{"status":"available","doknr":"OLD300179","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2001:1206.9A679.01.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2001-12-06","aktenzeichen":"9 A 679/01","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird teilweise geändert.\n\nDer Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom \n25. Oktober 1999 wird aufgehoben.\n\nDie Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 698.500,00 DM nebst Zinsen in Höhe von \nfünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 1 des Diskontüberleitungsgesetzes vom \n9. Juni 1998 seit dem 8. September 2000 zu zahlen.\n\nIm Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. \n\nDas Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf \ndie Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, \nwenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin ist u.a. Anbieterin von Sprachtelefondienstleistungen. Um ihren \ndiesbezüglichen Endkunden selbst Rufnummern zuweisen zu können, beantragte sie \nbei dem Bundesamt für Post und Telekommunikation bzw. der Regulierungsbehörde \nfür Telekommunikation und Post (im Folgenden: RegTP) im Juni 1997, September \n1997 und September 1998 die Zuteilung von verschiedenen, jeweils aus 1.000 \nzehnstelligen Rufnummern bestehenden, Rufnummernblöcken (im Folgenden: RNB) \nim Ortsnetzbereich.\n\n3\n\nDaraufhin wurden der Klägerin mit Bescheiden vom 25. Juli 1997, 11. September \n1997 und 11. September 1998 insgesamt 626 der beantragten RNB zugeteilt; die \nZuteilung weiterer 290 RNB wurde abgelehnt. Die Zuteilungsbescheide enthalten \nden Hinweis, dass die Zuteilungen gemäß § 43 Abs. 3 des \nTelekommunikationsgesetzes (TKG) gebührenpflichtig seien und Gebühren nach \nInkrafttreten der entsprechenden Gebührenverordnung nachträglich erhoben würden. \n\n4\n\nIm Folgenden leitete das Bundesministerium für Post und Telekommunikation \n(BMPT) den Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung \n(TNGebV bzw. Gebührenverordnung) ein, die schließlich mit ihrer Veröffentlichung \nim Bundesgesetzblatt am 31. August 1999 rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft \ntrat. Das in der Anlage zu § 1 enthaltene Gebührenverzeichnis legt unter der \nGebührenposition B. 1 für die Zuteilung eines RNB in den Ortsnetzbereichen eine \nGebühr in Höhe von 1.000,00 DM fest; ausweislich der Entwurfsbegründung sollte \ndamit neben dem Verwaltungsaufwand auch ein wirtschaft-licher Wert abgegolten \nsein.\n\n5\n\nDie RegTP setzte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 25. Oktober 1999 \nunter Bezug auf § 43 Abs. 3 TKG und §§ 1 und 3 TNGebV Gebühren i.H.v. \ninsgesamt 698.500,00 DM fest. Hiervon entfielen 626.000,00 DM auf die Zuteilung \nvon 626 RNB und der Restbetrag von 72.500,00 DM auf die Ablehnung der Zuteilung \nvon 290 weiteren RNB; insoweit erhob die RegTP ¼ der vollen Zuteilungsgebühr. \n\n6\n\nDie Klägerin nahm den Gebührenbescheid zum Anlass, mit an die RegTP \ngerichtetem Schreiben vom 15. November 1999 \"unter dem Vorbehalt des Wegfalls \nder Gebührenpflicht\" die Rückgabe von in einer Anlage näher bezeichneten 469 RNB \nin verschiedenen Ortsnetzen zu erklären. Die RegTP verwies mit Schreiben vom \n22. November 1999 darauf, dass der Gebührenanspruch auch dann in voller Höhe \nbestehen bleibe, wenn die Erklärung der Klägerin als teilweise Rücknahme des \nursprünglichen Antrags verstanden werde.\n\n7\n\nDie Klägerin hat am 25. November 1999 Klage gegen den Gebührenbescheid \nerhoben und am 8. September 2000 ergänzend einen Anspruch auf Rückzahlung der \nzwischenzeitlich entrichteten Gebühren nebst Zinsen seit Zahlungseingang geltend \ngemacht. Zur Begründung ihrer Klage hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die \nGebührenerhebung sei rechtswidrig erfolgt. Die Gebührenverordnung sei nicht mit \nhöherrangigem Recht vereinbar. Das gelte schon deshalb, weil die Verordnung \nselbst nicht auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhe, da § 43 Abs. \n3 Satz 4 TKG nicht hinreichend bestimmt sei. Für sie - die Klägerin - sei im Zeitpunkt \nder Stellung der Zuteilungsanträge nicht erkennbar gewesen, in welcher Höhe später \nGebühren anfallen könnten. Die Gebührenverordnung verstoße auch gegen Art. 11 \nAbs. 1 der EU-Richtlinie 97/13/EG (RL 97/13/EG), wonach die Höhe der Gebühr die \nVerwaltungskosten nicht übersteigen dürfe. Die vom Verordnungsgeber \nangenommene Anwendbarkeit des Art. 11 Abs. 2 der genannten Richtlinie - wonach \neine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich sei - \nsei nicht gegeben, da Rufnummern keine \"knappe Ressource\" im Sinne dieser Norm \ndarstellten. Aber selbst wenn man unterstelle, dass neben dem Prinzip der \nKostendeckung eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummern \nhabe erfolgen dürfen, verstoße die Gebührenhöhe gegen das Äquivalenzprinzip. Hier \nübersteige die Gebührenhöhe den Verwaltungsaufwand für die \nRufnummernzuteilung um 1.600 % und diejenige für die Ablehnung entsprechender \nAnträge um 400 %. Die Gebührenbemessung sei zudem primär fiskalisch motiviert \ngewesen und besitze keine wettbewerbsfördernde Funktion. Die Abgabenerhebung \nsei vielmehr diskriminierend und stelle im Hinblick auf die Gebührenfreiheit der \nRechtsnachfolgerin des ehemaligen Staatsmonopolisten Deutsche Bundespost, der \nDeutschen Telekom AG (DTAG), und einiger Mobilfunkanbieter für deren \nNummernaltbestände eine unzulässige Ungleichbehandlung dar. Ferner verstoße die \nGebührenverordnung wegen ihrer Rückwirkung gegen Art. 20 GG. Sie missachte die \nGrundsätze rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes, indem sie auch bei Rückgabe von \nRNB unmittelbar nach Erlass des Gebührenbescheides keinen Verzicht auf die \nGebührenerhebung vorsehe. Letztlich sei auch die Gebührenerhebung für die \nAblehnung von Zuteilungsanträgen rechtswidrig erfolgt, da das Ermessen der RegTP \ninsoweit im Sinne einer Verpflichtung zum Gebührenverzicht reduziert gewesen sei. \nDer mit der Klage u.a. weiter geltend gemachte Zinsanspruch für die Zeit ab \nZahlungseingang bei der RegTP bis zur Geltendmachung des Klageantrages zu 2. \nam 8. September 2001 bestehe entweder unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-\nrechtlichen Erstattungsanspruchs oder aber nach §§ 291, 288, 187 Abs. 1 BGB \nanalog. \n\n8\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n9\n\n1. den Gebührenbescheid vom 25. Oktober 1999 \naufzuheben,\n\n10\n\n2. die Beklagte zu verurteilen, an sie - die \nKlägerin - die entrichteten Gebühren in Höhe von \n698.500,00 DM unverzüglich mitsamt 5 % Zinsen \nüber dem Basiszinssatz nach § 1 des \nDiskontüberleitungsgesetzes vom 9. Juni 1998 seit \nZahlungseingang zurückzuzahlen.\n\n11\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n12\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n13\n\nSie hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die von der Klägerin gegen \ndie Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung geltend gemachten Bedenken bestünden \nnicht. Insbesondere sei die Ermächtigungsgrundlage der \nNummerngebührenverordnung hinreichend bestimmt. Da Rufnummern eine knappe \nRessource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG darstellten, könnten Abgaben erhoben \nwerden, die die Notwendigkeit widerspiegelten, die optimale Nutzung dieser \nRessource sicherzustellen; das sei hier der Fall. Der Wegfall des \nTelekommunikationsmonopols und der damit beginnende Wettbewerb, der \nanwachsende Umfang von Telekommunikationsdienstleistungen sowie internationale \nVorgaben in Bezug auf die Rufnummernlänge hätten dazu geführt, dass \nRufnummern für das öffentliche Telefonnetz bzw. ISDN eine knappe Ressource \ngeworden seien. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liege nicht vor. Der \nwirtschaftliche Wert der Rufnummernzuteilung sei nur schwer bestimmbar und habe \ndaher geschätzt werden dürfen. Dabei habe man sich an der entsprechenden \nGebührenhöhe in sechs europäischen Nachbarländern orientiert, die im Mittel \nebenfalls etwa 1,00 DM pro Rufnummer betrage. Hierbei müsse auch berücksichtigt \nwerden, dass die Gebühr nur 0,1 % des jährlichen Umsatzes bezogen auf einen \neinfachen Telefonanschluss ausmache, der mit ca. 1.000,00 DM anzusetzen sei. Die \nGebührenhöhe sei damit angemessen, zumal die Zuteilung einer Rufnummer ein \nlangfristiges Nutzungsrecht mit einem stabilen wirtschaftlichen Wert vermittele. Ein \nVerstoß gegen das Rückwirkungsverbot sei ebenfalls nicht gegeben, denn die \nKlägerin habe kein berechtigtes Vertrauen dahingehend entwickeln dürfen, dass der \nVerordnungsgeber Gebühren allein nach dem Kostendeckungsprinzip erheben \nwerde. Letztlich sei auch die Gebührenfestsetzung für die Ablehnung von Anträgen \nrechtmäßig. Ein vollständiger Verzicht auf eine Gebührenforderung komme nur in \nbesonderen Ausnahmefällen in Betracht; ein solcher sei hier nicht erkennbar, da die \nKlägerin wirtschaftlich leistungsfähig sei.\n\n14\n\nDas Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil die Klage abgewiesen. \nEs hat im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenverordnung sei wirksam. Sie \nverfüge mit § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG über eine Ermächtigungsgrundlage, die \ninsbesondere mit dem grundgesetzlichen Bestimmtheitsgebot vereinbar sei. Der \nVerordnungsgeber sei nach § 3 Satz 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) \ni.V.m. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG ferner berechtigt gewesen, bei der \nGebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den wirtschaftlichen \nWert von Rufnummern zu berücksichtigen, weil sie eine knappe Ressource im Sinne \nder EU-Richtlinie darstellten. Der wirtschaftliche Wert sei mit 1,00 DM je Nummer \nanzusetzen. Ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege in \nErmangelung eines offensichtlichen Missverhältnisses zwischen der Amtshandlung \nund der Höhe der Gebühr nicht vor. Schließlich sei unbedenklich, dass die \nGebührenverordnung rückwirkend zum 1. August 1996 in Kraft gesetzt worden sei, \nda eine zulässige sog. unechte Rückwirkung vorliege, im Übrigen aber auch eine \nechte Rückwirkung zulässig wäre, weil die hierfür notwendigen Voraussetzungen \ngegeben seien. Angesichts der Anordnung der Gebührenerhebung in § 43 Abs. 3 \nSatz 3 TKG habe ein schutzwürdiges Vertrauen in die Gebührenfreiheit nicht \nerworben werden können.\n\n15\n\nGegen die Klageabweisung wendet sich die Klägerin mit der zugelassenen \nBerufung, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen ergänzt und vertieft. \n\n16\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n17\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und nach dem \nKlageantrag zu erkennen.\n\n18\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n19\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n20\n\nSie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und bezieht sich zur Begründung \nim Wesentlichen auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Gründe des \nangefochtenen Urteils. \n\n21\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der \nBeteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte und \nder Gerichtsakte gleichen Rubrums 11 L 3372/99 VG Köln sowie der jeweils \nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge des BMPT und der RegTP.\n\n22\n\nE n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :\n\n23\n\nDie Berufung ist zum überwiegenden Teil begründet. Der angefochtene \nGebührenbescheid der RegTP vom 25. Oktober 1999 ist in vollem Umfang \nrechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). \nSie hat auch den geltend gemachten Rückzahlungsanspruch gegenüber der \nBeklagten; den weiter erhobenen Zinsanspruch besitzt sie indes nur zum Teil (§ 113 \nAbs. 1 Satz 2 VwGO). \n\n24\n\nDie RegTP durfte von der Klägerin für die antragsgemäße Zuteilung von 626 \nRufnummernblöcken keine Gebühren nach §§ 43 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des \nTelekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I S. 1120, (TKG) i.V.m. § 1 \nder Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999, BGBl. \nI S. 1887, (im Folgenden: TNGebV bzw. Gebührenverordnung) i.V.m. \nGebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TKG) erheben. \nEbenso wenig war sie berechtigt, Gebühren für die Ablehnung von 469 \nZuteilungsanträgen (§ 3 TNGebV) der Klägerin zu verlangen. \n\n25\n\nNach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG erfolgt die Zuteilung von Nummern auf Antrag u.a. \neines Anbieters von Telekommunikationsdienstleistungen, wobei gemäß Satz 3 der \nNorm für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr erhoben wird. Durch § 43 \nAbs. 3 Satz 4 TKG ist das BMPT ermächtigt worden, im Einvernehmen mit dem \nBundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen, dem \nBundesministerium der Justiz und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch \nRechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, nach \nMaßgabe des Verwaltungskostengesetzes die gebührenpflichtigen Tatbestände, die \nHöhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln. Von dieser \nErmächtigung ist durch Erlass der Gebührenverordnung grundsätzlich Gebrauch \ngemacht worden. \n\n26\n\nDiese konnte indes - soweit sie hier von Belang ist (d.h. hinsichtlich § 1 i.V.m. \nGebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses sowie § 3) - keine wirksame \nGebührenpflicht begründen.\n\n27\n\nAllerdings ist die in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG enthaltene Ermächtigung zum Erlass \nder Gebührenverordnung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Als \nErmächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung ist eine Vorschrift \nnur verfassungsgemäß, wenn sie Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung in einer \nWeise umschreibt, dass es nicht zu einer Verlagerung der eigentlichen \nLegislativentscheidung auf die Exekutive kommt (Art. 80 Abs. 1 S. 2 des \nGrundgesetzes - GG -). Insbesondere sind Tendenz und Programm der \nRechtsverordnung so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung \nerkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.\n\n28\n\nVgl. jüngst: BVerwG, Urteil vom 19. September \n2001 - 6 C 23.00 - mit weiteren \nRechtsprechungsnachweisen ( zur Lizenzgebühr \nnach § 16 Abs. 1 TKG). \n\n29\n\nDiesen Anforderungen wird § 43 Abs. 3 TKG gerecht. Inhalt und Zweck der \nErmächtigung sind hier aus dem Gesetz ohne Weiteres ablesbar. § 43 Abs. 3 Satz 3 \nTKG enthält dadurch, dass er bestimmt, dass \"für die Entscheidung über die \nZuteilung ... eine Gebühr erhoben\" wird, die allgemeine Formulierung eines \nGebührentatbestandes und regelt damit zugleich, welcher verfahrensmäßige \nVorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Es wird dem Verordnungsgeber also \nnicht freigestellt, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und \nwelche gebührenfrei sein sollen. Dem gesetzlichen Tatbestand ist auch zu \nentnehmen, wer gebührenpflichtig sein soll, nämlich derjenige, dem gegenüber die \nEntscheidung über die Zuteilung ergeht, d.h. wegen der Antragsabhängigkeit der \nZuteilung (vgl. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG) der jeweilige Antragsteller. Weitere \nKonkretisierungen ergeben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz \nvom 23. Juni 1970, BGBl. I S. 821, zuletzt geändert durch Art. 4 des \nEinführungsgesetzes zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994, BGBl. I S. 2911, \n(VwKostG). \n\n30\n\nVgl. auch in diesem Zusammenhang das Urteil \ndes BVerwG vom 19. September 2001, a.a.O. (zur \nLizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG). \n\n31\n\nDie gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist auch in ihrem Ausmaß hinreichend \nbestimmt. Der Verordnungsgeber wird ermächtigt, die gebührenpflichtigen \nTatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen zu regeln, wobei \ner \"nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes\" zu verfahren hat. Bindet die \nErmächtigungsnorm damit untergesetzliche Regelungen an das \nVerwaltungskostengesetz, verpflichtet sie den Verordnungsgeber u.a. zur Beachtung \ndes in § 3 Satz 1 VwKostG umschriebenen Äquivalenzprinzips, wonach zwischen der \nden Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der \nBedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen andererseits ein \nangemessenes Verhältnis bestehen muss. Dieses Prinzip leitet sich letztlich aus dem \nbundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus \ndem Rechtsstaatsprinzip ab, wonach die Gebühr nicht in einem offensichtlichen \nMissverhältnis zu der von der Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf. \n\n32\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 \n- 11 C 12.95 -, NVwZ-RR 1997, 648 ff.; Urteil vom 3. März \n1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 ff.; Urteil vom \n14. April 1967 - IV C 179.65 -, BVerwGE 26, 305 (308 \nf.).\n\n33\n\nDie Ermächtigungsnorm des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG gestattet mithin Gebühren, \ndie sich in diesen Grenzen halten. Dass bereits der Gesetzgeber die Gebührenhöhe \nim Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt, ist nicht \nerforderlich. \n\n34\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1994, a.a.O., und \njüngst das Urteil des BVerwG vom 19. September 2001, \na.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 Abs. 1 TKG).\n\n35\n\nMit der getroffenen Regelung ist der verfassungsrechtlich gebotenen \nBestimmtheit unter dem Aspekt der hinreichenden Vorhersehbarkeit und \nBerechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und die \"Möglichkeit \neiner rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung\",\n\n36\n\nvgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 \n- 9 A 5943/96 - m.w.N. aus der Rechtsprechung des \nBVerfG und des BVerwG,\n\n37\n\nausgeschlossen.\n\n38\n\nIm Übrigen verweist der Senat in diesem Zusammenhang zur Vermeidung von \nWiederholungen auf die entsprechenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts, die \ner sich zu Eigen macht (§ 117 Abs. 5 VwGO). \n\n39\n\nIndes ist die auf der verfassungsmäßigen Verordnungsermächtigung beruhende \nund (auch im Übrigen) formell wirksam ergangene Gebührenverordnung im hier \ninteressierenden Zusammenhang materiell unwirksam und stellt daher keine \ntaugliche Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Nummerngebühren \ngegenüber der Klägerin dar. \n\n40\n\nDer Verordnungsgeber war allerdings gemäss § 3 Satz 1 VwKostG berechtigt, \nbei der Gebührenbemessung neben dem Verwaltungsaufwand auch den \nwirtschaftlichen Wert von Rufnummern zu berücksichtigen. Die allgemeine \nBezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG führt nicht \netwa zur Geltung des Kostendeckungsprinzips des § 3 Satz 2 VwKostG, wonach das \ngeschätzte Gebührenaufkommen den auf die gebührenpflichtigen Amtshandlungen \nentfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden \nVerwaltungszweig nicht übersteigen darf. \n\n41\n\nIm Gebührenrecht findet das Kostendeckungsprinzip nicht uneingeschränkt \nAnwendung. Aus dem Wesen der Gebühr als einer Gegenleistung für eine \nbesondere Leistung der öffentlichen Verwaltung lässt sich keine regelmäßige \nGeltung des Kostendeckungsprinzips ableiten. Das ergibt sich schon aus der bereits \nwiedergegebenen Regelung des § 3 Satz 1 VwKostG. Vielmehr bedarf es hierzu \n- wie § 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG ausdrücklich regelt - einer \nspezialgesetzlichen Anordnung. Eine Geltung des Kostendeckungsprinzips käme \ndaher vorliegend nur in Betracht, wenn sie (bundes)gesetzlich oder durch \nRechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft vorgeschrieben wäre. \n\n42\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1984 \n- 3 B 87.82 -, in: Buchholz, Sammel- und \nNachschlagewerk der Rechtsprechung des \nBundesverwaltungsgerichts, \n401.8 - Verwaltungsgebühren - Nr. 16, m.w.N.\n\n43\n\nEine solche Anordnung fehlt in § 43 Abs. 3 TKG. Eine dementsprechende \nBeschränkung durch europarechtliche Rechtsvorschriften besteht ebenfalls nicht. \n\n44\n\nEine Rechtsverordnung, die direkte Wirkung im innerstaatlichen Recht entfalten, \nd.h. auch Rechte oder Pflichten Einzelner begründen würde (Art. 249 Sätze 2 und 3 \ndes EG-Vertrages vom 7. Februar 1992, BGBl. II S. 1253, in der Fassung vom \n2. Oktober 1997, BGBl. 1998 II S. 387, - EG -) existiert nicht. \n\n45\n\nThematisch einschlägig ist hingegen Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des \nEuropäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997 über einen \ngemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für \nTelekommunikationsdienste, Abl. EG Nr. L 117, S. 15, vom 7. Mai 1997 \n(RL 97/13/EG). Danach stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass von Unternehmen im \nRahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für \ndie Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen \nEinzelgenehmigungen anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Art. 11 RL \n97/13/EG ist auf die Gebührenerhebung in Bezug für die Zuteilung von Rufnummern \nanwendbar. Denn insoweit handelt es sich um eine Einzelgenehmigung i.S.v. Art. 2 \nAbs. 1 a, 7 Abs. 1 a der Richtlinie, die dem antragstellenden Unternehmen das \nNutzungsrecht in Bezug auf Telefonnummern verleiht, das das Unternehmen ohne \nZustimmung der nationalen Regulierungsbehörde nicht innehaben könnte, § 43 \nAbs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 TKG. \n\n46\n\nVgl. Gramlich, Rechtsfragen der Numerierung nach \n§ 43 TKG, Archiv PT 1998, S. 5 ff. (12).\n\n47\n\nAuch aus Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG lässt sich jedoch entgegen der Auffassung \nder Klägerin keine generelle Unzulässigkeit der Berücksichtigung (u.a.) des \nwirtschaftlichen Wertes der Rufnummernzuteilung herleiten.\n\n48\n\nDie Klägerin kann sich allerdings grundsätzlich auf Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG \nberufen. Zwar sind Richtlinien nach Art. 249 Satz 4 EG nur für jeden Mitgliedstaat, an \nden sie gerichtet sind, hinsichtlich der zu erreichenden Ziele verbindlich (wobei die \nWahl der Form und Mittel dem Mitgliedstaat überlassen ist). Nach ständiger \nRechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann eine Richtlinie aber \nausnahmsweise dann unmittelbar Anwendung finden, wenn sie trotz Ablaufs der \nUmsetzungsfrist nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist und sie von \nihrem Inhalt her unbedingt und hinreichend bestimmt ist, um im Einzelfall \nangewendet werden zu können. Unter diesen Umständen kann sich der Einzelne \ngegenüber dem Staat (und seinen Untergliederungen) vor nationalen Behörden und \nGerichten auf ihn begünstigende Vorschriften einer Richtlinie berufen (sog. vertikale \nDrittwirkung). \n\n49\n\nVgl. zuletzt EuGH (Zweite Kammer), Urteil vom \n9. September 1999 - C-374/97 -, EUGHE I 1999, \n5153 ff. = DVBl. 1999, 1644, m.w.N., \n\n50\n\nVorliegend war die Frist zur Umsetzung der Richtlinie am 31. Dezember 1997 \nabgelaufen (Art. 25 RL 97/13/EG), ohne dass der Bundesgesetzgeber sie im Hinblick \nauf das Telekommunikationsgesetz - wie § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG durch die \nInbezugnahme des Verwaltungskostengesetzes und damit auch des § 3 Satz 1 \nVwKostG deutlich macht - in innerstaatliches Recht umgesetzt hatte. Dabei ist \nirrelevant, dass § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG schon vor der nach ihrem Art. 26 im Mai \n1997 in Kraft getretenen Richtlinie galt; denn dies entbindet den nationalen \nGesetzgeber nicht von der Umsetzungspflicht. \n\n51\n\nVgl. auch hierzu das Urteil des BVerwG vom \n19. September 2001, a.a.O. (zur Lizenzgebühr nach § 16 \nAbs. 1 TKG).\n\n52\n\nArt. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG ist auch hinreichend bestimmt, denn die Regelung \nordnet an, dass allein Gebühren erhoben werden dürfen, die die für die Ausstellung, \nVerwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung \nanfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Vorschrift ist ferner unbedingt, weil sie \nfür alle Fallkonstellationen mit Ausnahme der von ihrem Anwendungsbereich her eng \nund klar abgegrenzten Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG gilt, wonach \n\"ungeachtet dessen\" die Mitgliedstaaten ihren Regulierungsbehörden (allein) für den \nFall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten können, \nAbgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung \ndieser Ressource sicherzustellen.\n\n53\n\nGleichwohl kann sich die Klägerin im konkreten Fall nicht auf den für sie \ngünstigen Art. 11 Abs. 1 RL 97/13/EG berufen, da Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie \neinschlägig ist. \n\n54\n\nRufnummern stellen eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG \ndar. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend und ausführlich dargelegt. Auch in \nden Fachkreisen besteht - soweit ersichtlich - nahezu einhellig diese Auffassung.\n\n55\n\nVgl. Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und \nPraxis der Telekommunikation, Rn. 461 und 482; Mellewigt \nin: Beck'scher TKG-Kommentar (im Folgenden: Mellewigt), \n1997, § 43 Rdn. 3; Trute/Spoerr/ Bosch, \nTelekommunikationsgesetz mit FTEG, Kommentar, 2001, § \n1 Rdn. 23, § 2 Rdn. 21, § 43 Rdn. 2; Holznagel/Enaux/ \nNienhaus, Grundzüge des Telekommunikationsrechts, 2001, \nS. 129; Etling-Ernst, TKG, Praxiskommentar, 2. Aufl. 1999, \n§ 43 TKG Rn. 5; Gramlich, a.a.O., 16 und 19; vgl. auch: das \n\"Grünbuch über ein Numerierungskonzept für \nTelekommunikationsdienste in Europa\", BR-Drs. 991/96 vom \n17. Dezember 1996 (im Folgenden: Grünbuch), S. 6 \n(einschl. Fn. 3) und 28, sowie den in den beigezogenen \nVerwaltungsvorgängen enthaltenen Abschlussbericht des \nExpertengremiums für Numerierungsfragen vom \n4. Dezember 1995 (im Folgenden: EfN). Anderer Ansicht: \nMüller, K&R 2001, 357 (359).\n\n56\n\nDie Berufungsbegründung rechtfertigt keine andere Betrachtung. \n\n57\n\nSoweit die Klägerin geltend macht, als Wortsinn des Begriffs \"Ressource\" müsse \n\"ein natürliches Produktionsmittel für die Wirtschaft\" verstanden werden, was ein \ngedankliches Konstrukt wie eine Telefonnummer nicht sein könne, verfängt dies \nnicht. Gemeinhin wird unter einer Ressource eine \"Quelle\" i.S. eines Natur- oder \nWirtschaftsgutes bzw. eines sonstigen Gutes verstanden, das - sei es aus \nnaturwissenschaftlichen, sei es aus anderen Gründen - nicht unerschöpflich \nreproduzierbar ist und daher der Schonung bedarf. Eine \"knappe Ressource\" ist \ndanach nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben, wenn entweder eine \nakute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer ausreichenden Prognose von \neiner ohne \"Bewirtschaftung\" in absehbarer Zeit eintretenden Knappheit auszugehen \nist. \n\n58\n\nDas ist hier hinsichtlich der Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik \nDeutschland der Fall. Ihre Zahl ist nicht beliebig reproduzierbar, sondern vielmehr \nvon vornherein beschränkt. Zwar liesse sich durch die Generierung neuer \nZahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen, \ntechnischen, wirtschaftlichen und praktischen Gründen ist dies jedoch nicht möglich. \n\n59\n\nVgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464 ff.; \nGramlich, a.a.O., S. 16.\n\n60\n\nSo existieren internationale Vorgaben, insbesondere der Internationalen \nFernmeldeunion (ITU). Nach deren Empfehlung E.164, die eine faktische \nBindungswirkung entfaltet, weil nur bei ihrer Beachtung die internationale \nErreichbarkeit der nationalen Telekommunikationsteilnehmer gesichert ist,\n\n61\n\n- vgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 464, Bartosch, \nNummernmanagement, NJW-CoR 1999, 103 sowie den in \nden beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten \nenthaltenen Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12 -\n\n62\n\ndarf seit dem 1. Januar 1997 eine internationale Rufnummer maximal 15 Stellen \nlang sein, wobei die vorangestellten Ziffern (\"Präfixe\") 0 bzw. 00 außer Betracht \nbleiben. Eine Rufnummer besteht dabei aus drei Elementen: der Landeskennzahl \n(z.B. 49 für Deutschland), sodann je nachdem der nationalen Bereichskennzahl wie \netwa der Ortsnetzkennzahl (z.B. 251 für Münster), der Netzkennzahl (z.B. 174 für das \nD 2-Netz) oder der Dienstekennzahl (z.B. 130 für sog. Freephone-Rufnumern) sowie \nschließlich der Teilnehmerrufnummer. Abzüglich der zweistelligen Landeskennzahl \nverbleiben für Deutschland damit derzeit 13 Stellen, die als nationale Rufnummern \nvergeben werden können. Hinzu kommt, dass innerhalb der europäischen Gremien \ndie Einführung der Ziffer 3 als sog. europäische Kennzahl, die der jeweiligen \nLandeskennzahl vorangestellt werden soll, erwogen wird; für diesen Fall wäre der \nnationale Rufnummernraum auf 12 Ziffern beschränkt. \n\n63\n\nVgl. Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 12; Grünbuch, \na.a.O., S. 25 und 29; ferner: Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., \nRn. 515.\n\n64\n\nBereits heute werden in der Praxis i.d.R. zehnstellige Nummern vergeben. \n\n65\n\nVgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.; \nHolznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; Bartosch, \na.a.O., S. 103; vgl. in diesem Zusammenhang auch den \nAbschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr. \n17) und 12.\n\n66\n\nEin beträchtlicher Anteil der zur Verfügung stehenden Rufnummern wird von der \nDTAG als Rechtsnachfolgerin des ehemaligen Monopolisten verwaltet; vor \nInkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes nutzte diese ca. 40 Mio. \nEinzelanschlüsse und 260 Mio. Durchwahlnummern.\n\n67\n\nVgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 31; im Urteil des VG \nKöln vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 - ist von 3,6 \nMio. RNB die Rede. \n\n68\n\nIn Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine \nKapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der \nStruktur von 5.207 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen Ortsnetzkennzahlen in den \nBereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und Dienstekennzahlen belegten Gasse \n01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09 u.a. mit Rufnummern für sog. \nMehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern. \n\n69\n\nVgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15 \nf.; Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475; \nHolznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131; Bartosch, \na.a.O., S. 103.\n\n70\n\nIn diesem Zusammenhang fällt weiter besonders ins Gewicht, dass es zu Zeiten \ndes Fernmeldemonopols häufig zu einer aus heutiger Sicht als ineffizient zu \nbezeichnenden Nummernvergabe kam, weil die Anzahl von 10 Stellen oft nicht \nausgenutzt wurde; zwei Drittel aller Rufnummern sind einschließlich der nationalen \nBereichskennzahl neun-, acht- oder siebenstellig. Der Verzicht auf eine einzige Stelle \nhat aber zur Folge, dass zehn nachfolgende Nummern blockiert sind, ein Verzicht auf \nzwei Stellen führt zu einer \"Blockade\" von 100 Rufnummern und ein solcher auf drei \nStellen zur Blockade eines ganzen RNB. Ist etwa die unter Ausklammerung des \nPräfixes 0 siebenstellige Rufnummer 01234-567 vergeben worden, sind alle \nRufnummern des Schemas 01234-567xxx gesperrt.\n\n71\n\nVgl. Geppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466; \nHolznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; \nAbschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 16.\n\n72\n\nDiese \"großzügige\" Vergabepraxis der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca. \n5,6 % der 2,38 Mrd. Rufnummern - also etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich \ngenutzt werden (können). \n\n73\n\nVgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 15 f.; \nGeppert/Ruhle/Schuster, a.a.O., Rn. 466 und 475; \nHolznagel/Enaux/Nienhaus, a.a.O., S. 131.\n\n74\n\nIn einigen Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei- bzw. \nvierstelligen Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was in einigen Fällen schon \nzur Vergabe elfstelliger Rufnummern geführt hat. \n\n75\n\nVgl. Mellewigt, a.a.O., § 43 Rdn. 2 f.; Holznagel/ \nEnaux/Nienhaus, a.a.O., S. 130; vgl. in diesem \nZusammenhang auch den Abschlussbericht des EfN, \na.a.O., S. 5 (Empfehlung Nr. 17), 12 und 16.\n\n76\n\nDie Knappheit der Ressource Rufnummern in der Bundesrepublik Deutschland \nergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin gerade im Hinblick auf das Ziel der \nRL 97/13/EG wie auch des Telekommunikationsgesetzes, den Wettbewerb zwischen \nden Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn danach müssen allen \n(neuen) Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl überlassen werden \nkönnen und entsprechend von der RegTP \"auf Vorrat\" freigehalten werden.\n\n77\n\nVgl. in diesem Zusammenhang die Begründung des \nEntwurfs der Bundesregierung zum TKG (BR-Drs. 80/96 \nvom 9. Februar 1996, S. 35: \"Rufnummern ... stellen ... \neine unverzichtbare Ressource für die im Wettbewerb \ntätigen Telekommunikationsanbieter dar. Sie sind \naufgrund der internationalen Festlegungen zur \nNumerierung grundsätzlich als knappes Gut anzusehen; \nähnlich: Grünbuch, a.a.O., S. 25; vgl. auch den \nAbschlussbericht des EfN, S. 3: \"Allen in einem Ortsnetz \ntätigen Wettbewerbern sollte aus dem durch die jeweilige \nOrtsnetzkennzahl definierten Nummernraum \nbedarfsgerecht Kapazität für die Vergabe neuer Nummern \nzur Verfügung gestellt werden\" (Empfehlung Nr. 7) und \nferner: Geppert/Ruhle/ Schuster, a.a.O., Rn. 482. \n\n78\n\nMit dem Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der \nAnbieterseite des Telekommunikationsverkehrs \n\n79\n\n- vgl. Grünbuch, a.a.O., S. 6 und die \nInformationsschriften der RegTP vom 24. Juli 2000 \n\"Marktvolumen steigt ...\" und vom 26. Januar 2000: \n\"Regulierungsbehörde zieht Fazit für 1999\", wonach \nin diesem Jahr über 100 Unternehmen \nSprachtelefondienste anboten -\n\n80\n\nwerden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu einem wirtschaftlich knappen \nGut. Gerade auch deshalb bedurfte es der Regulierung.\n\n81\n\nFerner würde eine denkbare grundlegende Reform des bislang geographisch \ngenutzten Rufnummernraums \n\n82\n\n- vgl. hierzu S. 3 des o.g. Abschlussberichts des EfN \n(Empfehlung Nr. 9) -\n\n83\n\nfür Lizenznehmer, Telekommunikationsdienstleister und Nutzer z.T. enorme \nInvestitions- bzw. Umstellungskosten mit sich bringen, man denke hier nur an solch \n\"triviale\" Dinge wie Briefpapier, Visitenkarten, sonstige notwendige Unterrichtungen \nvon Geschäftspartnern usw. Auch, aber nicht nur deshalb werden Änderungen in der \nRufnummernstruktur - insbesondere die Verlängerung von Rufnummern - vom \nVerbraucher nicht gewünscht; sie sind unpopulär und werden daher nur schwer und \nallenfalls nach längerem Zeitablauf akzeptiert.\n\n84\n\nVgl. den Abschlussbericht des EfN, a.a.O., S. 20 und \n50. \n\n85\n\nAuch diese faktischen Erschwernisse zur Erweiterung der Ressource \nRufnummern sind zu berücksichtigen.\n\n86\n\nDass ein Grund der Knappheit von Rufnummern auch der ist, dass die DTAG \n- nummerngebührenfrei - über die der Deutschen Bundespost bereits früher \nüberlassenen bzw. zugänglichen Rufnummern verfügt, ändert ebenso wenig etwas \nwie eine möglicherweise gewandelte Einschätzung der EU-Kommission zur \nKnappheit der Ressource Rufnummern (insoweit dürfte im Übrigen ohnehin allein auf \nden Zeitpunkt des Erlasses der Gebührenverordnung abzustellen sein).\n\n87\n\nNach alledem darf eine Gebühr erhoben werden, die i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 \nRL 97/13/EG die Notwendigkeit widerspiegelt, die optimale Nutzung der Ressource \nsicherzustellen, unabhängig davon, ob andere Maßnahmen - etwa \nordnungsrechtlicher Art - denkbar sind. \n\n88\n\nDanach war der Anwendungsbereich des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG eröffnet \nund der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Gebührenhöhe prinzipiell nicht auf \ndie blosse Deckung des Verwaltungsaufwandes beschränkt; vielmehr durfte er bei \nder Gebührenbemessung grundsätzlich neben dem Verwaltungsaufwand auch den \nwirtschaftlichen Wert der Zuteilung von RNB berücksichtigen. \n\n89\n\nDer Senat kann offen lassen, ob die Gebührenhöhe entsprechend \nGebührenposition B. 1 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) einen \nVerstoß gegen das oben erwähnte Äquivalenzprinzip darstellt. In Ermangelung \nernsthafter Anhaltspunkte für einen \"erdrosselnden\" Charakter der Gebühr bzw. eine \n\"abschreckende\" Wirkung der Gebührenerhöhung bedürfte es hierzu der Feststellung \neiner \"gröblichen\" Verletzung des Äquivalenzprinzips im Sinne eines offensichtlichen \nMissverhältnisses.\n\n90\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Februar 1996 \n- 6 B 72.95 -, NJW 1996, 1163; Urteil vom 3. März \n1994, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, \nNVwZ 1989, 456; Urteil vom 8. Dezember 1961 \n- VII C 2.61 -, BVerwGE 13, 214 (222 ff.); Urteil vom \n24. März 1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 \n(169); OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, \na.a.O. \n\n91\n\nHierfür dürfte das 15fache Übersteigen des Verwaltungsaufwandes allein \nangesichts der unzweifelhaften - mit steigender Anbieterzahl zunehmenden - \nwirtschaftlichen Bedeutung der Rufnummernzuteilung (ohne sie wäre eine \nWettbewerbsteilnahme auf dem Sprachtelefoniedienstmarkt und damit die \nGewinnung von Kunden nicht möglich) \n\n92\n\n- vgl. in diesem Zusammenhang etwa Holznagel/ \nEnaux/Nienhaus, a.a.O., S. 128 f. und Trute/ \nSpoerr/Bosch, a.a.O., § 2 Rdn. 21 -\n\n93\n\nnicht ausreichen. Einer Entscheidung bedarf es insoweit aber nicht. Denn die hier \nstreitigen Gebühren für RNB im Ortsnetzbereich erfüllen nicht die weiteren \nVoraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG. Nach Satz 2 der Regelung \nmüssen die Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit \nRechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu \nfördern. Das ist hier nicht der Fall. \n\n94\n\nAuf die für sie günstige - weil die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG \nbestehende Möglichkeit des Verordnungsgebers, nicht lediglich kostendeckende \nGebühren zu erheben, einschränkende - Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der \nRichtlinie kann sich die Klägerin wie geschehen berufen. Die Regelung ist von ihrem \nInhalt her unbedingt (verpflichtend); der Umstand allein, dass nach dem Wortlaut des \nArt. 11 Abs. 2 Satz 1 RL 97/13/EG dem jeweiligen Mitgliedstaat lediglich die \nMöglichkeit eingeräumt ist, vom Kostendeckungsprinzip des Abs. 1 unter bestimmten \nVoraussetzungen - die einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sind - \nabzuweichen, vermag daran nichts zu ändern,\n\n95\n\nvgl. auch insoweit: EuGH (Zweite Kammer), \nUrteil vom 9. September 1999 - C-374/97 -, \na.a.O.,\n\n96\n\nsofern - wie hier - von der Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist. \n\n97\n\nDie Richtlinie ist ferner jedenfalls insoweit hinreichend bestimmt, als danach bei \nder Festlegung der Abgabenhöhe eine völlige Ausblendung des \nWettbewerbsförderungszieles nicht zulässig ist. Genau dies hat der \nVerordnungsgeber jedoch vorliegend bezüglich der Gebühren für RNB im \nOrtsnetzbereich getan. \n\n98\n\nDer Verordnungsgeber hatte im Hinblick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG \nbei Erlass der Gebührenverordnung im August 1999 folgende Wettbewerbssituation \nim Ortsnetzbereich zu berücksichtigen: Die DTAG hatte auch etwa zwei Jahre nach \nBeginn der Liberalisierung noch einen Marktanteil von über 98 % bezogen auf die \nEndkundenanschlüsse. Die Wechselbereitschaft der Endkunden war tendenziell \ngering, so dass es sich für die Wettbewerber der DTAG erheblich schwieriger \ngestaltete, Kunden komplett von der DTAG abzuwerben als etwa Call-by-Call-\nGespräche zu vermarkten.\n\n99\n\nVgl. die Antwort der Bundesregierung vom \n25. April 2001 auf die Große Anfrage des \nAbgeordneten Elmar Müller u.a., BT-Drs. 14/5915, \nS. 3 f.\n\n100\n\nZudem waren die Wettbewerber der DTAG, um überhaupt am Wettbewerb auf \ndem Sprachtelefoniedienstmarkt in Bezug auf das Ortsnetz teilnehmen zu können, \ngezwungen - anders als die DTAG aufgrund ihrer vorhandenen Infrastruktur -, gerade \nin der Anfangsphase ihrer diesbezüglichen geschäftlichen Betätigung enorme \nAufwendungen etwa im Hinblick auf notwendige Personal- und Sachkosten, \nWerbung usw. zu tätigen. Ferner musste sie die von der RegTP ebenfalls \ngeforderten Lizenzgebühren zahlen.\n\n101\n\nAll dies verdeutlicht die Startschwierigkeiten, denen die Wettbewerber der DTAG \nim Jahr 1999 ohnehin ausgesetzt waren. Hinzu kamen nach Erlass der hier \nmaßgeblichen Gebührenverordnung die Nummerngebühren in einem regelmäßig \nebenfalls nicht zu vernachlässigenden Umfang. Zwar sollte nach dem Willen des \nVerordnungsgebers auch die Rechtsnachfolgerin des ehemaligen \nStaatsmonopolisten DTAG für die ihr zur Verfügung stehenden RNB \nNummerngebühren entrichten und ist dementsprechend von der RegTP ebenfalls zu \nRufnummerngebühren (in Höhe von nahezu 386 Mio. DM) herangezogen worden. Es \nwar jedoch von vornherein klar, dass diese Entscheidung keinen Bestand haben \nkönnen würde, weil der Rechtsvorgängerin der DTAG die Rufnummern bereits vor \nInkrafttreten des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung standen - nur \nbis zu diesem Zeitpunkt misst sich indes die Gebührenverordnung Rückwirkung bei - \nund außerdem die DTAG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung von \nRufnummern - nur die Entscheidung über einen solchen Antrag löst jedoch die \nGebührenpflicht aus - gestellt hatte. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht \nKöln auf Klage der DTAG durch Urteil vom 8. Dezember 2000 - 11 K 10380/99 - \nrechtskräftig die an diese gerichteten Gebührenbescheide aufgehoben. Mithin hatte \ndie DTAG neben den anderen Wettbewerbsvorteilen gegenüber den neu am Markt \nauftretenden Konkurrenten den weiteren Vorteil, nicht wie diese 1,00 DM je \nRufnummer entrichten zu müssen, vielmehr den Rufnummernaltbestand kostenlos \nnutzen zu können. \n\n102\n\nIn einer derartigen Wettbewerbssituation durfte der Verordnungsgeber jedenfalls \nkeine den tatsächlichen Verwaltungsaufwand um mindestens das 15fache \nübersteigende Gebührenhöhe wählen, sondern musste sich bei der \nGebührenbemessung näher am Verwaltungsaufwand orientieren. Mit der tatsächlich \ngewählten Höhe trug die Abgabe nicht mehr i.S.d. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG \nder Notwendigkeit Rechnung, den Wettbewerb zu fördern, sondern vielmehr dazu \nbei, ihn (weiter) zu behindern. \n\n103\n\nSind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 RL 97/13/EG mithin nicht \neingehalten, erweist sich die dies missachtende Gebührenposition B. 1 des \nGebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1 TNGebV) als nichtig.\n\n104\n\nEine Gebührenpflicht der Klägerin scheidet außerdem aus einem anderen Grund \naus. Die §§ 1 und 3 TNGebV i.V.m. der Anlage zu § 1 TNGebV bzw. § 15 VwKostG \nsind auch deshalb keine taugliche Rechtsgrundlage für den angegriffenen \nGebührenbescheid, weil die Gebührenverordnung im Zeitpunkt der jeweiligen \nAntragstellung rechtlich noch nicht existent war und die in § 4 TNGebV angeordnete \nRückwirkung gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des \nGrundgesetzes (GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt. \n\n105\n\nDurch diesen Grundsatz ist das Vertrauen des Staatsbürgers darauf, dass sein \ndem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen \nursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt, grundsätzlich \ngeschützt. Der Bürger soll sich auf die rechtlichen Grundlagen und Bedingungen \nseiner Lebensgestaltung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung verlassen \ndürfen.\n\n106\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 \n- 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, und Beschluss vom 8. \nJuni 1977 - 2 BvR 499/74 und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142 \n(174).\n\n107\n\nDieser Gedanke verwehrt es grundsätzlich, abgeschlossene Tatbestände im \nNachhinein in einer Weise belastend zu regeln, mit der der Bürger nicht rechnen \nmusste und die er auch nicht in seine Dispositionen einbeziehen konnte. \n\n108\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O., und \nUrteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 271.\n\n109\n\nDas gilt besonders für Abgabengesetze, die grundsätzlich ihre Wirksamkeit nicht auf \nabgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen.\n\n110\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., \nS. 271.\n\n111\n\nFür durch bzw. aufgrund von Rechtsverordnungen - wie hier - erfolgende \nEingriffe gilt nichts Anderes.\n\n112\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977, a.a.O.\n\n113\n\nIm vorliegenden Fall liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz des \nVertrauensschutzes vor. \n\n114\n\nDie Gebührenverordnung entfaltet Rückwirkung, weil der Beginn ihres zeitlichen \nAnwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor demjenigen liegt, zu \ndem die Verordnung veröffentlicht worden ist. Damit liegt eine so genannte \nRückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen bereits abgeschlossenen Tatbestand \n(oder auch: echte Rückwirkung) vor, weil nach dem Norminhalt die Rechtsfolge der \nGebührenpflicht für vor dem Zeitpunkt der Veröffentlichung im August 1999 liegende \nund in diesem Zeitpunkt bereits vollständig der Vergangenheit angehörende \nTatbestände eintreten soll. \n\n115\n\nDas ergibt sich im vorliegenden Fall daraus, dass die Antragstellungen der \nKlägerin im Zeitpunkt der Veröffentlichung der Gebührenverordnung bereits erfolgt \nwaren. Bei den Antragstellungen existierte lediglich der Gesetzesbefehl des § 43 \nAbs. 3 Satz 3 TKG, wonach für die Entscheidung über die Zuteilung eine Gebühr \nerhoben werden soll, sowie die Ermächtigung des BMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 \nTKG insbesondere zur Normierung der gebührenpflichtigen Tatbestände. \n\n116\n\nVon der Ermächtigungsnorm Gebrauch gemacht worden war im jeweiligen \nZeitpunkt der Antragstellungen der Klägerin aber nicht. Die erstmalige konkrete \nNormierung der Gebührenpflicht der Höhe nach - als Rechtsfolge der durch die \nAntragstellung herbeigeführten Zuteilungsentscheidung - stellt sich daher als echte \nRückwirkung dar. Eine solche ist nur in engen Grenzen gerechtfertigt,\n\n117\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 \n- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242), und \nBeschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 -, \nNJW 1997, 722,\n\n118\n\nund hier nach den gegebenen Umständen - jedenfalls ohne \nÜbergangsregelungen für \"Altfälle\", die die Gebührenverordnung nicht enthält - \nunzulässig, weil sie das Vertrauen der Klägerin verletzte. \n\n119\n\nIn Fällen der vorliegenden Art muss berücksichtigt werden, dass die jeweiligen \nUnternehmen bereits vor dem Auslösen der gebührenpflichtigen Amtshandlung (dem \nAntrag auf Zuteilung von Rufnummern) unternehmerische und wirtschaftliche \nPrognosen - sei es im Hinblick auf den Bedarf an Rufnummern, sei es in Bezug auf \ndie im Zusammenhang mit den Nummerngebühren zu erwartenden Kosten - zu \ntreffen haben. Diese Planungsentscheidungen, die letztlich Ausdruck der \nwirtschaftlichen Betätigungsfreiheit sind, sind ab dem Zeitpunkt der \nAntragstellung regelmäßig nicht mehr änderbar abgeschlossen. Allein sachgerecht \nerscheint es daher, in Bezug auf das Vertrauen ebenfalls auf den Zeitpunkt der \nAntragstellung(en) abzustellen. \n\n120\n\nVgl. in diesem Zusammenhang: Hey, Die \nrückwirkende Abschaffung der Sonderabschreibungen auf \nSchiffsbeteiligungen, BB 1998, 1444 (1446).\n\n121\n\nZum jeweiligen Zeitpunkt der Antragstellungen konnte die Klägerin wegen der \nExistenz des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG zwar nicht davon ausgehen, die \nRufnummernzuteilung werde gebührenfrei erfolgen. Andererseits konnte sie aber \nnicht absehen, mit welcher Gebührenhöhe sie rechnen musste. Sie war daher \ngezwungen, sich im Hinblick auf die von ihr zu treffenden erforderlichen \nPlanungsentscheidungen eigene Vorstellungen über die mögliche Gebührenhöhe zu \nmachen. Hierbei musste sie (hinsichtlich der Antragstellungen im Jahre 1997) \neinstellen, dass die bereits im Mai 1997 erlassene Richtlinie 97/13/EG im Laufe \ndieses Jahres umgesetzt werden und daher Art. 11 RL 97/13/EG von Belang sein \nwürde. Ein Vertrauen darauf, dass allein eine Gebührenhöhe entsprechend Art. 11 \nAbs. 1 RL 97/13/EG - also nach dem Kostendeckungsprinzip - in Betracht kommen \nwürde, konnte sie danach nicht erwerben. Zum einen musste sie damit rechnen, \ndass bei Untätigkeit des nationalen Gesetzgebers jedenfalls bis zum Ablauf der \nUmsetzungsfrist schlicht § 3 Satz 1 VwKostG galt, d.h. nach Satz 1 der Norm eine \nBerücksichtigung u.a. des wirtschaftlichen Wertes der Amtshandlung möglich war. \nZum anderen war auch bei einer zu erwartenden Umsetzung der Richtlinie (bzw. bei \nNichtumsetzung der Richtlinie nach dem 1. Januar 1998: einer möglichen Berufung \nder Klägerin auf die unmittelbare Wirkung der nicht umgesetzten Richtlinie zu ihren \nGunsten) die Einschlägigkeit des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG nicht vornherein \nauszuschließen. Das muss schon deshalb gelten, weil - wie dargelegt - in \nFachkreisen jedenfalls überwiegend davon ausgegangen wurde, dass Rufnummern \nim Ortsnetzbereich eine \"knappe Ressource\" darstellten. \n\n122\n\nMusste die Klägerin mithin grundsätzlich damit rechnen, dass eine \nGebührenbemessung nach Maßgabe des § 3 Satz 1 VwKostG würde erfolgen \nkönnen, konnte ihr damit aber (schon wegen ihrer Unkenntnis über die genaue Höhe \ndes Verwaltungsaufwandes und im Hinblick auf den relativ breiten \nGestaltungsspielraum des Verordnungsgebers) noch nicht klar sein, was im \nfraglichen Zusammenhang ein \"angemessenes Verhältnis\" i.S.d. Norm sein würde. \nDie Klägerin war danach nicht etwa gehalten, insofern mit \"dem Schlimmsten\" zu \nrechnen, sondern durfte der Planungsunsicherheit durch die Annahme einer \nGebührenhöhe, die den Verwaltungsaufwand maßvoll überschritt, Rechnung tragen. \nDas gilt umso mehr, als der Verordnungsgeber die Fachöffentlichkeit entgegen \nursprünglichen Plänen nicht am Verordnungserlassverfahren beteiligt oder über es \ninformiert hatte.\n\n123\n\nDass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Antragstellungen tatsächlich nicht mit einer \nGebührenerhebung in der späteren Höhe gerechnet, sondern vielmehr darauf \nvertraut hat, einer näher am Verwaltungsaufwand orientierten Gebührenbelastung \nausgesetzt zu werden, wird daran deutlich, dass sie unmittelbar nach Erhalt des \nGebührenbescheides (und nur wenige Wochen nach Veröffentlichung der \nGebührenverordnung) der RegTP unter dem Vorbehalt des Wegfalls der \nGebührenpflicht die Rückgabe von insgesamt 469 RNB angeboten hat.\n\n124\n\nDie Ausnahmetatbestände der Rechtfertigung einer Rückbewirkung von \nRechtsfolgen (echten Rückwirkung) greifen hier nicht ein.\n\n125\n\nEine Durchbrechung des im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips \nverfassungsrechtlich geschützten Vertrauens ist nur in engen Grenzen möglich, und \nzwar in den Fällen der \"zwingenden Gründe des gemeinen Wohls\",\n\n126\n\nvgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; \nBeschluss vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE \n18, 429; Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss \nvom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509 -, 1648/91 -, BVerfGE \n88, 384,\n\n127\n\nbei einem nicht bzw. nicht mehr vorhandenen schutzwürdigen Vertrauen des \nBetroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage (etwa bei nichtigen, \nunklaren oder hinsichtlich ihrer Rechtswirksamkeit zweifelhaften Regelungen), \n\n128\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 -, \nBVerfGE 7, 89; Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O.; \nBVerfG, Beschluss vom 31. März 1965, a.a.O.; BVerfG, \nBeschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O., Beschluss vom 25. Mai \n1993, a.a.O.; zum Letzteren: BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 \n- 8 C 83.87 -, DVBl. 1989, 678; OVG NRW, Urteil vom \n26. Mai 1989 - 9 A 135/87 -,\n\n129\n\noder bei Eingreifen des so genannten Bagatellvorbehaltes,\n\n130\n\nvgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 \nBvR 168 u.a./66 -, BVerfGE 30, 367; Beschluss vom \n15. Oktober 1996, a.a.O.; im Übrigen auch: OVG Rheinland-\nPfalz, Urteil vom 7. Mai 1996 - 6 A 12926/95 -, KStZ 1997, \n158,\n\n131\n\nder vorliegend allerdings zweifelsfrei ausscheidet.\n\n132\n\nZwingende Gründe des allgemeinen Wohls lagen nicht vor. Insbesondere ist nicht \nersichtlich, dass das BMPT nicht in der Lage gewesen wäre, zeitgerecht nach Inkrafttreten des \nTelekommunikationsgesetzes und noch vor der Antragstellung auf Zuteilung von \nRufnummernblöcken für einen rechtzeitigen Erlass der Gebührenverordnung zu sorgen. \nInsoweit ist der Beklagten sicherlich zuzugestehen, dass die mit der Neuregelung des \nTelekommunikationsrechts einhergehende einmalige Situation nicht nur eine hohe Belastung \nder Verwaltung nach sich zog, sondern auch im Übrigen außergewöhnliche Anforderungen an \ndie damit Befassten stellte. Andererseits ist aber nichts dafür ersichtlich, dass nicht \ngleichwohl eine den rechtlichen Vorgaben genügende Einführung der Gebührenverordnung \nmöglich war. Schon vor dem Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes war die \nZuteilung von RNB an andere Telekommunikationsdienstleister als die DTAG konkret \nabsehbar und konnte für die diesbezügliche Einführung einer nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG zu \nerlassenden Gebührenverordnung Vorsorge getroffen - insbesondere eine erste \nRessortabstimmung versucht - werden. Dem BMPT war danach möglich, hinreichend zeitnah \nauf die durch den Erlass des Telekommunikationsgesetzes und das Auftreten von \nKonkurrenten der DTAG bedingte Ausnahmesituation zu reagieren. Die Verzögerungen, die \nletztlich zum verspäteten Erlass der Gebührenverordnung geführt haben - schon die erste Vor-\nRessortabstimmung wurde relativ spät, im September/Oktober 1997, eingeleitet, \ninsbesondere aber das erst nach langem Zeitablauf zustandegekommene Einvernehmen mit \nden anderen in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG erwähnten Ministerien - können nicht als \"zwingende \nGründe\" angesehen werden. Hauptsächlicher Hintergrund der erheblichen Dauer des \nVerfahrens war spätestens seit November 1997, dass das Bundesministerium für Finanzen ein \ndeutlich höheres Nummerngebührenvolumen zu erzielen beabsichtigte und deshalb das nach \ndem Gesetz erforderliche Einvernehmen nicht erklärte.\n\n133\n\nDem lässt sich nicht entgegenhalten, dass bei Amtshandlungen der Verwaltung \ndie Gebührenpflicht zwingend sei. Abgesehen davon, dass dies schon im \nAllgemeinen im Hinblick auf § 1 VwKostG nicht zutrifft, ordnet auch § 43 Abs. 3 Satz \n3 TKG lediglich grundsätzlich eine Gebührenerhebung an, überlässt im Übrigen \njedoch dem Verordnungsgeber die - nach Maßgabe des \nVerwaltungskostengesetzes zu treffende - Regelung der Einzelheiten. Aus der \nBezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz folgt ferner, dass sich die konkrete \nGebührenpflicht für eine Amtshandlung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG gerade nicht \nallein aus Abs. 3 Sätze 3 und 4 dieser Norm herleiten lässt, sondern es vielmehr \neiner konkretisierenden Bestimmung, insbesondere der Normierung der \ngebührenpflichtigen Tatbestände, ohne die eine Gebührenpflicht nicht entstehen \nkann, durch weitere Rechtsakte bedarf. \n\n134\n\nDie Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch § 4 TNGebV ist auch nicht aus dem \nweiteren Ausnahmetatbestand des Wegfalls des Vertrauensschutzes gerechtfertigt. Nach \nAuffassung des Senats kann jedenfalls bei erstmaliger Einführung gebührenpflichtiger \nTatbestände im Hinblick auf antragsabhängige Amtshandlungen - wie hier - lediglich ein nach \naußen hin erkennbarer Vollzugsakt des für die Einführung der Neuregelung zuständigen \nOrgans, hier des BMPT (nach Herstellung des Einvernehmens mit den weiter beteiligten \nBundesministerien), der den Erlass der Verordnung bewirkt bzw. in Gang setzt (die \nUnterzeichnung der Verordnung, § 30 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der \nBundesregierung - GOBReg -), ein bis dahin bestehendes Vertrauen beseitigen. Daran fehlte \nes hier zum maßgeblichen Zeitpunkt.\n\n135\n\nDas Bundesverfassungsgericht hat in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren in ständiger \nRechtsprechung den Wegfall des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt des \nendgültigen Gesetzesbeschlusses des Bundestages über die normative Neuregelung festgelegt, \nund zwar selbst dann, wenn die politische Lage den Erlass der gesetzlichen Neuregelung \nbereits von vornherein als mit hoher Wahrscheinlichkeit absehbar erscheinen liess.\n\n136\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1971 \n- 2 BvL 3/68 -, BVerfGE 30, 272 (287); Beschluss vom \n14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (261); \nBeschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -.\n\n137\n\nErst mit diesem Beschluss ist der wesentliche - wenn auch nicht der einzige und nicht der \nletzte - Unsicherheitsfaktor beseitigt, was das \"Wie\" der Neuregelung angeht. Das rechtfertigt \nund gebietet es, in diesen Fällen auch den Vertrauensschutz nicht vor dem Gesetzesbeschluss \nenden zu lassen. Zugleich liegt von diesem Zeitpunkt an das Zwischenergebnis des \nGesetzgebungsverfahren offen zutage und kann von jedem zur Kenntnis genommen werden. \nSteht damit - schon wegen der Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates - auch weder der \nInhalt des künftigen Gesetzes noch sein tatsächliches Zustandekommen endgültig fest, so \nläuft es gleichwohl dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundrecht nicht zuwider, wenn von \ndiesem Einschnitt an der Einzelne auf das unveränderte Fortbestehen einer bisherigen \nRechtslage jedenfalls nicht mehr vertrauen darf. Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen \nund die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die \ngesetzgebenden Körperschaften lassen hingegen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die \nbisherige Rechtslage noch nicht entfallen.\n\n138\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986, a.a.O. \nS. 261.\n\n139\n\nDem gleich gelagert ist die Situation bei dem Erlass der Gebührenverordnung durch das \nBMPT gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG, § 2 VwKostG. Bis zu dem Abschluss des \ninnerministeriellen Entscheidungsprozesses war unklar, wann und wie im Einzelnen der \nVerordnungsgeber tätig werden würde. Erst mit einem nach außen hin erkennbaren \nVollzugsakt konnte diese wesentliche Unsicherheit - zumindest über das \"Wie\" der \nNeuregelung - beseitigt werden. Vorliegend kann offen bleiben, ob diesbezüglich auf den \nZeitpunkt der letztlichen Einvernehmensherstellung i.S.d. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG und der \nanschließenden Unterzeichnung der Verordnung durch den Fachminister oder aber vielmehr \n- mit Blick auf die notwendige Publizität (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung \nvon Rechtsverordnungen) - auf das Datum der öffentlichen Bekanntmachung dieses \nBeschlusses (31. August 1999) abzustellen wäre. Entscheidender Zeitpunkt für die wirksame \nDurchbrechung des Vertrauensschutzes ist jedenfalls der Zeitpunkt, auf den die in Kraft \ngesetzte Neuregelung ihre Rückbewirkung erstreckt. \n\n140\n\nVgl. zur Maßgeblichkeit dieses Zeitpunktes: BVerfG, \nBeschluss vom 23. März 1971, a.a.O. (387), m.w.N., und \nBeschluss vom 15. Oktober 1996, a.a.O. (723).\n\n141\n\nDies sind im vorliegenden Fall ausschließlich die Zeitpunkte der Antragstellungen im \nJuni 1997, September 1997 und September 1998, weil der Bundesgesetzgeber dem \nverfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 \nAbs. 1 erste Alternative VwKostG eine eigene Prägung verliehen hat. Nach § 11 Abs. 1 \nVwKostG entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang \nbei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen \nAmtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung \ndamit zwischen zwei Arten von Amtshandlungen: den antragsgebundenen und den übrigen \nAmtshandlungen. Für erstere - und nur um diese geht es hier - legt § 11 Abs. 1 erste \nAlt. VwKostG den Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf den Zeitpunkt \nder Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest. \n\n142\n\nIst danach bei antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich die Antragstellung der \nmaßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob bzw. \ninwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage der in diesem Zeitpunkt geltenden \nRechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in Fällen, in denen es im Zeitpunkt der \nAntragstellung u.a. an der nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG (und § 2 Abs. 1 VwKostG) \nerforderlichen konkreten Bestimmung der für die gebührenpflichtige Amtshandlung zu \nzahlenden Gebühr durch eine Rechtsverordnung fehlt, eine Gebührenpflicht nicht entstanden \nist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen kann, als das Entstehen \neiner durch die Antragstellung begründeten Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich \nzulässiger Weise verhindert worden ist. Daran mangelt es vorliegend. In dem nach dem o.G. \nmaßgebenden Zeitpunkt der Antragstellungen war weder der interne \nMeinungsbildungsprozess im federführenden BMPT abgeschlossen geschweige denn das \nEinvernehmen mit den übrigen Bundesministerien gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG hergestellt \nnoch gar die öffentliche Bekanntmachung der Verordnung erfolgt.\n\n143\n\nVgl. in diesem Zusammenhang auch: Art. 11 \nAbs. 1 Satz 2 RL 97/13/EG: \"Die Gebühren ... sind \nmit ausreichenden Einzelheiten in geeigneter Form \nzu veröffentlichen, damit die Kenntnisnahme ohne \nSchwierigkeiten möglich ist.\"\n\n144\n\nDie Anknüpfung an den Zeitpunkt der Antragstellung ist auch unter \nBerücksichtigung von Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 erste Alt. VwKostG geboten. \nDie genannte Regelung trägt bei - wie hier - antrags- und damit \ndispositionsabhängigen Amtshandlungen dem rechtsstaatlichen Grundsatz \nRechnung, dass Umfang und Höhe der Gebühr bei ihrer Entstehung festliegen \nmüssen.\n\n145\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 1983, \na.a.O. (zu § 11 Abs. 1 erste Alt. GebG NRW).\n\n146\n\nDies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Staatsbürger \nsich bei ihren Handlungsdispositionen auch von den jeweils bestehenden \nAbgabentatbeständen leiten lassen und ihr Handeln danach ausrichten. Gerade \nWirtschaftsunternehmen wie die Klägerin sind - wie schon angesprochen - darauf \nangewiesen, im Zeitpunkt einer gebührenrechtlich relevanten Handlung die daran \nanknüpfenden gebührenrechtlichen Folgen jedenfalls annähernd konkret abschätzen \nzu können; dies ist wichtiger Bestandteil des unternehmerischen \nEntscheidungsprozesses. Das wird im hier interessierenden Zusammenhang auch \ndeutlich am Inhalt von im Sommer 1997 verfassten Schreiben verschiedener \nTelekommunikationsdienstleister an das BMPT, in der die mangelnde \nKalkulierbarkeit der Kosten sowie fehlende Planungssicherheit im Zusammenhang \nmit der Stellung von Zuteilungsanträgen beklagt worden ist; auf diesen Aspekt haben \nauch bereits die Regulierungsbehörde und das Bundesministerium für Wirtschaft im \nVerlauf des Entstehungsverfahrens der Gebührenverordnung hingewiesen. Dessen \nungeachtet konnte der Klägerin nicht angesonnen werden, bis zur zu erwartenden \nVerkündung der Gebührenverordnung mit ihrer Geschäftsaufnahme zu warten. Aus \nwirtschaftlicher Sicht musste sie vernünftigerweise unverzüglich damit beginnen, am \nWettbewerb auf dem gerade eröffneten, liberalisierten Telekommunikationsmarkt \nteilzunehmen, weil sie bei erst späterer Teilnahme am Markt Wettbewerbsnachteile \nzu befürchten hatte.\n\n147\n\nIm Übrigen wäre dem Gebührenpflichtigen, würde die Möglichkeit eröffnet, die \nHöhe der Gebührenschuld nach einer Antragstellung zu seinen Lasten \n\"überraschend\" abzuändern bzw. - wie hier - erstmals einzuführen, bei einem \nHinweis hierauf erst mit der Amtshandlung - wie hier dem jeweiligen \nZuteilungsbescheid - jegliche Handlungsmöglichkeit genommen, von der nunmehr \nüberraschend \"teuren\" Amtshandlung Abstand zu nehmen. Denn mit der Vornahme \nder beantragten Amtshandlung gegenüber dem Antragsteller ist deren Bearbeitung \nabgeschlossen, so dass auch eine Rücknahme des Antrages danach nicht mehr zu \neiner Reduzierung der Gebühr führen kann. § 15 Abs. 2 VwKostG sieht eine \nGebührenminderung anlässlich der Rücknahme eines Antrags lediglich in den Fällen \nvor, in denen die Amtshandlung noch nicht beendet ist, der Antrag aus anderen \nGründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt oder eine Amtshandlung \nzurückgenommen oder widerrufen wird. Hierbei handelt es sich sämtlich um \nFallkonstellationen, die vorliegend nicht gegeben sind. \n\n148\n\nEine rechtlich unbedenkliche Rückwirkung hätte nach alledem zumindest \nÜbergangsregelungen für \"Altfälle\" (d.h. vor Erlass der Gebührenverordnung \ngestellte Zuteilungsanträge) erfordert - sei es im Hinblick auf die Gebührenhöhe, sei \nes in Bezug auf die Frage der Möglichkeit eines nachträglichen, gebührenneutralen \nVerzichts auf zugeteilte RNB. Eine Auslegung des § 4 TNGebV, die den \nverfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung trägt, kommt nicht in Betracht, da \ndie Durchbrechung des Vertrauensschutzes in jedem Fall zu spät erfolgt ist und \ndieser Umstand nicht im Wege der Auslegung beseitigt werden kann. \n\n149\n\nFehlt es danach für die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von RNB \ngegenüber der Klägerin an einer wirksamen Rechtsgrundlage, kann hinsichtlich der \nGebührenerhebung für die Ablehnung entsprechender Anträge nach § 43 Abs. 3 \nSatz 3 TKG i.V.m. § 3 TNGebV nichts Anderes gelten. \n\n150\n\nDie diesbezügliche Gebührenerhebung erweist sich auch noch aus einem \nanderen Grunde als unwirksam. Die RegTP hat das ihr insoweit eingeräumte \nErmessen verkannt. § 3 TNGebV ordnet an, dass im Falle der Ablehnung des \nAntrages auf Vornahme einer Amtshandlung nach § 1 TNGebV Gebühren nach \nMaßgabe des § 15 VwKostG erhoben werden. Nach Abs. 2 dieser Norm ermäßigt \nsich die vorgesehene Gebühr u.a. dann, wenn ein Antrag aus anderen Gründen als \nwegen Unzuständigkeit abgelehnt wird, um ein Viertel; nach § 15 Abs. 2 letzter \nHalbsatz VwKostG kann sie bis zu einem Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt \noder es kann von ihrer Erhebung abgesehen werden, wenn dies der Billigkeit \nentspricht. \n\n151\n\nDie RegTP hat in dem angegriffenen Gebührenbescheid zwar für die Fälle der \nAntragsablehnungen eine Ermäßigung der Gebührenforderung auf ein Viertel \nvorgenommen. Zu einem weiteren (teilweisen) Verzicht auf die Gebührenforderung \nhat sie sich nach eigenem Bekunden jedoch deshalb außer Stand gesehen, weil die \nKlägerin wirtschaftlich leistungsfähig ist. Der RegTP hätte sich jedoch aufdrängen \nmüssen, dass die Reduzierung auf ein Viertel der Gebührenforderung aus anderen \nGründen vorliegend offensichtlich nicht ausreichend war und sie deshalb von Amts \nwegen eine sachliche Billigkeitsentscheidung hätte treffen müssen, in deren Rahmen \nsie nach Ermessen entweder eine geringere als eine Viertelgebühr hätte verlangen \noder sogar ganz von der Gebührenerhebung hätte absehen können. Die Klägerin \nerhielt im Fall der Antragsablehnung - was auch die RegTP im Ausgangspunkt \nerkannt hat - nicht mehr als einen ablehnenden Bescheid, der für sie keinerlei \nwirtschaftlichen Wert aufwies. Mag dies im \"Normalfall\" - je nach Höhe des \nVerwaltungsaufwandes - gleichwohl die Erhebung eines Viertels der vollen Gebühr \nrechtfertigen, kann dies hier nicht gelten: Denn die danach verbleibende \nGebührenhöhe von 250,00 DM für die Ablehnung der Zuteilung eines RNB übersteigt \nselbst den vom Verordnungsgeber zugrunde gelegten Verwaltungsaufwand von \n62,50 DM je RNB (ob alle dabei berücksichtigten Positionen im nötigen \nZusammenhang mit der Amtshandlung \"Entscheidung über die Zuteilung\" stehen, \nkann hier offen bleiben) um das Dreifache und schöpft daher in erheblichem Umfang \neinen tatsächlich nicht vorhandenen wirtschaftlichen Vorteil ab. \n\n152\n\nVgl. in diesem Zusammenhang: Müller, a.a.O., \nS. 359 f.\n\n153\n\nDer weiter geltend gemachte Leistungsantrag, der Klageantrag zu 2., ist \nebenfalls - überwiegend - begründet. Die Klägerin hat den geltend gemachten \nRückzahlungsanspruch gegenüber der Beklagten. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 \nVwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts \nausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird. \nDer Klägerin steht ein derartiger Anspruch zu. Sie hat die durch den angefochtenen \nBescheid festgesetzte Gebühr gezahlt; der Verwaltungsakt ist damit i.S.v. § 113 Abs. \n1 Satz 2 VwGO \"vollzogen\". \n\n154\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1993 \n- 10 A 1.91 -, Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65\n\n155\n\nDer materielle Folgenbeseitigungsanspruch der Klägerin ergibt sich aus § 21 \nAbs. 1 VwKostG, wonach \"überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich \nzu erstatten\" sind. Mit der Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides ist \nder Rechtsgrund des weiteren Verbleibs des Gebührenbetrages bei der RegTP \nentfallen. \n\n156\n\nDer geltend gemachte Zinsanspruch steht der Klägerin allerdings nur für die Zeit \nab Rechtshängigkeit des Klageantrags zu 2. zu. Da die Klägerin das \nRückzahlungsbegehren nicht von Anfang an mit ihrer Anfechtungsklage verbunden \nhatte und auf diesen bezifferten Geldleistungsanspruch § 291 BGB entsprechend \nanwendbar ist, kann sie die am 8. September 2000 geltend gemachten \nProzesszinsen in der beantragten Höhe (§ 291 BGB i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 1 BGB) \nerst ab diesem Zeitpunkt, dem Tag der Rechtshängigkeit des Leistungsantrages, \nverlangen. \n\n157\n\nVgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999 \n- 8 C 27.97 -, BVerwGE 108, 364 ff.\n\n158\n\nZwar kann ein Folgenbeseitigungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO \nauch im Laufe eines bereits anhängigen Klageverfahrens geltend gemacht werden. \nZinsen gemäß § 291 BGB stehen für diesen Fall jedoch nicht schon - wie hier \nbeantragt - ab dem Zeitpunkt der Zahlung, sondern erst ab Rechtshängigkeit des \nentsprechenden Antrags zu. Die Rechtshängigkeit des Rückzahlungsanspruchs wird \naber nicht bereits durch die Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid, \nsondern erst durch die Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs \nbewirkt. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach \nentschieden, dass der Zinsanspruch von der Erhebung der Leistungsklage abhängt, \ndie Anfechtungsklage gegen den rechtswidrigen Bescheid hingegen für den \nAnspruch auf Prozesszinsen nicht genügt.\n\n159\n\nVgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999, a.a.O. \n(m.w.N.).\n\n160\n\nDer Senat folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und sieht \nauch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin keinen Grund, hiervon \nabzuweichen. \n\n161\n\nDie Klägerin kann für die Zeit vom 1. September 2000 bis zur Rechtshängigkeit \ndes Leistungsantrages auch keine Verzugszinsen beanspruchen. Es gibt keinen \nallgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, aus dem die Verpflichtung zur \nZahlung von Verzugszinsen hergeleitet werden könnte. Die Folgen der Nichterfüllung \nöffentlich-rechtlicher Geldforderungen richten sich vielmehr nach dem im Einzelfall \neinschlägigen Spezialrecht. Hier sieht weder das Verwaltungskostengesetz noch das \nTelekommunikationsgesetz eine Zinspflicht vor.\n\n162\n\nVgl.: BVerwG, Urteil vom 24. März 1999, \na.a.O.\n\n163\n\nLetztlich kann auch die Berufung auf einen öffentlich-rechtlichen \nErstattungsanspruch nicht zum vollständigen Erfolg des Klageantrags zu 2. führen. \nEs mag dahin stehen, ob § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 21 VwKostG für \nKonstellationen der vorliegenden Art nicht ohnehin Spezialregelungen darstellen, \nneben denen der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch keinen Platz \nhat. Jedenfalls umfasst letzterer nicht auch einen Anspruch auf Verzinsung einer \nErstattungsforderung. Ein solcher könnte allenfalls unter dem Gesichtspunkt des \nVerzugs - in entsprechender Anwendung des § 288 Abs. 1 S. 1 BGB - gerechtfertigt \nsein. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift im öffentlichen Recht kommt \naber - wie schon erwähnt - nur dann in Betracht, wenn dies gesetzlich oder sonst \nrechtlich besonders vorgesehen ist. Für den öffentlich-rechtlichen \nErstattungsanspruch fehlt es indes an einer gesetzlichen Verweisung auf die \nVerzugsvorschriften des BGB. Überdies hat das Bundesverwaltungsgericht entgegen \nder Auffassung der Klägerin entschieden, dass bei einem öffentlich-rechtlichen \nErstattungsanspruch gegen eine Behörde eine \"Verzinsung\" wegen tatsächlich \ngezogener Nutzungen grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil zwar § 818 Abs. 1 \nSatz 1 BGB auch in dieser Konstellation entsprechend anzuwenden ist, der Staat \naber öffentlich-rechtlich erlangte Einnahmen nicht gewinnbringend anlegt, sondern \nüber die ihm zur Verfügung stehenden Mittel im Interesse der Allgemeinheit \nverfügt.\n\n164\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1973 \n- VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854; vgl. ferner: Urteil \nvom 27. Oktober 1998 - 1 C 38.97 -.\n\n165\n\nMithin ist die Zinsforderung für die Zeit ab Rechtshängigkeit des Klageantrages \nzu 2., nicht jedoch für den Zeitraum davor begründet.\n\n166\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Entscheidung \nhinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, \n708 Nr. 10, 711 ZPO. \n\n167\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 \nAbs. 2 Nr. 1 VwGO).","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/300179","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-12-06/9-a-679-01","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 43","ref_norm":"43","n":31},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":6},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 291","ref_norm":"291","n":4},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 16","ref_norm":"16","n":4},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 288","ref_norm":"288","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":1},{"jurabk":"BBG 2009","ref":"§ 87","ref_norm":"87","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 187","ref_norm":"187","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 818","ref_norm":"818","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 80","ref_norm":"80","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 117","ref_norm":"117","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/300179","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/300179","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-12-06/9-a-679-01","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/300179","retrieved":"2026-07-09 03:24:53.500810+00:00"}}