{"status":"available","doknr":"OLD301144","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2001:0831.21A671.99.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2001-08-31","aktenzeichen":"21 A 671/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert.\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.\n\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages \nabwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin, die Tischlerplatten, furnierte Spanplatten und Haustürrohlinge \nfertigt, betreibt auf ihrem Werksgelände in L. /Westfalen eine \nHolzfeuerungsanlage mit einer maximalen Feuerungswärmeleistung von 18,5 MW \nzur Beheizung eines Dampfkessels. Errichtung und Betrieb der Anlage wurden mit \nBescheiden vom 20. Mai 1965 und 22. Mai 1996 - insoweit auf der Grundlage von §§ \n6, 15, 19 BImSchG (1990) i.V.m. §§ 1, 2 der 4. BImSchV und Nr. 1.2, Spalte 2 des \nAnhangs zur 4. BImSchV (1993) - genehmigt. Im Genehmigungsbescheid vom 22. \nMai 1996 sind als zugelassene Einsatzstoffe neben Steinkohle naturbelassenes \nHolz, Sperrholz, Spanplatten, Faserplatten und sonst verleimtes Holz sowie daraus \nanfallende Reste, soweit keine Holzschutzmittel aufgetragen oder enthalten sind und \nBeschichtungen nicht aus halogenorganischen Verbindungen bestehen, aufgeführt. \nZur Begrenzung der Emissionen im Abgas der Anlage (ca. 35.000 m3/h) sind dort \nferner Höchstwerte für Staub, organische Stoffe (Gesamtkohlenstoff), \nKohlenmonoxid, Stickstoffoxide und Schwefeloxide festgesetzt. Insoweit enthält der \nBescheid zudem die Auflage, dass eine nach § 26 BImSchG bekanntgegebene \nMessstelle zu beauftragen ist, frühestens drei und spätestens zwölf Monate nach der \nInbetriebnahme, danach wiederkehrend in Abständen von maximal drei Jahren, \nentsprechende Messungen vorzunehmen und eine Ausfertigung des hierüber \nerstellten Messberichts unverzüglich dem Beklagten zu übersenden. \n\n3\n\nAm 24./25. November 1994 empfahl die 43. Umweltministerkonferenz auf der \nGrundlage eines Berichtes des Länderausschusses für Immissionsschutz - LAI - \n(\"Erarbeitung von Anforderungen zur Emissionsbegrenzung von Dioxinen und \nFuranen\", Februar 1993) für die dort als potentiell relevante Dioxin-Emittenten \nuntersuchten Anlagetypen die Anwendung eines gestuften Anforderungskonzeptes. \nIm Anschluss an entsprechende Erkenntnisse des LAI-Berichtes lautete die \nEmpfehlung der Umweltministerkonferenz zu Holzfeuerungsanlagen - mit einem \nAbgasvolumenstrom von 5000 m3/h und mehr - wie folgt: \n\n4\n\n\"8. Soweit der Einsatz von Holz oder Holzresten, die besonders \nchlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit \nhalogenorganischen Stoffen beschichtet sind, ausgeschlossen werden \nkann, ist bei Holzfeuerungsanlagen \n\n5\n\n- bis 2,5 MW eine Optimierung der Verbrennung und der \nAbgasführung sowie der konventionellen Entstaubung durchzuführen, \n\n6\n\n- ab 2,5 MW neben einer Optimierung der Verbrennung und der \nAbgasführung ein besonders wirksamer Entstauber einzusetzen.\n\n7\n\nSoweit der Einsatz von Holz- oder Holzresten, die besonders \nchlorhaltige Stoffe (insbesondere Ammoniumchlorid) enthalten oder mit \nhalogenorganischen Stoffen beschichtet sind, nicht ausgeschlossen \nwerden kann, kommt bei Holzfeuerungen die Anwendung besonderer \nAbgasreinigungstechniken für Dioxine in Betracht; im Wege einer \nEinzelfallprüfung ist für Feuerungsanlagen ab 1 MW ein Zielwert von \n0,1 ng TE/m3 im Abgas anzustreben.\"\n\n8\n\nZur Vorbereitung der Umsetzung des UMK-Beschlusses fand am 4. Juli 1995 \neine Besprechung zwischen Vertretern des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung \nund Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen (MURL), des \nLandesumweltamtes (LUA) sowie der zuständigen Staatlichen Umweltämter und \nBezirksregierungen statt. Dabei kam man überein, alle Holzfeuerungsanlagen \n(außerhalb von Spanplattenfabriken) mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr \nals 10 MW sowie - bei nicht auszuschließendem Einsatz von Alt- bzw. Fremdholz - \neiner Feuerungswärmeleistung zwischen 6 und 10 MW auf ihre Dioxinemissionen zu \nüberprüfen, und wählte auf dieser Grundlage von landesweit erfassten 239 \ngenehmigungsbedürftigen Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von \nSpanplattenfabriken) 10 Anlagen - darunter die Anlage der Klägerin - aus, deren \nBetreiber zu Emissionsmessungen herangezogen werden sollten. Ein vergleichbares \nMaßnahmeprogramm hatte man wenige Wochen zuvor in Bezug auf \nHolzfeuerungsanlagen in Spanplattenfabriken beschlossen. Mit Erlass vom 4. Juli \n1995 wies das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft die \nzuständigen Staatlichen Umweltämter an, gemäß der festgelegten Vorgehensweise \nzu verfahren.\n\n9\n\nUnter gleichzeitiger Aufhebung einer zuvor unter dem 29. September 1995 \nerlassenen fehlerhaften Messanordnung gab der Beklagte der Klägerin mit \nOrdnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 (AZ: b-ba-03-02), zugestellt gegen PZU \n(AZ: b-ba-01-01) am 12. Oktober 1995, nach vorheriger Anhörung im Wesentlichen \nauf, \n\n10\n\n- ein nach § 26 BImSchG bekanntgegebenes Messinstitut zu \nbeauftragen, die Emissionskonzentrationen von - im Einzelnen \nbezeichneten - Dioxinen und Furanen im Abgas ihrer \nFeuerungsanlage hinter dem Elektrofilter durch insgesamt drei \nProbenahmen bei höchstmöglicher Leistung zu ermitteln,\n\n11\n\n- Aufzeichnungen über die jeweils eingesetzten Brennstoffe zu \nmachen und an jedem Probennahmetag repräsentative \nRückstellproben von den Brennstoffen, der Asche und dem Filterstaub \nzu bilden,\n\n12\n\n- zur Analyse von PCDD und PCDF Analyseverfahren \neinzusetzen, deren Nachweisgrenze nicht über 0,005 ng/Nm3 Abgas \nliegt, und im Übrigen die Messungen und Auswertungen unter \nBeachtung der Ziffern 3.2.2.2 bis 3.2.2.4 TA-Luft vorzunehmen,\n\n13\n\n- die Probenahme bis zum 1. Dezember 1995 sowie die \nAuswertung und Erstellung des Messberichtes bis zum 20. Dezember \n1995 vornehmen zu lassen und das Messinstitut anzuweisen, ihm \n- dem Beklagten - zwei Ausfertigungen des Messberichtes unmittelbar \nnach Erstellung zu übersenden. \n\n14\n\nZur Begründung führte der Beklagte aus: Die Ordnungsverfügung beruhe auf § \n26 BImSchG. Das Landesumweltamt habe im Rahmen eines systematischen Dioxin-\nMessprogramms festgestellt, dass Holzfeuerungsanlagen als relevante \nEmissionsquellen in Betracht kämen. Es sei daher zu befürchten, dass auch der \nBetrieb der Feuerungsanlage der Klägerin schädliche Umwelteinwirkungen durch \nDioxin- und Furanemissionen hervorrufe. Dioxine und Furane seien für Mensch und \nUmwelt in hohem Maße und in vielfältiger Weise schädlich. Aufbauend auf Ziffer 8 \ndes UMK-Beschlusses vom 24./25. November 1994 seien die Staatlichen \nUmweltämter gehalten, landeseinheitlich die Ermittlung von Dioxin- und \nFuranemissionen aus größeren Feuerungsanlagen anzuordnen. \n\n15\n\nMit Schreiben vom 11. Oktober 1995, beim Beklagten eingegangen am 12. \nOktober 1995, legte die Klägerin gegen \"die Ordnungsverfügung\" Widerspruch ein. \nAm 13. Oktober 1995 teilte der Geschäftsführer der Klägerin dem Beklagten \nausweislich eines entsprechenden Aktenvermerks des Beklagten fernmündlich mit, \nder Widerspruch richte sich auch gegen \"die geänderte Ordnungsverfügung\" vom 9. \nOktober 1995. \n\n16\n\nMit Schreiben vom 7. Dezember 1995 begründete die Klägerin den Widerspruch \nwie folgt: Die Feuerführung ihrer Anlage stelle die Einhaltung der \nEmissionsgrenzwerte der TA-Luft sicher. Die Feuerraumtemperatur sei die Gewähr \ndafür, dass im Brennstoff eventuell enthaltene Chlorverbindungen zerstört würden. \nAnders als in herkömmlichen Elektrofiltern sei die Rauchgastemperatur im \nKiesbettfilter ihrer Anlage mit knapp über 100O C so gering, dass eine Neubildung \nvon Dioxinen nicht eintrete. Dioxin- und Furanbildung erfolge nur bei unvollständiger \nVerbrennung und Rauchgastemperaturen zwischen 250O und 400O C bei längerer \nVerweildauer. Vor diesem Hintergrund sei die Messanordnung, die Kosten in Höhe \nvon 25.000,-- bis 30.000,-- DM verursache, unverhältnismäßig. \n\n17\n\nMit Widerspruchsbescheid vom 3. Juni 1996 änderte die Bezirksregierung D. \ndie Ordnungsverfügung dahin ab, dass die Probennahme bei Normalbetrieb der \nAnlage zu erfolgen habe, und setzte der Klägerin eine neue Frist zur Vornahme der \nMessungen von drei Monaten nach Vollziehbarkeit der Verfügung. Im Übrigen wies \ndie Bezirksregierung den Widerspruch als zulässig, aber nicht begründet zurück. Zur \nBegründung führte sie aus: Die Ordnungsverfügung lasse sich jedenfalls auf § 28 \nSatz 1 BImSchG stützen. Eine durch konkrete Tatsachen gerechtfertigte \nBefürchtung, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen \nwerden, sei nicht erforderlich. Eine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG setze \nlediglich die Genehmigungspflichtigkeit der Anlage voraus und könne selbst dann \nergehen, wenn von vornherein feststehe, dass die Anlage keine schädlichen \nUmwelteinwirkungen hervorrufe. Sie ziele in diesem Fall auf die Überwachung der \nPflicht zur Vorsorge. Im Übrigen seien aber auch die Voraussetzungen des § 26 Abs. \n1 BImSchG erfüllt. Von der Ermittlung der Dioxin- und Furanemissionen könne nach \ndem Sinngehalt des UMK-Beschlusses nur abgesehen werden, wenn der Einsatz \nvon Holz oder Holzresten mit besonders chlorhaltigen Stoffen ausgeschlossen sei. \nDas sei beim Betrieb der Klägerin jedoch nicht der Fall. Nach eigenen Angaben setze \ndie Klägerin jährlich 4000 t Holzbrennstoff ein. Dabei handele es sich um Holzreste \naus dem eigenen Betrieb, aus den Betrieben anderer Möbelhersteller und aus \nRecyclingbetrieben. Da neben naturbelassenem Holz in gleicher Menge auch \ntechnisch behandelte Hölzer (u.a. Sperrholz, Span- und Faserplatten, beschichtete \nHölzer) zum Einsatz kämen, könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese auch \nbesonders chlorhaltige Stoffe enthielten oder mit halogenorganischen Stoffen \nbeschichtet seien. Durch Sichtkontrollen und Anlieferbescheinigungen könne der \nEinsatz dieser Hölzer nicht ausgeschlossen werden. Zudem wiesen auch technische \nHölzer, die nicht gezielt mit chlorhaltigen Stoffen behandelt seien, teilweise höhere \nChlorgehalte als naturbelassene Hölzer auf. Auch sei zu berücksichtigen, dass die \nFeuerungsanlage teilweise mit Steinkohle betrieben werde, die ebenfalls einen \nhohen Chlorgehalt aufweise. Die Bildung von Dioxinen sei auch nicht durch die im \nFeuerraum der Kesselanlage herrschende Temperatur und die Rauchgastemperatur \nim Kiesbettfilter ausgeschlossen. Beim Vorhandensein von Chlor und organischem \nKohlenstoff trete die sog. De-novo-Synthese im Temperaturbereich zwischen 150O \nund 400O C auf und werde durch hohe Staubgehalte und Staubablagerungen im \nKessel begünstigt. Nach einer Verfahrensbeschreibung der Fa. F. L. \nGmbH vom 17. März 1992 lägen diese Verhältnisse bei der Anlage der Klägerin vor. \nDie angeordneten Messungen sollten zeigen, ob dabei eine Größenordnung erreicht \nwerde, die Emissionsminderungsmaßnahmen erforderlich machten. Die Pflicht der \nKlägerin, die durch die Messungen entstehenden Kosten zu tragen, ergebe sich aus \n§ 30 BImSchG. \n\n18\n\nNach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 5. Juni 1996 hat die Klägerin \nam 4. Juli 1996 Klage erhoben und zur weiteren Begründung im Wesentlichen \nausgeführt: § 28 BImSchG sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift solle der Behörde \nlediglich eine Handhabe geben, die Einhaltung von im Genehmigungsbescheid \nfestgeschriebenen Vorsorgemaßnahmen zu überprüfen. Im Übrigen entspreche ihre \nAnlage den Anforderungen des UMK-Beschlusses. Als Brennstoff setze sie \nüberwiegend Reste aus der Tischlerplattenherstellung ein. Dabei handele es sich um \nreines Holz. Brennstoffe mit hohen Chlorgehalten und aus unbekannten Quellen \nwürden nicht eingesetzt. Insbesondere sei der Einsatz von Altholz ausgeschlossen. \nAltholz, Restholz und dergleichen scheide als Brennstoff aus, da diese Hölzer \nlediglich als Hackschnitzel erhältlich seien, die Feuerungsanlage aber nur mit \neinblasfähigem feinkörnigem Material betrieben werden könne. Dieses Material falle \nnur in Verarbeitungsbetrieben und Möbelfabriken an, sein Chlorgehalt gleiche dem \nvon naturbelassenem Holz. Auch die übrigen Betriebsbedingungen, insbesondere \ndie Ausstattung mit einem Kiesbettfilter, schlössen erhöhte Dioxinemissionen aus. \nDie im Widerspruchsbescheid angenommenen Werte seien Auslegungs- und nicht \nBetriebsdaten. Schließlich seien die Messungen weder geeignet noch erforderlich, \num Erkenntnisse über Dioxinemissionen zu gewinnen, ebenso wenig sei ersichtlich, \ndass auf ihrer Grundlage weitere Verbesserungsmaßnahmen getroffen werden \nkönnten. Die Entstehungszusammenhänge für Dioxine seien bekannt. \n\n19\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n20\n\ndie Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Oktober 1995 in \nder Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D. \nvom 3. Juni 1996 aufzuheben.\n\n21\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n22\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n23\n\nEr hat ergänzend ausgeführt: Aufgrund des notwendigen Zusammenhangs \nzwischen der Verfeuerung von Holzbrennstoffen und Dioxin- und Furanemissionen \nsei davon auszugehen, dass auch die Anlage der Klägerin wegen ihrer Größe und \ndes damit verbundenen Abgasvolumenstroms relevante Emissionen dieser Art \nerzeuge. Das Ausmaß der Emissionen hänge in erster Linie von den chemischen \nInhaltsstoffen der eingesetzten Brennstoffe, der Feuerungstechnik und dem \nAusbrandverhalten, der Abgasführung innerhalb der Anlage sowie der Wirksamkeit \nder Staubabscheidung ab. Das Zusammenwirken dieser Faktoren und das Ausmaß \nder Emissionen könne mit den vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnissen für \ndie einzelne Anlage nicht sicher prognostiziert werden, selbst wenn einzelne \nFaktoren bekannt seien. Die wissenschaftlichen Untersuchungen könnten lediglich \nallgemeine Tendenzen und Korrelationen aufzeigen. Der UMK-Beschluss (dort Nr. 8 \nSatz 1) und der ihr zugrunde liegende LAI-Bericht sähen \nEmissionsminderungsmaßnahmen zur Erreichung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 \nselbst für Holzfeuerungsanlagen vor, in denen der Einsatz chlorhaltiger oder mit \nhalogenorganischen Stoffen beschichteter Hölzer ausgeschlossen sei. Schließlich sei \ndie Messanordnung auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gerechtfertigt. \nDie Ermittlung des Ausmaßes der zweifellos vorhandenen Dioxin- und \nFuranmemissionen sei erforderlich, um die Notwendigkeit von Vorsorgemaßnahmen \nbeurteilen zu können. Angesichts des hohen Gefährdungspotentials von Dioxinen \nund Furanen seien die durch die Messanordnung entstehenden Kosten unter \nBerücksichtigung der Betriebsgröße und des finanziellen Leistungsvermögens der \nKlägerin angemessen. Die Betreiber vergleichbarer Anlagen seien ebenfalls zu \nkostenpflichtigen Messungen herangezogen worden, so dass ein isolierter Verzicht \ngegenüber der Klägerin eine nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrung \nbedeute.\n\n24\n\nMit Urteil vom 22. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag \nentsprochen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Auf § 26 BImSchG \nkönne sich die streitige Anordnung nicht stützen. Diese Vorschrift erfordere konkrete \nAnhaltspunkte, dass eine Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufe. Einen \nkonkreten Verdacht gerade hinsichtlich des Betriebes der Klägerin habe die Beklagte \nnicht gehabt. Vielmehr sei die Anlage der Klägerin nur Teil eines landesweiten \nUntersuchungsprogramms geworden und dienten die angeordneten Messungen \nlediglich der Gewinnung zusätzlicher Erkenntnisse. § 28 i.V.m. § 26 BImSchG \nkomme als Rechtsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Es sei ermessensfehlerhaft, \nauf dieser Grundlage kostspielige Messungen anzuordnen, wenn von vornherein \nfeststehe, dass von der betroffenen Anlage schädliche Umwelteinwirkungen nicht \nausgingen und behördliche Maßnahmen nicht getroffen werden könnten. Letzteres \nsei hier der Fall. Hinsichtlich des Ausstoßes von Dioxinen und Furanen gelte für die \nAnlage der Klägerin lediglich das Minimierungsgebot unter Ziffer 3.1.7 der TA-Luft. \nDiesem Gebot genüge die Klägerin bereits durch den Ausschluss von \nhalogenbeschichteten Stoffen. Weiter gehende Minimierungsmaßnahmen könnten \nvon der Klägerin nicht verlangt werden. Die in dem UMK-Beschluss empfohlenen \nMaßnahmen und angestrebten Zielwerte genügten nicht dem Vorbehalt des \nGesetzes und seien nicht bindend. Ohne Änderung der TA-Luft bzw. Aufnahme in \neine Durchführungsverordnung nach § 7 BImSchG seien sie unbedeutend. Da \nGrenzwerte für Dioxine und Furane nicht bestünden, könnten die der Klägerin \naufgegebenen Messungen keine behördlichen Reaktionen nach sich ziehen. Im \nÜbrigen liege wohl auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, da \nnicht alle Betreiber von Holzfeuerungsanlagen, sondern nur einige wenige zu \nEmissionsmessungen herangezogen worden seien. \n\n25\n\nDas Urteil wurde dem Beklagten am 12. Januar 1999 zugestellt. Auf seinen am 8. \nFebruar 1999 gestellten Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 9. Juni 2000, \ndem Beklagten zugestellt am 19. Juni 2000, die Berufung zugelassen (§ 124 Abs. 2 \nNr. 1 VwGO).\n\n26\n\nMit seiner am 13. Juli 2000 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung \nwiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt er \naus: Nach den eingesetzten Brennstoffen, der Funktionsweise der Feuerungsanlage \nund den vom TÜV-Hannover-Sachsen-Anhalt durch Messungen am 11. März und 11. \nJuni 1997 ermittelten Temperaturen im Feuerraum (max. etwa 650O C) sowie im \nAbgasstrom vor dem Elektrokiesfilter (etwa 210O C) sei davon auszugehen, dass die \nAnlage der Klägerin relevante Dioxin- und Furanemissionen hervorrufe. So seien bei \neiner vergleichbaren Holzfeuerungsanlage in seinem Zuständigkeitsbereich Dioxin- \nund Furanemissionen von 0,195 ng TE/m3 ermittelt worden. Soweit das \nangefochtene Urteil darauf abstelle, dass die TA-Luft für Dioxionemissionen von \nAnlagen dieser Art keine Grenzwert festsetze, habe das Verwaltungsgericht \nverkannt, dass die Anforderungen der TA-Luft wegen der dynamischem \nBetreiberpflichten nach § 5 BImSchG nicht abschließend seien und die TA-Luft \nzudem für Dioxine und Furane eine Minimierungspflicht anordne. Im Übrigen sei \nhinsichtlich des in dem UMK-Beschluss empfohlenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 \ndarauf hinzuweisen, dass zwischenzeitlich das Bundesministerium für Umwelt, \nNaturschutz und Reaktorsicherheit den Entwurf einer neuen TA-Luft vorlegt habe, \nder diesen Emissionswert für alle von dem Geltungsbereich der neuen TA-Luft \n(Entwurf) erfassten genehmigungsbedürftigen Anlagen vorsehe.\n\n27\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n28\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage \nabzuweisen.\n\n29\n\nDie Klägerin tritt dem entgegen. Sie führt ergänzend aus: Die zum Erlass der \nOrdnungsverfügung führende ministerielle Weisung beruhe auf schon seinerzeit \nveralteten Erkenntnissen. Der Bericht des Länderausschusses für Immissionsschutz \nvon 1993, der zu der UMK-Empfehlung geführt habe, habe offenbar auch \nMessergebnisse von Altanlagen wiedergegeben, die noch nicht den Anforderungen \nder TA-Luft 1986 entsprechend saniert gewesen seien. Abgesehen davon arbeite die \nFeuerung ihrer Kesselanlage ordnungsgemäß. Die für die Dioxinbildung \nmaßgebenden Kohlenmonoxid- und Gesamtkohlenstoffemissionen unterschritten \nweit die Werte der TA-Luft. Bei der im Messbericht des TÜV genannten \nFeuerraumtemperatur handele es sich um einen Irrtum des Sachverständigen. \nZudem habe sie Vorkehrungen getroffen, um längere - die Bildung von Dioxinen \nfördernde - Verweilzeiten des Rauchgases vor dem Kiesbettfilter im \nTemperaturbereich zwischen 200O und 450O C zu verhindern. \n\n30\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt \nder Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und \nder Widerspruchsbehörde Bezug genommen. \n\n31\n\nEntscheidungsgründe\n\n32\n\nDie Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem \nAnfechtungsbegehren der Klägerin zu Unrecht entsprochen.\n\n33\n\nAllerdings ist die Klage zulässig. Zwar hat die Klägerin gegen die mit einer \nzutreffenden Rechtsbehelfsbelehrung versehene Ordnungsverfügung vom 9. \nOktober 1995 möglicherweise nicht fristgerecht Widerspruch erhoben. Denn ihr \nWiderspruchsschreiben vom 11. Oktober 1995 bezog sich nicht auf diese - erst am \n12. Oktober 1995 zugestellte - Ordnungsverfügung, sondern auf die \nvorausgegangene (aufgehobene) Ordnungsverfügung vom 29. September 1995. Die \nfernmündliche Erklärung des Geschäftsführers der Klägerin vom 13. Oktober 1995, \ndass sich der Widerspruch auch gegen die geänderte Ordnungsverfügung richte, \ngenügte - trotz des hierüber vom Beklagten gefertigten Aktenvermerks - nicht den \nSchriftformerfordernissen des § 70 Abs. 1 VwGO.\n\n34\n\nVgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 70 Rn. 2; \nEyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., § 70 Rn. 2 jeweils mit \nzahlreichen Nachweisen aus der ober- und höchstrichterlichen \nRechtsprechung.\n\n35\n\nDies kann der Klägerin aber unbeschadet der Frage, ob die Zustellung der \nOrdnungsverfügung vom 9. Oktober 1995 im Hinblick auf die unterschiedlichen \nGeschäftszeichen der Ordnungsverfügung einerseits und auf der zuzustellenden \nSendung und Postzustellungsurkunde andererseits überhaupt wirksam war, \n\n36\n\nvgl. in diesem Zusammenhang etwa BFH, Urteil vom 25. \nNovember 1997 - VII R 79/96 -, NVwZ 1999, 223 und Beschlüsse \nvom 17. Juni 1998 - X B 139/97 -, NVwZ 1999, 694 - X B 138/97 -, \nNVwZ 1999, 695,\n\n37\n\njedenfalls deshalb nicht entgegen gehalten werden, weil die Bezirksregierung \nD. über den Widerspruch sachlich entschieden und damit den Weg zu einer \nmateriellen Prüfung der Ordnungsverfügung im Klageverfahren wieder eröffnet hat. \nRechtspositionen Dritter, die dieser Verfahrensweise der Bezirksregierung \nentgegengestanden hätten, waren und sind durch die Ordnungsverfügung nicht \nberührt. \n\n38\n\nVgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 4. August \n1982 - 4 C 42.79 -, NVwZ 1983, 285 und vom 20. Juni 1988 - 6 C \n24.87 -, NVwZ-RR 1989, 85; jüngst: OVG NRW, Urteil vom 25. Juni \n2001 - 14 A 782/00 -, zur Veröffentlichung vorgesehen; kritisch: \nKopp/Schenke, a.a.O., Rn. 9.\n\n39\n\nDie Klage ist jedoch nicht begründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom \n9. Oktober 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung \nD. vom 3. Juni 1996 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren \nRechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). \n\n40\n\nDie Ordnungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in dem vom \nBeklagten und der Widerspruchsbehörde alternativ herangezogenen § 28 Satz 1 \ni.V.m. § 26 Abs. 1 BImSchG in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides \ngeltenden Fassung. Nach diesen - soweit hier von Bedeutung sachlich unverändert \ngeltenden - Bestimmungen kann die zuständige Behörde bei \ngenehmigungsbedürftigen Anlagen nach der Inbetriebnahme oder einer wesentlichen \nÄnderung und sodann nach Ablauf eines Zeitraums von jeweils drei Jahren (u.a.) \nanordnen, dass der Betreiber Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden \nEmissionen durch eine von der zuständigen obersten Landesbehörde bekannt \ngegebene Stelle ermitteln lässt, und zwar ausdrücklich auch dann, wenn nicht zu \nbefürchten ist, dass durch die Anlage schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen \nwerden (\"auch ohne die dort [in § 26 BImSchG] genannten Voraussetzungen\"). \n\n41\n\nSo schon VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977 - X \n168/77 -, GewArch 1977, 310; vgl. auch Jarass, \nBundesimmissionsschutzgesetz, 4. Aufl., § 28 Rn. 1; Lechelt, in: GK-\nBImSchG (Stand: September 2000), Vor §§ 26 - 31a Rn. 23; \nHansmann, in: Landmann/Rohmer (Stand: Oktober 2000), § 28 \nBImSchG Rn. 4. \n\n42\n\nDie tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage liegen \nvor. Die Holzfeuerungsanlage der Klägerin ist unstreitig eine \ngenehmigungsbedürftige Anlage i.S. des § 4 Abs. 1 BImSchG. Die Messanordnung \ngenügt auch den in § 28 BImSchG geregelten zeitlichen Vorgaben. Es handelt sich \num die erste Messordnung dieser Art nach der Inbetriebnahme der Anlage (Satz 1 \nNr. 1 ). Zwar sind bereits mit Ordnungsverfügung vom 6. April 1992 und zuletzt mit \nGenehmigungsbescheid vom 22. Mai 1996 - insoweit als dessen Bestandteil - \nantezipierende Anordnungen nach § 28 BImSchG für eine erstmalige \nEmissionsmessung und wiederkehrende Messungen ergangen. \n\n43\n\nVgl. zur Möglichkeit der Einbindung von Anordnungen nach § 28 \nBImSchG in den Genehmigungsbescheid: Feldhaus, \nBundesimmissionschutzrecht, Vor §§ 26 - 31 BImSchG Anm. 9.\n\n44\n\nDiese Anordnungen bezogen sich aber nicht auf Dioxine und Furane; insoweit \nhaben sie die dreijährige Sperrfrist des § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG nicht ausgelöst. \nEine Anordnung nach § 28 Satz 1 BImSchG schließt nicht schon tatbestandlich jedes \nweitere Vorgehen nach dieser Vorschrift für einen Zeitraum von drei Jahren nach \nihrem Erlass oder dem darin gesetzten Durchführungszeitpunkt\n\n45\n\n- vgl. zum umstrittenen Beginn des Drei-Jahres-Zeitraums: \nLechelt, a.a.O., § 28 Rn. 16; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 5; Hansmann, \na.a.O., § 28 Rn. 8 -\n\n46\n\naus, sondern sperrt - vorbehaltlich des Satzes 2 - für diesen Zeitraum lediglich \neine auf die Ermittlung derselben Emissionen gerichtete Messanordnung.\n\n47\n\nVgl. Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 32; wohl auch Schmatz/Nöthlichs, \nImmissionsschutz, Stand: Juni 2000, § 28 BImSchG Anm. 2; Jarass, \na.a.O., § 28 Rn. 1 und 5 \"letzte gleichartige Ermittlungen\".\n\n48\n\nDie Annahme einer umfassenden, jede weitere Anordnung nach § 28 Satz 1 \nBImSchG - gleich welchen Inhalts - schon im Ansatz ausschließenden (befristeten) \nSperrwirkung einer vorhergehenden Messanordnung findet im Wortlaut der Vorschrift \nkeine Stütze. Sie würde auch den praktischen Erfordernissen nicht gerecht. Diese \nwerden u.a. dadurch bestimmt, dass von einer Anlage regelmäßig unterschiedliche \nEmissionen in Gestalt mannigfacher Luftverunreinigungen, Geräusche und \nErschütterungen ausgehen, deren Ermittlung verschiedenartige Kenntnisse, \nFähigkeiten und technische Geräte und dementsprechend eine unterschiedliche \nKonkretisierung (vgl. § 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F., jetzt: § 26 Satz 2 BImSchG) \nder jeweiligen Messanordnung erfordert. So wird auch in den Bekanntmachungen \nder Länder nach § 26 Abs. 1 Satz 1 BImSchG a.F./§ 26 Satz 1 BImSchG n.F. (u.a.) \nin der Regel nach Tätigkeitsfeldern der jeweiligen Messstellen unterschieden und ist \nbei der Benennung von Stellen zur Ermittlung von Luftverunreinigungen eine weitere \nDifferenzierung vorgesehen. Danach ist insbesondere die Ermittlung der Emissionen \nan \"hochtoxische(n) organische(n) Verbindungen in extrem geringen \nKonzentrationen (Dioxine und Furane)\" einem eigenständigen Bereich \nzugeordnet.\n\n49\n\nVgl. Feldhaus, a.a.O., § 26 Anm. 25; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn. \n51 - 54 jeweils mit Abdruck der einschlägigen Richtlinien des \nLänderausschusses für Immissionsschutz vom 12./14.10.1992 bzw. \nvom 16./18.10.2000.\n\n50\n\nVor diesem Hintergrund wäre eine Interpretation des § 28 Satz 1 BImSchG, die \ndie zuständigen Behörden zwänge, für alle relevanten Emissionen und Immissionen \neiner Anlage jeweils zeitgleich bzw. für denselben Zeitpunkt Messungen anzuordnen, \nweder praktibel noch sachgerecht. Dem nachvollziehbaren Interesse des \nAnlagenbetreibers an einer möglichst verfahrensökonomischen und auch in \nwirtschaftlicher Hinsicht vertretbaren Durchführung der Ermittlungen kann - und muss \n- bei der Ermessensübung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit \nhinreichend Rechnung getragen werden. \n\n51\n\nWeitere Voraussetzungen für den Erlass einer Messanordnung nach § 28 Satz 1 \nBImSchG sieht der gesetzliche Tatbestand nicht vor. Insbesondere ist Nr. 1 der \nBestimmung nicht dahin zu verstehen, dass eine - wie hier - erste Messanordnung \nlediglich in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Inbetriebnahme oder \neiner Änderung der Anlage getroffen werden kann. Die damit angesprochene \nRegelung, dass die zuständige Behörde die Messanordnung \"nach der \nInbetriebnahme oder einer Änderung\" erlassen kann, betrifft lediglich den frühest \nmöglichen Zeitpunkt einer Messanordnung, hindert die Behörde aber nicht, eine \nMessanordnung nach Nr. 1 erst zu einem späteren Zeitpunkt zu erlassen. \nEntscheidend ist allein, dass es sich um eine erstmalige Anordnung (dieses Inhalts) \nnach der Inbetriebnahme oder Änderung handelt. Bei einem anderen Verständnis \nwäre die Behörde nach jeder Inbetriebnahme oder Änderung der Anlage gehalten, \nsofort Ermittlungen anzuordnen, um künftig nicht auf diese Möglichkeit und \ninsbesondere nicht auf die Möglichkeit regelmäßiger Folgemessungen nach Nr. 2 \nverzichten zu müssen.\n\n52\n\nVgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26. Mai 1977, a.a.O.; \nVG Düsseldorf, Urteil vom 21. November 1978 - 3 K 374/78 -, \nGewArch 1979, 202; Lechelt, a.a.O., § 28 Rn. 13; Jarass, a.a.O., \n§ 28 Anm. 4; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 6; Schmatz/Nöthlichs, \na.a.O., § 28 Anm. 2; a.A. Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5.\n\n53\n\nEs bedarf daher vorliegend keiner Klärung, ob die streitbefangene \nMessanordnung in einen unmittelbaren Zusammenhang mit der der Klägerin wenige \nTage vor Ergehen des Widerspruchsbescheides erteilten Änderungsgenehmigung \nvom 22. Mai 1996 gestellt werden könnte. \n\n54\n\nDie Möglichkeit des Erlasses einer Messanordnung nach § 28 Satz 1 Nr. 1 \nBImSchG ist auch nicht von vornherein auf die Fälle beschränkt, in denen die zu \nmessenden Emissionen oder Immissionen Gegenstand des Erst- oder eines \nÄnderungsgenehmigungsverfahrens waren. Zwar dienen Messanordnungen nach \n§ 28 Satz 1 Nr. 1 BImSchG in der Praxis vornehmlich der Feststellung, ob das \nEmissionsverhalten und die Immissionenauswirkungen der Anlage der im \n(Änderungs-) Genehmigungsverfahren angestellten Prognose entsprechen. \n\n55\n\nVgl. auch Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 5; Hansmann, a.a.O., § 28 \nRn. 6.\n\n56\n\nDas schließt es aber nicht aus, auf dieser gesetzlichen Grundlage eine \nMessanordnung auch hinsichtlich solcher Emissionen und Immissionen zu treffen, \ndie im (Änderungs-) Genehmigungsverfahren nicht bzw. nicht ausdrücklich bedacht \nund geprüft worden sind. In der Erkenntnis, dass genehmigungsbedürftige Anlagen \nauf Grund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs stets in besonderem Maße \ngeeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen (vgl. auch § 4 Abs. 1 \nSatz 1 BImSchG), hat der Gesetzgeber die Befugnis zur Anordnung von Messungen \nnach § 28 Satz 1 BImSchG mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Belange des \nAnlagenbetreibers lediglich im Hinblick auf die Zulässigkeit von \nWiederholungsmessungen eingeschränkt (vgl. auch BT-Drs. 7/179 S. 41). Er hat \ndamit das weitere Vorgehen, insbesondere die Entscheidung über Art und Umfang \nder Ermittlungen (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F. = § 26 Satz 2 BImSchG n.F.), in \ndas pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Nach Wortlaut sowie \nSinn und Zweck umfasst diese weite Befugnis auch den Erlass einer Messanordnung \nzur Ermittlung von Emissionen und Immissionen, die - aus welchen Gründen auch \nimmer - im Genehmigungsverfahren keine Rolle gespielt und im \nGenehmigungsbescheid keinen Niederschlag gefunden haben. Diesem Verständnis \nentspricht es auch, dass nach ganz herrschender Meinung eine Messanordnung \nnach § 28 BImSchG selbst dann ergehen kann, wenn die betroffene \ngenehmigungsbedürftige Anlage tatsächlich nicht genehmigt worden ist.\n\n57\n\nVgl. etwa Feldhaus, a.a.O., § 28 Anm. 3; Lechelt, a.a.O., § 28 \nRn. 9; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 5.\n\n58\n\nHiernach erübrigen sich weitere Ausführungen dazu, dass aus dem Schweigen \ndes der Klägerin zuletzt erteilten Genehmigungsbescheides zu Dioxin- und \nFuranemissionen ohnehin nicht auf deren Außerachtlassung im \nGenehmigungsverfahren geschlossen werden kann.\n\n59\n\nDie dem Beklagten damit eröffnete Ermessensentscheidung, die das Gericht nur \nin dem durch § 114 VwGO gesetzten Rahmen überprüfen kann, lässt Rechtsfehler \nnicht erkennen. Der Beklagte hat von dem ihm eingeräumten Ermessen und der \nhiervon umfassten Befugnis, Einzelheiten über Art und Umfang der Ermittlungen \nsowie über die Vorlage des Ermittlungsergebnisses vorzuschreiben (§ 26 Abs. 1 Satz \n2 BImSchG a.F.), in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise \nGebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gewahrt (vgl. auch \n§ 40 VwVfG NRW). \n\n60\n\nZweck des § 28 Satz 1 BImSchG ist es, der zuständigen Behörde - neben der \nÜberwachungsbefugnis nach § 52 BImSchG - die Möglichkeit zu geben, sich Klarheit \nüber die Immissions- und Emissionssituation einer genehmigungsbedürftigen Anlage \nzu verschaffen, um auf der Basis dieser Feststellungen den Betreiber \nerforderlichenfalls zur Einhaltung seiner Betreiberpflichten anhalten zu können. \n\n61\n\nDiesem Zweck entspricht die streitige Messanordnung. Entgegen der Auffassung \nder Klägerin und den entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zielt \ndie Messanordnung nicht ausschließlich auf die Gewinnung wissenschaftlicher \nErkenntnisse, aus denen für den Anlagenbetrieb keine Folgerungen gezogen werden \nkönnen oder sollen; vielmehr dient sie dem Zweck, die Einhaltung \nimmissionsschutzrechtlicher Verpflichtungen durch den Betrieb der Klägerin zu \nüberwachen. Sie zielt nämlich auf die Überwachung der individuellen Pflicht der \nKlägerin zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 \nBImSchG) in Gestalt von Dioxin- und Furanemissionen. \n\n62\n\nDem steht nicht entgegen, dass die Anordnung im Rahmen eines landes- bzw. \nbundesweiten Programms zur Minderung von Dioxinemissionen ergangen ist. Bei \ndiesem Programm, als dessen Zweck ausdrücklich die bundesweite Minderung \ndieser Emissionen genannt ist, handelt es sich nicht lediglich um ein \nwissenschaftliches Forschungs-, sondern um ein Vollzugsprogramm, das - auch \nwenn landesweit insgesamt 10 Anlagen betroffen sind - in eine jeweils \neinzelfallbezogene Prüfung münden soll, ob und inwieweit zusätzliche \nEmissionsminderungsmaßnahmen zur Einhaltung eines Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 \nanzuordnen sind. Das ergibt sich bereits aus den entsprechenden Empfehlungen im \nBeschluss der Umweltministerkonferenz vom 24./25. November 1994, zu deren \nUmsetzung die Messanordnung ergangen ist. Gegen die Annahme, der Erlass der \nMessanordnung diene Forschungszwecken, spricht darüber hinaus die Methodik des \nVorgehens. Die Zahl der betroffenen Anlagen ist gering und die Auswahl wenig \nrepräsentativ. Wäre eine wissenschaftliche Untersuchung gewollt gewesen, hätte es \nnäher gelegen, das ganze Spektrum von Holzfeuerungsanlagen - auch kleinerer - in \nden Blick zu nehmen und jeweils einzelne Anlagen eines bestimmten Typs \n\"repräsentativ\" auszuwählen (Stichproben), anstatt - wie hier - für alle Anlagen einer \nbestimmten Größenordnung bzw. mit bestimmten Brennstoffeinsatz \nEmissionsmessungen anzuordnen. Schließlich kann nicht unberücksichtigt bleiben, \ndass die allgemeinen wissenschaftlichen Erkenntnisse, die von der grundsätzlichen \nEinhaltbarkeit des in Rede stehenden Zielwertes ausgehen und Anlass zu der \nstreitbefangenen Überwachungsmaßnahme nach § 28 BImSchG gegeben haben, \nbereits im Vorfeld des UMK-Beschlusses durch entsprechende, auf Kosten der \nöffentlichen Hand durchgeführte Untersuchungen des Länderausschusses für \nImmissionsschutz und des Landesumweltamtes gewonnen worden waren.\n\n63\n\nDer Annahme, dass die Messanordnung der Überwachung der Betreiberpflicht \ndient, steht auch nicht entgegen, dass das Bundesimmissionsschutzgesetz sowie die \nauf seiner Grundlage ergangenen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften \nkeine Grenzwerte für Dioxin- und Furanemissionen von Holzfeuerungsanlagen \nenthalten. Das Fehlen von Emissionsgrenzwerten für Dioxine und Furane \ninsbesondere in der TA Luft rechtfertigt nicht den Schluss, die Messanordnung gehe \nals Maßnahme der Überwachung der Vorsorgepflicht von vornherein ins Leere.\n\n64\n\nDie Pflicht zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch \nLuftverunreinigungen - wie auch die Pflicht zum Schutz vor und zur Abwehr von \nschädlichen Umwelteinwirkungen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) - wird durch die auf der \nGrundlage des § 48 BImSchG nach Anhörung der beteiligten Kreise erlassene \nTechnische Anleitung zur Reinhaltung der Luft - TA Luft - vom 27. Februar 1986 \nkonkretisiert (vgl. dort Nr. 1). Die in der TA-Luft festgelegten generellen, dem \ngleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienenden Standards \nverkörpern entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße \nwissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen.\n\n65\n\nVgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 1995 - 7 B 112.94 -, \nNVwZ 1995, 994 und Urteil vom 30. August 1996 - 7 VR 2.96 -, \nNVwZ, 1997, 497.\n\n66\n\nNach Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA-Luft ist bei Stoffen, die schwer abbaubar, leicht \nanreicherbar und von hoher Toxizität sind oder die aufgrund sonstiger besonders \nschädlicher Umwelteinwirkungen keiner der in Absatz 1 genannten Klassen \nzugeordnet werden können (z.B. polyhalogenierte Dibenzodioxine, polyhalogenierte \nDibenzofurane oder polyhalogenierte Biphenyle), der Emissionsmassenstrom unter \nBeachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit so weit wie möglich zu \nbegrenzen. Die an die sachverständige Bewertung der Dioxine und Furane als \nbesonders umweltgefährende Stoffe anknüpfende Entscheidung des \nVorschriftengebers, das insoweit gebotene Maß der Vorsorge in die Zukunft hinein \noffen zu halten, beruht auf der Erkenntnis, dass einerseits angesichts der großen \nBandbreite der Entstehungs- und Minderungsmechanismen die \nWirkungszusammenhänge im Einzelnen noch nicht geklärt und infolgedessen ein \nkonkreter Emissions-Vorsorgewert nicht generell angegeben werden kann, \nandererseits mit Blick auf die fortschreitende Entwicklung von Forschung und \nTechnik auf diesem Gebiet die jeweils angemessene Vorsorge sichergestellt werden \nsoll. \n\n67\n\nSo BVerwG, Urteil vom 30. August 1996, a.a.O.; vgl. auch \nDavids/Lange, Die TA Luft '86, Technischer Kommentar, 1986, S. \n186.\n\n68\n\nVor diesem Hintergrund ist dem Zweck des § 28 Satz 1 BImSchG hier dadurch \ngenügt, dass mit den angeordneten Messungen kontrolliert werden soll, ob die von \nder Klägerin ergriffenen Vorsorgemaßnahmen dem Stand der Technik für \nEmissionsminderungsmaßnahmen entsprechen, um erforderlichenfalls - unter \nBeachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - weitere Maßnahmen zur \nEmissionsminderung anordnen zu können. Insoweit konnten der Beklagte bzw. das \nweisungsbefugte Ministerium davon ausgehen, dass der der Ordnungsverfügung \nzugrundeliegende Beschluss der Umweltministerkonferenz wegen der \numfangreichen Vorarbeiten des Länderausschusses für Immissionsschutz den Stand \nder Emissionsminderungstechnik u.a. für Holzfeuerungsanlagen widerspiegelt, und \nzwar dahin gehend, dass eine nach dem Stand der Technik errichtete und betriebene \nHolzfeuerungsanlage - vorbehaltlich einer Einzelfallprüfung - grundsätzlich einen \nZielwert von 0,1 ng TE/m3 (Dioxinemissionen) im Abgas einhalten kann. Dies wird im \nÜbrigen von der Klägerin nicht in Frage gestellt. \n\n69\n\nVgl. - zur Bewertung der in dem UMK-Beschluss enthaltenen \nFeststellungen als Wiedergabe des gegenwärtigen Standes der \nWissenschaft und Technik - auch BayVGH, Urteil vom 11. Juni 1996 \n- 20 A 90.40036. 40054 -, DVBl. 1997, 70 (72).\n\n70\n\nSchließlich kann dem Beklagten auch nicht entgegen gehalten werden, er habe \nsein Ermessen zweckwidrig ausgeübt, weil von vornherein festgestanden hätte, dass \ndie Holzfeuerungsanlage der Klägerin keine Dioxine und Furane emittiert oder dass \nsie insoweit jedenfalls der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) bzw. dem \nMinimierungsgebot (Nr. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft) genügt. \n\n71\n\nVgl. in diesem Zusammenhang: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. \nNovember 1978, a.a.O.; Hansmann, a.a.O., § 28 Rn. 13; Lechelt, \na.a.O., § 28 Rn. 31; Jarass, a.a.O., § 28 Rn. 7; Feldhaus, a.a.O., § \n28 Anm. 4; Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., § 28 Anm. 3.\n\n72\n\nDass die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen bei dem Betrieb ihrer \nAnlage gänzlich ausgeschlossen sind, behauptet nicht einmal die Klägerin selbst. \nEine solche Behauptung würde auch allen zum Gegenstand dieses Verfahrens \ngemachten wissenschaftlichen Erkenntnissen zu dieser Frage widersprechen, denen \njeweils umfangreiche repräsentative Untersuchungen zugrunde liegen (vgl. Bericht \ndes LAI vom Februar 1993; Vortragsmanuskript von Dr. Assmann/MURL \"Ergebnisse \nund Maßnahmen des Dioxinmeß- und Minderungsprogramms NRW\" vom 15. Mai \n1995 sowie R. Marutzky, \"Dioxine bei Feuerungen für Holz und andere \nFestbrennstoffe\", Tagungsband zum Workshop des Wilhelm-Klauditz-\nInstituts/Braunschweig am 2. November 1994). Ebenso wenig lässt sich mit \nSicherheit sagen, dass die Errichtung und der Betrieb der Anlage dem \nMinimierungsgebot genügt. Zwar mögen die vorzunehmenden Messungen zu diesem \nErgebnis führen. Einen rechnerischen, naturwissenschaftlich zwingenden Beweis \ndafür, dass beim Betrieb ihrer Anlage der nach dem Stand der Technik einhaltbare \nZielwert von 0,1 ng TE/m3 Dioxin im Abgas nicht überschritten wird, hat die Klägerin \naber nicht erbracht und kann sie auch nicht erbringen. Denn das Zusammenwirken \nder unterschiedlichen, die Bildung und den Ausstoß von Dioxinen/Furanen \nbeeinflussenden Faktoren ist so komplex und in exakt-quantitativer Hinsicht derzeit \nnoch ungeklärt, dass - nicht zuletzt im Hinblick auf unerkannte Unzulänglichkeiten \noder Fehlfunktionen der Anlage oder ergriffener Emissionsminderungsmaßnahmen - \nlediglich die angeordneten Messungen Gewissheit in dieser Frage erbringen können. \nDiese Feststellung ist zur Bejahung der zweckentsprechenden Ermessensausübung \ndurch den Beklagten ausreichend, weil es - wie schon ausgeführt - für den Erlass \neiner Messanordnung nach § 28 BImSchG im Gegensatz zu einer Anordnung nach § \n26 BImSchG keiner Verdachtsmomente dafür bedarf, dass schädliche \nUmwelteinwirkungen hervorgerufen werden. Wegen des besonderen \nGefährdungspotentials genehmigungsbedürftiger Anlagen ermächtigt § 28 BImSchG \ndie zuständige Behörde vielmehr zur Anordnung gleichsam routinemäßiger \nKontrollmessungen.\n\n73\n\nDie Messanordnung ist auch unter Beachtung der gesetzlichen \nErmessensgrenzen ergangen. Sie ist zur Überwachung der Vorsorgepflicht in Bezug \nauf Dioxin- und Furanemissionen insbesondere geeignet und erforderlich. Eine die \nKlägerin schonendere und gleichermaßen effektive Methode zur verlässlichen \nErmittlung der in Rede stehenden Emissionen gibt es nicht. Zwar gilt es derzeit als \ngesichert, dass für die Bildung und Emission von Dioxinen und Furanen beim \nVerbrennen von Holz und Holzwerkstoffen der Chlorgehalt des Brennstoffs, die \nFeuerungstemperatur und das Ausbrandverhalten der Feuerungsanlage sowie die \nAbgasführung und die Abgasreinigung von Bedeutung sind. Auch lassen sich zu \njedem dieser Faktoren Aussagen treffen, unter welchen Umständen eine Minderung \noder Erhöhung der Emissionen zu erwarten sind. Eine - sei es auch empirisch \nentwickelte - Formel, die eine exakte Aussage über die tatsächlich emittierte Menge \nan Dioxin- und Furanen einer jeden, individuell konfigurierten Holzfeuerungsanlage \nund damit einen Vergleich mit dem anzustrebenden Zielwert zuließe, steht jedoch - \nwie auch die Ausführungen des Beklagten in der Berufungsverhandlung verdeutlicht \nhaben - nicht zur Verfügung. Hieraus ist zu schließen, dass der Nachweis der \nEffektivität und Funktionsfähigkeit von ergriffenen Maßnahmen zur Minderung von \nDioxin- und Furanemissionen letztlich nur durch hierauf bezogene Messungen \nerfolgen, nicht hingegen auf der Grundlage von Messungen anderer Parameter \nerrechnet oder sonstwie verlässlich und hinreichend genau bestimmt werden \nkann.\n\n74\n\nDie Erforderlichkeit der Messanordnung ist auch nicht dadurch in Frage gestellt, \ndass der Beklagte die Messungen aufgrund von § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG selbst \noder durch Beauftragte vornehmen könnte und die hierdurch entstehenden Kosten \nnur unter den Voraussetzungen des § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG von der Klägerin \nzu tragen wären. Denn die Möglichkeiten des behördlichen Vorgehens nach §§ 26 ff. \nBImSchG und §§ 52 ff. BImSchG stehen selbständig nebeneinander.\n\n75\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1997 - 7 C 47.95 -, NVwZ \n1997, 998 (999); Jarass, a.a.O., § 26 Rn. 3; Feldhaus, a.a.O., § 26 \nAnm. 8; Hansmann, a.a.O., § 26 Rn. 32; Dolde/Vetter, Überwachung \nimmissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen - \nMöglichkeiten der Länder bei Gesetzgebung und Vollzug im Hinblick \nauf die Umwelt-Audit-Verordnung, NVwZ 1995, 943 (946 f.).\n\n76\n\nDer Kostenvorbehalt in § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG macht sogar deutlich, dass \ndie Behörde nach der Vorstellung des Gesetzgebers nach Möglichkeit Messungen \nnach den §§ 26 ff. BImSchG - die allerdings strengere Voraussetzungen als § 52 \nAbs. 2 BImSchG aufstellen - verlangen soll.\n\n77\n\nVgl. Dolde/Vetter, a.a.O., S. 947; Schmatz/ Nöthlichs, a.a.O., § \n52 Rn. 13; Feldhaus, a.a.O., § 52 Rn. 99.\n\n78\n\nSchließlich steht dem Erlass der Messanordnung nicht entgegen, dass nach Nr. \n2.2.1.3 TA Luft (u.a.) bei Schadstoffen, für die Immissionswerte in 2.5 nicht festgelegt \nsind, eine Prüfung, ob schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden \nkönnen, nur \"erforderlich\" ist, wenn hierfür hinreichende Anhaltspunkte bestehen. \nDenn abgesehen davon, dass Gegenstand der streitbefangenen Messanordnung \nlediglich das Emissionsverhalten und nicht der Immissionsbeitrag der klägerischen \nAnlage ist, betrifft diese Bestimmung das Prüfungsprogramm der Behörde im \nRahmen des Genehmigungsverfahrens. Auch wenn der Beklagte insoweit zu einer \nauf Dioxin- und Furanimmissionen bezogenen Sonderprüfung nach Nr. 2.2.1.3 TA \nLuft keine Veranlassung gesehen hat, wäre er im Übrigen nicht gehindert, die \nBelastbarkeit dieser Einschätzung durch eine - auf die Ermittlung dieser Immissionen \nim Einwirkungsbereich der Anlage gerichteten - Messanordnung nach § 28 BImSchG \nzu überprüfen. \n\n79\n\nDie Messanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das \nhohe Gefährdungspotential, das Dioxin- und Furanemissionen nach \nsachverständiger Einschätzung innewohnt (vgl. 3.1.7 Abs. 7 Satz 1 TA Luft), \nbegründet ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass über das tatsächliche \nAusmaß dieser Emissionen und die tatsächliche Einhaltung des Minimierungsgebots \nim Einzelfall Gewissheit herrscht, wenn und solange - wie hier - nicht unverrückbar \nfeststeht, dass die Emissionen jedenfalls vernachlässigenswert sind und keine \nweiteren Vorsorgemaßnahmen erforderlich machen. Diesem öffentlichen Interesse \nstehen auf Seiten der Klägerin die gemäß § 30 Satz 1 BImSchG von ihr zu tragenden \nKosten für die Durchführung der Messungen in Höhe von bis zu 15.000,-- DM - so \ndie Angaben des Beklagten in der Berufungsverhandlung - bzw. von etwa 30.000,-- \nDM - so die Angaben der Klägerin - entgegen. Stellt sich bei den angeordneten \nMessungen heraus, dass die Emissionswerte für die Einhaltung des Vorsorge- bzw. \nMinimierungsgebotes durch den Betrieb der Klägerin sprechen, wird es damit nach \nderzeitiger Einschätzung des Beklagten sein Bewenden haben. Jedenfalls dürfte \neine erneute, inhaltsgleiche Messanordnung nicht vor Ablauf von drei Jahren \nergehen können (vgl. § 28 Satz 1 Nr. 2 BImSchG). Angesichts der aus den \nbeigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Größenordnung des Betriebs der \nKlägerin und unter Zugrundelegung geordneter wirtschaftlicher Verhältnisse \nerscheint es mit Blick auf das emittierte Abgasvolumen nicht unangemessen, ihr die \ngenannten Kosten für die Überwachung der von ihrem Betrieb ausgehenden Dioxin- \nund Furanemissionen zuzumuten. Sollte sich bei den Messungen herausstellen, dass \ndie Anlage der Klägerin nicht dem Stand der Emissionsminderungstechnik \nentsprechend betrieben wird, ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Kosten der \nErmittlungen in einem unangemessenen Verhältnis zu den Kosten etwaiger \nAbhilfemaßnahmen stehen. Schließlich ist es unter dem Gesichtspunkt der \nVerhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden, dass die der Klägerin entstehenden \nKosten möglicherweise niedriger wären, wenn die umstrittenen Messungen im \nsachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit den bereits im \nGenehmigungsbescheid vorgesehenen Messungen durchgeführt würden. Denn \nzumindest für die Anordnung - wie hier - erstmaliger Messungen der Dioxin- und \nFuranemissionen, deren Ergebnis offen ist, lässt sich aus § 28 Satz 2 BImSchG \nentnehmen, dass die zuständige Behörde auf den Lauf einer etwaigen \"Sperrfrist\" \nnach Satz 1 Nr. 2 für die Messung anderer, weniger gefährlicher Schadstoffe keine \nRücksicht nehmen muss.\n\n80\n\nDer von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. \n3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Zwar sind von den landesweit erfassten \n239 Holzfeuerungsanlagen (außerhalb von Spanplattenfabriken) lediglich 10 Anlagen \n- davon 5 im Zuständigkeitsbereich des Beklagten - zu Messungen heranzogen \nworden. Diese Auswahl erfolgte aber nicht willkürlich, sondern aus sachlich \nnachvollziehbaren Gründen. Der Beklagte und das weisungsberechtigte Ministerium \nhaben bei der Auswahl zum einen auf die Feuerungswärmeleistung der jeweiligen \nAnlage, zum anderen auf den eingesetzten Brennstoff abgestellt. Es leuchtet ohne \nweiteres ein, dass Anlagen mit einer größeren Feuerungswärmeleistung schon \nwegen der Menge der einzusetzenden Brennstoffe und des größeren \nAbgasvolumenstroms einen potentiell höheren Dioxin- und Furanausstoß haben als \nkleinere Anlagen und dass eine Überschreitung des auf die Abgaskonzentration \nbezogenen Zielwertes von 0,1 ng TE/m3 bei diesen Anlagen die Umwelt stärker \nbelastet als eine entsprechende Überschreitung bei kleineren Holzfeuerungsanlagen. \nEbenso ist bekannt, dass die Verbrennung von Altholz, insbesondere wegen der \nfrüher verbreiteten Behandlung mit dem Holzschutzmittel Pentachlorphenol (PCP), \nzu relevanten Dioxinemissionen führen kann. Hiervon ausgehend ist es nicht zu \nbeanstanden, dass (zunächst) lediglich Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung \nvon mehr als 10 MW bzw. - bei Verfeuerung von Altholz - von 6 bis 10 MW \nausgewählt wurden.\n\n81\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die \nvorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.\n\n82\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 \nVwGO nicht gegeben sind. \n\n83","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301144","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-08-31/21-a-671-99","cited_norms":[{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 28","ref_norm":"28","n":25},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 26","ref_norm":"26","n":18},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":6},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":4},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":2},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 30","ref_norm":"30","n":2},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 7","ref_norm":"7","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 70","ref_norm":"70","n":1},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 15","ref_norm":"15","n":1},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/301144","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301144","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-08-31/21-a-671-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/301144","retrieved":"2026-07-09 03:26:24.272521+00:00"}}