{"status":"available","doknr":"OLD298217","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0423.15A5594.00.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-04-23","aktenzeichen":"15 A 5594/00","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung \nin Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der \nVollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Bau \neiner Eissporthalle mit Freizeitzentrum im Gewerbegebiet \"A. d. D. \" in der Stadt \nP. .\n\n3\n\nDas Gewerbegebiet umfasst unter Anderem den Bereich zwischen S. straße, \nIm D. F. , O. K .. (G. -M. -Ring), B. Straße und H. straße. Es \nliegt am nordöstlichen Stadtrand P. . Für das Gebiet besteht der am \n8. Dezember 1973 in Kraft gesetzte Bebauungsplan 37 B \"A. d. D. \". Dieser sieht \nim Wesentlichen eine gewerbliche Nutzung vor. Mit der II. Änderung des \nBebauungsplans vom 13. März 1981 wurden Einkaufszentren, großflächige \nEinzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe von der Nutzung \nausgeschlossen. Mit der am 13. Juni 1996 vom Rat der Stadt P. beschlossenen \nIII. Änderung des Bebauungsplans wurden die textlichen Festsetzungen des Plans \num folgende Nutzungsausschlüsse ergänzt:\n\n4\n\n\"Geschäftsgebäude (Handelsbetriebe) einschl. Einzelhandelsverkaufsstellen der \nBranchen\n- Nahrungs- und Genussmittel (ausgenommen Getränke-/Abholmärkte), \n Reformwaren\n- Papier- und Schreibwaren, Schulbedarf, Zeitschriften, Bücher\n- Drogeriewaren (inkl. Wasch- und Putzmittel), Kosmetika, Pharmazeutika\n- Oberbekleidung, Wäsche, Wolle, Kurzwaren/Handarbeiten, Stoffe, \n sonstige Textilien u.ä.\n- Schuh- und Lederwaren.\"\n \nIn seiner Sitzung vom 10. Juni 1998 beschloss der Rat der Stadt P. die VI. \nÄnderung des Bebauungsplans mit dem Ziel, Anlagen für kirchliche, kulturelle, \nsoziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungs- und Gaststätten \nvon der baulichen Nutzung auszuschließen. Der Beschluss wurde ortsüblich bekannt \ngemacht. Ziel des Nutzungsausschlusses war der Schutz der historisch \ngewachsenen Innenstadt mit ihren vorhandenen Verkaufsstandorten. In der \nSitzungsvorlage der Verwaltung für den Bau- und Planungsausschuss des Rates \nheißt es hierzu:\n\n5\n\n\"... Die Zulassung eines Großkinos an dieser Stelle beeinträchtigt nachhaltig die \nStadtentwicklung, stört die Leitvorstellung für die räumliche Entwicklung und führt zu \neinem Verlust urbaner Lebensweise. Absicht der Stadtplanung ist die Stärkung der \ngewachsenen Einkaufs- und Erlebnisstandorte.\n\n6\n\nDas Gewerbegebiet \"A. d. D. \" ist für das produzierende Gewerbe konzipiert \nworden. Schon jetzt besteht ein Konflikt zwischen Gewerbetreibenden und \nHandelsbetrieben. Die Verkehrsinfrastruktur ist in dem Gebiet \"A. d. D. \" mit den \nZufahrtsstraßen für das zu erwartende Verkehrsaufkommen nicht ausgelegt, zudem \nwerden die Gewerbebetriebe in ihrer Entwicklung behindert und gewerbliche \nBauflächen blockiert. ... \"\n\n7\n\nHintergrund der Planänderung waren Bestrebungen und eine später \nzurückgezogene Bauvoranfrage zur Errichtung eines Großkinos, eines Fast-Food-\nLokals und verschiedener Freizeiteinrichtungen im Plangebiet zwischen \nS. straße und G. -M. -Ring. Ferner bestanden Überlegungen eines \nInvestors zur Errichtung einer Sport- und Freizeitanlage in diesem Bereich unter \nErweiterung eines bestehenden Einrichtungshauses. Diese sollte unter Anderem ein \nBowlingcenter, eine Eislauf-Mehrzweckhalle einschließlich Fitness- und \nWellnessbereich sowie ein Hotel mit ca. 100 Zimmern und zahlreiche weitere \nfreizeitorientierte Nutzungen umfassen. \n\n8\n\nAm 24. August 1998 legte die Verwaltung auf Veranlassung des Bau- und \nPlanungsausschusses des Rates eine Standortuntersuchung für den Bau einer \nEissporthalle vor. Hierin wurden insgesamt zehn mögliche Standorte im Stadtgebiet \nuntersucht und ihre Vor- und Nachteile aufgeführt. Hinsichtlich des Standortes \"A. d. \nD. \" wurden unter Anderem eine mangelnde städtebauliche Einordnung, \nNutzungskonflikte mit den vorhandenen Gewerbetrieben und die periphere Lage in \nder Gesamtstadt als negativ angesprochen. \n\n9\n\nIn seiner Sitzung vom 25. August 1999 beschloss der Rat der Stadt P. \nmehrheitlich:\n\n10\n\n\"1. Die Sortimentsbeschränkung im rechtsverbindlichen Bebauungsplan Nr. 37 B\n (III. Änderung) bleibt bestehen ... .\n \n 2. Der Beschluss des Rates vom 10.06.1998 über die VI. Änderung des \n Bebauungsplans Nr. 37 mit den formulierten Ausschlüssen bleibt bestehen.\"\n\n11\n\nAuch dieser Beschluss wurde ortsüblich bekannt gemacht.\n\n12\n\nEin Normenkontrollantrag gegen die III. Änderung des Bebauungsplans blieb vor \ndem erkennenden Gericht und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos (OVG NRW, \nUrteil vom 30. Juli 1999 - 10a D 53/97.NE - und BVerwG, Beschluss vom 21. \nDezember 1999 - 4 BN 48.99 -).\n\n13\n\nIm Jahre 1999 initiierten die Kläger als Vertretungsberechtigte das folgende \nBürgerbegehren:\n\n14\n\n\"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine \nEissporthalle mit Freizeitzentrum \"A. d. D. \" (Bebauungsplan 37B) !\n\n15\n\nBegründung: Der Rat der Stadt P. hat den Antrag eines privaten Investors, \nim Bereich von Brachflächen \"A. d. D. \" eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum zu \nerrichten, mit den Stimmen von CDU, SPD und Grünen abgelehnt. Hiermit werden \nInvestitionen in einer Größenordnung von ca. 50 Mio. DM, die dem Handwerk \nunserer Stadt zugute kommen können, sowie Arbeitsplätze verhindert. P. hätte \num eine Attraktion reicher sein können, aber die Parteien haben das aus \nideologischen Gründen verhindert. Besucher der Eissporthalle würden auch die \nInnenstadt mit ihrer Gastronomie und ihren Einkaufsmöglichkeiten beleben. \n\n16\n\nKostendeckungsvorschlag: Die Kosten für das Freizeitzentrum trägt der Investor. \nFolgekosten für die Stadt entstehen nicht.\"\n\n17\n\nIm September 1999 reichten die Kläger das Bürgerbegehren mit insgesamt über \n15.000 Unterschriften bei dem Beklagten ein.\n\n18\n\nIn seiner Sitzung vom 4. November 1999 beschloss der Rat der Stadt P. \nmehrheitlich, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei.\n\n19\n\nMit an die Kläger gerichteten gleichlautenden Bescheiden vom 22. November \n1999 teile der Bürgermeister den Inhalt des Ratsbeschlusses mit und führte zur \nBegründung aus: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es eine Angelegenheit \nbetreffe, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen \nVerwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden sei und die \nÄnderung der bestehenden Bauleitplanung betreffe. Auch sei das Bauvorhaben auf \nder Grundlage des bestehenden Bebauungsplans Nr. 37 B in der Fassung der III. \nÄnderung nicht genehmigungsfähig.\n\n20\n\nDie hiergegen erhobene Widersprüche der Kläger wies der Bürgermeister mit \nWiderspruchsbescheiden vom 20. Dezember 1999 als unbegründet zurück. Die \nUmsetzung des Bürgerbegehrens sei ohne die Änderung der bestehenden \nBauleitplanung nicht möglich. Das Bürgerbegehren sei außerdem zu unbestimmt und \nseine Begründung zum Teil sachlich unrichtig.\n\n21\n\nDie Kläger haben am 4. Januar 2000 Klage gegen die Stadt P. erhoben. \n\n22\n\nSie haben vorgetragen: An die Formulierung eines Bürgerbegehren dürften keine \nübertriebenen Anforderungen gestellt werde. Andernfalls würde die durch die \nEinführung des Bürgerbegehrens gesetzgeberisch gewollte Teilhabe des Bürgers an \nder demokratischen Willensbildung untergraben. Das Ziel des Bürgerbegehrens \nergebe sich vorliegend aus seinem Text und seiner Begründung mit hinreichender \nDeutlichkeit. Der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung \ngreife nicht ein. Die Vorschrift müsse eng interpretiert und auf die Fälle beschränkt \nwerden, in denen eine Entscheidung über die Aufstellung, Änderung und Aufhebung \neines Bebauungsplans nicht ohne das komplexe vielstufige \nPlanaufstellungsverfahren möglich sei. Dies sei bei dem hier vorliegenden \nAufstellungsbeschluss des Rates nicht der Fall. Dieser sei nicht zwingend durch den \nRat zu treffen und habe lediglich die Funktion, die Zurückstellung von Baugesuchen \nund den Erlass einer Veränderungssperre zu ermöglichen. \n\n23\n\nDie Kläger haben beantragt,\n\n24\n\ndie Beklagte unter Aufhebung der Bescheide \nvom 22. November 1999 und der \nWiderspruchsbescheide vom 20. Dezember 1999 zu \nverpflichten, das Bürgerbegehren für eine \nEissporthalle mit Freizeitzentrum \"A. d. D. \" für \nzulässig zu erklären.\n\n25\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n26\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n27\n\nEr hat die Auffassung vertreten, das Bürgerbegehren sei nach § 26 Abs. 5 Nr. 6 \nder Gemeindeordnung unzulässig. Aus diesem Grunde habe er davon abgesehen zu \nprüfen, ob das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht sei.\n\n28\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. \nEs hat sich der Rechtsansicht des Beklagten angeschlossen und ausgeführt, dass \ndie Realisierung der Eissporthalle die Änderung der Ratsbeschlüsse vom 10. Juni \n1998 und vom 25. August 1999 erforderlich mache, mit denen der Rat die VI. \nÄnderung des Bebauungsplans Nr. 37 B beschlossen bzw. aufrecht erhalten habe. \nDieser Eingriff in die gemeindliche Bauleitplanung im Wege des Bürgerbegehrens sei \ngesetzlich ausgeschlossen. Zudem sei das Bürgerbegehren verfristet, weil es sich \ninhaltlich gegen den Beschluss vom 10. Juni 1998 wende und die gesetzlich \nbestimmte Frist von sechs Wochen im Zeitpunkt der Einreichung bereits verstrichen \ngewesen sei. Der Ratsbeschluss vom 25. August 1999 habe diese Frist nicht erneut \nin Lauf gesetzt, weil es sich lediglich um eine die vorherige Entscheidung \nwiederholende Beschlussfassung gehandelt habe. Schließlich sei das \nBürgerbegehren auch unzulässig, weil es unbestimmt sei. Der \nEntscheidungsgegenstand sei dem Text des Bürgerbegehrens nicht mit \nhinreichender Deutlichkeit zu entnehmen; der Hinweis auf einen Antrag eines \nprivaten Investors sei sachlich unrichtig.\n\n29\n\nHiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der \nKläger. Sie wiederholen und vertiefen ihre Ausführungen zur Auslegung des § 26 \nAbs. 5 Nr. 6 der Gemeindeordnung. Eine restriktive Auslegung der Bestimmung sei \nschon deshalb erforderlich, weil nahezu jeder Lebenssachverhalt in einer Gemeinde \nin einen Bebauungsplanzusammenhang gestellt werden könne. Sie erfasse daher \nnur Bürgerbegehren, die einen entsprechenden Satzungsbeschluss des Rates \nersetzten, nicht aber vorausgehende verfahrensleitende Beschlüsse des Rates und \nseiner Ausschüsse. \n\n30\n\nDie VI. Änderung des Bebauungsplans 37 B wurde vom Rat der Stadt P. in \nseiner Sitzung am 29. März 2001 als Satzung beschlossen und ortsüblich öffentlich \nbekannt gemacht.\n\n31\n\nIn der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Beteiligten \nübereinstimmend erklärt, dass sich die Klage zutreffend gegen den Rat der Stadt \nP. richte.\n\n32\n\nDie Kläger beantragen,\n\n33\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und den \nBeklagten unter Aufhebung der Bescheide vom \n22. November 1999 und der Widerspruchsbescheide \nvom 20. Dezember 1999 zu verpflichten, das \nBürgerbegehren für eine Eissporthalle mit \nFreizeitzentrum \"A. d. D. \" für zulässig zu erklären, \n\n34\n\nhilfsweise festzustellen, dass das \nBürgerbegehren für eine Eissporthalle mit \nFreizeitzentrum \"A. d. D. \" bis zum Inkrafttreten der \nVI. Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B \"A. d. \nD. \" am 3. April 2001 zulässig war.\n\n35\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n36\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n37\n\nEr verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und trägt vor: Der Ausschluss \nbebauungsplanrelevanter Entscheidungen aus dem Anwendungsbereich des \nBürgerbegehrens diene der Verhinderung widersprechender Handlungsanweisungen \ndurch bestehende Planungen einerseits und ein erfolgreiches Bürgerbegehrens \nandererseits. Das Bürgerbegehren sei zu unbestimmt, weil den Unterzeichnern \ngegenüber nicht offen gelegt worden sei, auf welches konkrete Objekt es sich \nbeziehe. Die Verwirklichung des Projekts sei auf den hierfür ursprünglich ins Auge \ngefassten Flurstücken inzwischen auch tatsächlich unmöglich, weil diese verpachtet \nund zum Teil mit einer Lagerhalle überbaut seien.\n\n38\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der \nüberreichten Unterlagen zum Bebauungsplanverfahren (5 Hefter) Bezug genommen. \n\n39\n\nEntscheidungsgründe:\n\n40\n\nDie Berufung ist sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag \nunbegründet.\n\n41\n\nI. Der Hauptantrag ist unbegründet, weil das Verwaltungsgericht die auf \nVerpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gerichtete \nKlage zu Recht abgewiesen hat.\n\n42\n\n1. Die Klage ist zulässig.\n\n43\n\nDas Begehren ist im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. \nHalbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu verfolgen, weil die \nEntscheidung des Rates über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch \nVerwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung des Rates die \nerforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Rat den Vertretern des \nBürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die \nVoraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die \nEntscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen \nInnenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeindebürger. Diese \nhandeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts \ngeltend.\n\n44\n\nVgl. Urteil des Senats vom 5. Februar 2002 \n- 15 A 1965/99 - (Seite 9 des amtlichen \nEntscheidungsabdrucks) zum Bürgerbegehren nach \n§ 23 KrO NRW; Ritgen, Bürgerbegehren und \nBürgerentscheid, 1997, S. 253; ferner: OVG \nGreifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/46 \n-, NVwZ 1997, 306 (307); Wansleben, in: \nHeld/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, \nStand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3; \nRehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-\nWestfalen, Stand: März 2001; § 26 GO Erl. VII.1; \nanders: OVG Bautzen, Beschluss vom 6. Februar \n1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253 (254); \nFischer, NWVBl. 1995, 366 (369).\n\n45\n\nZudem setzt das Gesetz nunmehr die Existenz eines Verwaltungsakts voraus, \nwenn der durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV NRW S. 124) \neingefügte § 26 Abs. 6 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-\nWestfalen - GO NRW - bestimmt, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die \nEntscheidung des Rates Widerspruch erheben können.\n\n46\n\nAus dieser Vorschrift ergibt sich auch, dass die Kläger als Vertreter des \nBürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig sind und nicht etwa die \nGesamtheit aller Unterzeichner oder \"das Bürgerbegehren\" als solches.\n\n47\n\nUrteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A \n974/97 -, DVBl. 1998, 785.\n\n48\n\nAllerdings ist die Klage gegen den Rat als Behörde zu richten, § 78 Abs. 1 Nr. 2 \nVwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW. Denn hiernach sind Anfechtungs- \nund Verpflichtungsklagen gegen die Behörde zu richten, die den angefochtenen \nVerwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies \nist im Fall der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens der Rat. \nGegenstand des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten prozessualen \nAnspruchs ist der materiell-rechtliche Anspruch auf eine das Bürgerbegehren \nzulassende Entscheidung der Vertretungskörperschaft. Nur dieser ist die Kompetenz \nhierzu eingeräumt.\n\n49\n\nVgl. Urteile des Senats vom 5. Februar 2002 \n- 15 A 1965/99 - (Seite 10 des amtlichen \nEntscheidungsabdrucks) zum Bürgerbegehren nach \n§ 23 KrO NRW; Urteil vom 28. November 1980 - 15 \nA 1660/80 -, DVBl. 1981, 874 zu § 40 KWahlG; \nFehrmann, DÖV 1983, 311 (312); Wansleben, in: \nHeld/Becker/Decker/ Kirchhof/ Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, \nStand: Dezember 2001; § 26 GO Erl. 5.3; anders: \nRitgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, \nS. 256.\n\n50\n\nIn Übereinstimmung mit den Verfahrensbeteiligten hat der Senat deshalb das \nPassivrubrum entsprechend berichtigt. \n\n51\n\nDas Rechtsschutzbedürfnis für die Klage ist nicht dadurch entfallen, dass das für \ndie Errichtung der Eissporthalle vorgesehene Grundstück inzwischen möglicherweise \nanderweitig genutzt wird. Sollte das Bürgerbegehren deshalb nicht mehr zu \nverwirklichen sein, wäre dies allenfalls ein zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens \nführender Grund, der nicht die in Rede stehende Zulässigkeit der Klage berühren, \nsondern allenfalls zu ihrer Unbegründetheit führen würde. \n\n52\n\n2. Die Klage ist jedoch nicht begründet.\n\n53\n\nDer Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß \n§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festzustellen. Die ablehnenden Bescheide sind \nrechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 \nVwGO.\n\n54\n\na) Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1 \nGO NRW. Hiernach können die Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen, \ndass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst \nentscheiden.\n\n55\n\nEs kann offen bleiben, ob sich die Unzulässigkeit schon aus der Formulierung \ndes Anliegens in Form des Aussagesatzes \"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift \ndas Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum \"A. d. D. ... !\" ergibt. \nEin Teil der Literatur hält mit Blick auf § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, der ausdrücklich \ndie \"zur Entscheidung zu bringende Frage\" als zwingenden Inhalt des \nBürgerbegehrens anspricht, und § 26 Abs. 7 GO NRW die Formulierung in Form \neiner an die Bürgerschaft gerichteten Frage für obligatorisch.\n\n56\n\nVgl. Fischer, NWVBl. 1995, 366 (367); \nSchneider, StGR 1994, 399; Wansleben, in: \nHeld/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, \nStand: Dezember 2001, § 26 Erl. 2.2; anders: VGH \nBaden-Württemberg, Urteil vom 16. September 1974 \n- I 561/76 -, ESVGH 27, 73 (74 f.); v. Danwitz, DVBl. \n1996, 134 (137); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung \nNordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26 Erl. III \n1. \n\n57\n\nDas Bürgerbegehren ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil es entgegen dem \neindeutigen Wortlaut des Gesetzes nicht auf eine eigene Sachentscheidung der \nBürgerschaft zielt . \n\n58\n\nMit der in § 26 Abs. 1 GO NRW gewählten Formulierung hat der Gesetzgeber \nzum Ausdruck gebracht, dass den Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des \nnachfolgenden Bürgerentscheids die Befugnis zu eigenständiger Sachentscheidung \nüberantwortet werden soll. Die Begründung der Landesregierung zum Gesetzentwurf \nzur Änderung der Gemeindeordnung vom 4. Februar 1993 umschreibt dies \ndahingehend, dass mit der Einführung des Bürgerbegehrens und des \nBürgerentscheids das repräsentativ-demokratische System um ein Element \nunmittelbarer Demokratie ergänzt werden solle. Den Bürgern solle das Recht \neingeräumt werden, über eine gemeindliche Angelegenheit selbst zu \nentscheiden.\n\n59\n\nVgl. LT-Drs. 11/4983, Seite 7.\n\n60\n\nMit der intendierten Mitwirkung der Bürgerschaft an kommunalen \nEntscheidungen ist mithin nicht eine mehr oder weniger unverbindliche \nMeinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen, \nsondern eine konkrete Sachentscheidung gemeint.\n\n61\n\nDas Bürgerbegehren steht zudem in engem sachlichen Zusammenhang mit dem \nBürgerentscheid, der bei einer die Zulässigkeit bejahenden Entscheidung des Rates \ndurchzuführen ist (§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW). Der Bürgerentscheid trifft eine \nabschließende Entscheidung der Bürgerschaft über eine bestimmte Sachfrage und \nsteht im Erfolgsfall in seiner Wirkung einem entsprechenden Ratsbeschluss gleich (§ \n26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW). Das Bürgerbegehren wird in § 26 Abs. 1 GO NRW als \nder Antrag der Bürger auf diese - einen Ratsbeschluss ersetzende - Entscheidung \ndefiniert. Die mit diesem Antrag zum Ausdruck gebrachte Fragestellung ist auch dem \nBürgerentscheid zu Grunde zu legen.\n\n62\n\nVgl. Hager, VwArchiv 1993, 97 (111 f.); Ritgen, \nBürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 220 \nf.\n\n63\n\nDies schließt für das Bürgerbegehren eine Fragestellung aus, die sich nicht auf \neine Entscheidung in der Sache, sondern auf eine lediglich resolutionsartige \nUnterstützung eines bestimmten Anliegens richtet.\n\n64\n\nVgl. Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ \nKirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, \n§ 26 GO Erl. 2.6.\n\n65\n\nDem steht nicht entgegen, dass sich der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit in \neinem von ihm zu treffenden Beschluss darauf beschränken darf, allgemeine Ziele \nund Absichten zu formulieren, ohne stets eine Entscheidung in der Sache zu treffen. \nDenn § 41 Abs. 1 GO NRW überantwortet dem Rat die Allzuständigkeit für \ngrundsätzlich alle Angelegenheiten der Gemeinde. Dies beinhaltet die Befugnis zu \numfassender Beschlussfassung. Im Unterschied hierzu knüpft die in § 26 Abs. 1 GO \nNRW gewählte gesetzliche Formulierung an eine konkrete durch die Bürgerschaft zu \ntreffende Sachentscheidung an. Soweit resolutionsartige Äußerungen im Wege des \nBürgerbegehrens für zulässig erachtet werden,\n\n66\n\nvgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung \nNordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26 Erl. \nIII.1 unter Hinweis auf HessVGH, Beschluss vom \n23. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR \n1996, 409 (410),\n\n67\n\nmag dies auf anders gefasstes Landesrecht zurückzuführen sein.\n\n68\n\nEinen solchen Bezug zu einer konkreten Sachentscheidung lässt die \nFormulierung \"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine \nEissporthalle mit Freizeitzentrum ... \" nicht erkennen. Sie beschränkt sich auf die \nbloße Kundgabe einer Meinung, ohne dass deutlich wird, was Folge eines \nentsprechenden Ratsbeschlusses oder eines erfolgreichen Bürgerentscheids wäre. \nDiese in der Formulierung des Begehrens angelegte Unsicherheit wird nicht dadurch \nrelativiert, dass nach den Angaben der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor \ndem Senat das Bürgerbegehren auf ein Grundsatzvotum für den Bau einer \nEissporthalle zielt. Denn selbst in diesem Fall bliebe unklar, was im Erfolgsfall zu \nveranlassen wäre. Auch wird nicht deutlich, durch wen etwas zu veranlassen ist. \n\n69\n\nVgl. zur Unzulässigkeit bloßer Vorgaben an den \nRat: Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A \n974/97 -, DVBl. 1998, 785 (786).\n\n70\n\nZwar mögen zur Vermeidung übergroßer Hürden auf dem Weg zur \nMitentscheidung der Bürgerschaft gewisse Ungenauigkeiten der Formulierung des \nAnliegens hinzunehmen sein. \n\n71\n\nVgl. Klenke, NWVBl. 2002, 45; Ritgen, \nBürgerbegehren und Bürgerentscheid 1997, 136 \nf.\n\n72\n\nDer Gegenstand der Entscheidung muss sich aber stets unzweideutig aus dem \nText des Bürgerbegehrens ergeben. Denn dieser ist Grundlage sowohl der \nEntscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren als auch \nder des Rates über die Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens oder eine \ndiesem entsprechende eigene Entscheidung (§ 26 Abs. 6 GO NRW) sowie eines \nBürgerentscheids. Lässt der Text - wie vorliegend - eine auf eine konkrete \nSachentscheidung gerichtete Fragestellung nicht erkennen, ist das Bürgerbegehren \nunzulässig.\n\n73\n\nb) Das Bürgerbegehren wäre auch dann unzulässig, wenn man ihm - wie \nmöglicherweise von den Klägern der Sache nach gemeint - eine Fragestellung \ndahingehend unterstellt, dass die Stadt das Vorhaben der VI. Änderung des \nBebauungsplans Nr. 37 B aufgibt. Die Unzulässigkeit ergäbe sich dann aus § 26 \nAbs. 5 Nr. 6 GO NRW. Hiernach ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die \nAufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Durch die \nVorschrift sind durch Bebauungspläne und Flächennutzungspläne getroffene \nRegelungen dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens in einem umfassenden \nSinne entzogen. Ebenso wie die Bestimmung des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW,\n\n74\n\nvgl. hierzu: Urteil des Senats vom 5. Februar \n2002 - 15 A 1965/99 - (Seiten 14 - 16 des amtlichen \nEntscheidungsabdrucks),\n\n75\n\nfindet sie ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen, \ndie in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom \nEinflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die \nBerücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen \nerfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit \"Ja\" oder \"Nein\" \npressen lassen.\n\n76\n\nVgl. v. Danwitz, DÖV 1992, 601 (606); Hofmann, \nVR 2001, 51 (53 f.); Ritgen, Bürgerbegehren und \nBürgerentscheid, 1997, S. 200 f.\n\n77\n\nDas Bauplanungsrecht hält mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der \nBürger (§ 3 Abs. 1 Baugesetzbuch - BauGB - ), der zwingenden öffentlichen \nAuslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener \nAnregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der \nTräger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes \nVerfahren der Bauleitplanung bereit. Auch ist das Verfahren im Übrigen in formeller \nund materieller Hinsicht durch das Bauplanungsrecht weitgehend vorgeformt. In \ndiesen Verfahrensablauf fügt sich das - regelmäßig auf wenige Aspekte der \nGesamtplanung bezogene - Bürgerbegehren nicht ein. \n\n78\n\nc) Der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass das \nBürgerbegehren zudem selbst dann unzulässig wäre, wenn es auf eine \nEntscheidung über den Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum gerichtet wäre. \nDenn auch in diesem Fall wäre unklar, worüber zu entscheiden ist. Zum \nMindestinhalt eines Bürgerbegehrens zählt neben einer auf eine konkrete \nSachentscheidung der Bürgerschaft gerichteten Fragestellung auch die Darstellung \ndes Entscheidungsgegenstandes. Das von den Klägern initiierte Bürgerbegehren \nbeinhaltet insoweit lediglich den Hinweis auf eine \"Eissporthalle mit Freizeitzentrum\" \nin dem Gebiet \"A. d. D. \". Das Verwaltungsgericht führt hierzu zutreffend aus, dass \nhieraus Größe, Planungsstand oder Standort der Eissporthalle nicht zu entnehmen \nsind und auch unklar bleibt, was im Einzelnen im Rahmen des Freizeitzentrums \nverwirklicht werden soll. Da der Bürger wissen muss, welchen Inhalt das von ihm \nunterstützte Begehren hat, müssen sich diese Angaben - in einer praktikablen Kürze \n- aus dem Text des Bürgerbegehrens selbst ergeben. Erforderlich ist damit, dass \ndurch den Text der Entscheidungsgegenstand festgelegt wird, der aus der \nEntscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll. \n\n79\n\nVgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das \nLand Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 26 \nErl. III 1; Ritgen, Bürgerbegehren und \nBürgerentscheid, 1997, S. 138.\n\n80\n\nNur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im \nBürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende \nEntscheidung des Rates oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der \nBürgerschaft entsprechen. Da es kein vorgeformtes Begriffsverständnis eines \nFreizeitzentrums gibt und hiermit durchaus unterschiedliche bauliche Nutzungen \nverbunden sein können, war vorliegend eine hinreichend präzise Eingrenzung des \nEntscheidungsgegenstandes unverzichtbar. Bereits die bei den Vorgesprächen der \nVerwaltung mit dem potenziellen Investor erörterten Nutzungen belegen, dass unter \nden Begriff des Freizeitzentrums eine Vielzahl unterschiedlicher Projekte bis hin zu \neiner Erweiterung des bestehenden Möbelhauses und dem Bau eines Hotels mit ca. \n100 Zimmern gefasst wurden. Vor diesem Hintergrund reicht es nicht aus, darauf \nhinzuweisen, jeder der Unterzeichner habe gewusst, um was es ging.\n\n81\n\nd) Das Bürgerbegehren ist schließlich unzulässig, weil seine Begründung \nteilweise unrichtig ist. \n\n82\n\nGemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden \nInhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über \nden Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt \ndie Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die \nEntscheidung wesentlich sind, zutreffen. Hierbei verkennt der Senat nicht, dass die \nBegründung auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben und damit auch \nWertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen kann, die \neiner Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die \nBegründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und \nUnrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache \ndes Unterzeichners bleibt.\n\n83\n\nVgl. OVG Koblenz, Urteil vom 6. Februar 1996 \n- 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241 (243); Spies, \nBürgerversammlung, Bürgerbegehren, \nBürgerentscheid, 1999, S. 168.\n\n84\n\nDiese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der \nÜberprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben \nwerden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob \ndem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde lag. \n\n85\n\nVgl. aber Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ \nKirchhof/Krämer/Wansleben, \nKommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, \n§ 26 GO Erl. 4; Ritgen, Bürgerbegehren und \nBürgerentscheid, 1997, S. 140.\n\n86\n\nDenn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, \nVerfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen \nSachdarstellung kommt es deshalb nicht an.\n\n87\n\nDie Begründung des Bürgerbegehrens ist vorliegend in wesentlichen Elementen \nunrichtig. In ihr ist ausgeführt, dass der Rat der Stadt P. den Antrag eines \nprivaten Investors, im Bereich von Brachflächen \"A. d. D. \" eine Eissporthalle mit \nFreizeitzentrum zu errichten, abgelehnt habe. Demgegenüber stimmen die \nBeteiligten nunmehr darin überein, dass es den dargestellten Antrag eines privaten \nInvestors niemals gegeben hat. Dementsprechend ist auch eine Ablehnung durch \ndie Ratsmehrheit nicht erfolgt. Vielmehr gab es nur eine Bauvoranfrage für ein \ngänzlich anderes Projekt (Großkino), die später zurückgenommen wurde. Diese \nsachlich unzutreffende Darstellung ist für die Begründung tragend, weil hierauf die \nnachfolgende Argumentation einer Verhinderung von Investitionen und \nArbeitsplätzen aufbaut. Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass, wie die Kläger \nin der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt haben, für einen \nmöglichen Investor schon aus geführten Vorgesprächen die Erfolglosigkeit eines \nentsprechenden förmlichen Bauantrages ersichtlich gewesen sei. Denn die \nAblehnung eines Antrages stellt gegenüber unverbindlichen Vorgesprächen einen \nwesentlich anderen Sachverhalt dar. \n\n88\n\ne) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob das \nBegehren nach § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verfristet ist oder ein gesetzwidriges Ziel \nim Sinne des § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW verfolgt, weil das Vorhaben mit den \nFestsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung seiner III. oder zumindest seiner \nVI. Änderung unvereinbar ist.\n\n89\n\nII. Der Hilfsantrag kann keinen Erfolg haben, weil das Bürgerbegehren \nungeachtet des Inkrafttretens der VI. Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B von \nAnfang an nicht zulässig war.\n\n90\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.\n\n91\n\nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 \nVwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.\n\n92\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht vorliegen.\n\n93","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298217","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-04-23/15-a-5594-00","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 61","ref_norm":"61","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 78","ref_norm":"78","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"BBauG","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/298217","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298217","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-04-23/15-a-5594-00","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/298217","retrieved":"2026-07-09 03:21:48.507121+00:00"}}