{"status":"available","doknr":"OLD301815","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2001:0607.13A5342.00.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2001-06-07","aktenzeichen":"13 A 5342/00","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDer Antrag wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen. \n\nDer Streitwert wird unter Änderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf \njeweils 1 Mio. DM festgesetzt.\n\n1\n\n G r ü n d e\n\n2\n\nDer Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. \n\n3\n\nDer Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht \nvor. \nDer Senat hat keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des \nklageabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts. \n\n4\n\nAuch er gelangt zu dem Ergebnis, dass das von der Klägerin \nangegriffene Schreiben der Beklagten vom 26. September 1997 \neinen - nicht nichtigen - Verwaltungsakt darstellt, so dass \ndie Klage mit ihrem Feststellungsantrag wegen Subsidiarität \nund mit ihrem Anfechtungsantrag wegen versäumter Klagefrist \nunzulässig ist. Insoweit wird auf die zutreffenden \nAusführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.\n\n5\n\nDie diesbezüglich im Mittelpunkt stehende Frage nach der \nRechtsnatur des Schreibens des Bundesministeriums für Post und \nTelekommunikation (BMPT) vom 26. September 1997 ist entgegen \nder Ansicht der Klägerin dahin zu beantworten, dass es eine \nRegelung enthält, mithin Verwaltungsaktcharakter aufweist. \nDabei kommt es, wie bereits vom Verwaltungsgericht ausgeführt, \nnicht auf die äußere Form des Schreibens an, etwa auf das \nFehlen der Bezeichnung als Bescheid und der \nRechtsmittelbelehrung, sondern auf den für den Adressaten des \nSchreibens, hier die Klägerin, aus den Gesamtumständen \nerkennbaren Erklärungswillen der das Schreiben verfassenden \nBehörde. Danach durfte sich die Klägerin nicht allein an \nisolierten Formulierungen des Schreibens orientieren, sondern \nmusste redlicherweise seinen Erklärungswert unter \nBerücksichtigung aller insoweit relevanten Umstände ermitteln \nund musste zu dem Verständnis gelangen, dass das BMPT von ihr \nverbindlich die Abnahme eines Kunden-Identitätsnachweises und \ndie Registrierung von Kundendaten als Voraussetzung der \nFreischaltung bei der Vermarktung ihrer Prepaid-Produkte im \nMobilfunkdienst verlangte, mithin eine individuell-konkrete \nrechtsgestaltende Maßnahme treffen wollte, und nicht nur eine \nunverbindliche, schlichte Mitteilung über die Erarbeitung und \nden Inhalt von Leitlinien zur Vermarktung von Prepaid-\nProdukten vorlag. \n\n6\n\nWie sich aus dem Schreiben der Klägerin vom 26. September \n1995 an das BMPT ergibt, war ihr bereits frühzeitig bewusst, \ndass die Anonymität der Prepaid-Karte bei der Beklagten \nBedenken im Zusammenhang mit der Überwachung des \nFernmeldeverkehrs ausgelöst hatte. Mit Schreiben vom 9. \nNovember 1995 hob das BMPT sodann hervor, dass aus \nlizenzrechtlicher Sicht keine Einwendungen gegen die \nVerwendung von Prepaid-Karten bestünden, wenn bei ihrer Abgabe \nsichergestellt sei, dass die Überwachung des Fernmeldeverkehrs \nermöglicht werde und damit eine Identitätsprüfung stattfände, \ndie den Bedarfsträgern die Zuordnung einer Prepaid-\nTelefonnummer zu bestimmten Personen ermögliche. Im Zuge der \nErläuterungen zur wiederaufladbaren Telefonkarte teilte die \nKlägerin sodann dem BMPT unter dem 29. Januar 1997 mit, die \njeweiligen Kundenverhältnisse würden im \"Hot Billing Server\" \ngeführt werden; in einem Hinweis-Papier der Klägerin war die \nNotwendigkeit der Verarbeitung und Speicherung von Kundendaten \nangeführt; das dem BMPT unter dem 28. Januar 1997 vorgelegte \nAuftragsformular für das Produkt Telly-D1-Xtra sah die \nIdentifizierung des Kunden durch Personalausweis etc. und die \nNotierung der Ausweisnummer vor. Schließlich wurde der \nKlägerin unter dem 5. Februar 1997 die Stellungnahme des \nReferats Z 25 des BMPT vom 4. Februar 1997 an das Referat 214 \nzur Kenntnis gebracht, worin die Überwachbarkeit des D1-Netzes \nauch bei Einführung des o.a. Produktes als gegeben angesehen \nwird. Die Klägerin wusste demnach aufgrund der dem \nangegriffenen Schreiben vorausgegangenen Korrespondenz mit der \nBeklagten, dass es dieser entscheidend darauf ankam, die \nÜberwachung des Fernmeldeverkehrs auch bei der Vermarktung von \nPrepaid-Produkten sicher zu stellen. \n\n7\n\nVor diesem Hintergrund konnten der Sinn und Zweck des \nSchreibens des BMPT vom 26. September 1997 nicht anders \nverstanden werden, als dass mit ihm die Überwachbarkeit des \nMobilfunks bei Vermarktung von Prepaid-Produkten gewährleistet \nwerden sollte. Dieses Ziel konnte die Beklagte erkennbar nur \nerreichen, indem generelle, für alle Anbieter von Prepaid-\nProdukten geltende Regelungen zur Sicherstellung der \nÜberwachbarkeit aufgestellt und diesen bekannt gemacht wurden \nsowie jeder Anbieter zur Einhaltung derselben verbindlich \nangehalten wurde. Zwar stellen regelmäßig, wie die Klägerin \nrichtig feststellt, abstrakt-generelle Leitlinien keine \nRechtsnormen dar und gehen von ihnen, isoliert betrachtet, \nkeine Bindungswirkungen aus. Doch musste sich der Klägerin in \nKenntnis der Absicht der Beklagten, die Überwachung des \nTelefondienstes bei Verwendung von Prepaid-Produkten - eben \ndurch allseits zu beachtende Leitlinien - sicherzustellen, und \nunter Berücksichtigung der zwingenden Forderungen der \nLeitlinien - z. B. 1. Die Identität ... muss ... nachgewiesen \nwerden; 2. Es muss sichergestellt werden ...; 4. Der \nTelefondienst darf erst freigeschaltet werden ... - die \nErkenntnis aufdrängen, dass das umstrittene Schreiben des BMPT \neine Umsetzung der Leitlinien für den jeweiligen Adressaten \nmit der Folge seiner verpflichtenden Bindung an die darin \nenthaltenden Vorgaben darstellte. Insoweit enthielt die \neinleitende Formulierung, wonach die Leitlinien \"zu \nberücksichtigen sind\" und \"Bitte\" an die Klägerin zur \nBerücksichtigung der Leitlinien ein Gebot zu deren Beachtung. \nDem entsprechend liegt eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG mit \nWirkung für die Klägerin vor.\n\n8\n\nDie Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der \nFormulierung des Schreibens vom 26. September 1997 und seiner \näusseren Form ein Anwendungsgebot nicht entnehmen zu können. \nEine Erfahrung, dass das frühere BMPT Schreiben mit \nanordnendem Charakter stets eine Rechtsbehelfsbelehrung \nangefügt habe, ist nicht feststellbar. Bei ihr ggf. gekommenen \nZweifeln am Rechtscharakter des umstrittenen Schreibens hätte \ndie Klägerin redlicherweise hinterfragen müssen, was denn die \num die Sicherstellung der Überwachbarkeit des Telefonverkehrs \nbemühte Beklagte mit dem angegriffenen Schreiben \nvernünftigerweise anderes hätte beabsichtigen können als eine \nInpflichtnahme des jeweiligen Adressaten im Sinne der \nLeitlinien. Eine schlichte, unverbindliche Mitteilung des \nInhalts der Leitlinien an die Wettbewerber in der Hoffnung, \ndiese würden die Leitlinien trotz des mit ihnen verbundenen \nMehraufwandes auch ohne drohenden Verwaltungszwang beachten, \nkann der Beklagten aus objektiver Empfängersicht nicht \nunterstellt werden. Da, soweit ersichtlich, allen im Markt der \nPrepaid-Produkte tätigen Wettbewerbern das Ziel der Beklagten, \ndie Überwachbarkeit des Fernmeldeverkehrs sicher zu stellen, \nklar war und dieses Ziel vernünftigerweise nur durch \nindividuelle Inpflichtnahme des einzelnen Wettbewerbers im \nSinne der Leitlinien erreichbar war, musste auch die Klägerin \n- ebenso wie andere Wettbewerber - das umstrittene Schreiben \nals Gebot, die in den Leitlinien enthaltenen Vorgaben zu \nbeachten, mithin als Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts \nverstehen.\n\n9\n\nSoweit die Klägerin meint, dass an die Bestimmtheit und \nEindeutigkeit eines behördlichen Schreibens, mit dem ein \nvollstreckbarer Titel geschaffen und in einen empfindlichen \nGrundrechtsbereich eingedrungen werden soll, hohe \nAnforderungen zu stellen seien, betrifft das nicht die Frage \ndes Rechtscharakters einer behördlichen Maßnahme, sondern die \nFrage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit. \n\n10\n\nAuch soweit das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage in \neine Feststellungsklage gegen einen nichtigen Verwaltungsakt \numgedeutet hat, hat der Senat keine Zweifel an der Richtigkeit \ndes erstinstanzlichen Urteils. Denn selbst wenn der Bescheid \nvom 26. September 1997 rechtswidrig wäre, litte er nicht an \neinem besonders schwerwiegenden Fehler und wäre dies nicht \noffensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG. Offensichtlichkeit \nverlangt eine dem verständigen Durchschnittsbetrachter ohne \nweiteres ersichtliche, sich ihm geradezu aufdrängende, \netwaigen Zweifeln nicht unterliegende Fehlerhaftigkeit. Hieran \nfehlt es. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides \nhängt entscheidend von der Interpretation der §§ 89, 90 und 91 \nTKG und deren Verhältnis zueinander ab. Die Beklagte vertritt \ndiesbezüglich eine von den Erwägungen des Verwaltungsgerichts \nabweichende Sicht, die nicht ohne weiteres als unzutreffend \nbezeichnet werden kann. Vielmehr ist die Beantwortung der \ninsoweit entscheidenden Fragen und der Ausgang der \nParallelverfahren - 13 A 5293/00 und 5294/00 - offen. \nDementsprechend hat der Senat in jenen Verfahren die Berufung \nwegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, was nicht \ngeschehen wäre, wenn sich die entscheidenden Fragen ohne \nweiteres klar und eindeutig im Sinne der Klägerin beantworten \nließen. Ist das nicht der Fall, kann von besonders \nschwerwiegender Fehlerhaftigkeit und deren Offensichtlichkeit \nkeine Rede sein. Allein die Tatsache, dass das \nVerwaltungsgericht in den Parallelverfahren im Sinne der \nKlägerin erkannt hat, macht einen eventuellen Rechtsfehler \nnoch nicht offensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG.\n\n11\n\nDer Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht \nvor. Ausgehend von der diesbezüglichen Darlegung der Klägerin \nweist die Rechtssache keine das normale Maß überschreitenden \ntatsächlichen und/oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die \nKriterien zur inhaltlichen Auslegung von Behördenakten sind \nallgemein anerkannt und es geht vorliegend lediglich um deren \nAnwendung auf einen unstrittigen, überschaubaren \nSachverhalt.\n\n12\n\nDer Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. \n2 Nr. 3 VwGO) nicht zu. Die von der Klägerin aufgeworfene \nFrage, ob bei der Auslegung eines Schreibens einer obersten \nBundesbehörde ... im Hinblick auf die Frage, ob es sich um \neinen Verwaltungsakt handelt oder nicht, strengere \nAnforderungen zu stellen sind als bei den Schreiben sonstiger \nBehörden, erfordert die Durchführung einer Berufung nicht. Sie \nlässt sich ohne weiteres im Zulassungsverfahren dahin \nbeantworten, dass auch Schreiben einer obersten Bundesbehörde \nhinsichtlich der Inhaltsbestimmung den allgemeinen \nverwaltungsrechtlichen Auslegungsregeln unterliegen und die \ndanach bei der Bestimmung des objektiven Sinngehalts des \nBehördenakts zu berücksichtigenden Gesamtumstände je nach Lage \ndes Einzelfalles eine strengere Anwendung der \nAuslegungskriterien erlauben können, aber nicht deshalb \nzwingend erfordern, weil die auszulegende Erklärung von einer \nobersten Bundesbehörde stammt. Auf die weiter von der Klägerin \ngestellte Frage nach der Verpflichtung eines Anbieters von \nPrepaid-Produkten zur Erhebung von Kundendaten usw. kommt es \nauf Grund der Unzulässigkeit der Klage bzw. der fehlenden \nNichtigkeit des angegriffenen Bescheids nicht an.\n\n13\n\nDie von der Klägerin behauptete Divergenz von der \nRechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. \n4 VwGO) greift nicht durch. \n\n14\n\nEs kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht mit seinen \nAusführungen auf Blatt 10/11 des Urteilsabdrucks überhaupt von \ndem von der Klägerin in Bezug genommenen Rechtssatz des \nBundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 22. Februar 1985 - 8 \nC 107.83 -, NJW 1985, 2658, abgewichen ist. Soweit es einen \nbesonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler im Sinne des \n§ 44 Abs. 1 VwVfG als einen solchen definiert, \"der in einem \nso schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und \nden ihr zugrundeliegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft \nsteht, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die \nmit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte\", erscheint dies \njedenfalls inhaltlich nicht im Widerspruch stehend zu dem \nRechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts \"Nach wie vor ist \ndaher \"besonders schwerwiegend\" nur ein Fehler, der den davon \nbetroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich \nerscheinen, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der \nRechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen \nunvereinbar sein lässt\". \n\n15\n\nJedenfalls aber ist der dem Bescheid vom 26. September 1997 \neventuell anhaftende Fehler nicht offensichtlich, wie oben \nausgeführt ist, und beruht daher die klageabweisende \nEntscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht auf der \nbehaupteten Abweichung. \n\n16\n\nSchließlich ist auch der von der Klägerin behauptete \nVerfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen den \nÜberzeugungsgrundsatz aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO (§ 124 Abs. \n2 Nr. 5 VwGO) nicht feststellbar.\n\n17\n\nOffen bleiben kann dabei, ob § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO \nüberhaupt eine den Verfahrensablauf regelnde Vorschrift ist \nund ein Verstoß gegen eine Verfahrensnorm, die den Weg zu dem \nUrteil und die Art und Weise des Urteilserlasses und nicht \ndessen Inhalt betrifft (error in procedendo), oder in \nWirklichkeit ein lediglich in eine Verfahrensrüge gekleideter \nMangel der sachlichen Entscheidung (error in judicando) \ngeltend gemacht wird.\n\n18\n\nVgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 2. \nNovember 1995 - 9 B 710.84 -, NVwZ-RR \n1996, 359; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. \nJanuar 2001 - 13 A 5076/00.A - und vom \n4. Mai 2001 - 13 A 1604/01.A -. \n\n19\n\nJedenfalls ist nicht erkennbar, dass das Verwaltungsgericht \ndie Auswirkungen des Bescheids vom 26. September 1997 auf die \ngroße Zahl der Kunden der Klägerin nicht in seine \nEntscheidungsfindung eingestellt hätte und dieser Umstand \nnicht Gegenstand seiner Überzeugung gewesen wäre. Nach den \nAusführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil \n(Seite 11) führte selbst \"die unterstellte Fehlerhaftigkeit \ndes Bescheids im Hinblick auf das Urteil im Parallelverfahren \n- Az: 11 K 7710/98 -\" nur zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur \nNichtigkeit des angegriffenen Bescheids. In jenem Urteil hat \ndas Verwaltungsgericht den datenschutzrechtlichen Schutz der \nNutzer und die Rechte der Telekommunikationskunden (Seite 14) \nsowie die zu fordernde Respektierung des Datenschutzes - der \nKunden - (Seite 17) herausgestellt, mithin die \nRechtsauswirkungen des angegriffenen Bescheids auf die Kunden \ngesehen. Damit ist hinreichend klar, dass auch der von der \nKlägerin unter dem o. a. Zulassungsgrund dargestellte Aspekt \nGegenstand der Überzeugungsgewinnung des Verwaltungsgerichts \nim vorliegenden Rechtsstreit war. \n\n20\n\nNur am Rande sei erwähnt, dass die Frage der Verpflichtung \neines Anbieters von Prepaid-Produkten im Sinne der Leitlinien \nGegenstand der - zugelassenen - Berufungen 13 A 5293/00 und \n5294/00 ist und der Beklagten im Falle der Verneinung einer \nsolchen Verpflichtung nicht nur aus \nGleichbehandlungsgesichtspunkten eine zwangsweise Durchsetzung \nihres Bescheides vom 26. September 1997 gegen die Klägerin \nverwehrt sein dürfte. \n\n21","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301815","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-06-07/13-a-5342-00","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124","ref_norm":"124","n":5},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 44","ref_norm":"44","n":3},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 108","ref_norm":"108","n":2},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 89","ref_norm":"89","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 90","ref_norm":"90","n":1},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/301815","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/301815","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2001-06-07/13-a-5342-00","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/301815","retrieved":"2026-07-09 03:27:25.395104+00:00"}}