{"status":"available","doknr":"OLD298844","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0308.1A4078.00.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-03-08","aktenzeichen":"1 A 4078/00","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt. \n\nDer Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 102.258,37 EUR (entspricht \n200.000 DM) festgesetzt. \n\n1\n\n G r ü n d e \n\n2\n\nDer Antrag hat keinen Erfolg. \n\n3\n\n1. Soweit der Kläger den Zulassungsgrund einer der Rechtssache zukommenden \ngrundsätzlichen Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend macht, ist der \nAntrag bereits unzulässig, weil der Zulassungsgrund nicht in einer den \nAnforderungen des § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2001 \ngeltenden und hier maßgeblichen Fassung (a.F.) entsprechenden Weise dargelegt \nworden ist. \n\n4\n\nDie Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt voraus, \ndass der Rechtsmittelführer eine bestimmte, in dem betreffenden \nRechtsmittelverfahren klärungsbedürftige Frage des formellen oder materiellen \nRechts aufwirft, die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die \neinheitliche Auslegung und Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts \nhat. Hierzu ist die Rechtsfrage grundsätzlich auszuformulieren und ferner \nsubstantiiert zu begründen, warum sie der Rechtsmittelführer für rechtsgrundsätzlich \nund in dem angestrebten Berufungsverfahren für klärungsbedürftig hält. \n\n5\n\nVgl. z.B. Senatsbeschlüsse vom 7. August 2001 \n- 1 A 3141/01 - und vom 12. April 2001 \n- 1 A 5404/00 -. \n\n6\n\nDiesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung nicht. Es fehlt bereits an \nder konkreten Ausformulierung einer für klärungsbedürtig gehaltenen Rechtsfrage. \nFerner ist auch die rechtsgrundsätzliche Bedeutung und Klärungsbedürftigkeit der \nlediglich allgemein in Bezug genommenen Rechtsfragen des Verfahrens nicht \nhinreichend substantiiert dargelegt. Die Ausführungen erschöpfen sich in \nMutmaßungen, ohne konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für eine über den Einzelfall \nhinausgehende Bedeutung der Rechtssache aufzuzeigen. Der pauschale Hinweis \nauf die abstrakt bestehende Möglichkeit einer Betroffenheit anderer Beamten der \nBeklagten reicht insofern nicht aus. Auch fehlt es an einer substanziellen \nAuseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung zur Darlegung der Frage \nder Klärungsbedürftigkeit. \n\n7\n\n2. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der \nRichtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 \nVwGO greift in der Sache nicht. \n\n8\n\n\"Ernstliche Zweifel\" im Sinne der Vorschrift sind nur solche, die erwarten lassen, \ndass die Berufung in einem durchzuführenden Berufungsverfahren mit \nüberwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg hätte. Solche Zweifel bestehen hier auf der \nGrundlage des Klägervorbringens ersichtlich nicht. \n\n9\n\nDas Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. \nInsbesondere hat es rechtsfehlerfrei die am 16. Oktober 1995 in Kraft getretene \n\"Anweisung für das betriebliche Vorschlagswesen bei der Deutschen Telekom \nAG\" vom 28. September 1995 (im Folgenden: Anweisung 1995) als Rechtsgrundlage \nfür den vom Kläger am 27. März 1996 - erneut - geltend gemachten \nPrämierungsanspruch herangezogen. \n\n10\n\na) Dabei ist für die Bewertung der Rechtslage von folgenden Grundlagen im \nTatsächlichen und Rechtlichen auszugehen:\n\n11\n\nMit Schreiben vom 19. Mai 1993 reichte der Kläger den Verbesserungsvorschlag \n\"Codenummerntelefonieren\" aus dem Jahr 1989 erneut ein und legte ihn wegen \nangeblicher Realisierung des Systems \"zur Nachprämierung\" vor. Dieses Begehren \nist bei verständiger Würdigung der Interessenlage des Klägers gemäß § 133 BGB \nanalog als Antrag auf nachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags im \nSinne der - damals noch geltenden - Nr. 4.9 der \"Anweisung für das betriebliche \nVorschlagswesen bei der Deutschen Bundespost - Telekom\" aus dem Jahr 1990 (im \nFolgenden: Anweisung 1990) auszulegen. Eine Bewertung als Antrag auf \nNachprämierung kommt ungeachtet der vom Kläger gewählten Formulierung \nentsprechend dem Grundsatz \"falsa demonstratio non nocet\" mangels \nvorangegangener Erstprämierung ersichtlich nicht in Betracht. Auch eine Auslegung \nals Gegenvorstellung gemäß Nr. 8 der Anweisung 1990 entspricht angesichts der \noffenkundig vorliegenden Verfristung eines solchen Rechtsbehelfs nicht der bei der \nAuslegung einer Eingabe zu berücksichtigenden Interessenlage des Einreichenden. \nZudem erstrebte der Kläger, wie sich aus seinem Hinweis auf den angeblichen \nEinsatz seines vorgeschlagenen Systems ergibt, nicht nur eine rechtliche \nÜberprüfung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 20. September 1991, \nsondern vielmehr auch eine erneute Sachprüfung auf der Grundlage vermeintlich \nneuer Tatsachen. \n\n12\n\nIm Schreiben vom 11. August 1993 wertete die Beklagte den Antrag des Klägers \nweder als Antrag auf nachträgliche Annahme (mangels Realisierung) noch als Antrag \nauf Nachprüfung (mangels Vorprämierung). Sie behandelte den Antrag wegen \nVerfristung auch nicht als Gegenvorstellung, obwohl sie ihn als solche auslegte (vgl. \nausdrücklich Seite 1 des Schreibens vom 11. August 1993). Gleichwohl nahm sie \neine erneute Sachprüfung vor und teilte dem Kläger das Ergebnis ergänzend zu den \nGründen des Ablehnungsbescheids vom 20. September 1991 \"nachrichtlich\" mit. \nInsofern hat die Beklagte zum einen - wie auch vom Verwaltungsgericht \nangenommen - eine rechtliche Überprüfung des Ablehnungsbescheids vom \n20. September 1991 trotz Bestandskraft und damit den Erlass eines Zweitbescheids \nbezüglich des erneut vorgelegten Verbesserungsvorschlags aus 1989 abgelehnt und \nlediglich in Gestalt einer \"wiederholenden Verfügung\" auf den Ablehnungsbescheid \nvom 20. September 1991 hingewiesen. Zum anderen hat sie aber den Antrag auf \nnachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags der Sache nach - konkludent - \nabgelehnt, wenn sie ihn auch nicht als solchen gewertet hat.\n\n13\n\nBei der - mit Blick auf die dargelegte Unklarheit/Widersprüchlichkeit \nerforderlichen - Auslegung des in Rede stehenden behördlichen Akts kommt es für \nsein Verständnis grundsätzlich auf den objektiven Empfängerhorizont an, d.h. darauf, \nwie der Adressat unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls den \nobjektiven Sinngehalt eines Schreibens nach Treu und Glauben gemäß §§ 133, 157 \nBGB analog verstehen musste bzw. durfte.\n\n14\n\nVgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juni 1991 \n- 7 C 43.90 -, NVwZ 1993, 177 (179), und vom \n15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, DVBl. 1990, 371 \n(374). \n\n15\n\nVor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Kläger mit seinem Antrag vom \n19. Mai 1993 eine vermeintliche Änderung der Tatsachenlage vorgetragen und auf \ndieser Grundlage eine neue Sachprüfung verlangt hatte, konnte und durfte er den \n- wenn auch pauschalen - Hinweis der Beklagten, dass eine Realisierung des \nVerbesserungsvorschlags nicht erfolgt sei - was vom Kläger mit seinem Antrag aber \ngerade zur Überprüfung gestellt worden war -, nur dahin verstehen, dass die \nBeklagte von einer Veränderung der Tatsachenlage, insbesondere einem Wegfall \nder Ablehnungsgründe nicht ausgeht und den Antrag auf nachträgliche Annahme \ndeshalb in der Sache ablehnt. Dafür spricht auch die - wenn auch formal nur \nnachrichtlich mitgeteilte - Ergänzung der Gründe des Ablehnungsbescheids vom \n20. September 1991, wodurch zum Ausdruck kommt, dass die Beklagte noch die \nursprüngliche Tatsachengrundlage zu Grunde legt und einen Anlass zur \nnachträglichen Annahme des Vorschlags nicht anerkennt. \n\n16\n\nDieser Auslegung steht auch nicht die vom Verwaltungsgericht angeführte \nPassage aus dem Schreiben der Beklagten vom 11. August 1993 entgegen, wonach \ndas Schreiben, \"da der Antrag des Klägers nicht als Gegenvorstellung gewertet \nwerden könne, kein erneuter Ablehnungsbescheid im Sinne des 8. Abschnitts der \nAnweisung 1990\" sei. Abgesehen von dem Umstand, dass die Beklagte sich mit der \nersten Feststellung in Widerspruch zu ihrer eigenen Auslegung des Antrags als \n- verfristete - Gegenvorstellung setzt, ist diese Aussage im Zusammenhang mit den \nnachfolgenden Ausführungen zu sehen, wonach \"weitere Gegenvorstellungen nicht \nmehr möglich seien\". Daraus sowie aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf den \n8. Abschnitt der Anweisung 1990, der die Bearbeitung von Gegenvorstellungen \nbetrifft, folgt, dass einzig die Möglichkeit einer weiteren Gegenvorstellung nach Nr. 8 \nAbs. 4 der Anweisung 1990 verhindert werden sollte. Dass darüber hinaus Rechte \ndes Klägers beschränkt werden sollten - respektive das Recht zur nochmaligen \nBeantragung einer nachträglichen Annahme - kann dieser Aussage nicht entnommen \nwerden. Überdies ist sowohl unter Rechtsschutzgesichtspunkten als auch unter dem \nAspekt treuwidrigen Verhaltens angesichts der in der Sache getroffenen \nAblehnungsentscheidung die lediglich formale Feststellung der Beklagten, eine \nEntscheidung überhaupt nicht treffen zu wollen, als unbeachtlich für den Charakter \ndes Schreibens als Ablehnungsbescheid anzusehen. \n\n17\n\nSchließlich ist auch zu berücksichtigen, dass Unklarheiten bei der Auslegung \neines Bescheids - wie sie hier im Hinblick auf die widersprüchlichen Wertungen \nseitens der Beklagten bestehen - zu Lasten der Behörde gehen.\n\n18\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1992 \n- 15 A 1133/89 -, NVwZ 1993, 75 (76). \n\n19\n\nDer Kläger hat sich im Folgenden mit der Ablehnung seines Antrags auf \nnachträgliche Annahme seitens der Beklagten abgefunden. Im Schreiben vom \n27. März 1996 - hierbei handelt es sich um einen erneuten Antrag auf nachträgliche \nAnnahme - sowie in der Einspruchsschrift vom 12. September 1996 ist er selbst von \neiner Ablehnungsentscheidung im Schreiben vom 11. August 1993 ausgegangen. Er \nkann deswegen in diesem Zusammenhang nicht mit dem Einwand gehört werden, \neine Bescheidung seines - ersten - Antrags vom 19. Mai 1993 sei bislang nicht erfolgt \nund der mit Schreiben vom 27. März 1996 erneut gestellte Antrag auf nachträgliche \nAnnahme stelle lediglich eine Ergänzung des noch laufenden Verfahrens auf \nnachträgliche Annahme aus dem Jahr 1993 dar. \n\n20\n\nUnter Berücksichtigung dieser Ausgangslage stellt sich das Problem, ob der \nKläger die mittlerweile auf drei Jahre verkürzte Frist für die Einreichung von Anträgen \nauf nachträgliche Annahme nach Nr. 6.3 Abs. 3 der Anweisung 1995 mit seinem \n- zweiten - Antrag vom 27. März 1996 eingehalten hat, gar nicht. Denn als für den \nFristbeginn maßgeblicher letzter Ablehnungsbescheid im Sinne der Nr. 6.3 Abs. 3 \nder Anweisung 1995 ist - wie dargelegt - das Schreiben der Beklagten vom \n11. August 1993 zu Grunde zu legen. Der Kläger hat seinen Antrag vom 27. März \n1996 daher noch vor Ablauf der Dreijahresfrist und damit fristgerecht gestellt. \n\n21\n\nDer Antrag auf nachträgliche Annahme vom 27. März 1996 ist indes unter einem \nanderen rechtlichen Gesichtspunkt unzulässig. Nach der Neuregelung des \nVerfahrens der nachträglichen Annahme in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 kann \nein Antrag auf nachträgliche Annahme von dem Einsender - anders als in Nr. 4.9 \nAbs. 1 der Anweisung 1990 vorgesehen - nunmehr nur noch einmal gestellt werden. \nDa der Kläger mit Schreiben vom 19. Mai 1983 bereits einmal eine nachträgliche \nAnnahme seines Verbesserungsvorschlags aus dem Jahr 1989 wegen angeblicher \nRealisierung beantragt hat, ist er nunmehr gemäß Nr. 6.3 Abs. 2 Anweisung 1995 mit \neiner erneuten Antragstellung ausgeschlossen. \n\n22\n\nb) Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anweisung 1995 unter \nAbänderung der Anweisung 1990 rechtswirksam in Form einer \nGesamtbetriebsvereinbarung eingeführt worden. Insbesondere bestehen - auch \nunter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben - keine Bedenken im \nHinblick darauf, dass die Neuregelung in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 eine \nMöglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht \nmehr vorsieht. \n\n23\n\naa) Bei der Anweisung 1990 handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern \num Verwaltungsvorschriften, mithin um verwaltungsinterne innerdienstliche \nWeisungen für die Aufgabenerledigung der Verwaltungseinheit, an die sie sich \nrichten. Diese Verwaltungsvorschriften vermögen über die ihnen zunächst nur \ninnewohnende interne Bindung hinaus auch Außenwirkung im Verhältnis der \nVerwaltung zum Bürger dergestalt zu entfalten, dass sie die Verwaltung bei \ngleichmäßiger Anwendung an ihre Einhaltung binden, sei es vermittelt über den \nGleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) respektive das im Rechtsstaatsprinzip verankerte \nGebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG), \n\n24\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 \n- 3 C 6.96 -, BVerwGE 104, 220 (223), \n\n25\n\nsei es über eine entsprechend der Auslobung gemäß §§ 657 ff. des Bürgerlichen \nGesetzbuchs (BGB) durch Bekanntgabe begründete unmittelbare Selbstverpflichtung \nder Verwaltung, \n\n26\n\nvgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 \n- 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW, \nUrteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -, \nNWVBl. 1994, 215 (216). \n\n27\n\nIn Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hätte auch \nim Fall der Begründung einer Selbstbindung der Beklagten an die Anweisung 1990 \ndurch eine entsprechende Anwendung der §§ 657 ff. BGB der jeweils zuständige \nPrüfungs- und Bewertungsausschuss bei seinen Entscheidungen über die Annahme \nund Prämierung von Verbesserungsvorschlägen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 \nGG) zu beachten, \n\n28\n\nvgl. für das Vorschlagswesen in der \nBundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar \n1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (353 f.), \n\n29\n\nso dass Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls als Maßstab für die Beurteilung der \nWirksamkeit der Änderung der Verwaltungsvorschrift heranzuziehen ist. \n\n30\n\nIn der Anwendung der Nr. 6 Abs. 2 der Anweisung 1995, wonach eine \nnachträgliche Annahme nunmehr lediglich einmal beantragt werden kann, liegt indes \nkein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn nach ständiger \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung von \nVerwaltungsvorschriften nach Ermessen des Vorschriftengebers für die Zukunft \nzulässig, vorausgesetzt sie erfolgt aus willkürfreien, sachgerechten Erwägungen und \nfindet auf alle neu Betroffenen gleichmäßige Anwendung. \n\n31\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 \n- 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 (223), und \nBeschluss vom 1. Juni 1979 - 6 B 33.79 -, ZBR 1980, \n1329 (1330). \n\n32\n\nBeide Voraussetzungen sind hier erfüllt. Eine gleichmäßige Anwendung der \nneuen Verwaltungsvorschrift ist durch die Umschreibung des Anwendungsbereichs in \nNr. 1 der Anweisung 1995 gewährleistet. Überdies liegt die von der Beklagten für die \nVerkürzung der Antragsfrist in einem Vermerk zur Anweisung 1995 vom 25. August \n1995 gegebene Begründung - namentlich die angesichts der schnellen \nUmfeldveränderungen bestehende Schwierigkeit, alte Verbesserungsvorschläge als \nUrsache für aktuelle Innovationen anzuerkennen - ebenfalls der Reduzierung der \nAnzahl der Antragsmöglichkeiten zu Grunde und ist insofern als ein die Änderung der \nVerwaltungsvorschrift sachlich rechtfertigender Grund anzuerkennen. Denn für den \nFall, dass für einen Einsender die Möglichkeit besteht, zwei Mal eine nachträgliche \nAnnahme zu beantragen, stellt sich angesichts des mit der Durchführung eines \nzweiten Annahmeverfahrens verbundenen Zeitablaufs - zumal bei Ausnutzung der \nAntragsfristen - das Problem der Kausalitätsfeststellung in gleicher Weise. Bereits als \nallgemeiner Erfahrungssatz kann festgehalten werden, dass die Feststellung der \nKausalität konkreter tatsächlicher Umstände bzw. Ursachen für einen bestimmten \nErfolg mit zunehmendem Zeitablauf erheblichen Schwierigkeiten im tatsächlichen \nBereich unterliegt. Diese Problematik stellt sich um so mehr in Lebensbereichen - wie \nhier der Telekommunikation -, die auf Grund des raschen technischen Fortschritts \nsowie ggf. der Gleichzeitigkeit von Neuentwicklungen einem ständigen Wandel \nunterworfen sind. Der Einwand des Klägers, die praktische Relevanz von \nVerbesserungsvorschlägen komme mitunter erst nach längerer Zeit zum Tragen, \ngreift insofern nicht, als er nicht geeignet ist, das Problem der Kausalitätsfeststellung \nin Frage zu stellen. Er betrifft vielmehr einen qualitativ anderen Gesichtspunkt, dem \ndie Beklagte durch das Institut der nachträglichen Annahme von \nVerbesserungsvorschlägen innerhalb einer Antragsfrist von drei Jahren hinreichend \nRechnung getragen hat, dem sie jedoch gerade nicht im Rahmen des ihr bei der \nAusgestaltung des betrieblichen Vorschlagswesens zustehenden \nErmessensspielraums den Vorrang eingeräumt hat. \n\n33\n\nbb) Ferner stellt sich die Änderung der Anweisung 1990, genauer die \nReduzierung der Möglichkeit zur Beantragung einer nachträglichen Annahme in \nNr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995, auch unter dem Gesichtspunkt des \nVertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) - selbst unter Anlegung der vom \nBundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe über die Rückwirkung von \nRechtsnormen - nicht als unzulässig dar. \n\n34\n\nMit dem Verwaltungsgericht ist bei der in Rede stehenden Sachlage lediglich ein \nFall \"unechter\" Rückwirkung anzunehmen. Eine solche liegt vor, wenn retrospektiv \nauf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte oder \nRechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt und die betroffenen Rechtspositionen \nnachträglich im Ganzen entwertet werden. \n\n35\n\nVgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), \nBeschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 17/69 -, \nBVerfGE 30, 392 (402). \n\n36\n\nDa zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Anweisung 1995 die nach Nr. 4.9 der \nAnweisung 1990 geltende Antragsfrist von fünf Jahren gerechnet vom Tag der \nAbsendung des letzten Ablehnungsbescheids (hier: Schreiben vom 11. August \n1993), für den Kläger noch lief, wurde auf einen noch nicht abgeschlossenen \nSachverhalt mit Wirkung ex nunc eingewirkt und das Recht zur Beantragung einer \nnachträglichen Annahme nachträglich zum Nachteil des Klägers neu gestaltet. \n\n37\n\nEine \"unechte\" Rückwirkung ist unter Berücksichtigung des Gebots des \nVertrauensschutzes grundsätzlich zulässig, \n\n38\n\nvgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 \n- 2 BvL 17/69 -, a.a.O., und vom 13. Mai 1986 \n- 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141 (154), \n\n39\n\nes sei denn, dass im Rahmen einer Abwägung dem Vertrauen des nachteilig in \nseiner Rechtsposition Betroffenen in die bestehende Rechtslage gegenüber den \nGründen für die Neuregelung der Vorrang gebührt. \n\n40\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 \n- 2 BvL 17/69 -, BVerfGE 30, 392 (404); Sachs, \nGrundgesetz, 2. Aufl., Art. 20 Rn. 137.\n\n41\n\nDas Verwaltungsgericht ist in seiner Entscheidung zu dem zutreffenden Ergebnis \ngelangt, dass das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 \nkeinen Vorrang vor den Interessen der Beklagten an der Änderung der \nVerwaltungsvorschrift verdient. Auch wenn für den Kläger nach Nr. 6.3 Abs. 2 \nAnweisung 1995 die Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf \nnachträgliche Annahme nicht mehr besteht, ist ein etwa betätigtes Vertrauen des \nKlägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 nicht schutzwürdig. In diesem \nZusammenhang ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts, der sich für die \"Arbeitsanweisungen für das betriebliche \nVorschlagswesen (Fassung 1982)\" der Rechtsvorgängerin der Beklagten bereits der \nSenat angeschlossen hat, materiell-rechtliche Prämienansprüche nur (und erst) nach \nMaßgabe der Entscheidung des jeweils zuständigen Prämienausschusses \neingeräumt werden. \n\n42\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 \n- 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW, \nUrteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -, \nNWVBl. 1994, 215 (216). \n\n43\n\nDemzufolge bestehen bis zu einer Entscheidung des zuständigen Ausschusses \ngerade keine gesicherten Rechtspositionen, sondern lediglich bloße Chancen bzw. \nErwartungen im Hinblick auf die künftige Begründung eines materiell-rechtlichen \nPrämienanspruchs nach Wahrnehmung des in der Anweisung eingeräumten \nAntragsrechts, die einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand zu begründen nicht \ngeeignet sind. Überdies ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vertrauen auf \nden Fortbestand und die unveränderte zukünftige Anwendung von \nVerwaltungsvorschriften - für sich - keinen Rechtsschutz genießt, da \nVerwaltungsvorschriften generell unter dem Vorbehalt der Änderung stehen und \neinen Besitzstand für die Zukunft nicht begründen. \n\n44\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 1979 \n- 6 B 33.79 -, ZBR 1980, 23 (24); OVG NRW, Urteil \nvom 30. November 1979 - XI A 510/77 -, DVBl. 1980, \n648 (649). \n\n45\n\nDies gilt für den vorliegenden Fall um so mehr, als es sich bei der Prämierung \nvon Verbesserungsvorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens um \neinen normativ nicht vorgeprägten Bereich freiwilliger Leistungen handelt, bezüglich \ndessen Regelung - insbesondere der Voraussetzungen für die Begründung materiell-\nrechtlicher Prämienansprüche - der Beklagten ein weiter Gestaltungsspielraum \nzusteht. \n\n46\n\nVgl. für das Vorschlagswesen in der \nBundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar \n1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.). \n\n47\n\nSchließlich hat der Kläger auch keine besonderen finanziellen Dispositionen \ngetätigt, die im Rahmen der Abwägung zu seinen Gunsten einzustellen wären. \nDemgegenüber besteht - wie bereits dargelegt - ein sachlich begründetes und auch \nanerkennenswertes Interesse der Beklagten an der Neuregelung des Antragsrechts \nim Bereich der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen. Dem \nBedürfnis für eine Reduzierung der Antragsmöglichkeiten zur Vermeidung von \nSchwierigkeiten im Rahmen der Kausalitätsfeststellung steht auf Seiten des Klägers \nnach alledem ein schutzwürdiges Vertrauen auf die alte Rechtslage nicht entgegen. \nDer Kläger kann auch nicht mit dem Einwand gehört werden, die Beklagte habe \nzumindest Übergangsvorschriften zum Schutz seiner bestehenden Rechtspositionen \nschaffen müssen. Denn solche Rechtspositionen sind durch die Anweisung 1990 \n- wie ausgeführt - gerade nicht begründet worden. \n\n48\n\ncc) Entgegen der - in Bezug auf die Verkürzung der Antragsfrist geäußerten - \nRechtsauffassung des Klägers führt die Reduzierung der Antragsmöglichkeiten auch \nnicht zu einer Verletzung des Klägers in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit aus \nArt. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG. Es dürfte insoweit bereits an \nder Eröffnung des Schutzbereichs fehlen. Die primäre Gewährleistungsdimension \ndes Art. 12 Abs. 1 GG liegt entsprechend der Grundkonzeption eines \nFreiheitsgrundrechts in der Funktion als Abwehrrecht des Bürgers gegenüber \nhoheitlichen Eingriffen in die berufliche Freiheit (status negativus). \n\n49\n\nVgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., \nArt. 12 Rn. 9. \n\n50\n\nDer Kläger macht vorliegend in der Sache keine Beeinträchtigung in seinen \nschöpferischen Leistungen im Rahmen seiner beruflichen Betätigung und damit eine \nVerletzung des status quo geltend, sondern begehrt vielmehr eine Erweiterung \nseines Rechtskreises durch Zuerkennung eines Prämienanspruchs seitens der \nBeklagten. Ein Teilhabe- und Leistungsrecht (status positivus) gewährt Art. 12 Abs. 1 \nGG jedoch nur ausnahmsweise, wenn dies notwendige Voraussetzung für die \nVerwirklichung des Grundrechts ist. Als solches ist Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung \nmit Art. 3 Abs. 1 GG insbesondere im Bereich der Berufs- und Ausbildungswahl \nanerkannt, wenn es um den Zugang zu staatlichen Berufen und Arbeitsplätzen bzw. \nzu in staatlicher Verantwortung betriebenen Ausbildungseinrichtungen geht. \n\n51\n\nVgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., \nArt. 12 Rn. 11; Pieroth/Schlink, Grundrechte, \n13. Aufl., Rn. 862.\n\n52\n\nEin solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Bei der vom Kläger begehrten \nPrämienzahlung handelt es sich vielmehr um freiwillige Leistungen in einem nicht von \nRechtsnormen vorgeprägten Raum, der der Gestaltung der Beklagten auf Grund \neigener Initiative und nach selbst gesetzten Regeln und Wertungen offen steht. \nNamentlich besteht für die Beklagte keinerlei öffentlich-rechtliche Rechtspflicht, auch \nnicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), ihren \nBediensteten für eingereichte Verbesserungsvorschläge Belohnungen in Form von \nGeldprämien zu zahlen, \n\n53\n\nvgl. für das Vorschlagswesen in der \nBundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar \n1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.). \n\n54\n\nInsofern kann eine zusätzliche, über die gesetzlich bestehenden Besoldungs- \nbzw. Versorgungsverpflichtungen hinaus versprochene Leistung des Dienstherrn, die \nausschließlich auf einer Selbstverpflichtung beruht, nicht über Art. 12 Abs. 1 GG in \nVerbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG eingefordert werden. Überdies dürfte insoweit der \nAnwendungsvorrang des einfachen Rechts zum Tragen kommen und ein Bedürfnis \nfür den Rückgriff auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht anzunehmen sein. \n\n55\n\nJedenfalls läge in der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten durch die \nAnweisung 1995 aber eine im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zulässige Schranke auf \nGrund des § 11 des Postpersonalrechtsgesetzes, die auch verhältnismäßig wäre, da \nsie ihre Rechtfertigung - wie auf der hier einschlägigen Stufe der Berufsausübung \nerforderlich - in sachlichen Erwägungen des Gemeinwohls (Reduzierung der \nSchwierigkeiten der Kausalitätsfeststellung infolge zunehmenden Zeitablaufs) fände. \n\n56\n\nc) Weiterhin hat das Verwaltungsgericht zu Recht eine eigenständige, zeitlich \nunbeschränkte Verpflichtung der Beklagten zur Annahme von \nVerbesserungsvorschlägen mit der Konsequenz abgelehnt, dass das Ob und Wann \neiner Antragstellung letztlich unbeachtlich wäre. Insbesondere begegnet die von ihm \nvorgenommene Auslegung der Nr. 6.3 der Anweisung 1995 dergestalt, dass Abs. 1 \nder Vorschrift lediglich eine Verpflichtung zur nachträglichen Annahme von Amts \nwegen regele, wenn die Beklagte selbst die Annahmevoraussetzungen anerkenne, \nwährend Abs. 2 und 3 die Fälle beträfen, in denen die Annahmevoraussetzungen \nstreitig seien, keinen rechtlichen Bedenken. Nr. 6.3 der Anweisung 1995 differenziert \nbezüglich der nachträglichen Annahme von abgelehnten Verbesserungsvorschlägen \nzwischen dem von Amts wegen einzuleitenden Wiederaufgreifen des \nAnnahmeverfahrens mit einer gebundenen Annahmeentscheidung einerseits \n(Abs. 1) und der Einleitung des Annahmeverfahrens auf Antrag des Einsenders eines \nabgelehnten Verbesserungsvorschlags andererseits (Abs. 2). Bereits Wortlaut und \nSystematik der Vorschrift legen nahe, dass beide Verfahrensarten unterschiedliche \nAnwendungsbereiche betreffen. Insbesondere aber aus der zeitlichen Beschränkung \ndes Antragsrechts in Abs. 3 folgt, dass eine zwingende, zeitlich unbegrenzte \nPrüfungspflicht der Beklakgten in Abs. 1 nicht gewollt sein kann, da eine solche dem \noben dargelegten Sinn und Zweck der Antragsfrist widerspräche, der durch die \nVerkürzung der Antragsfrist sowie die Reduzierung der Möglichkeiten zur \nAntragstellung gerade noch besondere Betonung erfahren hat. Für eine solche \nAuslegung spricht auch die ursprüngliche Fassung der Anweisung 1990, wonach \ngemäß Nr. 4.9 Abs. 3 eine nachträgliche Annahme allgemein nur innerhalb einer \nbestimmten Frist möglich war. Dafür, dass die Beklagte diesen Rechtsgedanken in \nder Neufassung 1995 aufgeben wollte, bestehen - zumal vor dem Hintergrund der \nFristverkürzung und der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten - keine \nAnhaltspunkte. \n\n57\n\n3. Es kann dahin stehen, ob der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund \nbesonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 \nVwGO hinreichend dargelegt worden ist; er liegt jedenfalls in der Sache nicht vor. \nDenn aus den zum Zulassungsgrund der \"ernstlichen Zweifel\" angeführten Gründen \nergibt sich entsprechend, dass hier der Ausgang eines künftigen \nBerufungsverfahrens auch nicht als wenigstens offen beurteilt werden kann, wie es \nfür den Zulassungsgrund der \"besonderen tatsächlichen oder rechtlichen \nSchwierigkeiten\" erforderlich wäre. \n\n58\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung \nfolgt aus §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG.\n\n59\n\nDieser Beschluss ist unanfechtbar. \n\n60","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298844","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-03-08/1-a-4078-00","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":7},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":5},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 33","ref_norm":"33","n":3},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 133","ref_norm":"133","n":2},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 657","ref_norm":"657","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":2},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 157","ref_norm":"157","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 14","ref_norm":"14","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/298844","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298844","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-03-08/1-a-4078-00","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/298844","retrieved":"2026-07-09 03:22:49.134018+00:00"}}