{"status":"available","doknr":"OLD303518","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A4522.99.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2000-11-28","aktenzeichen":"5 A 4522/99","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert. \n\nDie Klage wird abgewiesen. \n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. \n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. \n\nDie Revision wird nicht zugelassen. \n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin stellte ihr Fahrzeug mit dem amtlichen \nKennzeichen am 5. April 1998, einem Sonntag, abends \nauf dem rechten Parkstreifen der Straße in \nFahrtrichtung M. straße ab und flog am nächsten Tag in \nUrlaub. Bedienstete des Beklagten ordneten am 9. April 1998 um \n8.00 Uhr das Abschleppen des Fahrzeugs an, weil dieses den \nFortgang von Bauarbeiten behinderte. \n\n3\n\nNach Darstellung des Beklagten hatte die Firma \"G. Tief- \nund Straßenbau GmbH\" den Bereich, in dem die Klägerin ihr \nFahrzeug abgestellt hatte, bereits am 2. April 1998 durch \nmobile Haltverbotsschilder gekennzeichnet. Die Einrichtung der \nHaltverbotszone beruhte auf einer unter dem 3. April 1998 \nerteilten verkehrsrechtlichen Anordnung anlässlich der \nDurchführung von Straßenbauarbeiten. Nach dem von dem Zeugen \nB. angefertigten Verkehrszeichenplan sollten die \nBauarbeiten ab dem 1. April 1998 in zwei Phasen durchgeführt \nwerden. In dem \"Absperrplan Phase I und II\" ist \ndie Straßenseite zum Krankenhaus als Phase II mit mehreren \nHaltverbotszeichen, die gegenüberliegende Straßenseite als \nPhase II mit Absperrbaken markiert. Für Bauphase III ist eine \nVollsperrung des Straßenabschnitts zwischen \nL. straße und G. straße vorgesehen. Die Arbeiten \nsollten dem \"Ausbau der vorhandenen Straße\" dienen. \n\n4\n\nDer Beklagte zog die Klägerin durch Leistungsbescheid vom \n5. Mai 1998 zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von \n160,-- DM heran. Ihren hiergegen eingelegten Widerspruch \nbegründete die Klägerin damit, dass sie ihr Fahrzeug \nordnungsgemäß auf einem der Anwohnerparkplätze abgestellt \nhabe. \n\n5\n\nDie Bezirksregierung D. wies den Widerspruch mit \nBescheid vom 10. August 1998 zurück. \n\n6\n\nDie Klägerin hat am 3. September 1998 Klage erhoben und im \nWesentlichen ergänzend vorgebracht: Die Haltverbotsschilder \nkönnten nicht bereits am 2. April 1998 aufgestellt gewesen \nsein, weil der Verkehrszeichenplan erst unter dem 3. April \n1998 genehmigt worden sei. Zudem zeigten die vom Beklagten \ngefertigten Fotos, dass entgegen der Angaben des Zeugen \nB. die Haltverbotszeichen nicht mit dem Zusatzschild \n\"Bauarbeiten ab 06.04.1998\" versehen gewesen seien. Daraus \nkönne gefolgert werden, dass die Haltverbotszeichen erst mit \nBeginn der Bauarbeiten umgesetzt worden seien. Bei ihrer \npersönlichen Befragung in der mündlichen Verhandlung hat die \nKlägerin angegeben, sie könne sich an eine besondere \nVerkehrsregelung auf der Straßenseite, auf der sie ihr \nFahrzeug abgestellt habe, nicht erinnern. Sie habe sich \nvielmehr auf die gegenüberliegende Straßenseite konzentriert, \nweil wegen der dortigen Bauarbeiten eine Sperrung bestanden \nhabe. \n\n7\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n8\n\nden Gebührenbescheid des Beklagten \nvom 5. Mai 1998 in der Gestalt des \nWiderspruchsbescheids der \nBezirksregierung D. vom \n10. August 1998 aufzuheben. \n\n9\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n10\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n11\n\nDas Verwaltungsgericht hat über die anlässlich der \nBaumaßnahmen in der Straße getroffene \nVerkehrsregelung Beweis erhoben durch Vernehmung des \nStraßenbaumeisters B. als Zeugen. Er hat im Wesentlichen \nausgesagt, dass in dem von ihm gefertigten Beschilderungsplan \nzwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen beschrieben \nworden seien. In der Phase I sollten die Absperrbaken und die \nHaltverbotsschilder auf der jeweiligen Straßenseite wie \neingezeichnet aufgestellt werden; in der Phase II sollten sie \nspiegelverkehrt, also jeweils auf der gegenüberliegenden \nStraßenseite aufgestellt werden. Allerdings sei tatsächlich \nerst die Bauphase II, dann die Bauphase I durchgeführt worden. \nWegen des weiteren Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den \nInhalt der Sitzungsniederschrift verwiesen. \n\n12\n\nDurch das angefochtene Urteil, auf dessen \nEntscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das \nVerwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat \nes im Wesentlichen ausgeführt, die Gebühr sei zu Unrecht \nerhoben worden. Die Abschleppmaßnahme sei rechtswidrig \ngewesen, weil die in Rede stehende Haltverbotsregelung nichtig \ngewesen sei. Der zu Grunde liegenden verkehrsrechtlichen \nAnordnung könne nicht eindeutig entnommen werden, dass es sich \num zwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen gehandelt \nhabe. Zudem sei entgegen dem Plan zunächst mit der Bauphase II \nund der entsprechenden Verkehrsregelung begonnen worden. \n\n13\n\nDer Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung wegen \ngrundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. \n\n14\n\nZur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor: \nNicht jede Abweichung von dem genehmigten Beschilderungsplan \nführe zur Nichtigkeit der Verkehrsregelung. Vielmehr müsse \nnach der Schwere der Abweichung vom Plan differenziert werden. \nInsoweit komme es darauf an, ob die Aufstellung der \nBeschilderung genehmigungsfähig sei. Im vorliegenden Fall \nliege eine Abweichung vom Beschilderungsplan nur insoweit vor, \nals tatsächlich mit der Bauphase II anstelle der Bauphase I \nbegonnen worden sei. Im Übrigen ergebe sich aus dem Plan, dass \ndie Phasen I und II die Reihenfolge der Bauarbeiten \nbezeichneten. Absperrbaken seien auf der Seite erforderlich, \nwo gerade Straßenbauarbeiten durchgeführt würden; die \nHaltverbotsschilder auf der gegenüberliegenden Seite dienten \ndazu, dass der fließende Verkehr nicht durch parkende oder \nhaltende Fahrzeuge behindert werde. Im Übrigen könne von \nPolizeibeamten vor Ort nicht verlangt werden, stets die \ntatsächliche Aufstellung der Beschilderung mit dem \nBeschilderungsplan zu vergleichen. Der Gebührensatz in Höhe \nvon 160,-- DM orientiere sich am durchschnittlichen \nVerwaltungsaufwand. Ausgehend von einer Dienstbesprechung der \nKreispolizeibehörden sei ursprünglich ein personeller \nZeitaufwand von 1 Stunde 25 Minuten (vor Ort: 30 Minuten bei \ndurchschnittlichem Personaleinsatz von 1,5 Personen; \nLeitstelle 10 Minuten; Schreibdienst: 30 Minuten) zu Grunde \ngelegt worden. Bei einem Stundensatz von 93,-- DM für den \ngehobenen Dienst ergebe sich eine Verwaltungsgebühr in Höhe \nvon 132,-- DM. Der Sachaufwand (Einsatz von Technik) betrage \nanteilig 28,-- DM. Auf Grund von Erhebungen im eigenen \nVerwaltungsbereich sei nunmehr davon auszugehen, dass der \nzeitliche Aufwand im Innendienst nicht 30, sondern 60 Minuten \nbetrage. Für die 60 Minuten Innendienst sowie für einen Anteil \nvon rund 20 der 45 Minuten vor Ort würden Bedienstete des \nmittleren Dienstes, ansonsten Bedienstete des gehobenen \nDienstes eingesetzt. \n\n15\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n16\n\ndas Urteil des Verwaltungsgerichts \nDüsseldorf vom 20. Juli 1999 abzuändern \nund die Klage abzuweisen. \n\n17\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n18\n\ndie Berufung zurückzuweisen. \n\n19\n\nSie verteidigt das angegriffene Urteil.\n\n20\n\nWegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die \nGerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge \nverwiesen. \n\n21\n\nEntscheidungsgründe:\n\n22\n\nDie zulässige Berufung ist begründet. Das \nVerwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die \nKlage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist \nrechtmäßig. \n\n23\n\n1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs. \n1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der \nFassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -. \nDanach ist für das Abschleppen eines zugelassenen \nKraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,-\n- bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine \nGebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede \nstehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als \nSicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch \ndarzulegen ist - keiner Entscheidung.\n\n24\n\na) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7 \na Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht \nvereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77 \nVwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach \ndem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem \nVollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer \nBestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen) \nerhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das \nInnenministerium und das Finanzministerium, durch \nRechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für \nAmtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können \nVerwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze, \ndurch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind \n(§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung \nund Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen \nwerden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen \nsind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der \nErsatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung \nberücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen \nVerwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW). \n\n25\n\nb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2, \n5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen \nverschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges \nRecht. \n\n26\n\naa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen \nvorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und \nbundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist \nweder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich \nabschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein \nöffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in \nAbgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer \nöffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine \nöffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme \nauferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an \ndiese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem \nGebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und \nGestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren \nöffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen \nund welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür \naufstellen will. \n\n27\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 6. \nFebruar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE \n50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG, \nBeschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL \n19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.\n\n28\n\nDie gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine \nbesondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen \nPersonen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der \nSache selbst ableitbar sein. \n\n29\n\nBVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994, \na.a.O.\n\n30\n\nDie Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und \nSicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr. \nDie Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur \nGefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an \n(vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs. \n2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr \nwiderspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich \n\"entgelten\" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die \nöffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster \nLinie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn \neine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner \"individuell \nzurechenbar\" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen \nkonkret nützlich ist oder nicht.\n\n31\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 23. August \n1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243, \n2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober \n1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29 \nd StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom \n3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, \n188, 200 f. \n\n32\n\nbb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht \nauch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der \nGesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser \nErmächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm \nder Rechtsverordnung umrissen. \n\n33\n\nVgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März \n1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, \nBVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss \nvom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -, \nBVerfGE 85, 97, 104 f.\n\n34\n\nEs genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen \nErmächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind. \n\n35\n\nBVerfG, Beschluss vom 12. November \n1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8, \n274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom \n6. Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE \n28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März \n1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, \n198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - \n8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326.\n\n36\n\nDas ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen \nErmächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für \nAmtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme \nerhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung \n\"für Amtshandlungen in Zusammenhang mit\" (§ 77 Abs. 2 Satz 5 \nVwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der \nErsatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen. \n\n37\n\nVgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16. \n\n38\n\nDazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung \nder Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten \nfür den administrativen Aufwand im Innendienst bei der \nAnwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum \nRegierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das \nEinholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für \ndie Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die \nErstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort-\nTätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der \nErsatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes. \nZwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die \nSicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung \"für \nAmtshandlungen in Zusammenhang mit\", verweist aber auf die \nRegelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme \n\"ebenfalls\". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung \nnicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung \nentstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. \nDie Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von \neiner \"entsprechenden\" gesetzlichen Legitimation.\n\n39\n\nVgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16. \n\n40\n\nDarüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die \nGebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der \nSicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der \ndurchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen \nist.\n\n41\n\nDer Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht \nverpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen \nzahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei \nAngabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das \nBestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue \nVorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat \nlediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, \ndie infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit \neiner rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen \nHandhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts \nanhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und \nhäufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber \nhinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im \nEinzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten \nRahmens der zuständigen Behörde zu überlassen. \n\n42\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 \n- 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG \nNr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 \n- 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f. \n\n43\n\nDer Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW \nnormierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm \nvorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll \nzu konkretisieren. \n\n44\n\ncc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und \ndas Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW \nGebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und § \n7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der \nErmächtigungsgrundlage.\n\n45\n\n2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 \nBuchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige \nErsatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das \nVerwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme zu \nUnrecht verneint. \n\n46\n\nDie Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1, \n50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW. \nDer Gesetzgeber hat mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch \nGesetz vom 18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des \nInhalts getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im \nWege der Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung \ndurchgeführt werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine \nallgemeine Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung \nmit Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu \nerlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in \nwelchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung \nvorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG \nNRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das \nGebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an \ndie nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu \nbeurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des \nGesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts \nanderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das \"Abschleppen \nvon Kraftfahrzeugen\" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende \nErsatzvornahmen, \n\n47\n\nLT-Drs. 12/1449, S. 1\n\n48\n\nohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als \nSicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der \nGesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, \ndass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der \nrechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden \nsollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der \nKostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im \nRahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger \nGebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der \nSicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser \nUnterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher \nBedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer \nGebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die \nRegelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für \nErsatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen, \nwelche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu \nqualifizieren sind.\n\n49\n\nOb die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als \nSicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme \neiner Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen \nGeneralklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG \nNRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt \nkeiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden \nAlternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften \nvorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die \nöffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des \nEinschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 12 Abs. 1 Nr. \n6 StVO vor, weil die Klägerin ihr Fahrzeug in einer durch Zeichen \n283 gekennzeichneten Haltverbotszone abgestellt hatte. Zugleich \nbehinderte sie den Fortgang der dortigen Bauarbeiten. Nach dem \nErgebnis der Beweisaufnahme im verwaltungsgerichtlichen Verfahren \nsteht zur Überzeugung des Senats fest, dass die mobilen \nHaltverbotsschilder bereits am 2. April 1998 aufgestellt wurden, \nalso bevor die Klägerin ihr Fahrzeug am 5. April 1998 abstellte. \nDies folgt aus der glaubhaften Aussage des Zeugen B. , die \nVerkehrszeichen seien einen Tag vor der verkehrsbehördlichen \nAnordnung vom 3. April 1998 aufgestellt worden. Diese \nZeugenaussage hat die Klägerin bei ihrer Befragung in der \nmündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nicht \nsubstantiiert in Frage gestellt. Sie hat lediglich angegeben, sie \nkönne sich nicht an ein Haltverbotszeichen erinnern, weil sie sich \nauf die Absperrung auf der gegenüberliegenden Straßenseite \nkonzentriert habe. Auch nach den eigenen Angaben der Klägerin ist \nsomit die Baustellenabsperrung vor dem 5. April 1998 vorgenommen \nworden. Unerheblich ist, dass eines von mehreren \nHaltverbotszeichen gegen die Fahrtrichtung gedreht worden ist. \nDieses Schild war - in der Reihe der anderen Schilder - weiterhin \neindeutig dem betreffenden Straßenabschnitt zuzuordnen. Ein \nVerkehrsteilnehmer, der sein Kfz abstellt, ist auch grundsätzlich verpflichtet, sich über den \nGeltungsraum eines mobilen Park- oder Haltverbotsschildes zu informieren; denn es kann \nnicht ausgeschlossen werden, dass Passanten oder Parkplatzsuchende mobile Park- oder \nHaltverbotszeichen verstellen.\n\n50\n\nVgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 1997 - 5 \nA 4278/95 -.\n\n51\n\nDas Haltverbot ist entgegen der Auffassung des \nVerwaltungsgerichts mit der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 3. \nApril 1998 wirksam geworden und war deshalb von der Klägerin zu \nbeachten. Zwar war der die Straßenbauarbeiten durchführende \nprivate Bauunternehmer nicht befugt, bereits am 2. April 1998 für \nden Bereich der Baustelle Verkehrsverbote oder -beschränkungen \ndurch das Aufstellen von Verkehrszeichen zu erlassen. Eine \nderartige Anordnungsbefugnis steht gemäß § 45 Abs. 1 bis 3, 6 StVO \nnur der zuständigen Behörde zu. Der Bauunternehmer, der den \nAnordnungen der zuständigen Behörde Folge zu leisten und die \nangeordneten Verkehrszeichen und -einrichtungen entsprechend dem \ngenehmigten Verkehrszeichenplan aufzustellen hat, ist lediglich \ntechnisches Ausführungsorgan der anordnenden Behörde.\n\n52\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni \n1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334, \n336 ff.\n\n53\n\nHier hat die Oberbürgermeisterin der Stadt D. als \nzuständige Straßenbaubehörde am 3. April 1998 entsprechende \nverkehrsrechtliche Anordnungen getroffen und damit ab diesem \nZeitpunkt das Haltverbot in Kraft gesetzt. Das Haltverbot ist mit \ndem in den angebrachten Verkehrszeichen verkörperten Inhalt \ngegenüber den Verkehrsteilnehmern bekannt gemacht worden.\n\n54\n\nZur Bekanntgabe von Verkehrszeichen \nvgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1990 \n- 5 A 1687/89 -, NJW 1990, 2835 f.\n\n55\n\nDas durch die aufgestellten Schilder bekannt gegebene Haltverbot \nwar zwar möglicherweise rechtswidrig, weil es von der zu Grunde \nliegenden Anordnung abwich; es war jedoch nicht nichtig. Ein \nVerwaltungsakt ist gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW (nur) nichtig, wenn \ner an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei \nverständiger Würdigung aller Umstände offenkundig ist. Diese \nVoraussetzungen liegen hier nicht vor. Welchen Inhalt die \nAnordnung der Straßenverkehrsbehörde vom 3. April 1998 gegenüber \ndem Bauunternehmer hatte, ist durch Auslegung zu ermitteln. Denn \nder zur Anordnung gehörende Verkehrszeichenplan erscheint auf den \nersten Blick missverständlich, weil die Verkehrsregelungen für die \nzeitlich aufeinander folgenden Bauphasen I und II in einer \nZeichnung zusammengefasst sind und einer Straßenseite die \"Phase \nI\", der anderen die \"Phase II\" zugeordnet ist. Entgegen der \nAnnahme des Verwaltungsgerichts ist der Plan nicht dahin zu \nverstehen, dass in der Bauphase I lediglich auf der \nKrankenhausseite eine Absperrung mit Baken und in der Bauphase II \nlediglich auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine \nHaltverbotszone eingerichtet werden sollte. Vielmehr sollte bei \nverständiger Würdigung des Aussagegehalts der gesamten Anordnung \nund unter Berücksichtung der den Beteiligten bekannten Umstände \nsowohl in Bauphase I als auch in Bauphase II eine Absperrung mit \nBaken und eine Haltverbotszone eingerichtet werden, wobei die \nhalbseitige Absperrung jeweils den eigentlichen Baubereich \nabsichern und die Haltverbotszone jeweils die \nDurchfahrtsmöglichkeit für den Verkehr gewährleisten sollte. \nDieses Verständnis folgt insbesondere aus dem in der Anordnung \nbeschriebenen Umstand, dass die gesamte vorhandene Straße \nausgebaut werden sollte. Dazu bedurfte es in den beiden Bauphasen \nI und II jeweils einer halbseitigen Sperrung des in Rede stehenden \nStraßenabschnitts; dementsprechend sollte in der Bauphase III, die \neinen anderen Straßenabschnitt betraf, eine ganzseitige \nStraßensperrung vorgenommen werden. Die Bezeichnungen \"Phase I\" \nund \"Phase II\" in dem Plan sollten daher kenntlich machen, in \nwelcher Reihenfolge die jeweiligen Straßenseiten gesperrt werden \nsollten. Die tatsächliche Beschilderung wich von diesem Plan nur \ninsoweit ab, als mit der Bauphase II begonnen und anschließend die \nBauphase I durchgeführt wurde. Ob diese Planabweichung zu einer \nRechtswidrigkeit des Haltverbots führte, kann dahinstehen. \nJedenfalls stellte die zeitliche Umkehrung der Bauphasen keinen \nbesonders schwerwiegenden Fehler mit der Folge der Nichtigkeit der \nVerkehrsregelung dar. Die Verkehrszeichen und Absperrungen der \njeweiligen Bauphase stimmten mit dem genehmigten \nVerkehrszeichenplan überein; der erkennbaren Zielsetzung der \nbehördlich angeordneten Sicherungsmaßnahmen wurde uneingeschränkt \nentsprochen. Die Reihenfolge der Bauarbeiten hatte im vorliegenden \nFall keine Bedeutung für die Verkehrsführung oder -sicherheit. \nAngesichts dessen handelte es sich bei der Änderung der \nReihenfolge der Bauarbeiten um eine eher unwesentliche \nPlanabweichung, sodass die aufgestellten Verkehrszeichen nicht den \nCharakter einer allein von einer Privatperson unbefugt getroffenen \nAnordnung hatten. Deshalb kann von einem willkürlichen, jeder \nbehördlichen Anordnung entbehrenden Handeln, also einem besonders \nschwerwiegenden Fehler nicht die Rede sein.\n\n56\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni \n1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334, \n343.\n\n57\n\n3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das \nAbschleppen des Fahrzeugs der Klägerin ist rechtlich nicht zu \nbeanstanden. \n\n58\n\na) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu \nerhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich \nüberprüfbaren Ermessen der Behörde.\n\n59\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 30. \nNovember 1988, - 9 A 1129/88 -.\n\n60\n\nAuch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das \nAbschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung \nerfolgte. Für das Abschleppen eines zugelassenen Fahrzeugs im \nWege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis \n300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine \nRahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine \nAbschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird \nsich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das \nAbschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen \nvon 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht \nmit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein \nsachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen \nVerwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine \nunterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender \nRechtsgrundlage zu erheben. \n\n61\n\nGemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze \nin den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den \ndurchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. \nDiese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber \nbei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss - \nfolgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens der \nGebührenbemessung zu Grunde gelegt werden. \n\n62\n\nZur Pauschalierung nach \nDurchschnittswerten vgl. auch BVerwG, \nUrteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65 \n-, BVerwGE 25, 147, 148\n\n63\n\nDer mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss \nnicht genau ermittelt, sondern nur \"berücksichtigt\" werden. \nDer Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes \"berücksichtigen\" \nzum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des \nVerwaltungsaufwands nicht erforderlich ist. \n\n64\n\nLandtags-Drucksache 12/1449, S. 17. \n\n65\n\nDer Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der \nBehörde auch geschätzt werden. \n\n66\n\nVgl. OVG NRW, Urteil vom 22. \nSeptember 1992 - 9 A 1932/00 -. \n\n67\n\nb) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im \nZusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege \nder Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme \nder von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten \nAuslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich \nungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren \"für \ndie nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der \nVollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme\" \nerhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende \nTabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den \nBegriff \"Amtshandlung\" auf, sondern spricht vom \"Gegenstand\" \nder Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7 \naufgeführten \"Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges\", \ndas im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht \neine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der \nErsatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten \nBezugs der Worte \"nachfolgend aufgeführten\" in § 7 a Abs. 1 \nSatz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der \nVerordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs. \n1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich \nlautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG \nNRW - für alle \"Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer \nErsatzvornahme\" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich \ndie Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der \nnachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der \nberücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung \nbei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben \nAusgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen \nKosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und \nÜberwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort, \nsondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den \nVerwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der \nErsatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des \nLeistungsbescheids. \n\n68\n\nc) Gegen den der Gebührenbemessung zu Grunde gelegten \ndurchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen \nkeine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar \ndie regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der Bediensteten vor \nOrt, in der Leitstelle und im Innen-/Schreibdienst dargelegt. \nDass die Gebührenbemessung den Verwaltungsaufwand für die \nErstellung des Leistungsbescheids berücksichtigt, steht - wie \ndargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. \na) KostO NRW im Einklang. Auch der im Berufungsverfahren \ndargelegte, gegenüber den ursprünglichen Angaben höhere \nZeitansatz für den Innen-/Schreibdienst ist plausibel. Der \nhöhere Ansatz beruht darauf, dass ursprünglich die Schätzungen \nder Arnsberger Dienstbesprechung der Kreispolizeibehörden \nübernommen worden sind, während die Ermittlung der \ndurchschnittlichen Bearbeitungszeiten im eigenen \nBehördenbereich des Beklagten höhere Werte ergab. Diese \nnachträglichen Erwägungen sind gemäß § 114 Satz 2 VwGO zu \nberücksichtigen. Der Beklagte war im Rahmen seines Ermessens \nauch berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort einen \ndurchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu \nberücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2 \nBedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B. \nEinzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt \nentsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den \ndurchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der \nVerwaltungsvereinfachung.\n\n69\n\nIm Ansatz fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zu Grunde \ngelegte Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von \n93,-- DM. Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren \nentfallen lediglich durchschnittlich rund 35 Minuten des \ngesamten Zeitaufwandes von 115 Minuten auf Tätigkeiten des \ngehobenen Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten \ndes mittleren Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des \ngehobenen Dienstes von somit lediglich rund 30 % am gesamten \nPersonalaufwand ist es auf der Grundlage des vom Beklagten \nselbst gewählten Berechnungssystems ermessensfehlerhaft, \ninsgesamt den (höheren) Stundensatz für den gehobenen Dienst \nzugrundezulegen. Dieser Bemessungsfehler wirkt sich jedoch im \nErgebnis nicht aus. Denn auch bei anteiliger Zugrundelegung \ndes niedrigeren Stundensatzes von 73,-- DM für den mittleren \nDienst (Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier \nmaßgeblichen Fassung vom 23. Juli 1997, Ministerialblatt für \ndas Land NRW 1997, 994) liegen die durchschnittlichen Kosten \nfür den Personalaufwand mit insgesamt rund 161,-- DM (35/60 \nMinuten x 93,-- DM = 54,25 DM; 80/60 Minuten x 73,-- DM = \n97,33 DM; Summe: rund 161,-- DM) über dem im vorliegenden Fall \nberücksichtigten Personalkostenanteil von 132,-- DM. \n\n70\n\nDer Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet \nebenfalls keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für \nden Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von \n9,15 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.\n\n71\n\nVgl. Ministerialblatt für das Land \nNordrhein-Westfalen 1997, S. 994 f.\n\n72\n\nDie angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM \nberücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für \nden Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für \nFahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker, \nFunkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz \nüberhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend \ngemacht.\n\n73\n\n4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die \nEntscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf \n§ 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO. \n\n74\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen \nVoraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO). \n\n75","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/303518","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2000-11-28/5-a-4522-99","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 713","ref_norm":"713","n":1},{"jurabk":"StVO 2013","ref":"§ 12","ref_norm":"12","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/303518","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/303518","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2000-11-28/5-a-4522-99","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/303518","retrieved":"2026-07-09 03:30:04.671269+00:00"}}