{"status":"available","doknr":"OLD298920","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2002:0304.20D21.98AK.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2002-03-04","aktenzeichen":"20 D 21/98.AK","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Klage wird abgewiesen.\nDer Kläger trägt die Kosten des Klage- und des \nRevisionsverfahrens.\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages \nabwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in \nentsprechender Höhe leistet.\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\nTatbestand\n\n2\n\nDer Kläger ist Miteigentümer eines selbstgenutzten Wohngrundstücks in B. -H. ,\netwa km südwestlich des Flughafens Köln/B. . Er wendet sich gegen die\nAbflugstrecke NORF, die das Luftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nr. 2 der später\nmehrfach geänderten 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung\n(\"Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln\nzum und vom Flughafen Köln/B. \") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) für Abflüge von\nder Hauptstart- und -landebahn des Flughafens in Richtung 14 L, also in die\nvorherrschende Betriebsrichtung Süden, für nach Westen weiterführende Flüge\nfestgelegt hat. Der Kläger sieht sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem er auf\nseinem Grundstück infolge dieser Streckenführung ausgesetzt ist.\nVon 1991/92 (29. bzw. 32. Durchführungsverordnung vom 20. August 1991 bzw.\n7. Oktober 1992) bis zur Einrichtung der hier streitigen Abflugstrecke bestanden in\nStartrichtung 14 zwei nach Westen führende Abflugstrecken mit den Bezeichnungen\nNOR4F und NOR2H. Nur auf einer dieser Strecken (NOR2H) war das Abdrehen der\nLuftfahrzeuge nach Westen erst nach Erreichen einer bestimmten Mindestflughöhe\nvorgeschrieben. Da dies bei schweren oder sonst schlecht steigenden Flugzeugen\nregelmäßig einen längeren Geradeausflug erforderte und damit einen längeren\nAbflug nach sich zog, wurde die kürzere Strecke ohne Höhenbeschränkung (NOR4F)\nbevorzugt. Dies führte dazu, dass die südwestlich des Flughafens Köln/B.\nliegenden Siedlungsbereiche, vor allem der Städte Siegburg und Sankt Augustin,\nhäufig in niedrigen Höhen mit schwerem Gerät überflogen wurden. Mitte 1993 regte\ndeshalb die Stadt Sankt Augustin in der für den Flughafen Köln/B. gebildeten\nKommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) an, die bestehende\nAbflugroute NOR4F ersatzlos aufzuheben, sodass zur Nachtzeit nur noch die\nAbflugstrecke NOR2H in Anspruch genommen werden könne. Zur Begründung\nwurde ausgeführt, die bei Inbetriebnahme der bestehenden Abflugrouten\nzugesicherten Lärmminderungen seien nicht eingetreten, vielmehr hätten\nBeschwerden über nächtlichen Fluglärm wegen tieffliegender Maschinen in den\nhiervon betroffenen Kommunen beträchtlich zugenommen; auch seien\nKrankenhäuser in Siegburg und Sankt Augustin betroffen. Die DFS Deutsche\nFlugsicherung GmbH (DFS) kam in einer Auswertung der zwischen dem 25. Oktober\nund 4. November 1993 aufgezeichneten Flugspuren (FANOMOS-\nSonderuntersuchung) zu dem Ergebnis, dass sich die Gesamtbereiche beider\nAbflugstrecken zwar nur geringfügig unterschieden, an den Ausdrucken der\nrechnerisch ermittelten Durchschnittsflugspuren jedoch ein Unterschied festgestellt\nwerden könne: Die Durchschnittsflugspur der (höhenbeschränkten) Strecke NOR2H\nwerde gegenüber derjenigen der NOR4F nach der Rechtskurve um ca. 1 km nach\nSüden verlagert - auf das Gebiet von B. -Beuel zu und genau über Hangelar -,\nwährend die Durchschnittsflugspur der NOR4F in diesem Bereich offensichtlich eher\nüber unbebautes Gebiet führe. Jedoch sei der Bereich der Strecke NOR2H deutlich\nweiter vom Flughafen entfernt und werde damit deutlich weniger belastet als Sankt\nAugustin. Flugsicherungsbetrieblich stehe einer Umsetzung des Vorschlags der\nStadt Sankt Augustin nichts entgegen; hier müssten die Interessen gegeneinander\nabgewogen werden. Die Fluglärmkommission beschloss daraufhin am 11. April\n1994, die Strecke NOR4F solle zum nächstmöglichen Termin aufgehoben werden,\nweil sie sich unter Lärmschutzaspekten nicht bewährt habe. Durch § 3 Abs. 2 Nr. 2\nder genannten 147. DVO (in Kraft seit dem 18. August 1994) fasste das Luftfahrt-\nBundesamt die beiden bisherigen Abflugstrecken zu einer Strecke mit\nHöhenbeschränkung unter der Bezeichnung NOR5F zusammen. Ein Abdrehen nach\nWesten war danach auf dieser Strecke erst zulässig, wenn das Luftfahrzeug - je\nnachdem, was später erreicht wurde - eine Entfernung von 5 nautischen Meilen (NM)\nvom Flughafen-Funkfeuer (KBO) oder eine Höhe von 3.500 Fuß (ft) erreicht hatte.\nEin Abdrehen vor Erreichen des Funkfeuers LV, das als Ursache des Lärmproblems\nbetrachtet wurde, war nicht mehr zulässig. Wegen des variierenden Steigverhaltens\nverschiedener Flugzeugbaumuster entfiel zugleich die Angabe eines festen\nAbdrehpunktes nach Westen und des früher nach dem Abdrehen zu erfliegenden\nRadials 107 NOR.\n\n3\n\nDer Kläger beantragte wegen seiner dadurch ausgelösten Betroffenheit durch\nLuftverkehr mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 eine Änderung der Abflugstrecke\nNORF, was das Luftfahrt-Bundesamt mit Schreiben vom 9. Januar 1998 ablehnte.\nDer Kläger hat am 23. Februar 1998 Klage erhoben.\n\n4\n\nIm Laufe des Klageverfahrens ist die Verordnung, auch im Hinblick auf die hier\nstreitige Abflugstrecke, mehrfach geändert worden. Mit der\n11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März 1999) sind die\nStrecken (bei Benutzung der Startbahn 14 L nunmehr in § 3 Abs. 2 Nr. 3) getrennt für\nkonventionelle und für rechnergestützte Abflüge beschrieben worden. Luftfahrzeuge\nmit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken seither über kodierte Wegpunkte\nmit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. Luftfahrzeuge, die den\nvorausgesetzten Steiggradienten (zunächst 14,2 %, seit der\n20. Änderungsverordnung vom 7. März 2001: 14,5 %) einhalten, dürfen nunmehr auf\ndie Strecke NORF nach Westen abdrehen, wenn sie 5 NM nach KBO und eine Höhe\nvon mindestens 4.000 ft erreicht haben; schlechter steigende Luftfahrzeuge müssen\nin ihrem Flugplan die so genannte \"lange Entlastungsroute\" NORP angeben, auf der\nein Abdrehen nach Westen erst in einer Entfernung von 12,5 NM nach dem Abheben\nzulässig ist; von Luftverkehr auf dieser Strecke wird der Kläger nicht berührt. Zurzeit\ngilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der 23. Änderungsverordnung\nvom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2001, S. 23429).\n\n5\n\nDer Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig abgewiesen.\nZur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine Leistungsklage\nstehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur Normaufhebung\nnicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im Sinne des\n§ 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die Verletzung\neiner drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige aus\nGrundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen\nzuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen.\n\n6\n\nDas Bundesverwaltungsgericht hat dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene\nRevision des Klägers hin mit Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - (Parallelurteil\nveröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen\nVerhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen.\nZur Begründung der Klage macht der Kläger geltend: Er und seine Familie würden\naufgrund der Neuregelung in erheblichem Umfang, insbesondere zur Nachtzeit,\ndurch Fluglärm beeinträchtigt. Wie sich aus einem im Auftrag der Stadt B. erstellten\nLärmgutachten der deBAKOM vom 4. November 1997 ergebe, seien die Grenzen\ndes Zumutbaren deutlich überschritten. Eine nachhaltige Schädigung seiner\nGesundheit sei zu befürchten. Sein Grundstück erleide einen deutlichen Wertverlust.\nSeit der Einführung der NeSS-Abflugverfahren liege sein Haus sogar fast direkt\nunterhalb der Strecke. Die angegriffene Rechtsverordnung, auf die diese Belastung\nmit Fluglärm zurückgehe, sei rechtswidrig. Eine dem Gesetzesvorbehalt genügende\ngesetzliche Ermächtigung sei nicht zu erkennen. Das Verfahren der\nFlugroutenfestlegung sei vollkommen ungenügend, um die Probleme einer\nLärmverschiebung zu bewältigen. Eine Mitwirkung der betroffenen Bürger sei nicht\nvorgesehen. Die Beratungen der Fluglärmkommission nach § 32b LuftVG könnten\nein rechtsstaatliches Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ersetzen. Die\ngebotene planerische Interessenabwägung habe nicht stattgefunden. Dies folge\nbereits daraus, dass zwischen den Beteiligten ein subjektives Recht auf Abwägung\nstreitig gewesen und den Lärmbetroffenen erst durch die Entscheidung des\nBundesverwaltungsgerichts zuerkannt worden sei. Die politisch geprägten\nEntscheidungen der Fluglärmkommission stellten keine ausreichende Grundlage für\ndie Abwägung dar, zumal nicht alle betroffenen Kommunen in diesem Gremium\nvertreten seien. Den Mitgliedern der Fluglärmkommission seien zu keinem Zeitpunkt\nausreichende Unterlagen für eine Entscheidung zu NORF vorgelegt worden. Die\nEntscheidung sei zudem auf unzureichender Tatsachengrundlage getroffen worden.\nAktuelles und hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial, dessen Notwendigkeit im\nRevisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts betont worden sei, habe weder 1994\nnoch später den Entscheidungen der Beklagten zugrunde gelegen. Die Beklagte\nhabe weder die Anzahl der zukünftig von Fluglärm betroffenen Bürger noch die Art\nder Bebauung noch die Immissionsbelastung ausreichend ermittelt. Karten, aus\ndenen sich dergleichen hätte ergeben können, hätten nicht vorgelegen; die\nverwendeten Karten seien schon wegen ihres Maßstabs ungeeignet.\nDemographische Daten seien nicht erhoben worden, obwohl aktuelle\nEinwohnerzahlen ergeben hätten, dass gerade die Ortsteile B. -H. und B. -\nBeuel in den letzten Jahren stetig und überproportional an Einwohnern zugenommen\nhätten. Dementsprechend sei übersehen worden, dass durch die Verschiebung der\nStrecke nach Süden dicht besiedeltes Stadtgebiet von B. betroffen sei. Quantitative\nund qualitative Ermittlungen und Bewertungen des Grades der Entlastung einerseits\nund des Ausmaßes der neuen Betroffenheiten andererseits seien nicht angestellt\nworden. Die DFS habe in der Fluglärmkommission vielmehr offen zugegeben, dass\nDetails zur Lärmsituation der Abflugstrecke NORF nicht bekannt seien. Es gebe\naber, wie die (andere Abflugrouten betreffende) \"Vergleichsanalyse von Abflugrouten\ndes Flughafens Köln/B. aus fluglärmtechnischer Sicht unter besonderer Beachtung\ndes Nachtflugverkehrs\" der Gesellschaft für Luftverkehrsforschung (Berlin) zeige,\nsehr wohl Möglichkeiten, die Entscheidung insoweit auf eine sichere\nTatsachengrundlage zu stellen. Eine merkliche Entlastung der bisher Betroffenen sei\nnicht bewirkt worden. Es sei ferner nicht bedacht worden, dass die Maschinen im\nKurvenflug wesentlich schlechter steigen und nicht genau auf der Route fliegen\nkönnten, was gerade bei schwer beladenen Frachtflugzeugen in der Nacht von\nBedeutung sei. Auch der Einsatz des neuen NeSS-Verfahrens führe nicht zu einer\nBündelung im Kurvenflug. Die Route NORP bringe nicht die erhoffte Entlastung. Sie\nwerde, anders als von der Beklagten angenommen, die von einer Aufteilung 60 : 40\nausgehe, nur von ein bis zwei Jumbojets in der Nacht genutzt bzw. zeitweise von nur\n25 % des gesamten nach Süden abfliegenden Verkehrs. Zudem erreiche ein Drittel\nder Flüge auf NORF die vorgeschriebene Mindesthöhe nicht. Auch steige die\nLärmbelastung jährlich, da der Flugverkehr in Köln/B. ständig zunehme. Alternative\nStreckenführungen seien weder 1994 (zu NOR5F) noch 1999 (zu NOR9F) erwogen\nworden. Es habe die Bereitschaft gefehlt, sich überhaupt mit Alternativen\nauseinander zu setzen, denn die DFS sei auf die drei ihr von der Beklagten\nvorgegebenen Möglichkeiten der Routenführung festgelegt gewesen. Die von der\nBonner Bürgerinitiative eingebrachte \"mittlere\" Route sei somit ohne weitere Prüfung\nverworfen worden. Mangels ausreichender Datengrundlage sei aber die Behauptung\nder Beklagten nicht nachvollziehbar, dass andere Lösungen größere Betroffenheiten\nausgelöst hätten bzw. dass die Ideallinien beider Abflugstrecken (kurz und lang) die\ndichtest besiedelten Gebiete aussparten. So werde beispielsweise H. mit ca.\n8.000 bis 10.000 Einwohnern im Kurvenflug mittig überflogen und von einem 2 bis\n3 km breiten Lärmteppich bedeckt.\n\n7\n\nDer Kläger beantragt,\n\n8\n\nfestzustellen, dass die Festlegung der Abflugstrecke\nNORF von der Startbahn 14 L in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der\n147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-\nOrdnung ihn, den Kläger, in seinen Rechten verletzt.\n\n9\n\nDie Beklagte beantragt,\ndie Klage abzuweisen.\n\n10\n\nSie hält daran fest, dass die bis heute fortgeltende Grundentscheidung aus dem\nJahre 1994 nicht zu beanstanden sei, die bis dahin für die Startrichtung 14\nvorgeschriebenen Abflugstrecken in der geschehenen Weise neu zu ordnen. Anlass\ndafür seien Lärmschutzgesichtspunkte gewesen. Vor allem die im direkten\nAbflugbereich der früheren Strecken liegende Stadt Sankt Augustin habe entlastet\nwerden sollen. Zwar hätte auch die Einhaltung des Kurvenflugs der seinerzeit\nfestgelegten Verfahren weiter verbessert werden können; die Festlegung einer\neinzigen - langen oder kurzen - Streckenführung hätte aber eine unerwünschte\neinseitige Lastenverteilung zuungunsten eines der jeweils schon betroffenen\nBereiche bedeutet. Demgegenüber nutze die Aufteilung der Flugverfahren in eine\nkurze und eine lange Variante, die abhängig von der Steigleistung der Luftfahrzeuge\nzu wählen seien, die Chance, den Fluglärm angemessener zu verteilen. Der Abflug\nvom Flughafen Köln/B. nach Süden mit Flugzielen in westlicher Richtung beinhalte\ndie Schwierigkeit, einerseits die Städte Siegburg und Sankt Augustin zu umfliegen,\nandererseits zu vermeiden, dass die Stadt Hennef sowie benachbarte Ortschaften\ndurch den Gesamtflugverkehr dieser Startrichtung mittig überflogen würden. Die\nnunmehr festgelegten Nörvenich-Abflugstrecken lösten dieses Problem so gut wie\nnach den Verhältnissen möglich. Die Ideallinien beider Abflugstrecken sparten die\nam dichtesten besiedelten Gebiete aus. Es bleibe allerdings problematisch, während\neines Kurvenfluges oder unmittelbar danach einen schmalen Korridor zwischen\nmehreren Ortschaften genau zu durchfliegen. In diesem Sinne habe H.\ntatsächlich eine ungünstige Lage für eine solche Konstruktion. Jedoch könne der\nKläger aus seiner eigenen Betroffenheit nicht folgern, dass eine sachgerechte\nAbwägung nicht stattgefunden habe. Es sei niemals angenommen worden, dass die\nkurze NORF-Abflugstrecke, deren Ideallinie nach einem Kurvenflug nördlich des\nklägerischen Wohngrundstücks verlaufe, über unbewohntes Gelände führe. Der\nBeklagten sei vielmehr bei der Festlegung der Flugverfahren sehr wohl bewusst\ngewesen, dass es sich bei B. -H. um besiedeltes Gebiet mit überwiegender\nWohnbebauung handele und dass die Nähe zur Ideallinie entsprechende\nBetroffenheiten auslösen werde. Etwaige Alternativen, die in einem längeren\nGeradeausflug aller Luftfahrzeuge mit späterer Kurveneinleitung bestehen müssten,\nhätten zu anderen Betroffenheiten geführt, die mindestens das bei B. -H.\nbestehende Ausmaß erreichen würden. Eben unter diesem Aspekt habe sich die\nBeklagte für eine Aufteilung der Strecken nach der Steigleistung der Luftfahrzeuge\nentschieden. Es sei unzutreffend, dass kein aussagekräftiges Kartenmaterial\nvorgelegen habe. Die Planungsalternativen der DFS würden auf topographischen\nReferenzkarten \"TK 50.000\" der Landesvermessungsämter erstellt. Aus diesen\nKarten sei die Bevölkerungsdichte in relevanter und planungssicherer Art und Weise\nerfassbar. Die Karten wiesen zwar nicht die gleiche Detailgenauigkeit und absolute\nAktualität auf wie kommunale Flächennutzungs- oder sonstige Bauleitpläne. Eine\ngrößere Präzision im Einzelfall würde aber gleichzeitig bedeuten, dass der\nGesamtüberblick über die Planungssituation aller Flugverfahren verloren ginge.\nDetailkenntnisse über die Bebauung mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern usw. würden\nhier im Übrigen keine weitergehenden Erkenntnisse ergeben haben. Die\nEinschätzung, dass es in anderen Bereichen nicht zu inakzeptablen Neubelastungen\ndurch Fluglärm kommen werde, könne auch im Nachhinein nicht als fehlerhaft\nangesehen werden. Das Lärmgutachten der deBAKOM rechtfertige nicht den\nSchluss auf eine grundrechtswidrige Lärmbelastung des Klägers. Die vom Kläger\nbehaupteten Unzuträglichkeiten seien durch die erhebliche Zunahme von\nNachtflugverkehr am Flughafen Köln/B. und Veränderungen der eingesetzten\nFlottenstruktur bedingt. Eine sorgfältige Planungsentscheidung sei nicht nur dann\nmöglich, wenn die Planung von wissenschaftlichen Untersuchungen begleitet würde.\nGerade das vom Kläger angeführte Gutachten der Gesellschaft für\nLuftverkehrsforschung, das übrigens als Ergebnis eines Abstimmungsprozesses in\nder Fluglärmkommission von vier durch ein anderes Flugverfahren betroffenen\nGemeinden in Auftrag gegeben worden sei, zeige, wie eng Verfahrensvarianten im\nHinblick auf die Art und das Ausmaß der Betroffenheiten beieinander liegen könnten.\nEine eindeutige Entscheidung für eine der untersuchten Variante lasse sich\ndemgemäß aus dem Gutachten nicht herleiten. Die späteren Änderungen der\nVerordnung hätten keine Verbesserung der Belastungssituation des Klägers\ngebracht.\n\n11\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der\nGerichtsakte sowie der in diesem und in den Verfahren 20 D 120 und 180/97.AK\nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Akten der DFS Bezug\ngenommen.\n\n12\n\nEntscheidungsgründe\n\n13\n\nDie Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren konkretisierten und im neuerlichen\nKlageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig, aber nicht begründet.\nDer Kläger wendet sich gegen ein Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO, das\nvom Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch\nRechtsverordnung festgelegt worden ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat im\nRevisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6\nVwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage\n(§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, der Kläger insbesondere\nals Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, bei der\nFestlegung des Flugverfahrens sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung\neigener rechtlich geschützter Interessen verletzt worden.\n\n14\n\nDie Feststellungsklage ist indessen nicht begründet, weil der Kläger von der\nFestlegung des streitigen Abflugverfahrens nicht in seinen Rechten verletzt wird.\nDie Festlegung dieses Abflugverfahrens beruht - wie in der Verordnung gemäß\nArt. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1\nSatz 1 Nr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m. der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO.\nDurchgreifenden Bedenken ist die Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt:\nFlugverfahren sind einer Festlegung durch untergesetzliche Norm nicht deshalb\nverschlossen, weil sie im Sinne der Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des\nparlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem\nKern Maßnahmen der bloßen Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen\n(vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an\nanderweitig bereits getroffene Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle\nZulässigkeit von Luftverkehr im Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit\nnicht fraglich ist (s. auch Art. 87d GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem\nbestimmten Flugplatz in dessen luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw.\nPlanfeststellung. Demgemäß regeln die Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3\nLuftVG hervorgehoben ist, die \"zur Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs\nund der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Einzelheiten über die\nDurchführung der Verhaltensvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1\", die ihrerseits\nu.a. \"das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten bei Start und Landung ...\" betreffen.\nHierauf aufbauend greifen Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen\nPlanungsentscheidung für einen Flughafen zugrunde liegenden Teil der\nprognostischen Annahmen - nämlich das so genannte Flugbetriebsmodell - wieder\nauf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf Lärmschutz \"hinzuwirken\" hat, wie\n§ 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die Entscheidung über Flugverfahren ebenso\nwenig im Sinne einer unmittelbaren Grundrechtsrelevanz mit der Folge der\nNotwendigkeit einer parlamentarischen Regelung, wie es bei planerischen\nEntscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung des Schutzes vor Fluglärm\nverpflichteten Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2\nSatz 1 LuftVG) der Fall ist.\n\n15\n\nIn der Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb\nals \"wesentliche\" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in\neinzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu\ngrundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im\nRahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung\ngetragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der\nentsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen\ngegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung,\ndie den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat\nim vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom\n19. August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese\nSicht im Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug\ngenommen.\n\n16\n\nIn der damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren\nVerfahren zu suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche\nRechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen\nHandlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen\nKompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung,\n(einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu\nübertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG\n- soweit hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der\nFlugplätze (durch Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht\njedoch hinsichtlich der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen\nLuftraumnutzung.\n\n17\n\nDie Ermächtigung wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3\nSatz 3 i.V.m. Satz 2 LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der\nVorschrift dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang:\nBundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt,\nwie in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne\ndes Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates\nzu der Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32\nAbs. 1 LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine\n\"anderweitige bundesgesetzliche Regelung\" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG\ngetroffen ist. Schließlich sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung\nhinreichend bestimmt: Nach der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist\nRegelungsgegenstand das Verhalten (von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen)\nim Luftraum, insbesondere bei Start und Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2\nLuftVO durch die Wendung \"bei Flügen nach Instrumentenflugregeln\", was die\ntechnischen Notwendigkeiten des Sachbereichs \"Instrumentenflugbetrieb\"\neinschließt, sowie durch die Begriffe \"einschließlich der Flugwege, Flughöhen und\nMeldepunkte\" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich - präzisiert.\n\n18\n\nDas vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf\nRechtsfehler zulasten des Klägers:\n\n19\n\nInsbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht gehalten, den Kläger am Verfahren\n(individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu beteiligen. Eine gesetzliche\nVerpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch die Auswirkungen zu\nverordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden kann, besteht nicht.\nDie Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes\n(hier: des Bundes) können nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein\nVerwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein\nRechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine Beteiligungspflicht lässt\nsich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, herleiten.\nAus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im Kern Maßnahmen zur\nGefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind, darstellen. Originäre\nEingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden, anders als etwa bei der\nFestlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung festzusetzenden\nLärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm,\nvgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535 (537 f.),\nnicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren, wie\ngesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die\ngrundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage\nausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz\nhinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer\nkonkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung\nim Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen;\nso wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen\nGehalt des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend\ngewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu\nstellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu\nbewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des\nGrundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes\nund einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von\nDrittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach\nArt und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden\nGefahren durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist.\nVgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.);\nBVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und 56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.); vgl. ferner zum\nAbfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988 - 7 B 215.87 -, UPR 1989, 24..\n\n20\n\nEine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht geboten, wenn\nman darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach jedenfalls auf\nder Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2\nVwVfG liegen.\n\n21\n\nVgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen zivilen Fluglärm bei der Festlegung von \"Flugrouten\",\nDÖV 1990, 1033 und Czybulka, Verwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage gegen die Festlegung von \"Flugrouten\", DÖV 1991,\n410.\n\n22\n\nDenn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu entnehmen\nist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine zwingende Notwendigkeit\nzur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich der - gegebenenfalls\nanzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur Befolgung der\n(vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1 LuftVO).\nSchließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen\nSachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell\nbetroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher\nBestimmungen und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die\nGestaltung des Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im\nsachgerecht auszuübenden Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen\nist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es\nsich die notwendigen Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden\nörtlichen Verhältnisse und Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die\nAusübung des Ermessens ist insoweit, wie später noch näher darzulegen, das im\nEinzelfall verfolgte Regelungskonzept. Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil\nhervorgehoben - zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung mit\nBlick auf anderweitig zur Verfügung stehende Erkenntnismittel keine generelle Pflicht\nzu einer bis auf die Ebene der einzelnen Grundstücke vordringenden\nSachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte; vielmehr\nkann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung\nausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept war - wie später noch\nausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich, als was anhand\nder herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist klägerseitig auch\nnichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten Anhörung vorgetragen\nworden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der gewählten Vorgehensweise\nder Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung zugunsten des Klägers hätte\nrelevant werden können.\n\n23\n\nUnzulässige Einflussnahmen auf das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren\nsind nicht festzustellen: So ist nicht zu beanstanden, dass sich das Luftfahrt-\nBundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS bedient hat. Wie im Revisionsurteil\nbereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt der DFS sogar im Wesentlichen\ndie Erarbeitung der Abwägungsentscheidung überlassen. Die Inanspruchnahme\neiner so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil die DFS - als Nachfolgerin der\nBundesanstalt für Flugsicherung - die für die Vorbereitung von Flugverfahren\nuneingeschränkt kompetente, personell und sachlich hinreichend ausgestattete\nStelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche Faktoren, von denen\neine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt, vorhanden ist.\nÜberdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren regionalen\nFlugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG) und\nnach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur\nBeauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I\nS. 1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also\nauch mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl.\ndie Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom\n17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des\nSchutzes gegen Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung\nin die Tätigkeit der Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert.\nDie DFS ist auch keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder\nbeliebigen Einflüssen offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als\nBeliehener hinsichtlich ihrer Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie\ninsofern der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau-\nund Wohnungswesen (vgl. § 31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als\nselbstverständlich vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren -\nsichert.\n\n24\n\nEbenso wenig ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der\nGestaltung der streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden\nBewertung der widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der\nörtlichen Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die\nFluglärmkommission ist ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit\neiner beratenden Funktion, die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise\nLärmschutzaspekte umfasst, die auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu\nberücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2 LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit\nihnen verbundenen Verlagerung von Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier\nvorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den betrieblichen Maßnahmen der so genannten\naktiven Lärmminderung gehören, also unmittelbar zum Beratungsgegenstand\n\"Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm\" im Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG.\nWenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der Genehmigungsbehörde sowie der für\ndie Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen ist, so ist doch nicht zweifelhaft,\ndass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der\nörtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer detaillierten Umsetzung\neines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen kann, insbesondere\ndeshalb nichts im Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der Sache heraus\nangezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz im\nRahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist,\nnämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen\nGemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche\ninformierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters\nder Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG).\n\n25\n\nDass der DFS, der das Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung des Flugverfahrens, die\nSachverhaltsaufklärung und die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt,\nüberlassen durfte, die in der Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige\nMeinungsbildungsprozess vor Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend\nbekannt waren, ist aufgrund der Einbindung des Vertreters der für die\nFlugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die\nKommission bzw. der hier festzustellenden faktischen Teilnahme weiterer\nBediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich aber auch aus den\nvon der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der Kommission für den\nFlughafen Köln/B. und aus den Ausführungen des Beklagtenvertreters sowie des\nVertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Ebenso wenig ist\nfraglich, dass eine hinreichende Prüfung des letztlich gefundenen Flugverfahrens\ndurch das Luftfahrt-Bundesamt, das für die Entscheidung verantwortlich bleibt,\nstattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden Schilderungen des\nAblaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat\nergeben haben - neben den vorgelegten Kommissionsprotokollen vor allem die\nlaufenden Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die\nGrundlage waren. Ausweislich der über Jahre intensiv geführten Diskussionen und\nder zahlreichen geprüften Varianten steht zur Überzeugung des Senats fest, dass\nsich das Luftfahrt-Bundesamt bzw. die DFS nicht als Vollzugsorgan für einen - wie\nauch immer zustande gekommenen - Beschluss der Kommission verstanden oder\ngeriert, sondern Erkenntnisse aus der Kommissionsarbeit verwertet hat.\nDer Kläger ist durch das streitige Abflugverfahren nicht in seinem subjektiven Recht\nauf gerechte Abwägung verletzt.\n\n26\n\nDazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das\ngänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und den Kläger berührenden\nBelangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der\nDFS und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann\nschlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und\nWider verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die\nLärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem\nGewicht einbezogen worden sind. Dass sich zur Belastung gerade des klägerischen\nGrundstücks keine Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie oben\nbereits gesagt - zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine\ngrundlegende Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen\nder Beklagten im vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin\naufgehobene Urteil des Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben\nAbwägungsmangel der eingangs genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und\ninsbesondere unter Berücksichtigung welcher Aspekte die Streckenfestlegung\nzustande gekommen ist, sondern um die Frage, inwieweit damit Rechte von\nBetroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im Klagewege verfolgt werden\nkönnen. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende Berücksichtigung seiner\nBelange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob\nseine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen worden ist. Auch wird\ndas Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von gesetzlichen Wertungen\nbestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich davon ab, ob dem\nVerordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung individualrechtlicher\nPositionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen Kontrolle bewusst\nwar oder nicht.\n\n27\n\nDie weitere gerichtliche Prüfung der Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im\nRevisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten\nbeeinflusst, die die Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO\nprägen und sich im Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben.\nDie Besonderheiten rühren zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die\neigentliche Ursache einer möglichen Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der\nFestlegung von Flugverfahren nicht mehr zur Disposition steht. Diese Ursache liegt\nim vom konkreten Flugplatz ausgehenden Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf\nanderweitig getroffenen Entscheidungen beruht, die im Verfahren zur Festlegung von\nAn- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als gegeben hinzunehmen sind.\nAuch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung festzulegende Flugverfahren keine\nklare und verbindliche Aussage über die tatsächliche räumliche Ausdehnung und die\nSchwerpunkte des Lärmgeschehens im Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit\nüblichen Berechnungsmethoden (etwa nach der Anleitung zur Berechnung nach dem\nGesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine Prognose der langfristigen mittleren\nLärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen um das Start- und\nLandebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung solcherart allgemein zu\ngewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im Rahmen der\nFlugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend gemindert. Die so\nermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es um die durch\nFlugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln oder um\nBelastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus, dass\njedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie\nergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die\nIdeallinie notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen\nFluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet.\nVielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig\nvon \"Ausreißern\" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die\nletztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei\nregelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung\nder Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als \"average\ntrack\", d.h. als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare,\ngestaltet und zu verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der\neinzelnen Flüge von der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen\nzu Lärmschutzzwecken für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch\nweitere Faktoren weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb\nvon Kurzzeiträumen ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch\nwechselnde Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte\nVerteilungsänderungen des erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so\ngenannte Windverdriftungen des Lärms).\n\n28\n\nBesonderheiten bietet die Abwägung zu Flugverfahrensfestlegungen auch in\nverfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht:\n\n29\n\nVerfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache\nzeigt - oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang\nheraus, sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere\nwenn es, wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf\nFrüherem aufbaut, das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn\nder Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde\nliegt, ist anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw.\nformalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit\nEinschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch\ndie Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung\nerheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das\nErgebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für\nRechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird.\n\n30\n\nEine nachhaltige weitere Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist,\ndass die in ihr zu erarbeitende Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell\nberührten Belangen der Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne\nFlugstrecken - weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines \"Störers\" und\neines \"Gestörten\" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell\ngleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden\nInteressen der einzelnen in der Flughafenumgebung Lebenden am Fernhalten von\nLärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht. Dabei geht es insbesondere\nnicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten dem \"Begünstigten\" eines\nemittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein\nVorhabenträger, nicht Lärmverursacher.\n\n31\n\nBei seinen Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit\neiner Regelung in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt,\nneben dem für das gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden\ninteressenbestimmenden Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine\nAbwägung einzustellen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren\nflugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die ganz vorrangig der sicheren,\ngeordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der Luftfahrtunternehmen an der\nVermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs\nverpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch\naus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den\nFlugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem durch das\nflugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen bleibt\nRaum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu\nnehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der\nBevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm \"hinzuwirken\".\nDie genannten Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die\ngerichtliche Überprüfung nach sich:\nDa auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame\nZulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der\nBesiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes\nGebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer\nFlugverfahrensfestlegung oder -änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich\nergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung\nder Lärmschutzinteressen. Auch die Inanspruchnahme der Abflugstrecke NORF in\nRelation zur Inanspruchnahme der Entlastungsroute, die in der mündlichen\nVerhandlung zwischen den Beteiligten unterschiedlich eingeschätzt worden ist, ist\nhier nach dem oben Ausgeführten für die Abwägung ohne Bedeutung. Die\nInanspruchnahme hängt grundsätzlich als (Teil-)Ursache der sich tatsächlich\neinstellenden Lärmbelastung im Wesentlichen von anderweitigen Vorentscheidungen\nab, die von der Beklagten nicht beeinflusst werden können und im Rahmen der\nFlugverfahrensplanung hinzunehmen sind. Dass die Streckenauslastung mit Blick\nauf den Kläger bestimmte Reaktionen der Beklagten nahelegen würde, erschließt\nsich auch mit Blick auf die den Kläger treffende Nachtbelastung schon angesichts\nder unten näher zu würdigenden Streckenkonzeption nicht ansatzweise, zumal die\nprinzipielle Zulässigkeit von Nachtflugverkehr in § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG\nvorausgesetzt ist und dessen konkrete Auswirkungen, sollten sie hinsichtlich des\nKlägers als unzumutbar einzustufen sein, im Genehmigungsverfahren abzuarbeiten\nwären.\n\n32\n\nZudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der Flugverfahren und die\ndamit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise ein großes Maß an\nGestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der planerischen\nAbwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der dargelegten\ngrundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den potenziellen\nÜberfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch die\nLuftverkehrs-Ordnung \"Planungsleitsätze\" beinhalten, die bei der den Lärm\nverteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären.\nSelbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet,\nauf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm \"hinzuwirken\", was im Sinne einer\nAbwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in\nder Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm\nder Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes\noder eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden.\nLassen sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht\nauf gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf\nAllgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des\nLärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer\nabstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt.\nSolche Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl\nzwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen),\nvgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm e.V., Merkblatt LT009 \"Bündeln oder Streuen?\", in:\nOeser/Beckers, Fluglärm 2000, S. 368,\nzwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und\nder Neubelastung bisher verschonter Gebiete,\nzwischen Relationen von Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr\nMenschen mit weniger Ereignissen oder niedrigeren Pegeln oder weniger\nMenschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren Pegeln?) oder etwa\neiner Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile.\nDie Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde\nliegenden Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der\n- demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein\nGericht regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben\nkönnen.\n\n33\n\nDer notwendige Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist\nnicht abstrakt und allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der\nBindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des\nBundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die\nEntscheidungsgrundlage entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen\nAusführungen sind nach ihrem Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun,\ndass bestimmte klägerseitig angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage\nauch im Revisionsverfahren nicht streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg\nverhelfen können, und zeigen in diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend\nanzusehenden Sachverhaltsermittlung auf; dass diesen die Bedeutung eines\nunerlässlichen Mindeststandards an Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt\nsich nicht. Auszugehen ist vielmehr von den allgemeinen Grundsätzen zur\nVorbereitung von behördlichen Entscheidungen in tatsächlicher Hinsicht. Danach\nbeziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den entscheidungserheblichen\nSachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen Ermittlungen richtet sich mithin\nin den vorliegenden Fällen nach dem konkreten Regelungskonzept - dem\nangestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei angesichts der\nbesonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus den oben\ngenannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht und\nweitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das Regelungsziel\nnicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen Erwägungen greift\nes zu kurz, wenn der Kläger vorbringt, die Festlegung der angegriffenen\nFlugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung, weil die\nBeklagte \"Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen\" von einem\nAussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil\ngefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und\nberücksichtigt vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne\nderartiges Material auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden\nGrundlage beruht, steht jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur\nÜberzeugung des Gerichts fest.\n\n34\n\nIm Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten,\ndass eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von\nAbwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung\nnicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden\nAnwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von\nEinfluss gewesen sind,\n\n35\n\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 -,\n\n36\n\nwas voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit\nbesteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition\ndes Dritten anders entschieden hätte.\n\n37\n\nDer sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Ergebnis im\nWesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung des\nBundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen\nentwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als\nRechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im\nÜbrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der\nVorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen\nÜberprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer\nErgebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des\nRechtssetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer\nregelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der\nan ihrem Erlass mitgewirkt hat -,\nvgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995\n- 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2; Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u.a. -,\nBVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81\nu.a. -, NVwZ 1983, 369 f., und dass die Grundsätze über die Ermessensausübung beim Erlass von\nVerwaltungsakten nicht übertragbar sind. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B\n47.88 -, Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 73 (S. 17).\n\n38\n\nIn Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden Grundsätze ist nicht\nfestzustellen, dass die angegriffene Abflugstrecke den Kläger in seinem Recht auf\nfehlerfreie Abwägung verletzt:\n\n39\n\nDie Beklagte hat mit der Neubeschreibung der angegriffenen Abflugstrecke (zurzeit\nNOR1F), die mit der \"langen Entlastungsroute\" (zurzeit NOR2P) in untrennbarem\nZusammenhang steht, ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem\nWege erreicht. Die sich aus der Kombination der genannten Flugverfahren\nergebende neue Streckenführung bezweckt - und bewirkt -, dass der bei\nBetriebsrichtung Süd nach Westen abdrehende Flugverkehr den rechtsrheinischen\nBebauungsriegel im südwestlichen Nahbereich des Flughafens - gebildet namentlich\ndurch die Städte Troisdorf, Siegburg, Sankt Augustin, im weiteren Verlauf B. und\nBad Honnef - weitgehend schont: Der südwestliche Luftverkehr wird insgesamt nach\ndem Abheben bis zu einem fixen Abdrehpunkt (heute: 5 NM = 9,26 km vom\nFunkfeuer KBO) auf einem Geradeausflugsegment gebündelt und sodann gemäß\nder Steigleistung der Luftfahrzeuge auf zwei Ideallinien aufgeteilt: Schlecht steigende\nLuftfahrzeuge müssen weiterfliegen und dürfen erst in einer Entfernung von 12,5 NM\n= 23,15 km von KBO abdrehen; sie überfliegen daher dicht besiedelte Gebiete\n(insbesondere Bad Honnef) erst nach Erreichen einer größeren Höhe und berühren\ndas Grundstück des Klägers überhaupt nicht. Maximal steigfähige Luftfahrzeuge,\nnämlich solche, die den Verfahrensplanungsgradient von zurzeit 14,5 % einhalten\nund damit am Abdrehpunkt eine Mindestflughöhe von 4.000 ft erreichen (vgl.\nAnmerkung zu NOR1F in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der 147. DVO i.d.F. des 22. ÄndVO),\ndürfen zwar bei 5 NM von KBO abdrehen, sparen aber bereits die dicht besiedelten\nStädte Troisdorf, Siegburg und Sankt Augustin, die sie südlich umfliegen, völlig aus\nund überfliegen sodann weniger dicht besiedelte rechtsrheinische Teile der Stadt\nB. (Beuel und H. ) in der im gegebenen Abstand vom Flughafen\ngrößterzielbaren Höhe; dabei führt die Strecke NORF sowohl im Kurvenbereich, in\ndem der Luftverkehr unvermeidlich zu größerer Streuung neigt, wie auch im weiteren\nrechtsrheinischen (westlich der A 59) und linksrheinischen Verlauf über wenig oder\nunbesiedeltes Gebiet.\n\n40\n\nNicht zu kritisierender Anlass für die Entscheidung zugunsten dieser\nStreckenführung war eine massive Fluglärmproblematik im Raum Siegburg und\nSankt Augustin, wo aufgrund der früheren, d.h. seit 1991 gültigen Flugverfahren im\nmäßigen Abstand nach dem Abheben von den Startbahnen zentrale\nSiedlungsgebiete in breiter Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war\nobjektiv erkennbar, nämlich schon aufgrund der Lagebeziehung zwischen dem\nFlughafen und den Siedlungsgebieten, vor allem aber aus den - in der mündlichen\nVerhandlung nochmals exemplarisch vorgelegten - Flugspuraufzeichnungen, die vor\nErlass der angefochtenen Regelung im Rahmen der F. -Sonderuntersuchung aus\nOktober/November 1993 anlassbezogen ausgewertet worden sind. Ein daraus\nresultierender Handlungsbedarf im Sinne von Überlegungen zu einer Entschärfung\nder Belastungssituation lag auf der Hand, zumal im Hinblick auf das vom Flughafen\nweiter entfernte - damit eine größere Überflughöhe erlaubende -, eher schmalere und\nweniger dicht besiedelte südlichere Gebiet ein nicht in gleicher Weise kritischer\nBereich erkennbar war. Den Lärmbeschwerden, namentlich aus Sankt Augustin, und\nder Anregung aus der Fluglärmkommission kommt gegenüber diesen objektiven\nAnhaltspunkten lediglich Gewicht im Sinne einer Anstoßwirkung mit zusätzlicher\nindizieller Bedeutung zu, sodass ihr Aufgreifen durch die Beklagte keinesfalls auf\neinen einseitigen und unsachlichen Einstieg in die Prüfung der Streckenführung\nhinweist.\n\n41\n\nMit der Aufteilung des Luftverkehrs und der den Kläger belastenden Bündelung all\njener Flugbewegungen mit maximal steigfähigem Fluggerät südlich um die\nflughafennahen Siedlungsschwerpunkte herum hat die Beklagte eine\nHandlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist; denn sie\nist durch tragfähige Erwägungen gedeckt. Das objektiv erkennbare Ziel dieser\nBündelung ist insgesamt ein doppeltes: Der abfliegende Verkehr soll möglichst zügig,\nalso ohne unnötige Verlängerungen des Flugweges, in die eigentlich angesteuerte\nRichtung - hier: nach Westen - abgeleitet werden; zugleich sollen die\nLärmbetroffenheiten auf das bei Wahrung von anerkannten fliegerischen Belangen\nerzielbare Maß herabgesetzt werden. Beide Zielsetzungen können sich auf die oben\ngenannten gesetzlichen Wertungen - § 29b Abs. 2 LuftVG einerseits, § 27c Abs. 1,\nAbs. 2 Nr. 1b LuftVG (\"Verkehrsflussregelung\"), § 9 Abs. 1 FSBetrV andererseits -\nstützen, die in die Abwägung der Beklagten einzustellen und, da sie sich hier nach\nLage der Dinge gegenseitig hemmen, in einen angemessenen Ausgleich zu bringen\nwaren. Dieser Ausgleich ist der Beklagten mit der angegriffenen Regelung gelungen,\nindem sie den abfliegenden Verkehr zunächst auf einem, dann auf zwei Wegen\ngebündelt und dabei das Abdrehen für den am besten steigenden Teil des Verkehrs\njedenfalls so weit nach Süden verschoben hat, dass er den rechtsrheinischen\nSiedlungszusammenhang an der ersten sich ergebenden Stelle quert, an der\nangesichts erreichter Flughöhe ein Überfliegen unter Lärmschutzaspekten vertretbar\nerscheint, während für den anderen Teil des Verkehrs - den mit schlechter\nsteigendem Fluggerät - eine weiter nach Süden führende Route vorgegeben wird.\nEine Lösung der den Anlass der streitigen Streckenfestlegung bildenden Problematik\nunter Inkaufnahme einer andersgelagerten Belastung ist nicht zu beanstanden;\nangesichts der Verhältnisse südlich/südwestlich des Flughafens war von vornherein\nklar, dass insgesamt allein graduelle Verbesserungen in der Lärmbetroffenheit zu\nerreichen waren. Auf diese nicht deshalb zu verzichten, weil absehbar keine\nvollständige Schonung der Bevölkerung möglich ist, ist - zumal unter\nBerücksichtigung der oben aufgezeigten Einschätzungsprärogative der Beklagten -\nsachlich ohne weiteres vertretbar. Es ging der Beklagten nicht nur um die\nVerlagerung einer vorhandenen und in den prägenden Faktoren (wie insbesondere\nLärmstärke, Zahl der Betroffenen sowie der Überflüge und deren Streubreite) im\nWesentlichen unverändert bleibenden Lärmbetroffenheit auf ein anderes, aber\nähnlich strukturiertes Siedlungsgebiet, sondern darum, die Lärmbetroffenheit\ninsgesamt herabzusetzen auf das nach Lage der Dinge erreichbare Minimum. Die\nBeklagte hat damit jedenfalls eine Lösung der Lärmschutzproblematik gewählt, die\ngegenüber dem früheren Zustand deutliche Vorteile aufweist.\nAlternative Streckenführungen, wie sie auch der Kläger angesprochen hat, bieten\nsich nicht in einer Weise an, die die Entscheidung für die festgelegte Variante\nabwägungsfehlerhaft macht. Alle Varianten laufen darauf hinaus, den Riegel\nverdichteter Bebauung im Rheintal an anderen Stellen zu überfliegen und sind\ndeshalb - wie aus dem vorliegenden Kartenmaterial erkennbar - mit je eigenen\nMischungen aus Vor- und Nachteilen verbunden, die es in Ansehung des vom\nGericht zu beachtenden Wertungs- und Gestaltungsspielraums der Beklagten\nausschließen, eine von ihnen als gegenüber der gefundenen Streckenaufteilung\nschlechthin vorzugswürdig - die getroffene Abwägungsentscheidung unter diesem\nAspekt als willkürlich - anzusehen. Das gilt insbesondere auch für eine alleinige\nNutzung der Entlastungsroute NORP - sei es unter Aufhebung, sei es unter\nzeitweiliger (insbesondere nächtlicher) Sperrung der den Kläger belastenden Strecke\nNORF. Dies würde, wie seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung\nnachvollziehbar hervorgehoben, zu einer Konzentration des gesamten auf das\nFunkfeuer NOR zufliegenden Luftverkehrs - auch und gerade zur Nachtzeit - auf\neiner Route führen, die aus diesem Verkehr bereits die schweren und tieffliegenden,\ndeshalb von der Strecke NORF ausgeschlossenen Flugzeuge aufnehmen muss.\nZwangsläufige Folge wäre die zusätzliche Betroffenheit von bereits anderweitig nicht\nwenig belasteten Gebieten. Diese Gebiete sind zwar in einer Entfernung vom\nFlughafen, die in etwa derjenigen von H. entspricht, wesentlich dünner besiedelt\nals dasjenige, in dem der Kläger wohnt; doch ist für die Lärmschutzinteressen der\ndort betroffenen Wohnbevölkerung zusätzlich die geringere Höhe der jetzt schon die\nStrecke nutzenden Flugzeuge einzustellen und ist für den weiteren Streckenbereich\neine sich verdichtende Besiedlung im Bereich beidseits der A 3 (nach Bad Honnef\nhin) zu sehen, bei der es - wenngleich in größerer Höhe - ebenso wie im ersten\nStreckenteil zu einer größeren Zahl von Überflügen käme als auf der vom Kläger\nangegriffenen Route NORF. Wird zusätzlich berücksichtigt, dass eine alleinige\nNutzung der Entlastungsroute - neben von der Beklagten angesprochenen\nmöglichen Kapazitätsproblemen, denen hier kein Gewicht gegeben wird - wegen\neiner Verlängerung der Abflugstrecke mit dem Interesse an einer flüssigen\nVerkehrsabwicklung in gewissen Konflikt gerät, weil die Flugzeuge erst nach einem\ngegenüber der Strecke NORF um 7,5 NM längeren Flug in südliche Richtung in die\neigentlich beabsichtigte Westrichtung (auf dem Radial 126 zurück auf NOR)\nabdrehen dürfen und dabei weitere, nicht nur unerhebliche rechts- und\nlinksrheinische Wohngebiete überfliegen, so hält sich die gefundene Lösung alles in\nallem noch in dem weiten Wertungs- und Gestaltungsraum der Beklagten, der - wie\noben gesagt - insbesondere die Ermächtigung einschließt, die zusätzliche Belastung\nvorbelasteter Gebiete gegenüber der Neubelastung von Gebieten sowie die Relation\nder Betroffenheiten hinsichtlich der Bevölkerungsdichte und der Lärmstärke\n(Pegel-/Ereigniszahl) zu gewichten.\n\n42\n\nÄhnlich verhält es sich mit der vom Kläger favorisierten so genannten \"mittleren\"\nbzw. \"Dambroich\" Route, wobei es keinen entscheidungserheblichen Unterschied\nmacht, ob diese Route als echte (NORF ausschließende) Alternative, d.h. alleinige\nAbflugstrecke, als Strecke neben der bestehenden Entlastungsroute oder als Teil\neiner Dreiteilung der Abflugverfahren betrachtet wird. Die \"mittlere\" Route, die das\nAbdrehen nach Westen in einem größeren, weiter nach Süden führenden Bogen\nerlauben würde, ist entgegen der Ansicht des Klägers von der Beklagten betrachtet\nund aus Gründen verworfen worden, die letztlich nicht als abwägungsfehlerhaft\nkritisiert werden können. Schon die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung\nvorgelegte Karte 2 der DFS, aber auch etwa das Protokoll der 64. Sitzung der\nFluglärmkommission vom 3. Dezember 1998 belegt, dass diese Abflugvariante\nGegenstand der Abwägung gewesen ist. Die \"mittlere\" Route mag zwar darin\nvorteilhafter als die gefundene Lösung sein, dass Bonner Stadtgebiete in größeren\nHöhen überflogen werden als dies zurzeit bei Beuel und H. der Fall ist. Jedoch\nmüssen im Gegenzug beim Weiterflug in nordwestliche Richtung stark verdichtete\nlinksrheinische Stadtgebiete von B. (insbesondere in der Linie Bad Godesberg bis\nEndenich) in einem spitzen Winkel zum Verlauf des Rheins, also über mehrere\nnautische Meilen, überflogen werden. Daraus ergibt sich wiederum - im Ergebnis\nnicht anders als bei der Entlastungsroute - eine andere Relation der Betroffenheiten,\ndie in der Summe aus niedrigeren Schallpegeln, dafür aber einer erkennbar deutlich\ngrößeren Betroffenenzahl resultiert. Der Vergleich zwischen den\nBetroffenheitsrelationen fällt nicht in einer Weise eindeutig aus, die zu einer näheren\nBefassung oder Rechtfertigung verpflichtet hätte oder gar die Entscheidung\nzugunsten der vom Kläger bevorzugten Variante aufdrängt. Zudem ist, wie die\nBeklagte in der mündlichen Verhandlung nochmals hervorgehoben hat, in den\nErörterungen seit 1994 darauf Bedacht genommen worden, möglichst keine völlig\nneuen Betroffenheiten zu schaffen, die aber mit der mittleren Route, die auch\ninsofern mit NORF nicht vergleichbar ist, unvermeidbar einhergegangen wären.\nDemgegenüber lagen die Bonner Siedlungsbereiche, zu denen auch das Grundstück\ndes Klägers gehört, bereits vor der angegriffenen Neuordnung - wenn auch mit einer\ndeutlich geringeren Belastung - im südlichen Bereich der den Strecken NOR2H und\nNOR4F zugehörigen Flugerwartungsgebiete, wie die Ergebnisse der genannten\nF. -Sonderuntersuchung von 1993 belegen. Gegen eine Dreiteilung der\nAbflugverfahren, in der die \"mittlere\" Route zu den bestehenden Abflugverfahren\nhinzutritt, spricht überdies, dass die Dreiteilung - bei Berücksichtigung der jeweils\nzuzuordnenden Flugerwartungsgebiete - zu einer Streuung des Luftverkehrs über\ndas Stadtgebiet von B. geführt hätte, was einer Aufgabe des achtenswerten\nStrebens der Beklagten nach Bündelung der Flugspuren und Konzentrierung des\nLärmgeschehens auf möglichst kleine und gering besiedelte Gebiete\ngleichgekommen wäre.\n\n43\n\nDas Luftfahrt-Bundesamt ist von einem zutreffenden und für seine Entscheidung\nhinreichend geklärten Sachverhalt ausgegangen. Die tatsächlichen Gegebenheiten,\nsoweit ihre Aufklärung nach den gewählten Entscheidungskriterien, die - wie oben\nausgeführt - den Ermittlungsumfang bestimmen, erforderlich war, waren anhand des\nverwendeten - wenn auch auf den ersten Blick eher grob erscheinenden -\nKartenmaterials des Landesvermessungsamtes im Maßstab 1 : 50.000 (TK 50) in\nangemessener Weise zu erfassen und zu beurteilen. Denn es kam nur auf die\ngroßräumigen Zusammenhänge und Relationen zwischen der Lärmquelle und den\nSiedlungsräumen an. Aus einer genaueren Kenntnis der Verhältnisse am Boden\nhätten sich ersichtlich keine erheblichen Konsequenzen ergeben. Es ist nicht\nansatzweise ersichtlich, dass die Bevölkerungsdichte im Raum südlich/südwestlich\ndes Flughafens in relevanter Weise falsch eingeschätzt worden ist: Die\nherangezogenen Karten lassen die Bebauungszusammenhänge und die Dichte der\njeweiligen Besiedlung erkennen und ergeben so deutliche Unterschiede\ninsbesondere zwischen den vor der Änderung der Flugstrecken und den nach der\nangegriffenen Regelung betroffenen Bereichen und so klare Fakten im Hinblick auf\ndie angesprochenen Alternativen, dass auf Differenzierungen gemäß der Bebauung\netwa mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern und die genaue Ermittlung etwaiger\ngewerblicher Nutzung verzichtet werden konnte. Dass der Aussagegehalt der Karten\nein tatsächlich falsches Bild ergeben hätte oder die Informationen wegen des Alters\nder Karten, die hinter dem jeweils aktuellen Stand bis zu vier Jahre zurückbleiben\nkönnen, im Entscheidungszeitpunkt in maßgeblichen Punkten überholt gewesen\nwären, ist zur Überzeugung des Senats auszuschließen. Dagegen spricht schon die\nDiskussion, die auf der Grundlage dieser Karten in der Fluglärmkommission unter\nBeteiligung von Vertretern der betroffenen Gemeinden geführt worden ist - jedenfalls\nseit 1998 auch mit Vertretern der Stadt B. , von denen ein Hinweis auf etwaige\ngewichtige Besonderheiten oder Fehlvorstellungen zu erwarten gewesen wäre.\nFerner spricht dagegen, dass der in dem betroffenen räumlichen Bereich ansässige\nund - wie seine fundierten und sachbezogenen Ausführungen in der mündlichen\nVerhandlung zeigten - mit den Zusammenhängen vertraute und in der Sache\nengagierte Kläger nichts dafür hat anführen können, dass tatsächlich unzutreffende\nAnnahmen von möglicherweise entscheidungserheblichem Gewicht eingeflossen\nsind; vielmehr übt der Kläger im Wesentlichen, unter Bezugnahme auf einen\n- überinterpretierten und ohnehin von der Bindungswirkung nicht erfassten - Hinweis\nim Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts, eher abstrakt Kritik am Vorgehen\nder Beklagten, vornehmlich am Kartenmaterial und am Unterlassen vermeintlich\nnotwendiger weitergehender Ermittlungen. Dem ist nicht zuletzt deshalb Bedeutung\nzu geben, weil der Kläger im Vorfeld der mündlichen Verhandlung darauf\nhingewiesen worden war, dass seine Rechtsauffassung zur Unzulänglichkeit der\nSachverhaltsaufklärung vor Erlass der Verordnung nicht unzweifelhaft sei. Hingegen\nsprechen der vom Kläger vorgelegte Auszug aus dem Flächennutzungsplan und die\nBevölkerungsstatistik (Stand: 31. Dezember 2000) der Stadt B. (vgl. Beiakte Heft 3)\nfür die Richtigkeit der Annahme der Beklagten, der rechtsrheinische Bebauungsriegel\nwerde an einer nach den Verhältnissen zwischen dem Flughafen und B. sowie im\nnördlichen Bonner Raum noch am ehesten verträglichen Stelle überquert. Eine\neventuelle Zunahme der Bevölkerung in B. -H. bzw. B. -Beuel, die der Kläger\nübrigens erst für die Zeit nach der Neuordnung der Abflugstrecken im Jahre 1994\nbehauptet, vermag die - bis heute fortwirkenden - Grundannahmen der Planung nicht\nzu erschüttern und hat daher keine Ergebnisrelevanz.\n\n44\n\nDass die Beklagte bei ihrer Entscheidung bedeutsame und anerkannte Grundsätze\nmissachtet hätte, ergibt sich nicht. Auch sonstige Fehler mit einem möglichen\nAussagegehalt für die Wahrung der Rechte des Klägers sind nicht festzustellen. Die\nBerücksichtigung der Lärmwirkungen als ein wesentliches Abwägungselement ist\noben schon dargestellt worden. Angesichts der fast durchgehenden Besiedlung links\nund rechts des Rheins und der - trotz Bündelung - einzustellenden Streubreite der\nLärmereignisse war im Übrigen von vornherein klar, dass Lärmfreiheit durch keine\nder denkbaren Süd-West-Abflugstrecken, die den Rhein notwendig queren müssen,\nzu gewährleisten ist. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte aber\nverdeutlicht, dass das Ziel einer Entlastung dicht besiedelter Gebiete erreicht werden\nkonnte, mithin der Belastung des Klägers ein positiver Effekt gegenübersteht. Die\nexemplarisch vorgelegten F. -Ausdrucke belegen, dass die Flugspuren, zumal seit\nder Einführung des NeSS-Verfahrens, die von der Beklagten angestrebte und als Ziel\nnicht zu beanstandende, den Kläger freilich negativ treffende Bündelung der\nÜberflüge auf einem engen Band aufweisen. Soweit die verordnungsrechtliche (aus\nsich heraus verbindliche, § 27a Abs. 1 LuftVO) Mindesthöhenvorgabe für das\nAbdrehen beim Funkfeuer LV von Luftfahrzeugen tatsächlich nicht eingehalten wird,\nwie der Kläger in der mündlichen Verhandlung zu belegen versucht hat, handelt es\nsich um Fehlverhalten von Luftfahrzeugführern, das als Ordnungswidrigkeit\nanzusehen ist (vgl. § 43 Nr. 30 LuftVO). Auf die Rechtmäßigkeit der angegriffenen\nRegelung schlagen derartige Verstöße aber ebenso wenig zurück wie etwaige\nDefizite beim Vollzug der Regelung oder der dem Luftfahrt-Bundesamt\naufgegebenen Verfolgung von Verstößen (vgl. § 63 Nr. 1 LuftVG). Denn das\nangegriffene Flugverfahren ist, was der Kläger selbst nicht bezweifelt, ohne weiteres\npraktizierbar und für Missachtungen nicht anfälliger als andere Regelungen.\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre\nvorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2,\n§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298920","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-03-04/20-d-21-98-ak","cited_norms":[{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 29b","ref_norm":"29b","n":6},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32b","ref_norm":"32b","n":6},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":3},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32","ref_norm":"32","n":3},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 27c","ref_norm":"27c","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 42","ref_norm":"42","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 144","ref_norm":"144","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 87d","ref_norm":"87d","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"HwO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 27d","ref_norm":"27d","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 31b","ref_norm":"31b","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 31d","ref_norm":"31d","n":1},{"jurabk":"FSBetrV","ref":"§ 9","ref_norm":"9","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 63","ref_norm":"63","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"LuftVO 2015","ref":"§ 26","ref_norm":"26","n":1},{"jurabk":"LuftVO 2015","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 9","ref_norm":"9","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/298920","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/298920","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2002-03-04/20-d-21-98-ak","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/298920","retrieved":"2026-07-09 03:22:56.281504+00:00"}}