{"status":"available","doknr":"OLD297847","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0517.13A5293.00.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-05-17","aktenzeichen":"13 A 5293/00","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird teilweise geändert.\n\nDie Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge. \n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\nDer Streitwert wird unter Änderung des erstinstanzlichen Streiwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf \njeweils 511 291,88 Euro (1 Mio. DM) festgesetzt.\n\n1\n\n G r ü n d e :\n\n2\n\nI.\n\n3\n\nDie Klägerin erbringt aufgrund entsprechender Lizenz Mobilfunkdienste über ihr \nMobilfunknetz. In diesem Zusammenhang bietet sie seit Oktober 1997 Prepaid-\nProdukte an, für die u.a. eine mit einem bestimmten Guthaben \"aufgeladene\" \nPrepaid-Card - Telefonkarte - ausgegeben wird. Der Kunde tritt damit für die noch zu \nerbringenden Telekommunikationsdienste durch seine Zahlung in Vorleistung. Auf \nGrund dessen ist für die Klägerin die Erhebung personenbezogener Daten des \nKunden für die Begründung des Leistungsverhältnisses oder die Erbringung der \nTelekommunikationsdienste - anders als beim Abschluss von Standardverträgen - \nnicht erforderlich. Im Vorfeld der Markteinführung der Prepaid-Produkte kam es \nzwischen der Klägerin und der Beklagten zu Meinungsverschiedenheiten, ob und in \nwelchem Umfang die Klägerin zur Erhebung und Überprüfung personenbezogener \nDaten der Kunden von Prepaid-Produkten verpflichtet sei. \n\n4\n\nUm die Auskunftsbefugnisse der Strafverfolgungs- und der Sicherheitsbehörden \nzu gewährleisten, teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 18. September \n1997 bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten zu berücksichtigende \"Leitlinien\" \nmit. Nach diesen muss die Identität des Nutzers durch einen amtlichen \nLichtbildausweis (§ 1 Abs. 2 PersonalausweisG oder § 4 Abs. 1 PassG) oder durch \nmit Angaben zur Person und einem Lichtbild versehene Bescheinigung gemäß § 63 \nAsylVfG oder Bescheinigung gemäß § 39 AuslG nachgewiesen werden. Die Nummer \ndes Ausweispapiers ist vom Produktanbieter in geeigneter Form festzuhalten; die \nproduktbezogene Ausgestaltung des Identitätsnachweises bleibt dem Anbieter \nüberlassen. Es muss sichergestellt werden, dass Name und Adresse gemäß \nIdentitätsnachweis und die zugehörige Rufnummer oder das sonstige \ntelekommunikationstechnische Kennzeichnungsmerkmal des veräußerten Produkts \nunverzüglich in die Verzeichnisse gemäß § 90 Abs. 1 TKG eingestellt werden. Der \nTelekommunikationsdienst darf erst nach Abschluss des Identitätsnachweises zur \nNutzung freigegeben werden. \n\n5\n\nDie Klägerin bestätigte unter dem 29. September 1997, dass sie sich - \nvorbehaltlich einer rechtlichen Überprüfung - an die gemachten Vorgaben halten \nwerde. Mit Schreiben vom 30. September 1997 teilte die Beklagte der Klägerin u.a. \nmit, gegen die Einführung des Prepaid-Produktes bestünden keine Bedenken, sofern \ndie mitgeteilten Leitlinien eingehalten würden. Den nachfolgenden Vorschlag der \nKlägerin, außer den genannten Ausweispapieren auch andere Ausweisdokumente \nfür die Kundenidentifizierung zuzulassen, akzeptierte die Beklagte nicht. \n\n6\n\nMit ihrer am 18. September 1998 erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: \nDie Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Eine Anfechtungsklage scheide aus, \nweil ein Regelungswille der Beklagten in deren Schreiben vom 18. und 30. \nSeptember 1997 nicht erkennbar sei. Bereits Stil und Form der Schreiben stünden \nder Annahme eines Verwaltungsakts entgegen. Die Mitteilung der Leitlinien sei im \nRahmen der lizenzvertraglichen Korrespondenz erfolgt, also auf gleichgeordneter \nvertraglicher Grundlage. Sie stellten insoweit lediglich eine Stellungnahme zu den \nAnforderungen bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten dar. Sie sei im Rahmen \nder Vermarktung von Prepaid-Produkten nicht zur Erhebung und Überprüfung von \nKundendaten und zur Kundenidentifizierung in bestimmter Art und Weise verpflichtet, \nwie durch ein Rechtsgutachten aus August 1998 bestätigt werde. § 90 TKG \nbegründe keine Pflicht zur Erhebung von Kundendaten; er beschränke nur die Pflicht \nzur Führung und Aufnahme von Daten in die Kundenkartei auf die von den Anbietern \ngemäß § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. der Telekommunikations-Datenschutzverordnung \nzulässigerweise erhobenen betriebsnotwendigen Daten. Andernfalls sei § 90 TKG \nwegen eines unverhältnismäßigen Eingriffs in das Fernmeldegeheimnis und damit in \ndie informationelle Selbstbestimmung der Kunden sowie einer unzumutbaren \nInpflichtnahme der Anbieter verfassungswidrig. Die angegriffene Maßnahme der \nBeklagten schränke sie in der Vermarktung von Prepaid-Produkten ein, indem ihr \nfaktisch der Regalverkauf untersagt werde und die Erhebung und Überprüfung der \nKundendaten einen erhebliche Kosten verursachenden Personaleinsatz fordere. \n§ 154 AO sei ein Beispiel für den Aufwand des Gesetzgebers für die Untersagung \nanonymer Kundenverhältnisse und die Durchführung von Kundenidentifizierungen. \n\n7\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n8\n\n1. die Verwaltungsakte der Beklagten vom \n18. September 1997 und 30. September 1997 \naufzuheben,\n\n9\n\n2. hilfsweise\n festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet \nist, Name und Anschrift ihrer Kunden beim \nAbschluss von Prepaid-Verträgen zu \nerheben,\n\n10\n\n3. weiter hilfsweise\n festzustellen, dass die Beklagte nicht verpflichtet \nist, erhobene Daten ihrer Kunden, insbesondere \nfür die Identifizierung geeignete Daten, zu \nüberprüfen, \n\n11\n\n hilfsweise\n festzustellen, dass die Beklagte nicht verpflichtet \nist, eine Überprüfung der Identität ihrer Kunden \nausschließlich anhand von amtlichen \nPersonalausweisen, amtlichen Reisepässen, \nBescheinigungen nach § 39 Ausländergesetz \noder nach § 63 Asylverfahrensgesetz oder \nanhand von Truppen-/Dienstausweisen von \nAngehörigen der US-Armee durchzuführen, \nsondern berechtigt ist, der Identitätsprüfung auch \nandere geeignete Ausweisdokumente \nzugrundezulegen, insbesondere Führerschein, \nStudenten-/Schülerausweis (versehen mit \nDienstsiegel der Universität bzw. \nSchule/Schulbehörde), Behinderten-/Schwer- \nbehindertenausweis, Ausweis der \nZivildienstleistenden, Kreditkarte/Scheckkarte mit \nPassbild des Inhabers, Dienstausweis für \nAngehörige von Bundes-, Landes und \nKommunalbehörden, sofern diese mit einem \nDienstsiegel und einem Passbild versehen \nsind.\n\n12\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n13\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n14\n\nSie hat vorgetragen: Ihre Schreiben vom 18. und 30. September 1997 stellten \nVerwaltungsakte dar. Deren äußere Abfassung sei für ihre Rechtsnatur nicht \nmaßgeblich, sondern allein die Erkennbarkeit einseitiger hoheitlicher \nrechtsverbindlicher Regelungen gegenüber der Klägerin. Dem stehe der zwischen ihr \nund der Klägerin geschlossene Lizenzvertrag nicht entgegen, da es sich bei der \nErhebung von Kundendaten um eine Pflicht aus § 90 TKG handele, die unabhängig \nvon der Ausgestaltung des Lizenzvertrags allein aufgrund des geschäftsmäßigen \nAnbietens von Telekommunikationsdienstleistungen bestehe. Die Vorschrift \nverpflichte zur Erhebung von Namen, Anschrift und Rufnummer der Kunden sowie \nzur Identitätsprüfung anhand bestimmter Ausweispapiere auch bei Prepaid-\nProdukten, um anonyme Kundenverhältnisse auszuschließen. § 90 TKG stehe nicht \nunter dem Vorbehalt des § 89 TKG und enthalte keine Bezugnahme auf diese Norm. \nBeide Vorschriften stünden selbständig nebeneinander und verfolgten vollständig \nandere Regelungszwecke. Während § 89 TKG dem Datenschutz diene und \ntendenziell die Erhebung und Nutzung von Daten Beschränkungen unterwerfe, diene \n§ 90 TKG Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit und schreibe gerade eine \nErhebung und Nutzbarmachung bestimmter Daten vor. Eine Beschränkung auf die \nDaten, die vom Diensteanbieter gemäß § 89 TKG i.V.m. der \nTelekommunikationsdatenschutzverordnung erhoben worden seien, sei daher \nnirgends erkennbar. Eine andere Auslegung des § 90 TKG unterlaufe dessen in der \namtlichen Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebrachten wesentlichen Sinn, den \nverschiedenen berechtigten Stellen im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben einen \ndurch die Beklagte vermittelten Zugriff auf vollständige Kundendateien zu \nermöglichen. Würden Kunden der Prepaid-Produkte nicht in die Kundendateien \naufgenommen, würde sich eine erhebliche Zahl von Telekommunikationsteilnehmern \nden Ermittlungen berechtigter Stellen entziehen können und die Ermittlung und \nVerfolgung von Straftaten wesentlich erschwert. Die Verpflichtung zur Führung \nvollständiger Kundendateien beinhalte denknotwendig die Pflicht zur Erhebung der \nentsprechenden Daten. Insoweit liege ein zulässiger einfach-gesetzlicher Eingriff in \ndas informationelle Selbstbestimmungsrecht vor, der den Einzelnen kaum belaste, \nfür die innere Sicherheit und Strafverfolgung als überragende Gemeinwohlinteressen \naußerordentlich wichtig und daher verhältnismäßig sei. Ein Vermarktungsinteresse \nder Klägerin finde seine Grenze in den staatlichen Sicherheitsanforderungen. Sinn \nund Zweck des § 90 Abs. 1 TKG verlange auch, die Zuverlässigkeit der in die \nKundendatei aufzunehmenden Daten sicherzustellen. Dateien mit falschen Namen \noder Phantasienamen oder unvollständige Dateien seien für die Auskunftsersuchen \nwertlos. Im Bereich des Banken- und Sparkassenwesens gebe es auch keine \nanonymen Nummernkonten. Die kontoführende Stelle habe sogar die Identität des \nKontoführungsberechtigten zu prüfen und diese Angaben verfügbar zu halten (§ 154 \nAbs. 2 AO), so dass die Klägerin nicht übermäßig belastet werde. \n\n15\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage durch das angefochtene Urteil \nvom 22. September 2000, auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen wird, \nhinsichtlich des Bescheids vom 18. September 1997 stattgegeben und sie im \nÜbrigen abgewiesen. Die hiergegen vom Senat zugelassene Berufung hat die \nBeklagte rechtzeitig begründet.\n\n16\n\nSie trägt vertiefend vor: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht davon \nausgegangen, dass Diensteanbieter nach § 90 TKG nur zur Aufnahme von \nKundendaten verpflichtet seien, die auf der Grundlage des § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. \n§ 3 TDSV im Rahmen der Erforderlichkeit zur betrieblichen Abwicklung usw. erhoben \nwerden dürften. § 89 TKG und § 90 TKG enthielten ausgehend von Wortlaut, \nGesetzessystematik und Entstehungsgeschichte völlig verschiedene, voneinander \nunabhängige Regelungen. § 90 Abs. 1 TKG bediene sich bereits nicht der \ndatenschutzrechtlichen Terminologie und sei keine datenschutzrechtliche Vorschrift. \nDer Begriff des \"Führens\" der Datei beinhalte auch den Begriff des Aufnehmens und \nSpeicherns von Bestandsdaten und erlaube nicht den Umkehrschluss, die \nDatenerhebung sei vom Wortlaut der Norm nicht umfasst. Eine Einschränkung der zu \nführenden Daten auf die nach § 89 Abs. 1 TKG zu erheben erlaubten Daten finde \nsich im Wortlaut des § 90 Abs. 1 TKG nicht. Die Unrichtigkeit des Verständnisses des \nVerwaltungsgerichts werde deutlich in dem Fall, in dem der Diensteanbieter \nausschließlich Prepaid-Produkte anbiete und dann keinerlei Daten in der \nKundenkartei führen müsste. Die systematische Auslegung des § 89 TKG und des \n§ 90 TKG zeige, dass sich beide Vorschriften nicht gegenseitig bedingten. Wie \nbereits aus der Überschrift des Elften Teils des Telekommunikationsgesetzes \nersichtlich sei, regele dieser Teil verschiedene Bereiche, von denen § 89 TKG den \nBereich Datenschutz und § 90 TKG den Bereich Auskunftsersuchen der \nSicherheitsbehörden betreffe. § 89 Abs. 6 TKG befasse sich mit der \nAuskunftserteilung bezüglich sämtlicher für die dort genannten Zwecke erhobener \nDaten an alle Auskunft suchenden Stellen, während § 90 TKG nicht an diese Daten, \nsondern nur an Bestandsdaten anknüpfe und insoweit eine eigenständige \nVerpflichtung zur Erhebung der genannten Bestandsdaten sowie ein Zugriffsrecht \nnur der genannten Stellen auf diese Daten begründe. Die Erwägung des \nVerwaltungsgerichts, der Umfang der nach § 89 Abs. 6 TKG weiterzuleitenden Daten \nwerde in unzulässigem Maße erweitert, weil die nach § 90 Abs. 1 TKG erhobenen \nDaten auch nach § 89 Abs. 6 TKG ermittelt werden müssten, sei nicht zwingend. \nWährend nach § 89 Abs. 6 TKG nur über im weitesten Sinne betriebsbezogene \npersönliche Daten gemäß Abs. 2 Auskunft erteilt werden dürfe, könnten nach § 90 \nAbs. 1 TKG nur sicherheitsrelevante Daten mitgeteilt werden, so dass eine Auskunft \nüber letztere nicht auch gemäß § 89 Abs. 6 TKG möglich sei. Auch bestehe kein \nWiderspruch zu § 89 Abs. 10 TKG, wenn § 90 Abs. 1 TKG eine selbständige \nRegelung sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei unzutreffend, die Genese \nlasse nicht erkennen, dass § 90 Abs. 1 TKG die Erhebung von Kundendaten über \nden in § 89 Abs. 2 TKG vorgeschriebenen Umfang hinaus ermöglichen solle, \nvielmehr habe nur eine rein technische Verpflichtung zur Bereitstellung der im \nEigeninteresse geführten Kundendaten für das automatisierte Abrufverfahren \ngeschaffen werden sollen. Die Bedeutung der Vollständigkeit der nach § 90 TKG \nvorzuhaltenden Informationen werde durch Abs. 5 und die Gesetzesbegründung in \nBT-Drucks. 13/4864 S. 84 sowie 13/4438 S. 25 f. unterstrichen, wonach \nUmgehungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden sollten. Die Zurückweisung des \nVorschlages des Bundesrates, einen Zugriff auf Kundendaten auch nach \nBeendigung des Kundenverhältnisses zu ermöglichen (BT-Drucks. 13/4438 S. 24 u. \n40 zu Nr. 98), belege nicht die Vorstellung der Bundesregierung, dass die Führung \nder Datei nach § 90 TKG abhängig von der Datenerhebung nach § 89 TKG sein solle \nund den datenschutzrechtlichen Bestimmungen gegenüber der Vollständigkeit der \nKundendatei nach § 90 TKG höhere Priorität eingeräumt werde. Die Ablehnung einer \nvorgeschlagenen Mindestspeicherfrist in § 89 Abs. 6 TKG durch die Bundesregierung \nu.a. mit der Begründung, \"die Rufnummernauskünfte an Strafverfolgungs- oder \nSicherheitsbehörden ... sind ohnehin bereits in § 87 (= § 90 TKG) geregelt\", stelle \nklar, dass das Auskunftsersuchen nach § 90 TKG ein gesondertes, von § 89 TKG \nunabhängiges Verfahren sei.\nSinn und Zweck des § 90 TKG, der nicht auf die Vorbereitung von \nÜberwachungsmaßnahmen etwa nach der Strafprozessordnung beschränkt sei, \nsondern auch Umfeldermittlungen ermöglichen solle, würden bei der Auslegung des \nVerwaltungsgerichts verfehlt, weil sich kriminelle Kreise durch Anschaffung von \nPrepaid-Produkten der Überwachung weitgehend entziehen könnten. § 90 TKG \nenthalte entgegen dem Verwaltungsgericht eine Inhalt und Grenzen der behördlichen \nBefugnis hinreichend beschreibende Ermächtigungsgrundlage zur Einschränkung \ndes auf Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gestützten informationellen \nSelbstbestimmungsrechts in Bezug auf personenbezogene Daten. Der Rechtseingriff \nsei für den Bürger nicht besonders belastend; er beziehe sich nur auf die genannten \nBestandsdaten, nicht auf dem Fernmeldegeheimnis unterliegende Verbindungsdaten \nund sei daher verhältnismäßig. § 90 TKG stelle zudem mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 \nGG eine zulässige Berufsausübungsregelung dar. Er verstoße auch nicht gegen die \nvom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil aufgestellten Anforderungen, \nwonach das informationelle Selbstbestimmungsrecht im überwiegenden \nAllgemeininteresse auf gesetzlicher, hinreichend bestimmter Grundlage, hier eben \n§ 90 TKG, einschränkbar sei. Die nach § 90 Abs. 1 TKG zu speichernden Daten \nseien nicht etwa dem Datenschutz entzogen. Nach Beendigung des \nKundenverhältnisses würden sie gelöscht. \n\n17\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n18\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage \nin vollem Umfang abzuweisen.\n\n19\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n20\n\ndie Berufung zurückzuweisen. \n\n21\n\nSie trägt ihr erstinstanzliches Vorbringen vertiefend vor: Eine Verpflichtung zur \nErhebung von Kundendaten sei ausgehend vom Sprachverständnis der \nFormulierung des § 90 Abs. 1 TKG nicht feststellbar. Die Beklagte projiziere ihr \nInterpretationsergebnis in den Gesetzeswortlaut hinein. Welche Rufnummern, \nNamen und Adressen von der Bezugnahme des § 90 Abs. 1 TKG erfasst würden, sei \nAuslegungsfrage. Auch die Einwände der Beklagten zur Gesetzessystematik griffen \nnicht durch. Die in § 90 Abs. 1 TKG angesprochenen Kundendaten bedürften, auch \nund gerade weil sie nicht für die Vertragsabwicklung erforderlich seien, des \nbesonderen datenrechtlichen Schutzes. Die Widersprüchlichkeiten zwischen § 89 \nund § 90 TKG bei der Interpretation der Beklagten könnten nicht durch die \nPostulation des selbständigen Nebeneinanders der Vorschriften beseitigt werden. Es \nsei unvorstellbar, dass der Gesetzgeber einerseits in § 89 Abs. 10 TKG eine \nUntersagung ausspreche, vom Normadressaten an anderer Stelle aber verlange, \nsich über diese hinwegzusetzen. Die gesetzgeberische Intention der Strafverfolgung \nkönne durch die von der Beklagten vertretene Datenerhebung usw. ohnehin nur \nbedingt erreicht werden. Die Bundesregierung habe im Gesetzgebungsverfahren den \nVersuch des Bundesrats, die Auskunftsmöglichkeiten nach § 89 TKG auszuweiten, \nzurückgewiesen. Der Gesetzgeber habe demgemäß auch mit § 90 TKG nicht Tür \nund Tor für eine zudem für die Vertragsabwicklung nicht erforderliche \nDatenvorratshaltung schaffen wollen. Die Auslegung der Beklagten an Sinn und \nZweck der Vorschrift orientiere sich ausschließlich an den Bedürfnissen der \nSicherheitsbehörden. Der Gesetzgeber habe den sensiblen Bereich der \nDatenerhebung in § 89 Abs. 2 TKG im Detail geregelt. Wenn er daneben mit § 90 \nTKG eine selbständige Verpflichtung hätte begründen wollen, wäre eine ebenso \ndetailierte Regelung zu erwarten gewesen, an der es jedoch fehle. Das \nBundesverfassungsgericht habe in seinem Fangschaltungsbeschluss einen Eingriff \nin das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses, das auch die \nKommunikationsumstände des Fernmeldeverkehrs, also auch die Identifikation der \nTeilnehmer erfasse, nicht schon dann für legitimiert bezeichnet, wenn die Befugnis \nzur Datenerhebung durch förmliches Gesetz geregelt sei. Ein Überschreiten der \nEingriffsschwelle könne daher entgegen der Beklagten nicht erst in der Auswertung \nerhobener Personaldaten durch die Strafverfolgungsbehörden gesehen werden. \nEntgegen der Beklagten schränke die Inpflichtnahme zur Datenerhebung ihre (der \nKlägerin) Geschäftstätigkeit übermäßig ein, weil die Gewinnung ganzer \nVertriebswege verhindert werde. Dagegen seien andere \ntelekommunikationsgeeignete nicht überwachbare Medien uneingeschränkt \nvertreibbar. Insoweit schränke § 90 TKG auch das Grundrecht der Berufsfreiheit \nunzumutbar ein. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei § 90 TKG auch mit den \nGrundsätzen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil insofern \nunvereinbar, als aus der gesetzlichen Eingriffsgrundlage Voraussetzung und Umfang \nder Beschränkung nicht klar und erkennbar seien. Der Eingriff sei zudem \nunverhältnismäßig, weil über die bloße Kenntnis von Kommunikationsinhalten weit \nhinausgehend ein totales Bewegungsprofil ermöglicht und eine geradezu ausufernd \nformulierte Möglichkeit der Abfrage zu jedem Zweck und bei weitem Abfragerkreis \neingeräumt werde. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit des Eingriffs zu den \nangegebenen Zwecken sei angesichts der verbleibenden Möglichkeiten zum \nanonymen Telefonieren zweifelhaft. Es fehlten gebotene organisatorische oder \nverfahrensrechtliche Abfederungen des Eingriffs in die informationelle \nSelbstbestimmung der Betroffenen. Das Europarecht gehe von einer Erleichterung \nanonymer Kundenverhältnisse aus; das Verständnis der Beklagten von § 90 TKG \nwerde der Europäischen Datenschutzrichtlinie nicht gerecht. Die vom Gesetzgeber \ngesehene Problematik anonymer Kundenverhältnisse sei entgegen der Beklagten \nnicht, allenfalls stillschweigend gelöst, weil angesichts des Spannungsverhältnisses \nzu § 89 TKG eine ausdrückliche Regelung nicht geschaffen worden sei. Aus den von \nder Beklagten vorgelegten Materialien auf Regierungsebene gehe hervor, dass man \neine Lösung nur auf internationaler Ebene für sinnvoll gehalten habe, so dass auch \nvon einem Vorerst-Verzicht des Gesetzgebers auf eine nationale Lösung \nauszugehen sei. Auch das Teledienst-Datenschutzgesetz lasse die Möglichkeit \nanonymer Inanspruchnahme von Telediensten zu. Es sei kein Grund erkennbar, \nwarum diese Grundentscheidung nur für jenen Bereich gelten solle.\n\n22\n\nWegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte \nund der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.\n\n23\n\nII.\n\n24\n\nDie zulässige Berufung, über die der Senat wegen einstimmiger Beurteilung ihrer \nErfolgsaussicht und der Erforderlichkeit einer mündlichen Verhandlung nach \nAnhörung der Beteiligten im Beschlusswege nach § 130a VwGO entscheidet, ist \nbegründet. \n\n25\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage, soweit sie Gegenstand der Berufung ist, \nzu Unrecht stattgegeben. Die Klage hat auch mit diesem Teil des Hauptantrages \nkeinen Erfolg. Überdies hat sie aber auch mit ihren Hilfsanträgen keinen Erfolg, \nwobei offen bleiben kann, ob es sich bei diesen um echte Hilfsanträge handelt und \nob sie Gegenstand der Berufung sind.\n\n26\n\nAllerdings hat das Verwaltungsgericht die mit dem Hauptantrag erhobene \nAnfechtungsklage gegen das Schreiben der Beklagten vom 18. September 1997 \nzutreffend für zulässig erachtet. Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht \ninsbesondere in der Qualifizierung dieses Schreibens als Verwaltungsakt und \nverweist zur Vermeidung von Wiederholungen auf die entsprechenden Ausführungen \nim angefochtenen Urteil, zumal er bereits im Parallelverfahren 13 A 5342/00 mit \nBeschluss vom 7. Juni 2001 einem inhaltsgleichen Schreiben des Bundesministers \nfür Post und Telekommunikation (BMPT) an die Klägerin jenes Verfahrens \nRegelungscharakter beigemessen hat. Ob auch das Schreiben des BMPT vom 30. \nSeptember 1997 einen Verwaltungsakt darstellt, ist nicht zu entscheiden, weil die \nBeklagte die insoweit ergangene klageabweisende und sie nicht beschwerende \nEntscheidung des Verwaltungsgerichts nicht mit der Berufung angreift. \n\n27\n\nDie Klage, soweit sie Gegenstand der Berufung ist, ist unbegründet. \n\n28\n\nDer Bescheid des BMPT vom 18. September 1997 mit dem nachfolgend \ndargestellten Inhalt ist rechtmäßig. \n\n29\n\nInhaltlich trifft der angefochtene Bescheid die sinngemäße Feststellung, dass die \nLeitlinien für die Vermarktung von Prepaid-Produkten - auch - gegenüber der \nKlägerin verbindlich gelten. Die Beklagte verlangt noch kein von ihr vorgezeichnetes \nTun oder Verhalten der Klägerin im einzelnen Anwendungsfall, sondern nur, wenn \nauch verbindlich regelnd, dass die Leitlinien zu \"berücksichtigen\" seien. Damit ist der \nVerwaltungsakt auf die Feststellung eines bestimmten Rechtsverhältnisses, nämlich \neiner Verpflichtung der Klägerin der Beklagten gegenüber gerichtet. \n\n30\n\nGemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 TKG kann die Regulierungsbehörde u.a. \nAnordnungen treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Elften Teils des \nTelekommunikationsgesetzes sicherzustellen. Diese Vorschrift ermächtigt \ngrundsätzlich auch zum Erlass von Verwaltungsakten, die den einzelnen \nTelekommunikationsdiensteanbieter an Leitlinien bindet, die eine gleichmäßige \nEinhaltung des § 90 TKG durch die Anbieter bewirken sollen. Im Übrigen ist die \nRegulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP), deren Funktion bis \nEnde 1997 der BMPT gemäß § 98 TKG wahrgenommen hat, nach der \nRechtsprechung des Senats \n\n31\n\nvgl. die Beschlüsse vom 24. August 2000 - 13 B \n112/00 -, NVwZ 2001, 696, und vom 27. November \n2001 - 13 A 2940/00 -, zur Feststellung der \nVorabgenehmigungspflichtigkeit von Entgelten,\n\n32\n\nentsprechend dem aus den Regelungen des Telekommunikationsgesetzes, \ninsbesondere der allgemeinen Aufsichtsbefugnis (§ 71 TKG) erkennbaren Willen des \nGesetzgebers ermächtigt, im Rahmen der Überwachung der Einhaltung des \nTelekommunikationsgesetzes feststellende Verwaltungsakte gegenüber Anbietern \nvon Telekommunikationsdienstleistungen auszusprechen. Wenn die RegTP bzw. vor \nihrer Zeit der BMPT berechtigt ist bzw. war, Missachtungen des \nTelekommunikationsrechts durch Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen \nmit Bußgeldern zu ahnden, wie hier nach § 96 Nr. 16 TKG, um so auf eine Erfüllung \nder telekommunikationsrechtlichen Regelungen hinzuwirken, muss sie bzw. er aus \ndem Gesichtspunkt des milderen Mittels auch berechtigt sein, die zu befolgende \nVerpflichtung des Anbieters zu einem bestimmten telekommunikationsrechtlich \nvorgeschriebenen Verhalten oder Handeln regelnd festzustellen. \n\n33\n\nDie Feststellung, dass die Leitlinien auch von der Klägerin zu beachten sind, ist \nrechtmäßig. \n\n34\n\nSie unterliegt nicht etwa deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken aus den \nPrinzipien der Gewaltenteilung und/oder des Vorbehalts des Gesetzes, weil sie \nexekutiven Bestimmungen gleichsam normative Wirkung vermittelt. Denn der \nAufsichtsbehörde ist es nicht verwehrt, die Einhaltung gesetzlicher Verpflichtungen \nsicher zu stellen durch den Erlass von Richtlinien oder Leitlinien auf einer \nallgemeinen Stufe und Erhebung dieser Richtlinien/Leitlinien zur Verbindlichkeit \ngegenüber den Adressaten. Voraussetzung ist lediglich, dass sich derartige \nRichtlinien/Leitlinien im Rahmen derjenigen Gestzesvorschriften halten, deren \nBeachtung sie sicher stellen sollen. Verstößt ein Adressat gegen die \nRichtlinie/Leitlinie, verstößt er zugleich gegen die zugehörige Gesetzesvorschrift und \nberechtigt dies zu aufsichtsrechtlichem Eingreifen. \n\n35\n\nVgl. hierzu: Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., \n§ 114 Rdn. 19, 28 f.\n\n36\n\nVorliegend konkretisieren und beschreiben die Leitlinien die Handlungs- und \nVerhaltenspflichten der Telekommunikationsdiensteanbieter aus § 90 Abs. 1 TKG. \nSie fordern verkürzt dargestellt 1. eine Identitätsprüfung nach beschriebener \nModalität nebst Notierung des Identitäts-Ausweispapiers, 2. das Einstellen von \nName, Anschrift und Dienstenummer in die Datei und 3. die Dienstefreischaltung erst \nnach erfolgtem Identitätsnachweis. Diese Anforderungen leiten sich ohne Weiteres \naus § 90 Abs. 1 TKG ab, so dass ihre Beachtung durch den Anbieter zugleich die \nErfüllung der Verpflichtungen aus dieser Vorschrift beinhaltet.\n\n37\n\nNach § 90 Abs. 1 TKG ist ein Anbieter von Telekommunikationsdiensten \nverpflichtet, Kundendateien zu führen, in die .... Rufnummer und \nRufnummernkontingente ... sowie Name und Anschrift der Inhaber aufzunehmen sind \n... Nach Abs. 2 Satz 1 sind die aktuellen Kundendateien von den Diensteanbietern \nverfügbar zu halten, so dass sie die Regulierungsbehörde abrufen kann. Das Führen \nvon Kundendateien, aus denen Kundendaten abgerufen werden können, setzt \nzwingend die Erhebung dieser Kundendaten und ihr Einstellen in die Datei voraus. \nDas Führen einer Datei ohne Inhalt wäre unsinnig und kann nicht Anliegen des \nGesetzgebers gewesen sein. Die Erhebung der in die Kundendatei einzustellenden \nDaten, nämlich Nummer, Name und Anschrift des Nummerninhabers, ist daher eine \nSelbstverständlichkeit, die keiner wörtlichen Erwähnung in § 90 Abs. 1 und 2 TKG \nbedurfte.\n\n38\n\nEbenso selbstverständlich ist, dass es sich bei den in die Datei einzustellenden \nDaten um zutreffende Daten handeln muss. Das ergibt sich nicht nur aus Sinn und \nZweck der Vorschrift, nämlich den zuständigen Sicherheitsbehörden die \nStrafverfolgung anhand der - von der RegTP - abrufbaren Daten zu ermöglichen oder \nzu erleichtern, sondern auch aus der ausdrücklichen Forderung nach \"aktuellen\" \nDaten. Die von den Diensteanbietern abverlangte Identitätsprüfung dient mithin der \nSicherstellung der Richtigkeit der zu erhebenden und in die Datei einzustellenden \nKundendaten (nach der TDSV-Terminologie Bestandsdaten). Diesem Ziel dient auch \ndie Notierung der Nummer des Identitätsdokuments, weil sie zur Überprüfung von \nInhalt und Echtheit des Dokuments und damit letztlich der Daten selbst erforderlich \nsein kann. Die Einstellung der angeführten Daten in die Datei ist, wie erwähnt, \nzwingende Voraussetzung zum Datenabruf. Die Freischaltung des Dienstes erst \nnach Abschluss des Identitätsnachweises ist notwendige Voraussetzung für eine \nihrem Zweck entsprechende Anwendung der Vorschrift. Ein Abrufen \"gesicherter\" \nDaten eines benutzten oder benutzbaren freigeschalteten Dienstes ist vor Abschluss \nder Identitätsprüfung nicht möglich.\n\n39\n\n§ 90 TKG ist entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts \nauch auf die Prepaid-Produkte der Klägerin anwendbar. \n\n40\n\nZunächst kann der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden, dem \nWortlaut des § 90 TKG sei eine Verpflichtung, die entsprechenden Bestandsdaten \nihrer Kunden zu \"erheben\", nicht zu entnehmen; eine solche sei auch nicht durch \nAuslegung der Vorschrift zu gewinnen; vielmehr ergebe sich aus der Systematik des \nGesetzes und seiner Entstehungsgeschichte, dass sich die Verpflichtung zur \nFührung von Kundendateien lediglich auf die nach § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. der - \nseinerzeitigen - Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung \n(TDSV) erlaubtermaßen gewonnenen Daten beziehe. \n\n41\n\n§ 89 TKG und § 90 TKG sind zwei selbständig nebeneinander stehende \nRegelungen. Weder nimmt § 90 TKG auf § 89 TKG Bezug noch ergänzt § 90 TKG \ndie Regelungen des § 89 TKG. Anhaltspunkte für eine solche Ergänzung oder \nBezugnahme weist der Wortlaut des § 90 TKG nicht auf. Auch inhaltlich besteht \nzwischen beiden Regelungen keine irgendwie geartete Verknüpfung. Charakter und \nZielrichtung beider Vorschriften sind unterschiedlich. Nach § 89 Abs. 2 TKG, der im \nMittelpunkt der Argumentation des Verwaltungsgerichts steht, \"dürfen\" \nTelekommunikationsdienste erbringende oder an der Erbringung mitwirkende \nUnternehmen Kundendaten unter den dort genannten Voraussetzungen erheben, \nverarbeiten und nutzen. Ihnen wird insoweit eine Befugnis oder Rechtfertigung zum \nEingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht bezüglich der Kundendaten \nzugesprochen, von dem sie mehr oder minder Gebrauch machen können, aber nicht \nmüssen. § 90 Abs. 1 und 2 TKG \"verpflichtet\" dagegen den Anbieter - und nicht nur \nden Erbringer - von Telekommunikationsdiensten zur Führung von Kundendateien \nund, wie ausgeführt, zuvor zur Erhebung und Überprüfung ganz bestimmter \nKundendaten. § 89 Abs. 2 TKG zielt daher, wie in der Überschrift des Elften Teils des \nGesetzes vorgezeichnet, auf den Datenschutz, während § 90 Abs. 1 und 2 TKG den \nBedürfnissen der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden im Rahmen ihrer \ngesetzlichen Aufgaben dient und unter den in der Überschrift des Elften Teils des \nTelekommunikationsgesetzes enthaltenen Begriff \"Sicherung\" zu fassen ist. Diese an \ndie frühere Auskunftspflicht des vor der Privatisierung staatlichen Unternehmens \nanknüpfende Ausrichtung der Vorschrift ist bereits in der Begründung der Fraktionen \nund der Bundesregierung zum Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes, \n\n42\n\nvgl. BT-Drucks. 13/3609, S. 55, zu § 87,\n\n43\n\nherausgestellt worden, während Ausgangspunkt der Begründung zu § 86 des \nEntwurfs (= § 89 TKG) der Ausgleich der Unternehmensinteressen bezüglich der \nKundendaten und der Nutzerinteressen war. Eine andere Ausrichtung haben beide \nVorschriften auch durch die Stellungnahme des Bundesrates, \n\n44\n\nvgl. BT-Drucks. 13/4438 S. 24 ff,\n\n45\n\nund durch die Empfehlungen des Ausschusses für Post und \nTelekommunikation,\n\n46\n\nvgl. die Begründungen für die vorgeschlagenen \nÄnderungen in BT-Drucks. 13/4864 S. 83 f,\n\n47\n\nnicht erfahren. Die durch den Wortlaut der Vorschriften, ihren unterschiedlichen \nRegelungsinhalt und ihre unterschiedliche Zielrichtung zum Ausdruck kommende \nSelbständigkeit der Regelung des § 90 TKG gegenüber § 89 TKG wird noch bestätigt \ndurch die spezielle Ermächtigung der Regulierungsbehörde zur Reaktion auf \nVerstöße des Anbieters gegen seine Verpflichtungen aus § 90, die in entsprechender \nAusgestaltung dem § 89 TKG fehlt.\n\n48\n\nDie von der Klägerin und vom Verwaltungsgericht vertretene Reduzierung des \n§ 90 TKG lässt sich nicht aus der Systematik des Gesetzes, insbesondere nicht mit \nBlick auf die Auskunftspflicht des Telekommunikationsdiensteerbringers aus § 89 \nAbs. 6 TKG rechtfertigen. Zwar betreffen § 89 TKG und § 90 TKG den Umgang mit \nDaten von Kunden; so schreibt § 89 TKG in Verbindung mit der - früheren - \nTelekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (jetzt \nTelekommunikations-Datenschutzverordnung) detailliert die Behandlung von \nKundendaten vor, während § 90 TKG u.a. die technische Abwicklung des \nDatenabrufs regelt. Hieraus folgt aber noch nicht, dass § 90 TKG an § 89 TKG \nanknüpft und die nach § 90 Abs. 1 TKG erfassten Daten auf die nach § 89 Abs. 2 \nTKG erlaubtermaßen erhebbaren, verarbeitbaren und nutzbaren Daten zu reduzieren \nsind. Denn es ist sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht zu \nunterscheiden zwischen der nach § 89 TKG erlaubterweise und der nach § 90 TKG \nbindend zu führenden Datei. Erstere darf, muss aber nicht vom \nTelekommunikationsdiensteerbringer angelegt und geführt werden und umfasst ein \nrelativ weites Datenspektrum; soweit die Datei geführt wird, hat der Diensteerbringer \nden in Abs. 6 angeführten Stellen über alle vorgehaltenen Daten Auskunft zu \nerteilen; er hat sogar unter den Voraussetzungen des Abs. 2 Nr. 3 auf Antrag eines \nprivaten Nutzers Daten zu erheben und ihm ggf. preiszugeben. Von dieser Datei ist \ndie nach § 90 TKG zu führende Datei getrennt zu führen. Das folgt daraus, dass aus \nletzterer Datei gemäß § 90 Abs. 2 TKG allein die Regulierungsbehörde Daten \nabrufen kann und sicherzustellen ist, dass der Diensteanbieter von einem solchen \nAbruf keine Kenntnis nehmen kann. Nicht der Anbieter erteilt die Datenauskunft nach \n§ 90 Abs. 1 TKG und nicht er, sondern die Regulierungsbehörde hat die Hoheit über \nden Dateiinhalt und prüft kursorisch die Zulässigkeit der Nachfrage der jeweiligen \nBehörde; der Anbieter erfährt nicht einmal später von dem erfolgten Datenabruf. Der \nAbruf ist zudem auf ein nur drei Daten umfassendes Spektrum (Name, Anschrift, \nAnschlussnummer) sowie auf den Kreis der Nachfrage haltenden öffentlichen Stellen \ngemäß Abs. 4 beschränkt, der nicht identisch ist mit dem des § 89 Abs. 6 TKG. Nach \nalledem trifft es nicht zu, dass § 89 Abs. 6 und § 90 TKG sich nur unterschieden in \nder Art und Weise des Zurverfügungstellens der Daten. Der inhaltliche Unterschied \nbeider Dateien und der Unterschied des Abrufvorgangs sowie der Verwendung des \nDateieninhalts verdeutlichen, dass der Gesetzgeber durch § 90 TKG gerade keine \nVerpflichtung zur Führung einer den Anforderungen des § 89 Abs. 2 TKG \nunterfallenden Datei begründen und nicht bloß eine Abrufautomatisierung regeln \nwollte. Wäre das der Fall gewesen, hätte es nahegelegen, dass er entsprechende \nRegelungen in § 89 TKG eingearbeitet und nicht neben diesem eine eigenständige \nVorschrift ebenfalls mit Detailregelungen, nämlich zum ausschließlichen \nDatenmaterial, ausschließlichen Verwendungszweck und zur technischen \nDurchführung der Auskunft, geschaffen hätte. Nur am Rande sei hier angemerkt, \ndass es entgegen der Ansicht der Klägerin von der Sache her keiner weiteren \nDetailregelungen zum Schutze des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in § \n90 TKG bedurfte und sich die umfassenden Detailregelungen des § 89 TKG in \nVerbindung mit der Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung \nbzw. der Telekommunikations-Datenschutzverordnung daraus rechtfertigen, dass \ndort Kundendaten allein der relativ ungeschützten Handhabung durch den privaten \nTelekommunikationsdiensterbringer unterliegen.\n\n49\n\nDer von der Klägerin und dem Verwaltungsgericht gesehene Widerspruch \nzwischen den Regelungen des § 89 Abs. 10 und § 90 Abs. 1 TKG löst sich auf. \nSoweit die \"Erbringung von Telekommunikationsdiensten\" nicht von der Preisgabe \npersonenbezogener Daten, die für die Erbringung oder Entgeltfestsetzung dieser \nDienste nicht erforderlich sind, abhängig gemacht werden darf, steht das schon vom \nWortlaut her einer Weigerung des Verkaufs der notwendigen Prepaid-Card ohne \nPreisgabe der Daten nach § 90 Abs. 1 TKG durch den Kunden nicht entgegen. Im \nÜbrigen ist die Untersagung aus Absatz 10 im Lichte der Zielrichtung des § 89 TKG \nzu interpretieren. Dieser regelt den Umgang mit Kundendaten durch den \nDiensteerbringer und den Schutz des Kunden vor unnötiger Verwendung seiner \nDaten aus den allein dem Diensteerbringer zugänglichen Dateien. Demgemäß \nuntersagt Absatz 10 die Koppelung der Diensteerbringung durch den Erbringer mit \nder Preisgabe der Daten durch den Kunden - nur - vor den Hintergrund dieser \nDateien. Kundendateien, die der Diensteanbieter gleichsam im zwingenden \nGesetzesaufrag für staatliche Behörden einrichtet, bzw. die in eine solche Datei \neinzustellenden Daten werden dagegen von § 89 Abs. 10 TKG nicht erfasst. Eine \nBeachtung der Untersagungsregelung im Zusammenhang mit der \nDateiführungspflicht aus § 90 TKG wäre auch unvereinbar mit der Selbständigkeit \nder Vorschriften der § 89 und § 90 TKG.\n\n50\n\nSchließlich stützt auch die Entstehungsgeschichte des § 90 TKG die \nRechtsansicht der Klägerin und der Vorinstanz nicht. Dass der Gesetzgeber mit \neinem selbständigen § 90 TKG eine direkte und schnelle, weil bei der \nRegulierungsbehörde zentralisierte \"Rufnummernauskunft\" unabhängig von den \nRegelungen des § 89 TKG für jede Form der Kommunikation, also auch für anonyme \nKundenverhältnisse schaffen wollte, wird bestätigt durch die von der Beklagten in der \nBerufung vorgelegten Vorgänge auf Regierungsebene vor Einbringung des Entwurfs \neines Telekommunikationsgesetzes in das Gesetzgebungsverfahren. Aus dem \nBericht der Bundesregierung über Möglichkeiten zur Überwachung des \nFernmeldeverkehrs bei \"modernen Telekommunikationsformen\" vom 24.01.1995 \ngeht die Erkenntnis hervor, dass die seinerzeitigen Überwachungsverfahren der \nSicherheitsbehörden, die auf örtlich unveränderbare Anschlüsse ausgerichtet waren, \nangesichts der modernen Kommunikationsmöglichkeiten, insbesondere der \nMobilfunknetze (D-Netze) unterlaufen werden konnten und diese Problematik einer \nLösung durch zusätzliche Soft- und Hardware innerhalb der eigentlichen \nTelekommunikationssysteme und einer zentralen, neutralen Auskunftsstelle bedurfte. \nHierbei ist auch der Blick gefallen auf ausländische Prepaid-Karten, deren Einsatz als \nFolge der Liberalisierung - durch eine nationale Regelung - vermutlich nicht \nabwendbar sei, was jedoch entgegen der Ansicht der Klägerin keinen \"Vorerst-\nVerzicht\" des Gesetzgebers und erst recht keine inhaltliche Beschränkung des \nAuskunftsersuchens entsprechend den Datenschutzregelungen beinhaltet. Des \ngleichen ist die Problematik und sind Lösungsansätze zeitgleich von der \nBundesministerin der Justiz in einem Bericht aus Mai 1995 aufgezeigt worden. Vor \ndem Hintergrund dieser Erkenntnisse ist der Entwurf eines \nTelekommunikationsgesetzes im Frühjahr 1996 erarbeitet und mit § 87 (dem \nspäteren § 90 TKG) - einem der vorgeschlagenen Lösungsansätze zumindest \nnahekommend - ein separates, zentralisiertes Verfahren u.a. der \nRufnummernauskunft vorgesehen worden. Insofern hat der Gesetzgeber entgegen \nder Ansicht der Klägerin das erkannte Problem der weitgehenden \nUnüberwachbarkeit von Telekommunikation mit Prepaid-Produkten durch eine \neinheitliche Regelung für alle Anbieter hinreichend gelöst. Welche Regelungen \ndarüber hinaus erforderlich gewesen sein sollen und weshalb deren Fehlen das von \nder Klägerin verfochtene Verständnis von § 90 TKG rechtfertigen soll, hat diese nicht \naufgezeigt. \n\n51\n\nEntgegen der Ansicht der Klägerin beinhaltet § 90 TKG auch keinen Eingriff in \ndas grundrechtlich geschützte Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) und ist deshalb \nauch keine einschränkende verfassungskonforme Interpretation des § 90 Abs. 1 TKG \nim Sinne der Klägerin geboten. Das Fernmeldegeheimnis umfasst den Inhalt sowie \ndie näheren Umstände von Telekommunikation. Die Pflicht zur Führung der Datei \nnach § 90 Abs. 1 TKG bzw. das Erheben von Bestandsdaten, deren Einstellen in die \nDatei sowie das Verfügbarhalten der Datei berührt den Bereich des einzelnen \nTelekommunikationsvorgangs und seiner jeweiligen Umstände nicht, sondern verhält \nsich lediglich im Vorfeld dessen. Eine Kenntnisnahme von Inhalt und Umständen des \njeweiligen Telekommunikationsvorgangs erfolgt noch nicht durch Abruf und \nWeitergabe der Daten durch die Regulierungsbehörde an die nachfragenden \nStrafverfolgungsbehörden und Sicherheitsbehörden, sondern wird erst durch deren \nkonkreten Zugriff auf einzelne Verbindungen möglich. Einer Auseinandersetzung mit \ndem Vorbringen der Klägerin zu Problematiken des Fernmeldegeheimnisschutzes \nbedarf es daher nicht.\n\n52\n\nSoweit die Klägerin in § 90 TKG einen Verstoß gegen das Grundrecht der \nBerufsfreiheit sieht, greift dies ebenfalls nicht durch. Die Verpflichtung zur Führung \neiner Datei über Namen, Anschrift und Nummer/Nummernkontingente des \nAnschlussinhabers beinhaltet lediglich eine nach der Rechtsprechung des \nBundesverfassungsgerichts auf der untersten Stufe der Eingriffsintensität \neinzuordnende Berufsausübungsregelung, die durch vernünftige \nGemeinwohlbelange, nämlich die effektive Wahrnehmung der Aufgaben der \nSicherheitsbehörden gerechtfertigt ist. Der Eingriff ist nicht unverhältnismäßig. Die \nzur Sicherstellung der Verpflichtung aus § 90 Abs. 1 TKG notwendigen Maßnahmen \nder Telekommunikationsdiensteanbieter bei Vertrieb von Prepaid-Produkten führen \nzwar möglicherweise zu einem eingeschränkten Umsatz und zu Mehrkosten, was \naber angesichts des angestrebten Sicherheitsgewinns für die Allgemeinheit zumutbar \nund nicht unerträglich schwer, etwa für die Anbieter existenzgefährdend ist, zumal \njeder Anbieter in der gleichen Weise betroffen ist. Dass die durch § 90 TKG den \nSicherheitsbehörden eröffneten Möglichkeiten ungeeignet wären, die Wahrnehmung \nihrer Aufgaben zumindest zu fördern, kann nicht festgestellt werden. Daran ändert \nnichts, dass die sicherheitsbehördliche telekommunikative Observierung von \nVerdächtigen möglicherweise umgangen werden kann und eine internationale \nRegelung der Erfassung anonymer Kundenverhältnisse noch nicht erfolgt ist. Bereits \nder Effekt der Regelung des § 90 TKG, dass die Begehung von Straftaten unter \nEinsatz von Prepaid-Produkten erschwert wird, stellt einen gewissen \nSicherheitsgewinn und eine hinreichende Legitimation für die Einschränkung der \nBerufsausübungsfreiheit dar. \n\n53\n\nDasselbe gilt im Hinblick auf den in § 90 TKG liegenden Eingriff in das aus dem \nallgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG \nabgeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die verfassungsrechtlich \ngebotenen Vorkehrungen gegen Verletzungen des Persönlichkeitsrechts sehen die \nden Zugriff auf die Personendaten regelnden Fachgesetze - z.B. \nStrafprozessordnung oder G 10 - vor.\n\n54\n\nZwar hat der Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des \nBegleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz die Effektivität der Regelung des § \n90 TKG in Zweifel gezogen, doch indiziert dies keine Ungeeignetheit des \nEingriffsmittels in Bezug auf das Gesetzesziel und bietet dies erst recht keinen \nAnhaltspunkt für eine inhaltliche Einschränkung der Dateiführungspflicht aus § 90 \nAbs. 1 TKG am Maßstab des § 89 Abs. 2 TKG. Die seinerzeitigen Zweifel des \nBundesrates erklären sich erkennbar dadurch, dass, wie die Bundesregierung an \nderselben Stelle eingeräumt hat, der Bund seinerzeit technisch noch nicht in der \nLage war, Rufnummernauskünfte gemäß § 90 TKG zu erteilen, eben weil die für die \nDurchführung des Auskunftsverfahrens notwendigen technischen und inhaltlichen \nMaßstäbe für die Telekommunikationsdiensteanbieter noch nicht entwickelt waren. \nIhre Ablehnung des Bundesratsvorschlags hierzu begründete die Bundesregierung \nu.a. damit, sie sei bemüht, die automatisierte Rufnummernauskunft nach § 90 TKG \nschnellstmöglich einzuführen. Gerade diese im Rahmen des \nGesetzgebungsverfahrens des Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz \ngeäußerte Erwägung der Bundesregierung zur Gesetz gewordenen Fassung des \n§ 87 spricht nicht, wie das Verwaltungsgericht meint, gegen das von der Beklagten \nangelegte Verständnis von § 90 TKG, sondern gerade dafür. Die Bundesregierung \nund ihr folgend der TKG-Gesetzgeber wollten von jedem Anbieter von \nTelekommunikation in welcher technischen Ausgestaltung auch immer, also auch in \nForm des Mobilfunks mit Prepaid-Card, die Verpflichtung zur automatisierten \nRufnummernauskunft nach § 90 TKG. \n\n55\n\nVgl. hierzu auch die Begründung des \nAusschusses für Post und Telekommunikation, BT-\nDrucks. 13/4864 (neu), Seite 84, zu § 87 Abs. 1, \ndessen Geltungsbereich sich auf alle Fälle des \ngeschäftsmäßigen Erbringens von \nTelekommunikationsleistungen erstrecken sollte.\n\n56\n\nDiesem deutlich erkennbaren Gesetzesanliegen wird die Interpretation des § 90 \nTKG durch die Klägerin und die Vorinstanz nicht gerecht.\n\n57\n\nDer angefochtene Bescheid ist auch nicht etwa deshalb zu beanstanden, weil die \nLeitlinien eine Identitätsprüfung nicht an Hand anderer, im Klageantrag zu 3. äußerst \nhilfsweise angeführter Ausweisdokumente (Führerschein, Studenten-\n/Schülerausweis usw.) erlaubt. Denn es existiert jedenfalls kein Recht \ndesTelekommunikationsdiensteanbieters zu einer durch diese Dokumente erfolgten \nIdentitätskontrolle. Die Modalitäten der Überprüfung schreibt § 90 TKG nicht vor, so \ndass insoweit die zuständige Behörde die für alle Anbieter gleiche, dem Sinn und \nZweck der Vorschrift Rechnung tragende Identitätsprüfungsmodalität nach \npflichtgemäßem Ermessen bestimmen konnte. Sinn und Zweck der Regelung des § \n90 TKG erfordern auch unter Berücksichtigung von Zumutbarkeitserwägungen \nzugunsten der Anbieter eine Identitätsüberprüfung bei Bewerbern von Prepaid-\nProdukten, die eine angemessene aber gleichwohl hohe Sicherheit für die Richtigkeit \nder aufzunehmenden Daten gewährleistet. Eine solche ist bei den im Bescheid der \nBeklagten vom 18. September 1997 angeführten Dokumenten und dem von ihr \nnachträglich akzeptierten US-amerikanischen Truppenausweis gegeben. Den von \nder Klägerin angeführten Dokumenten kommt eine derart hohe Zuverlässigkeit für die \nRichtigkeit der Daten jedoch nicht zu. Sie bieten zum einen nicht den erforderlichen \nhohen Grad an Sicherheit für die Richtigkeit der in ihnen dokumentierten \nInhaberdaten, weil sie nicht einer regelmäßigen fachbehördlichen Kontrolle und \nAktualisierung unterliegen, mitunter auch gar keine aktuelle Anschrift des Inhabers \n(Schülerausweis) und gar kein Lichtbild enthalten, und zum anderen im allgemeinen \nRechtsverkehr isoliert nicht als Identitätspapier, sondern allenfalls als \nStatusnachweis anerkannt sind. Hierbei handelt es sich um sachliche \nGesichtspunkte, die es rechtfertigen, die von der Klägerin genannten Dokumente \nvom Kreis der akzeptierten Identitätsnachweise auszuschließen, so dass jedenfalls \nein Rechtsanspruch eines Anbieters im Sinne des äußerst hilfsweisen Antrages zu 3. \nnicht besteht.\n\n58\n\nSoweit die Klägerin ihre Hilfsanträge in der Berufung weiterverfolgen und ihnen \nüberhaupt eigenständige Bedeutung zukommen sollte und mit ihrem Klageantrag zu \n2. (=erster Hilfsantrag) begehrt festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, \nbestimmte, im Bescheid vom 18. September 1997 benannte Kundendaten zu \nerheben und zu überprüfen, ist der Antrag bereits gemäß § 43 Abs. 2 VwGO \nunzulässig, weil die Klägerin ihre Rechte insoweit durch Anfechtungsklage verfolgen \nkann. Im Übrigen wäre er nach den obigen Ausführungen jedenfalls unbegründet, \nweil die Verpflichtung zur Führung von Kundendateien mit abrufbaren Daten \nzwingend die Verpflichtung zur Erhebung dieser Daten voraussetzt. \n\n59\n\nIm Grunde dasselbe gilt für den Klageantrag zu 3., erster Teil (=weiterer \nHilfsantrag), der Klägerin. Auch dieser Antrag ist unzulässig, im Übrigen aber auch \nunbegründet, weil die Verpflichtung zur Erhebung von Daten nach Sinn und Zweck \nder Vorschrift selbstverständlich auf zutreffende Daten gerichtet ist, was \nzwangsläufig deren Überprüfung erfordert. \n\n60\n\nAuch der abschließend von der Klägerin äußerst hilfsweise gestellte Klageantrag \nzu 3., zweiter Teil, festzustellen, dass sie die Identitätsüberprüfung nicht \nausschließlich anhand der im Bescheid vom 18. September 1997 genannten \nDokumente oder eines US-amerikanischen Truppen-/Dienstausweises \ndurchzuführen habe, sondern auch anhand anderer geeigneter und dort beispielhaft \nangeführter Ausweisdokumente durchzuführen berechtigt sei, hat, selbst wenn es \nsich um einen echten Hilfsantrag handelte, keinen Erfolg. Soweit die \nIdentitätsprüfung durch \"andere geeignete Ausweisdokumente\" vorgenommen \nwerden soll, ist der Antrag bereits unzulässig, weil das o.a. Begehren nicht \nhinreichend bestimmt ist. Soweit die Klägerin die \"anderen geeigneten \nAusweisdokumente\" beispielhaft benennt, ist der Antrag nach den obigen \nAusführungen jedenfalls unbegründet.\n\n61\n\nKann nach alledem die erstinstanzliche Entscheidung keinen Bestand behalten \nund ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen, folgt die Kostenentscheidung aus \n§ 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht \nauf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.\n\n62","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297847","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-05-17/13-a-5293-00","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 90","ref_norm":"90","n":86},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 89","ref_norm":"89","n":46},{"jurabk":"AO 1977","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 130a","ref_norm":"130a","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 713","ref_norm":"713","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 71","ref_norm":"71","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 96","ref_norm":"96","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 98","ref_norm":"98","n":1},{"jurabk":"PaßG 1986","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"AsylVfG 1992","ref":"§ 63","ref_norm":"63","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 10","ref_norm":"10","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/297847","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/297847","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-05-17/13-a-5293-00","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/297847","retrieved":"2026-07-09 03:21:14.284011+00:00"}}