnungsrechte (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu und sind sie maßgeblich \nan der personellen Besetzung der Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 und 5 GO NRW) \nbeteiligt. Zudem haben die Fraktionen durch das zwingend erforderliche Statut zur \nRegelung ihrer inneren Ordnung (§ 56 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) eine organisatorische \nVerfestigung erhalten, die sie deutlich von losen Zusammenschlüssen von \nRatsmitgliedern, wie sie etwa in Zusammenhang mit konkreten zur Entscheidung \nanstehenden Sachfragen denkbar sind, unterscheidet. Schließlich zeigt der \nUmstand, dass Fraktionen befugt sind, hauptberuflich tätige Mitarbeiter zu \nbeschäftigen, die auch Ratsmitglieder sein können, einen Trend zur \nProfessionalisierung der Ratsarbeit, der sich vom überkommenen Leitbild \nehrenamtlicher Ratsarbeit unterscheidet, und eine gewisse Annäherung an die \nStellung der Fraktionen des Parlamentsrechts.\n\n40\n\nVgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 61 - \n65.\n\n41\n\nIm Gegensatz hierzu sind sonstige Gruppierungen von Ratsmitgliedern nur in \n§ 50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW erwähnt, ohne dass eine organisatorische \nVerfestigung des Zusammenschlusses vom Gesetz vorausgesetzt oder gefordert \nwird. Allerdings räumt Satz 3 a.a.O. den Gruppen die Befugnis zu eigenen \nWahlvorschlägen bei der Besetzung der Ausschüsse ein. Nach Satz 5 a.a.O. wird \nder Nachfolger für ein vorzeitig aus dem Ausschuss ausgeschiedenes Mitglied auf \nVorschlag der Fraktion oder Gruppe gewählt, welcher das ausgeschiedene Mitglied \nbei seiner Wahl angehörte. Das Gesetz geht damit von einer institutionalisierten \nExistenz auch von Ratsgruppen aus, wenngleich Vorschriften über deren \nZusammensetzung und innere Organisation fehlen. Die Rechtslage ist damit insoweit \nmit derjenigen der Fraktionen vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der \nGemeindeordnung vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) vergleichbar. \n\n42\n\nAnhaltspunkte für ein aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgendes Verbot, auch \nRatsgruppierungen ohne Fraktionsstärke Zuwendungen zu gewähren, sind hieraus \nnicht abzuleiten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie vorliegend - bei den im \nRat vertretenen Gruppierungen um organisatorisch verfestigte und in der \nGeschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestattete Zusammenschlüsse \nhandelt.\n\n43\n\nAnders Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ \nKirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, \n§ 56 GO, Erl. 1.\n\n44\n\nAnderes ergibt sich auch nicht aus dem durch die Gesetzgebungsmaterialien \nbelegten Sinn der Vorschrift. Bereits die Vorgängerregelung des § 30 Abs. 7 der \nGemeindeordnung in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 15. Mai \n1979 (GV NRW 408) wurde damit begründet, dass nach der Rechtsprechung \nFraktionen als ständigen Gliederungen des kommunalen Vertretungsorgans \nZuschüsse zur Bestreitung ihres persönlichen und sächlichen Aufwandes gewährt \nwerden könnten, der ihnen im Rahmen ihrer Arbeit im und für den Rat erwachse. \nDies solle mit der gesetzlichen Formulierung klargestellt werden.\n\n45\n\nVgl. LT-Drs. 8/3152, S. 61 f.\n\n46\n\nDie Neuregelung schloss damit offenkundig an die Rechtsprechung des \nerkennenden Gerichts an. Hiernach war es in Ermangelung einer ausdrücklichen \ngesetzlichen Regelung in das Ermessen des Rates einer Gemeinde gestellt, ob er \nseinen Fraktionen aus Haushaltsmitteln einen Auslagenersatz bewilligte.\n\n47\n\nUrteil des OVG NRW vom 14. Januar 1975 - III A \n551/73 -, Kottenberg-Steffens, Rspr. Slg. § 30 GO \nNr. 4.\n\n48\n\nDie gesetzliche Neuregelung nahm damit eine ohnehin in den Kommunen \nbestehende und auch zulässige Praxis auf und war im Hinblick auf die den \nGemeinden zukommende Organisationshoheit eher deklaratorischer Natur.\n\n49\n\nVgl. Meyer, Kommunales Parteien- und \nFraktionenrecht, 1990, Seite 397.\n\n50\n\nAuch soweit das vorstehende Urteil eine Beschränkung der Zuwendung in einer \nHauptsatzung auf Fraktionen mit einer Mindeststärke von fünf Ratsmitgliedern für \nrechtmäßig erachtete und auf das Ziel einer Effektivierung der Ratsarbeit verwies, \ndas mit der Unterstützung kleinerer Ratsgruppierungen nicht erreicht werde,\n\n51\n\nOVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A \n551/73 -, a.a.O. S. 29,\n\n52\n\nergibt sich nichts für die Rechtsauffassung der Beklagten. Denn hiermit war noch \nnichts über die Rechtmäßigkeit einer weitergehenden Zuwendungspraxis ausgesagt. \nZudem hat der Gesetzgeber mit der späteren Einführung von niedrigeren \nMindeststärken der Fraktionen selbst die Zuwendungswürdigkeit kleinster Fraktionen \nanerkannt. So gewährt die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit \nAbs. 1 Satz 2 GO NRW Zuwendungen auch Fraktionen, die aus nur zwei Personen \nbestehen, soweit der Rat nicht mehr als 57 Mitglieder umfasst.\n\n53\n\nDie Begründung des Landesregierung zum Gesetzentwurf des Gesetzes zur \nÄnderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 enthält keine Aussagen zu \nder hier entscheidungserheblichen Frage. Sie hebt lediglich das mit der Einführung \ngestaffelter Mindeststärken der Fraktionen verfolgte Ziel hervor, einer Aufsplitterung \npolitischer Gruppierungen während der Wahlperiode vorzubeugen und führt aus, \ndass die Gewährung von Haushaltsmitteln nunmehr sowohl für sachliche als auch für \npersonelle Aufwendungen zulässig sei.\n\n54\n\nLT-Drs. 11/4983, Seiten 2 und 13.\n\n55\n\nDer Gesetzgeber sah damit eine Gewährung von Zuwendungen aus \nHaushaltsmitteln für die Geschäftsführung der Ratsfraktionen seit dem Zweiten \nÄnderungsgesetz vom 15. Mai 1979 als sachgerecht und sinnvoll an. Ausgehend \nvon der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Fraktionen in staatlichen \nParlamenten, die Fraktionen als notwendige Elemente der organisierten Staatlichkeit \nansieht,\n\n56\n\nvgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE \n1/88 -, BVerfGE 80, 188; Urteil vom 19. Juni 1966 - 2 \nBvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56,\n\n57\n\nwurden Fraktionen auch auf kommunaler Ebene als Einrichtungen des \nVerfassungslebens anerkannt. Sie stellten und stellen eine Einwirkungsmöglichkeit \nder Parteien auf die Vertretungskörperschaften dar und dienen einer effektiven \nRatsarbeit, indem sie die unterschiedlichen Meinungen der in der Fraktion \nzusammengeschlossenen Mitglieder auf mehrheitlich für richtig befundene \nStandpunkte zusammenführen. \n\n58\n\nVgl. Banken, Die Ratsfraktion und die \nFinanzierung ihrer Arbeit, StGR 1994, 317 (318); \nFehn, Kommunale Zuwendungen an Fraktionen, \nStGR 1988, 129 (130); Meyer, Kommunales \nParteien- und Fraktionenrecht, 1990, Seite 391 \nff.\n\n59\n\nDiese Funktion der Ratsfraktionen gebietet es nicht zwingend, finanzielle \nZuwendungen aus Haushaltsmitteln generell auf Fraktionen im Sinne der Definition \ndes § 56 Abs. 1 GO NRW zu beschränken und andere Gruppierungen des Rates \nauszuschließen. Denn eine die Ratsarbeit ordnende Funktion kann auch durch \nGruppierungen ausgeübt werden, die die erforderliche Fraktionsstärke nicht \nerreichen. Insbesondere nach dem Wegfall der 5 %-Sperrklausel auf Grund des \nUrteils des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli \n1999 durch Art. I des Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften,\n\n60\n\nvgl. VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1999 \n- VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000, 666 und Gesetz \nvom 14. Juli 1999 (GV NRW 412),\n\n61\n\ndie nicht mit einer Änderung der Fraktions-Mindeststärken einherging, ist es in \nzahlreichen kommunalen Vertretungskörperschaften in Nordrhein-Westfalen zu \nGruppierungen ohne Fraktionsstärke gekommen. Die hiermit erforderliche \nEinbindung der Gruppen in die Ratsarbeit wird vorliegend durch die Änderung der \nGeschäftsordnung des Rates der Stadt O. deutlich. Die Ratsgruppen werden \nhierdurch in einer den Fraktionen angenäherten Weise an der Arbeit im Rat, den \nAusschüssen und in den Bezirksvertretungen beteiligt, obgleich eine \ngemeindeverfassungsrechtliche Absicherung dieser Position fehlt. Vor diesem \nHintergrund ist ein allgemeiner Erfahrungssatz, dass Gruppierungen ohne \nFraktionsstatus nicht zu einer effektiven Ratsarbeit beizutragen vermögen und damit \nöffentliche Mittel zu deren Finanzierung nicht eingesetzt werden dürfen, nicht \nersichtlich.\n\n62\n\nZum Erfordernis des öffentlichen Interesses beim \nEinsatz von Haushaltsmitteln vgl. BVerwG, Urteil \nvom 16. November 1973 - VII C 33.72 -, NJW 1974, \n514 und OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III \nA 551/73 -, Kottenberg/Rehn, Rspr.-Slg. § 30 GO, \nNr. 4, S. 26 f.\n\n63\n\nDie Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus aus \nöffentlichen Mitteln findet allerdings ihre Grenze in dem Grundsatz ehrenamtlicher \nRatstätigkeit und in dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung. Dies bedeutet, dass \neinzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung des Mandats \nverbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der §§ 45 und 46 GO \nNRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an Ratsgruppen auf \nZuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung begrenzt. Keinesfalls dürfen \ndiese zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter einer Ratsgruppe stehenden Partei \noder Wählergruppe führen.\n\n64\n\nVgl. Urteil des Senats vom 19. August 1988 \n- 15 A 924/86 -, NWVBl. 1989, 16 (Kommunale \nÖffentlichkeitsarbeit).\n\n65\n\nFür eine Verletzung dieser durch das Kommunalverfassungsrecht gezogenen \nGrenzen der Zuwendungspraxis bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Soweit \ndie Beklagte auf die allgemeine Gefahr des Missbrauchs verweist, ist diese nicht \ndurch die Unterscheidung von Fraktionen und Gruppen bedingt. Ein \nFormenmissbrauch ist auch im Fall der Fraktionenbildung nicht gänzlich \nausgeschlossen, zumal die Anforderungen an Zusammensetzung und innere \nStruktur der Fraktion durch die Gemeindeordnung gesetzlich nur in groben Zügen \ngeregelt sind. Einem Missbrauch vorzubeugen ist damit Sache der Ausgestaltung der \nZuwendungspraxis selbst, insbesondere der Prüfung der erforderlichen und auch in \nder Zuwendungspraxis der Klägerin vorgesehenen Verwendungsnachweise.\n\n66\n\nOb Zuwendungen an Ratsgruppen mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz \nsogar verfassungsrechtlich geboten sind,\n\n67\n\nso BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N \n98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811 (812), für das \nbayerische Kommunalrecht, das eine gesetzliche \nFestlegung des Status der Fraktionen nicht kennt; \nvgl. ferner BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1991 - 2 BvE \n1/91 -, BVerfGE 84, 304 (322 ff.) zu den in der \nGeschäftsordnung des Bundestages ausdrücklich \nangesprochenen Gruppen fraktionsloser \nAbgeordneter,\n\n68\n\nmag angesichts des unterschiedlichen Rechtsstatus von Gruppen und Fraktionen \nzweifelhaft sein, kann hier aber offen bleiben.\n\n69\n\nSoweit die Beklagte nunmehr darauf verweist, dass die Stadt O. nicht über \neinen ausgeglichenen Haushalt verfüge und deshalb alles zu unterlassen habe, was \neinen Haushaltsausgleich gefährden könne und zudem Bedenken gegen die der \nMittelberechnung zu Grunde liegende Bedarfsanalyse geltend macht, kann sie \nhiermit nicht durchdringen, weil sie die ihr gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW \nobliegende Ermessensentscheidung über die Aufhebung des Ratsbeschlusses nicht \nauf diese Erwägungen gestützt hat. Eine Ergänzung notwendiger \nErmessenserwägungen ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz \n2 VwGO zwar zulässig. Sie liegt aber dann nicht mehr vor, wenn das Ermessen \nerstmals ausgeübt oder die Gründe einer Ermessensausübung vollständig oder doch \nin ihrem Wesensgehalt ausgewechselt werden.\n\n70\n\nVgl. BT-Drs. 13/3993, Seite 13; BVerwG, \nBeschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW \n1999, 2912; BayVGH, Urteil vom 23. März 1999 - 10 \nB 98.2378 -, BayVBl. 1999, 627; Gerhardt, in: \nSchoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band II, \nStand: Januar 2002, § 114 Rdnr. 12 e.\n\n71\n\nLetzteres ist der Fall, wenn - wie vorliegend - gänzlich andere Erwägungen zur \nBegründung der Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren \nvorgebracht werden.\n\n72\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.\n\n73\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, \n711 ZPO.\n\n74\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht vorliegen.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297456","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-06-18/15-a-1958-01","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 21","ref_norm":"21","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/297456","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297456","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-06-18/15-a-1958-01","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/297456","retrieved":"2026-07-09 03:20:39.024352+00:00"}}