{"status":"available","doknr":"OLD304371","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:2000:0818.21A1491.98.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"2000-08-18","aktenzeichen":"21 A 1491/98","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung \nSicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Revision wird zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand:\n\n2\n\nDie Klägerin ist ein Unternehmen der Gartenbedarfsbranche. \nSie produziert und vertreibt u.a. das Erzeugnis \"Rasendünger-\nmoosverdrängend\". Dieses Produkt enthält neben anderen \nBestandteilen einen Gesamtanteil von 12,5 % Stickstoff und \neinen Gesamtanteil von 9 % Eisen (Fe) in Form von 30 % Eisen-\nII-Sulfat-Monohydrat mit einem Anteil von 30 % Fe. Es wird in \nGebinden (Kartons) zu je 3,5 kg in den Verkehr gebracht. Auf \nder Vorderseite der Verkaufsverpackungen findet sich am unteren \nRand der Hinweis \"Stark moosverdrängend\". Auf der Rückseite \nwird das Produkt u.a. wie folgt beschrieben:\n\n3\n\n\"Nährstoffgehalt:\n 12,5% N -Gesamtstickstoff\n... Bei Nährstoffmangel vergilbt der Rasen und ist für \nMoosbefall besonders anfällig. -Rasendünger \n'moosverdrängend' fördert durch die besondere \nStickstoffkombination die Bildung einer strapazierfähigen \nGrasnarbe und sorgt so für eine sattgrüne Färbung der \nGräser. Der zusätzliche Anteil an Eisen, der in Form von \nEisensulfat vorliegt, zeichnet sich zugleich durch eine \ngute moosverdrängende Wirkung aus. ...\n macht Rasen grün und hält Moos \nfern.\"\n\n4\n\nNach den ebenfalls auf der Rückseite der \nVerkaufsverpackungen abgedruckten Anwendungsempfehlungen sollen \nzweimal jährlich 35g/qm des Produkts auf den Rasen aufgebracht \nwerden. \n\n5\n\nEin Zulassungsverfahren nach dem Pflanzenschutzgesetz \n(PflSchG) hat die Klägerin für das Erzeugnis bislang nicht \nbetrieben. \n\n6\n\nMit Schreiben vom 11. Juli 1994 beanstandete ein \nKonkurrenzunternehmen der Klägerin beim Beklagten, dass das in \nRede stehende Produkt von einem Fachhändler in \nvertrieben werde, ohne dass es nach dem Pflanzenschutzgesetz \nzugelassen sei. Daraufhin forderte der Beklagte den Fachhändler \nmit Schreiben vom 18. August 1994 auf, das Mittel unverzüglich \naus dem Handel zu nehmen und drohte ihm für den Fall der \nZuwiderhandlung die Einleitung eines Bußgeldverfahrens wegen \nInverkehrbringens eines nicht zugelassenen \nPflanzenschutzmittels an. Zur Begründung führte er aus, das \nProdukt sei wegen des Wirkstoffs Eisen-II-Sulfat nach seiner \nZweckbestimmung als Pflanzenschutzmittel i.S. des § 2 Nr. 9 \nPflSchG zu qualifizieren. \n\n7\n\nEinen Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen \nAnordnung mit dem Ziel, dem Beklagten zu untersagen, sich an \nDüngemittelhändler mit der Aufforderung zu richten, den \nVertrieb des Produktes \"Rasendünger-moosverdrängend\" zu \nunterlassen, hat das Verwaltungsgericht Münster durch Beschluss \nvom 18. November 1994 (7 L 1479/94) abgelehnt. Die hiergegen \nerhobene Beschwerde hat der erkennende Senat mangels Vorliegens \neines Anordnungsgrundes zurückgewiesen, nachdem der Beklagte \nmitgeteilt hatte, er sei bisher nur in diesem Fall tätig \ngeworden und werde bis zur Klärung der umstrittenen Rechtsfrage \ngegenüber anderen Händlern in seinem Zuständigkeitsbereich \nnicht entsprechend tätig werden (Senatsbeschluss vom 11. Juli \n1995 - 21 B 3254/94 -). \n\n8\n\nDie Klägerin hat am 19. Oktober 1995 vorbeugende \nUnterlassungsklage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen \nausgeführt: Bei ihrem Produkt handele sich um ein Düngemittel, \ndas als solches ausschließlich dem Regime des \nDüngemittelgesetzes (DüMG) unterliege und als Rasendünger nicht \neinmal einer düngemittelrechtlichen Typenzulassung bedürfe. \nNach Sinn und Zweck des § 2 Nr. 9 PflSchG gebe es keine \nÜberschneidungen im Anwendungsbereich des \nPflanzenschutzgesetzes einerseits und des Düngemittelgesetzes \nandererseits. Hier sei das Düngemittelgesetz einschlägig, weil \ndie überwiegende Zweckbestimmung ihres Produkts die \nDüngewirkung sei. Der Kunde erachte die moosverdrängende \nWirkung lediglich als \"angenehme Beigabe\". Ein Käufer, der in \nerster Linie Moosverdrängung bezwecke, werde unmittelbar auf \nein entsprechendes Pflanzenschutzmittel zurückgreifen. \nAbgesehen davon habe auch Eisen-II-Sulfat düngende Wirkung und \nsei als Düngemittel zugelassen; die moosverdrängende Wirkung \ndes Produkts beruhe nicht nur auf einer Verätzung der Moose, \nsondern auch auf einer Stärkung der Graspflanze. Im Übrigen \nkönne jedermann Eisen-II-Sulfat in beliebiger Menge im Handel \nerwerben und einem reinen Rasendünger beimengen. Selbst wenn es \nsich bei ihrem Produkt um ein zulassungsbedürftiges \nPflanzenschutzmittel handele, sei der Beklagte jedenfalls nicht \nbefugt, durch Unterlassungsanordnungen tätig zu werden. Das \nPflanzenschutzgesetz enthalte insoweit keine \nErmächtigungsgrundlage. Auf § 14 OBG NRW könne der Beklagte \nnicht zurückgreifen. \n\n9\n\nDie Klägerin hat beantragt, \n\n10\n\ndem Beklagten zu untersagen, sich an \nDüngemittelhändler mit der Aufforderung zu richten, \nden Vertrieb des Produktes \"Rasendünger-\nmoosverdrängend\" aus der Produktion der Klägerin zu \nunterlassen, widrigenfalls eine Verfolgung und \nAhndung wegen Ordnungswidrigkeiten erfolgen \nwerde,\n\n11\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n12\n\ndie Klage abzuweisen. \n\n13\n\nEr hat geltend gemacht: Die Abgrenzung der \nAnwendungsbereiche des Düngemittelgesetzes einerseits und des \nPflanzenschutzgesetzes andererseits sei bei \nKombinationspräparaten, die sowohl düngende als auch \npflanzenschützende Wirkung entfalteten, nicht nach der \nüberwiegenden Zweckbestimmung des (Gesamt-)Produkts, sondern \ngetrennt für jeden einzelnen Inhaltsstoff vorzunehmen. Ein \nErzeugnis könne sowohl dem Düngemittelrecht als auch dem \nPflanzenschutzrecht unterliegen. Die anders lautende \nRechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom \n27. August 1992 - 10 S 1105/92 -, NuR 1993, 33) werde dem \nSchutzweck des Pflanzenschutzgesetzes nicht gerecht, weil einem \nDüngemittel unkontrolliert Stoffe mit herbizider Wirkung \nbeigefügt werden könnten, und trage der Begrifflichkeit beider \nGesetze nicht Rechnung. Der Stoffbegriff des \nPflanzenschutzgesetzes und des Düngemittelgesetzes entspreche \nder Legaldefinition in § 3 Nr. 1 ChemikalienG. Dies \nvorausgesetzt greife das Zulassungserfordernis des \nPflanzenschutzgesetzes, weil die Komponente Eisen-II-Sulfat im \nProdukt der Klägerin in der vorhandenen Konzentration \nausschließlich der Abtötung von Moos durch Verätzung diene. \nSeine Befugnis zum Erlass von Aufforderungen der umstrittenen \nArt resultiere aus §§ 12, 14 OBG NRW. Als Landesbeauftragter \ni.S. von § 1 der Verordnung zur Durchführung des \nPflanzenschutzgesetzes werde er bei der Überwachung der \nVorschriften des Pflanzenschutzgesetzes als \nSonderordnungsbehörde tätig.\n\n14\n\nMit dem angefochtenen Urteil, der Klägerin zugestellt am \n2. März 1998, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. \nHinsichtlich der Anwendbarkeit des Pflanzenschutzgesetzes hat \nes ausgeführt: Das Erzeugnis der Klägerin sei wegen seines \nEisen-II-Sulfat-Anteils aufgrund der Fiktion des § 2 Nr. 9 \n2. Halbsatz PflSchG als Pflanzenschutzmittel anzusehen. Für \nKombinationspräparate im Anwendungsbereich dieser gesetzlichen \nFiktion gelte der Düngemittelvorbehalt des § 2 Nr. 9 \n1. Halbsatz PflSchG nicht. Sie könnten grundsätzlich auch und \ngleichzeitig dem Pflanzenschutzgesetz unterfallen. Für die \nAnwendung des Pflanzenschutzgesetzes reiche bereits aus, dass \nder Pflanzenschutz eine wesentlichen Komponente des \nBestimmungszweckes sei. Wegen der weiteren Einzelheiten wird \nauf das angefochtene Urteil verwiesen. \n\n15\n\nAuf den Antrag der Klägerin vom 28. März 1998 hat der Senat \ndie Berufung durch Beschluss vom 16. Februar 2000 \nzugelassen.\n\n16\n\nMit Schriftsatz vom 3. März 2000, bei Gericht eingegangen am \n6. März 2000, hat die Klägerin ihren erstinstanzlichen \nKlageantrag wiederholt und zur Begründung unter Bezugnahme auf \nihr Vorbringen im Zulassungsverfahren ergänzend ausgeführt: Die \nwechselseitige Ausschließlichkeit des Düngemittel- und des \nPflanzenschutzgesetzes gelte auch für die Anwendungsfälle des § \n2 Nr. 9 2. Halbsatz PflSchG. Auf der Grundlage der \nRechtsprechung des VGH Baden-Württemberg hätte das \nVerwaltungsgericht daher der Frage der \"überwiegenden \nZweckbestimmung\" nachgehen müssen. Für die Frage, ob der \nPflanzenschutz eine \"überwiegende Zweckbestimmung\" oder auch \nnur \"eine wesentliche Komponente\" eines Produkts darstelle, \nkönne dem vom Verwaltungsgericht hervorgehobenen Gesichtspunkt \nder Gefahrenabwehr keine Bedeutung zukommen, da das Polizei - \nund Ordnungsrecht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder \nfalle und daher nicht als Auslegungshilfe für das \nbundesrechtliche Pflanzenschutzgesetz tauge. Im Übrigen könne \nweder das Auftreten von Moos noch dessen Verdrängen mit dem \nBegriff der \"öffentlichen Sicherheit und Ordnung\" in \nZusammenhang gebracht werden. Darüber hinaus sei die Annahme \neines pflanzenschutzrechtlichen Zulassungserfordernisses \njedenfalls im konkreten Fall unverhältnismäßig, weil sie, die \nKlägerin, mit Kosten von bis zu 1 Mio. DM für das \nZulassungsverfahren rechnen müsse. Kosten in dieser Höhe seien \nallenfalls Großunternehmen, nicht aber ihr als \nKleinunternehmerin zuzumuten. Da vom \"Rasendünger-\nmoosverdrängend\" für Mensch, Tier und Naturhaushalt keine \nernsthafte Gefahr ausgehe, müsse eine verfassungskonforme \nAuslegung des Pflanzenschutzgesetzes zu dessen \nNichtanwendbarkeit führen. Die einschlägigen Regelungen des \nPflanzenschutzgesetzes seien zudem nicht \ngemeinschaftsrechtskonform. Die Richtlinie des Rates vom 15. \nJuli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln \n(91/414/EWG, ABl. Nr. L 230 S. 1) sei flexibler. Das in dieser \nRichtlinie für die nationalen Bestimmungen vorgegebene \nZulassungserfordernis sei auf Pflanzenschutzmittel beschränkt, \ndie aufgrund ihrer toxikologischen und ökotoxikologischen \nEigenschaften in eine gemeinschaftliche Liste aufzunehmen \nseien. Abgesehen davon müsse die Frage, ob und unter welchen \nVoraussetzungen ein Kombinationspräparat in den \nAnwendungsbereich der genannten Richtlinie falle, jedenfalls \ndem Europäischen Gerichtshof vorgelegt werden.\n\n17\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n18\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und dem \nBeklagten zu untersagen, sich an Düngemittelhändler \nmit der Aufforderung zu richten, den Vertrieb des \nProduktes \"Rasendünger-moosverdrängend\" aus der \nProduktion der Klägerin zu unterlassen, \nwidrigenfalls eine Verfolgung und Ahndung wegen \nOrdnungswidrigkeiten erfolgen werde. \n\n19\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n20\n\nDie Berufung zurückzuweisen.\n\n21\n\nEr trägt ergänzend vor: Der Umstand, dass Eisen-II-Sulfat \nfrei im Handel erhältlich sei, gebe für die Frage, ob es sich \num ein Pflanzenschutzmittel handele, nichts her. Eine \npflanzenschutzrechtliche Zulassungspflicht bestehe jedenfalls \ndann, wenn ein als Herbizid geeignetes Mittel, beispielsweise \nSalzsäure, als Pflanzenschutzmittel ausgelobt werde. Maßgeblich \nsei nicht die stoffliche Zusammensetzung, sondern die \nZweckbestimmung der Anwendung. Die Eisen-II-Sulfat-Komponente \ndes Produkts der Klägerin sei ein sog. Totalherbizid i.S. des \n§ 2 Nr. 9 2. Halbsatz PflSchG, das lediglich der Abtötung von \nMoospflanzen diene. Mittel dieser Art dienten nicht dem \nPflanzenschutz. Der Düngemittelvorbehalt des 1. Halbsatzes der \ngenannten Vorschrift mache auf sie bezogen keinen Sinn, da das \neingesetzte Mittel sich nur gegen die unerwünschte Pflanze \nrichte und nicht auch das Wachstum der zu schützenden Pflanze \nfördere. Zu den Stoffen nach Buchstabe a) des 1. Halbsatzes \nkönne der genannte Bestandteil nicht gezählt werden, weil Moos \nnicht als Schadorganismus zu qualifizieren sei. Der Bestandteil \nEisen-II-Sulfat vermittle dem Produkt der Klägerin eine \nüberwiegend pflanzenschützende Bestimmung. Auch nach dem \nGemeinschaftsrecht sei das Produkt der Klägerin insgesamt als \nPflanzenschutzmittel einzustufen. Nach den Begriffsdefinitionen \nder Pflanzenschutzrichtlinie handele es sich um eine \nZubereitung mit jedenfalls einem pflanzenabtötenden Wirkstoff. \nSchließlich würde die Klägerin durch die mit einer Zulassung \nverbundenen Kosten auch nicht unverhältnismäßig belastet, im \nGegenteil würde ein Verzicht auf das Zulassungserfordernis für \ndas Produkt der Klägerin dieser einen ungerechtfertigen Vorteil \ngegenüber Wettbewerbern mit sich bringen, deren Produkte \nzugelassen seien. \n\n22\n\nIn der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin \nhilfsweise beantragt, Beweis zu erheben zu der Behauptung, dass \n\"die reinen Zulassungskosten bei der Biologischen Bundesanstalt \nca. 12.000,-- DM bis 15.000,--DM betragen und zusätzlich \nVersuchskosten in einer Größenordnung zwischen 500.000,-- DM \nund 1.000.000,-- DM anfallen\", und zwar durch 1. Einholung \neiner amtlichen Auskunft der Biologischen Bundesanstalt für \nLandwirtschaft und Forsten (BBA) und 2. das Zeugnis des Herrn \n , zu laden über die BBA.\n\n23\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes \nwird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden \nVerfahrens, des Verfahrens 7 L 1479/94 VG Münster (21 B 3254/94 \nOVG NRW) und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug \ngenommen.\n\n24\n\nEntscheidungsgründe:\n\n25\n\nDie ordnungs- und fristgemäß im Sinne des § 124 a Abs. 3 \nVwGO begründete,\n\n26\n\nvgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1998 - 9 C \n6.98 -, BVerwGE 107, 117 ff.,\n\n27\n\nBerufung hat in der Sache keinen Erfolg. \n\n28\n\nI. Allerdings ist die Klage zulässig. Die Voraussetzungen \nfür die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes liegen \nselbst dann vor, wenn die Maßnahmen, deren Unterlassung die \nKlägerin begehrt, nicht als bloßer rechtlicher Hinweis auf eine \nvom Beklagten angenommene Ordnungswidrigkeit nach dem \nPflanzenschutzgesetz (so Senatsbeschluss vom 11. Juli 1995 \n- 21 B 3254/94 -), sondern jeweils als Verwaltungsakt - sei es \nals feststellende Regelung, sei es als selbständig \ndurchsetzbare Unterlassungsanordnung - zu qualifizieren sein \nsollten. Das in letzterem Fall erforderliche besondere \nRechtsschutzbedürfnis, das es rechtfertigt, die Klägerin nicht \nauf die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes zu verweisen, \nergibt sich jedenfalls daraus, das es ihr nicht zuzumuten ist, \ngegebenenfalls eine Vielzahl gleich lautender an ihre \nVertriebspartner im Zuständigkeitsbereich des Beklagten \nergehende Verwaltungsakte anzugreifen. \n\n29\n\nVgl. zu diesem Aspekt: Kopp/Schenke, VwGO, \n11. Aufl., Vorb § 40 Rdnr. 34 m.w.N.; ferner \nBVerwG, Urteil vom 7. Mai 1996 - 1 C 10.95 -, \nBVerwGE 101, 157.\n\n30\n\nOb darüber hinaus der vom Verwaltungsgericht angeführte \nGesichtspunkt \"irreparabler Nachteile durch erhebliche Umsatz-\neinbußen\" tragfähig ist, erscheint angesichts der prinzipiellen \nErsetzbarkeit wirtschaftlicher Schäden fraglich, bedarf aber \nkeiner weiteren Klärung. \n\n31\n\nII. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Klägerin steht \nder geltend gemachte öffentliche-rechtliche \nUnterlassungsanspruch nicht zu, weil die Maßnahmen, die sie mit \nder Klage abwenden will, rechtmäßig sind. \n\n32\n\nMit (weiteren) an die Vertriebspartner der Klägerin \ngerichteten Aufforderungen, das Produkt \"Rasendünger-\nmoosverdrängend\" aus dem Handel zu nehmen, würde der Beklagte \nnicht nur unmittelbar in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte \nBerufsfreiheit der Vertriebspartner, sondern darüber hinaus \nmittelbar und nicht nur beiläufig oder unwesentlich in die \ngleichermaßen geschützte unternehmerische Betätigungsfreiheit \nder Klägerin eingreifen. Die Vertriebswege für das Produkt der \nKlägerin würden im Zuständigkeitsbereich des Beklagten bewusst \nund gewollt verschlossen. Die hierfür - ungeachtet der \nrechtlichen Einordnung entsprechender \nUnterlassungsaufforderungen als Real- oder Verwaltungsakte - \nerforderliche gesetzliche Grundlage,\n\n33\n\nvgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1995 \n- 3 C 23.94 -, DVBl. 1996, 807 m.w.N.,\n\n34\n\nfindet sich unbeschadet der zutreffenden Ausführungen des \nnoch unter Geltung des Pflanzenschutzgesetzes i.d.F. des \nÄnderungsgesetzes vom 27. Juni 1994 ergangenen \nverwaltungsgerichtlichen Urteils zu §§ 12, 14 OBG NRW heute \njedenfalls in § 34a PflSchG i.d.F. der Bekanntmachung vom \n14. Mai 1998 (BGBl. I S. 971). Nach Satz 1 dieser Vorschrift \nkann die zuständige Behörde im Einzelfall die Anordnungen \ntreffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung \nkünftiger Verstöße gegen dieses Gesetz oder gegen die auf Grund \ndieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen notwendig sind. \nNach Satz 2 Nr. 2 kann sie insbesondere das Inverkehrbringen \neines Pflanzenschutzmittels untersagen, wenn die erforderliche \nZulassung nicht vorliegt. \n\n35\n\nDer Beklagte ist gemäß § 1 der Verordnung zur Durchführung \ndes Pflanzenschutzgesetzes vom 4. Oktober 1988 (GV.NRW S. 420), \nzuletzt geändert durch VO vom 23. März 1999 (GV.NRW S. 87), \nzuständige Behörde im Sinne des Pflanzenschutzgesetzes in der \njeweils gültigen Fassung. \n\n36\n\n1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 34a Satz 2 \nNr. 2 PflSchG liegen vor. \nDas Produkt der Klägerin ist - auch - ein Pflanzenschutzmittel \ni.S. von § 2 Nr. 9 PflSchG. Nach dieser Vorschrift - soweit \nhier von Interesse - sind Pflanzenschutzmittel \n\n37\n\n\"Stoffe, die dazu bestimmt sind, \na) Pflanzen ... vor Schadorganismen zu schützen, \nb) Pflanzen ... vor Tieren, Pflanzen oder Mikroorganismen zu \nschützen, die nicht Schadorganismen sind, ... \n..\nausgenommmen sind ... Düngemittel im Sinne des \nDüngemittelgesetzes...; als Pflanzenschutzmittel gelten auch \nStoffe, die dazu bestimmt sind, Pflanzen abzutöten oder das \nWachstum von Pflanzen zu hemmen oder zu verhindern, ohne dass \ndiese Stoffe unter Buchstabe a)... fallen.\"\n\n38\n\nDas Produkt \"Rasendünger-moosverdrängend\" erfüllt die \ntatbestandlichen Voraussetzungen des ersten Halbsatzes dieser \nVorschrift. Es hat zwar neben einer pflanzenschützenden eine \nzumindest gleichgewichtige düngende Zweckbestimmung (dazu im \nFolgenden a)). Der in § 2 Nr. 9 1. Halbsatz a.E. PflSchG i.V.m. \n§ 1 Nr. 1 2. Halbsatz des Düngemittelgesetzes vom 15. November \n1977 (BGBl. I S. 2134), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. \nDezember 1999 (BGBl. I S. 2451) - DüMG - geregelte \nAnwendungsvorrang des Düngemittelgesetzes greift aber nicht. \nDenn die pflanzenschützende Wirkung geht nicht von den \ndüngenden Bestandteilen des Produkts aus, sondern rührt von dem \nGehalt an Eisen-II-Sulfat her, das dem Dünger eigens zu diesem \nZweck beigemischt wird. Für Produkte dieser Art (\"echte \nKombinationsprodukte\") gilt der genannte Anwendungsvorrang des \nDüngemittelgesetzes jedoch nicht, vielmehr unterfallen sie \nwegen ihrer pflanzenschützenden Komponente auch dem \nPflanzenschutzgesetz (dazu im Folgenden b)). \n\n39\n\na) Die Frage nach der Zweckbestimmung des Produkts der \nKlägerin ist - im Ansatz - nicht im Hinblick auf seine \neinzelnen Inhaltsstoffe, sondern grundsätzlich mit Blick auf \ndas Produkt als Ganzes zu beantworten. \n\n40\n\nAnknüpfend an frühere Gesetzesfassungen definierte § 2 Nr. 6 \nBuchst. a) des Pflanzenschutzgesetzes 1975 (BGBl. I S. 2592) \n\"Stoffe\" als \"chemische Elemente, chemische Verbindungen sowie \nderen Gemische und Lösungen\". Auf diese Legaldefinition ist \nzwar im Pflanzenschutzgesetz vom 15. September 1986 (BGBl. I \nS. 1505) und allen späteren Gesetzesfassungen verzichtet \nworden, eine inhaltliche Änderung war damit aber nicht \nbezweckt. In der amtlichen Begründung zu § 2 PflSchG 1986 heißt \nes vielmehr, die im bisher geltenden Gesetz enthaltene \nDefinition des Begriffes \"Stoffe\" werde nicht mehr aufgenommen, \nda er umfassend verstanden werde und damit keine \nAbgrenzungsschwierigkeiten biete (BT-Drs. 10/1262 S. 22). Für \nein weites, das Gesamtprodukt in den Blick nehmendes \nVerständnis des Stoffbegriffes im Sinne des \nPflanzenschutzgesetzes spricht zudem die durch das Erste Gesetz \nzur Änderung des Pflanzenschutzgesetzes vom 14. Mai 1998 (BGBl. \nI S. 950) eingeführte Legaldefinition der \"Wirkstoffe\" (§ 2 \nNr. 9 a PflSchG); deren Eingrenzung auf \"chemische Elemente und \nderen Verbindungen... mit Wirkung auf Schadorganismen oder \nPflanzen oder Pflanzenerzeugnisse\" macht deutlich, dass der \nBegriff des \"Stoffes\" der umfassendere ist. Im Übrigen ist nur \ndiese Auslegung gemeinschaftrechtskonform. Artikel 2 Nr. 1 der \ndurch das vorgenannte Gesetz vom 14. Mai 1998 umgesetzten \nRichtlinie des Rates vom 15. Juli 1991 über das \nInverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (91/414/EWG, ABl. \nNr. L 230 S. 1) - Pflanzenschutzmittelrichtlinie - definiert \nnämlich Pflanzenschutzmittel als \"Wirkstoffe und Zubereitungen, \ndie einen oder mehrere Wirkstoffe enthalten, in der Form, \nwelcher sie an den Anwender geliefert werden...\" und die \nbestimmte Aufgaben haben. Dabei sind nach Art. 2 Nr. 5 der \nRichtlinie Zubereitungen \"Gemenge, Gemische oder Lösungen aus \nzwei oder mehreren Stoffen, davon mindestens einem Wirkstoff, \ndie als Pflanzenschutzmittel angewendet werden.\" \n\n41\n\nAuch der Definition des Düngemittels in § 1 Nr. 1 DüMG liegt \ndieser umfassende und damit grundsätzlich produktbezogene \nStoffbegriff zugrunde (vgl. BT-Drs. 10/1262 S. 22). \n\n42\n\nDie mithin maßgebliche Zweckbestimmung des Gesamtprodukts \nerschließt sich aus seiner stofflichen Zusammensetzung, seiner \nAufmachung und der Art des Vertriebs. Entscheidend für die \nBestimmung seines Verwendungszwecks ist, wie es einem \ndurchschnittlich informierten Verbraucher gegenüber in \nErscheinung tritt.\n\n43\n\nso BVerwG, Beschluss vom 12. September 1996 \n- 3 B 43/96 -, NVwZ-RR 1997, 215; ähnlich: VGH \nBad.-Württ. Beschluss vom 27. August 1992 - 10 S \n1105/92 -, NuR 1993, 33; BayObLG, Beschluss vom \n19. Juli 1996 - 3 ObOWi 75/96 -, NuR 1997, 50. \n\n44\n\nHiervon ausgehend weist das umstrittene Produkt eine \nzweifache Zweckbestimmung auf, nämlich eine als Dünger (aa) und \neine weitere als Pflanzenschutzmittel (bb).\n\n45\n\naa) Der Anteil von 12,5 % Gesamtstickstoff an dem Produkt \nist auf der Verkaufsverpackung ausdrücklich als \"Nährstoff\" \nbezeichnet und dient auch objektiv auschließlich der Förderung \ndes Wachstums und der Qualität der Rasengräser. Er entfaltet, \nwie durch die Produktbeschreibung weiter verdeutlicht wird und \ndem durchschnittlich informierten Verbraucher ohnehin bekannt \nist, ersichtlich keine pflanzenschützende, sondern lediglich \ndüngende Wirkung. \n\n46\n\nbb) Der Anteil von 9 % Eisen (Fe) in Form von 30 % Eisen-II-\nSulfat-Monohydrat mit einem Anteil von 30 % Fe ist demgegenüber \nerkennbar nicht als Nährstoff für die Rasengräser bestimmt, \nsondern dient in der in dem Produkt vorhandenen Konzentration \nund vorgesehenen Anwendungsweise der Vernichtung von Moos durch \nVerätzung. Nach einer vom Beklagten zu den Gerichtsakten \ngereichten Stellungnahme der Biologischen Bundesanstalt für \nLand- und Forstwirtschaft (BBA) vom 12. Februar 1988 ist die \nherbizide Wirkung von Eisen-II-Sulfat auf Moospflanzen im \nRahmen von Wirksamkeitsprüfungen vielfach belegt und scheidet \ndiese Wirkung lediglich bei geringen Mengen (Spuren) aus. Von \neiner geringen, die besagte Wirkung nicht entfaltenden Menge \nkann indessen beim Produkt der Klägerin angesichts seines \n30%igen Anteils an Eisen-II-Sulfat sowie der auf der \nProduktverpackung empfohlenen Aufbringungsmenge und -häufigkeit \nnicht die Rede sein. Dies haben die sachkundigen Bediensteten \ndes Beklagten, Herr Landwirtschaftdirektor Dr. und Frau \nLandwirtschaftdirektorin , unter detaillierter \nDarstellung des Wirkmechanismus der chemischen Verbindung in \nder mündlichen Verhandlung vor dem Senat anschaulich und \nüberzeugend ausgeführt, ohne dass der Vertreter der Klägerin \ndem entgegengetreten wäre. Ihre Angaben werden zudem durch eine \nvom BBA in das Internet gestellte (www.bba.de) Liste bestätigt, \nin der insgesamt 34 (Stand: 16. Juni 2000) als \nPflanzenschutzmittel zugelassene Produkte mit dem Wirkstoff \nEisen-II-Sulfat - ganz überwiegend mit zusätzlichem \nRasendünger - aufgeführt sind. Nach dieser Liste, die der \nProzessbevollmächtigte der Klägerin in der Berufungsverhandlung \nzur Einsichtnahme erhalten hat, haben nicht wenige der \nProdukte, die in der Mehrzahl ausdrücklich die Bezeichnung \n\"Moosvernichter\" im Handelsnamen führen, einen sogar deutlich \nniedrigeren Wirkstoffgehalt. Schließlich muss sich die Klägerin \nentgegenhalten lassen, dass auch ihre in der Schweiz ansässige \nZulieferfirma das dort in ihrem Auftrag fabrizierte Material in \neiner zu den Gerichtsakten gereichten Auftragsbestätigung vom \n8. April 1997 unverblümt als \"Rasendünger mit Moosvernichter\" \nbezeichnet.\n\n47\n\nAuch die Klägerin stellt die moosvernichtende Wirkung ihres \nProduktes der Sache nach nicht in Abrede, sondern stellt die \nBehauptung in den Vordergrund, der umstrittene Eisen-II-Sulfat-\nAnteil habe darüber hinaus düngende Wirkung. Dass dieser \nSubstanz in der konkreten Art der Anwendung mehr als ein zu \nvernachlässigender düngender Effekt beikommt, ist jedoch nicht \nerkennbar. Aus den von der Klägerin vorgelegten Auszügen der \nFachliteratur (Finck, Dünger und Düngung: Grundlagen, Anleitung \nzur Düngung der Kulturpflanzen, Weinheim 1978 S. 94 ff. und \nBergmann, Ernährungsstörungen bei Kulturpflanzen, Jena 1983, S. \n225 ff.) ergibt sich vielmehr - in Übereinstimmung mit der \nStellungnahme der BBA und den Ausführungen der sachkundigen \nBediensteten des Beklagten in der Berufungsverhandlung -, dass \netwaiger Eisenmangel in Böden in der Praxis regelmäßig nicht \nmit Eisensulfaten, sondern durch den Einsatz anderer \nEisenverbindungen, etwa Eisen-Chelaten, behoben wird; denn zum \neinen beruht der Eisenmangel durchweg nicht auf einer \nentsprechenden Verarmung der Böden, sondern auf der Festlegung \ndes vorhandenen Eisens, und sind Eisen-Chelate gegenüber \nEisensulfaten im Boden besser verfügbar, zum anderen führt der \ngegebenenfalls für die Bodendüngung erforderliche Einsatz hoher \nDosen von Eisensulfat zu Blattverbrennungen. Der Einsatz von \nEisensulfaten wird daher allenfalls - schwach dosiert - zur \nBlattspritzung und im Übrigen in Abhängigkeit von den konkreten \nBodenverhältnissen empfohlen. Vor diesem Hintergrund lässt sich \naus dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, dass Eisen-\nII-Salz als reiner Spurennährstoffdünger zugelassen ist (vgl. \nAnlage 1, Abschnitt 4 Buchst. B Nr. 4 der Düngemittelverordnung \ni.d.F. der Bekanntmachung vom 4. August 1999, BGBl. I S. 1758 - \nDüMV -) nicht schließen, dass Eisen-II-Sulfat ungeachtet seiner \nAufbringungsmodalitäten, insbesondere der Häufigkeit und \nKonzentration, und ohne Rücksicht auf die konkreten \nBodenverhältnisse auch in der hier in Rede stehenden Dosierung \neine relevante düngende Wirkung für die Rasengräser entfaltet. \n\n48\n\nDie damit objektiv gegebene moosvernichtende Wirkung der \nEisen-II-Sulfat-Komponente in dem umstrittenen Präparat hat die \nKlägerin - wenngleich in dem Bemühen, die Wirkungszusammenhänge \nzu verharmlosen - auch dem Verbraucher deutlich gemacht, indem \nsie auf der Verpackung die \"stark moosverdrängende\" und \"gute \nmoosverdrängende Wirkung\" hervorgehoben hat. Dabei erschließt \nsich dem Kunden trotz des Verzichts auf eine exakte \nBeschreibung der Wirkmechanismen schon aus dem Umstand, dass in \nder Produktbeschreibung als Nährstoff lediglich der \nGesamtstickstoff-Anteil ausgewiesen ist, dass diese Wirkung \nnicht durch eine Stärkung der Rasengräser im Sinne eines \nverdrängenden Wachstums, sondern durch eine Abtötung der \nMoospflanze durch das auch ausdrücklich als \"zusätzlich\" \ndeklarierte Eisensalz herbeigeführt wird. \n\n49\n\nMit der dargestellten Zweckbestimmung als Moosvernichter, \ndie dem Rasen durch die Beseitigung von \"Fehlstellen\" zugute \nkommt, erfüllt das Produkt der Klägerin begrifflich die \nVoraussetzungen eines Pflanzenschutzmittels i.S. von § 2 Nr. 9 \n1. Halbsatz PflSchG, und zwar entweder im Sinne von Buchstabe \na) oder im Sinne von Buchstabe b). Die Frage, ob Moos ein \nSchadorganismus (vgl. § 2 Nr. 7 PflSchG) ist oder nicht - für \ndie Bejahung dieser Frage spricht immerhin, dass Moos den \nLebensraum der Rasengräser gravierend beschneiden kann, \n\n50\n\nvgl. - in diesem Sinne - Lorz, \nPflanzenschutzrecht, Kommentar, 1989, § 1 PflSchG \nAnm. 1 b) aa) d),\n\n51\n\nbedarf daher keiner Klärung. Bereits der Umstand, dass sich \ndie durch den Eisen-II-Sulfat-Anteil vermittelte \nZweckbestimmung des Produkts ohne weiteres - alternativ - unter \ndie vorgenannten Regelungen des 1. Halbsatzes subsumieren \nlässt, schließt es aus, die Eisensulfatkomponente als lediglich \nfiktives Pflanzenschutzmittel i.S. des 2. Halbsatzes zu \nqualifizieren. Im Übrigen betrifft diese Fiktion, soweit hier \nvon Interesse, nur solche Mittel, die nicht (auch) auf den \nSchutz einer Pflanze vor (Schad-) Organismen angelegt sind, \nsondern ausschließlich auf das Abtöten vorhandener Pflanzen \nbzw. die Verhinderung jeglichen Pflanzenwuchses (etwa: \nEntfernung von Grünbewuchs und Unkraut auf Gleisanlagen und \nGehwegen) zielen (sog. Totalherbizide). Da dem Gesetzgeber die \nWirkungsweise von Totalherbiziden besonders problematisch \nerschien, bezog er entsprechende Mittel im Wege der Fiktion in \ndas Pflanzenschutzgesetz ein (vgl. BT-Drs. 10/1262 S. 22). \n\n52\n\nDer Feststellung, dass das Produkt der Klägerin auch dem \nPflanzenschutz zu dienen bestimmt ist, steht schließlich nicht \nentgegen, dass es in der Form der Selbstbedienung an den \nVerbraucher abgegeben wird. Den Abgabemodalitäten kann bei der \nAbgrenzung zwischen einem Düngemittel und einem \nPflanzenschutzmittel schon generell nur eine untergeordnete \nBedeutung zukommen, weil die Form der zulässigen Abgabe in \nerster Linie Rechtsfolge und nicht Voraussetzung der jeweiligen \nEinordnung ist (§ 22 Abs. 1 PflSchG). Abgesehen davon wird die \nVerbrauchererwartung im Hinblick auf die moosvernichtenden \nEigenschaften des Produkts vorliegend genügend deutlich durch \ndie stofflichen Qualitäten und die Produktbeschreibung \ngeprägt.\n\n53\n\nb) Die rechtliche Zuordnung von Produkten, die nicht nur \ndüngende, sondern auch pflanzenschützende Wirkung zu entfalten \nbestimmt ist, hat der Gesetzgeber durch eine wechselseitige \nVerweisung im Pflanzenschutzgesetz einerseits und im \nDüngemittelgesetz andererseits gelöst. Das Pflanzenschutzgesetz \nnimmt Düngemittel im Sinne des Düngemittelgesetzes aus seinem \nRegelungsbereich aus (§ 2 Nr. 9 1. Halbsatz a.E. PflSchG), das \nDüngemittelgesetz schließt seinerseits Pflanzenschutzmittel aus \nseinem Anwendungsbereich aus, allerdings nur für den Fall, dass \nder Stoff überwiegend dem Pflanzenschutz dient (§ 1 Nr. 1 2. \nHalbsatz DüMG). Aus diesem Regelungssystem, das erklärtermaßen \nÜberschneidungen zwischen dem Pflanzenschutzgesetz und dem \nDüngemittelgesetz vermeiden soll (vgl. BT-Drs. IV/287 S. 5 und \n8/319 S. 8 - jeweils zu § 1 DüMG - sowie BT-Drs. 10/1262 S. 21 \nzu § 2 PflSchG), wird gefolgert, dass die Zuordnung nach der \nüberwiegenden Zweckbestimmung zu erfolgen habe. Ein Produkt mit \nüberwiegender Pflanzenschutzwirkung und nur untergeordneter \nDüngewirkung unterfalle dem Pflanzenschutzgesetz, während ein \nProdukt mit überwiegender oder gleichgewichtiger Düngewirkung \ndem Düngemittelgesetz unterliege. Ein und dasselbe Produkt \nkönne, so wie es in den Verkehr gebracht werde, nicht \ngleichzeitig Dünge- und Pflanzenschutzmittel sein.\n\n54\n\nVGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27. August 1992 \n- 10 S 1105/92 -, a.a.O. und Urteil vom 5. Oktober \n1995 - 12 S 3292/94 - juris MWRE100519600, \nbestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. September \n1996 - 3 B 43/96 -, a.a.O.; BayObLG, Beschluss vom \n19. Juli 1996 - 3 ObOWi 75/96 -, a.a.O. ; ferner: \nHeinen in: Das deutsche Bundesrecht, IV D 15, \nErläuterungen zu § 1 DüMG.\n\n55\n\nAllein hiervon ausgehend unterfiele das Produkt der Klägerin \nausschließlich dem Regime des Düngemittelrechts, denn es lässt \nsich nicht feststellen, dass seine Zweckbestimmung als \nPflanzenschutzmittel überwiegt. Seine stoffliche \nZusammensetzung, Aufmachung und die Art seines Vertriebs lassen \nnicht darauf schließen, dass das Produkt vom Verbraucher \nausschließlich oder in erster Linie wegen seiner \nmoosvernichtenden Wirkung erworben wird. Vielmehr lässt die \nstoffliche Zusammensetzung des Produkts, die sowohl ein \nwirkungsvolle Nährstoffzufuhr als auch eine effektive \nMoosbekämpfung verspricht, beide Zweckbestimmungen als für die \nVerbrauchererwartung gleichwertig erscheinen und stellen die \nAufmachung, insbesondere die Produktbezeichnung, und die \nVertriebsart in Form des Selbstbedienungsverkaufs (vgl. \ndemgegenüber § 22 Abs. 1 PflSchG) den Düngeeffekt sogar \ntendenziell in den Vordergrund.\n\n56\n\nIndessen finden die Konkurrenzklauseln des § 2 Nr. 9 \n1. Halbsatz a.E. PflSchG i.V.m. § 1 Nr. 1 2. Halbsatz DüMG nach \nAuffassung des Senats auf Produkte der vorliegenden Art keine \nAnwendung. Aus der Zusammenschau des Schutzzwecks des \nPflanzenschutzgesetzes einerseits und der Regelungstypik des \nDüngemittelrechts andererseits ist im Wege der teleologischen \nReduktion der Vorschriften vielmehr zu folgern, dass Produkte \nmit einer Zweckbestimmung als Pflanzenschutzmittel einerseits \nund einer gleichgewichtigen oder überwiegenden Zweckbestimmung \nals Dünger andererseits nur dann ausschließlich dem \nDüngemittelrecht unterliegen, wenn diese beiden Funktionen in \ndem Produkt mit einer gewissen Zwangsläufigkeit miteinander \nverbunden sind, etwa weil gerade der Bestandteil, der die \ndüngende Wirkung entfaltet, gleichzeitig auch pflanzenschützend \nwirkt, oder weil die Herstellung oder Anwendung des düngenden \nBestandteils aus technischen Gründen nur unter Hervorbringung \noder Verwendung weiterer Stoffe, die ihrerseits \npflanzenschützende Wirkung haben, erfolgen kann. Hingegen gilt \nder Anwendungsvorrang des Düngemittelgesetzes nicht für \nProdukte, bei denen die Komponenten aus freiem Entschluss des \nHerstellers zusammengeführt werden, bei denen also die \nPflanzenschutzkomponente auch ohne Kombination mit einem \nDüngemittel, d.h. als reines Pflanzenschutzmittel produziert, \nin den Verkehr gebracht und angewendet werden könnte (echte \nKombinationsprodukte), wie dies hier der Fall ist.\n\n57\n\nDer Schutzzweck des Pflanzenschutzgesetzes, insbesondere die \nAbwendung von Gefahren, die durch die Anwendung von \nPflanzenschutzmitteln für die Gesundheit von Mensch, Tier und \nfür den Naturhaushalt entstehen können (vgl. § 1 Nr. 4 \nPflSchG), verbietet es, dass ein Pflanzenschutzmittel \nunkontrolliert in den Verkehr gelangt. Das Pflanzenschutzgesetz \nbestimmt daher - von hier nicht relevanten Ausnahmen \nabgesehen -, dass Pflanzenschutzmittel in der Formulierung, in \nder die Abgabe an den Anwender vorgesehen ist, nur in den \nVerkehr gebracht oder eingeführt werden dürfen, wenn sie von \nder Biologischen Bundesanstalt zugelassen sind (§ 11 Abs. 1 \nSatz 1 PflSchG). Die Zulassung setzt gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 3 \nPflSchG u.a. voraus, dass die Prüfung des Pflanzenschutzmittels \nergibt, dass das Pflanzenschutzmittel nach dem Stande der \nwissenschaftlichen Erkenntnisse und der Technik bei \nbestimmungsgemäßer und sachgerechter Anwendung oder als Folge \neiner solchen Anwendung keine nicht vertretbaren Auswirkungen \nauf die zu schützenden Pflanzen(b), keine schädlichen \nAuswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf das \nGrundwasser (d) und keine sonstigen nicht vertretbaren \nAuswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt (e) hat. \nDiesem Schutzstandard könnte ein Pflanzenschutzmittel - fände \nder Düngemittelvorbehalt auch auf echte Kombinationspräparate \nAnwendung - weitgehend beliebig dadurch entzogen werden, dass \nes mit einem Düngemittel in solcher Konzentration vermengt \nwird, dass dessen Zweckbestimmung das Kombinationsprodukt \ndominiert oder auch nur mit gleichem Gewicht prägt. Denn das \nDüngemittelrecht enthält - bezogen auf die \n\"Pflanzenschutzkomponente\" - kein äquivalentes \nKontrollinstrumentarium, das den vielfältigen denkbaren \nKombinationen von Düngemitteln mit Pflanzenschutzmitteln \ngerecht werden könnte. Zwar dürfen gemäß § 2 Abs. 1 DüMG \nDüngemittel gewerbsmäßig nur in den Verkehr gebracht werden, \nwenn sie einem durch Rechtsverordnung zugelassenen \nDüngemitteltyp entsprechen, und erlaubt die entsprechende \nRechtsverordnungsermächtigung in § 2 Abs. 2 DüMG nur die \nZulassung von Düngemitteltypen, die (u.a.) bei sachgerechter \nAnwendung die Fruchtbarkeit des Bodens und die Gesundheit von \nMenschen und Haustieren nicht schädigen und den Naturhaushalt \nnicht gefährden. Das System der Typenzulassung durch \nRechtsverordnung ist aber ersichtlich nicht darauf angelegt und \nauch nicht geeignet, auch die pflanzenschützende Komponente bei \nechten Kombinationsprodukten zu erfassen. Angesichts der \nVielzahl existierender Pflanzenschutzmittel und denkbarer \nMöglichkeiten ihrer Kombination mit einem Düngemittel erscheint \ndas Instrument der Typenzulassung hierfür formal ungeeignet; es \nfinden sich in der Düngemittelverordnung auch tatsächlich keine \nRegelungen zu Kombinationspräparaten der besagten Art. Hieraus \nfolgt zugleich, dass allein der hier verfolgte Ansatz geeignet \nist, - neben den öffentlichen Interessen - auch den \nHerstellerinteressen gerecht zu werden. Unterstellte man \nnämlich echte Kombinationspräparate insgesamt dem \ndüngemittelrechtlichen Regime, wäre ihre Vermarktung nur \nmöglich, wenn es gelänge, den Verordnungsgeber - der insoweit \nweitgehend an gemeinschaftsrechtliche Vorgaben gebunden ist - \nzur Aufnahme des jeweiligen \"Produkttyps\", d.h. der vom \nHersteller im Einzelfall tatsächlich gewählten Zusammenstellung \naus einem Pflanzenschutzmittel und düngenden Bestandteilen in \nden Anhang der Düngemittelverordnung zu bewegen. Im Verhältnis \nhierzu erscheint die zulassungsmäßige \"Aufspaltung\" eines aus \nPflanzenschutz- und Düngemittelkomponenten bestehenden \nMischprodukts als weniger belastende und damit verhältnismäßige \nMaßnahme. Diese Erwägungen gelten auch für das hier in Rede \nstehende Produkt. Denn es wäre, unterfiele es ausschließlich \nden düngemittelrechtlichen Bestimmungen, keineswegs \nzulassungsfrei. Die von der Klägerin beanspruchte - im Übrigen \nnur bis zum 31. Dezember 2001 geltende (§ 12 Abs. 2 DüMG) - \nFreistellung vom Typenzulassungserfordernis des § 2 Abs. 1 DüMG \ngilt nämlich nur für Rasen- und Zierpflanzendünger, aus deren \nKennzeichnung deutlich hervorgeht, dass sie nur zur Düngung von \nRasen und Zierpflanzen bestimmt sind; das aber ist hier, wie \noben dargestellt, nicht der Fall.\n\n58\n\nAuszuschließen ist demgegenüber, dass der Gesetz- und \nVerordnungsgeber die pflanzenschützende Komponente eines echten \nKombinationspräparates weder der pflanzenschutz- noch der \ndüngemittelrechtlichen Kontrolle unterworfen wissen wollte.\n\n59\n\nAnderes kann lediglich für Präparate gelten, deren düngender \nBestandteil zugleich eine - unter- oder gleichgeordnete - \npflanzenschützende Wirkung entfaltet oder die aufgrund \nproduktions- oder anwendungstechnischer Besonderheiten \npflanzenschützende Bestandteile aufweisen. In diesen, hier \nnicht gegebenen, Fällen ist davon auszugehen, dass die mit der \npflanzenschützenden Zweitwirkung einhergehenden potentiellen \nGefahren des Produkts bereits - unter dem Aspekt der \nGesundheitsgefährdung von Mensch und Haustier bzw. der \nGefährung des Naturhaushalts - bei der Typenzulassung des \nDüngemittels in den Blick genommen werden.\n\n60\n\nFür diese Auslegung spricht auch die Gesetzeshistorie des \n§ 1 Nr. 1 2. Halbsatz DüMG. Die Bestimmung geht zurück auf das \nDüngemittelgesetz vom 14. August 1962 (BGBl. I S. 558). § 1 \nAbs. 2 Nr. 2 dieses Gesetzes lautete: Ausgenommen sind \n\"Pflanzenschutzmittel mit düngender Nebenwirkung\". Der Begriff \n\"Nebenwirkung\" meint im allgemeinen, aber auch im \ntoxikologischen bzw. pharmakologischen Sprachgebrauch eine \nnicht bezweckte, sondern lediglich beiläufige und \nunvermeidliche Wirkung. Nur vor dem Hintergrund dieses \nBegriffsverständnisses erklärt sich auch, dass der Gesetzgeber \nseinerzeit davon ausging, dass der Verbraucher auf die düngende \nNebenwirkung eines Pflanzenschutzmittels häufig nicht einmal \nhingewiesen werde (vgl. BT-Drs. IV/287 S. 5). Eine inhaltliche \nÄnderung dieser früheren Regelung war mit dem Erlass des \nDüngemittelgesetzes vom 15. November 1977 (BGBl. I S. 2134), \ndurch das die Ausnahmevorschrift ihren jetzigen Wortlaut \nerhalten hat, nicht beabsichtigt (vgl. BT-Drs. 8/319 S. 8). Die \nSchaffung einer Abgrenzungsregelung für Kombinationspräparate \nder vorliegenden Art hatte der Gesetzgeber damit zu keiner Zeit \nbezweckt. \n\n61\n\n2. Die Anwendung der Bestimmungen über das \npflanzenschutzrechtliche Zulassungsverfahren auf ein echtes \nKombinationsprodukt steht auch im Einklang mit \nGemeinschaftsrecht. Weder die Pflanzenschutzmittelrichtlinie \nnoch die Richtlinie des Rates vom 18. Dezember 1975 zur \nAngleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für \nDüngemittel (76/116/EWG, ABl. 1976 Nr. L 24 S. 21) und die \njeweiligen zu ihrer Änderung ergangenen Richtlinien enthalten \nausdrückliche oder konkludente Regelungen, aus denen sich der \nVorrang des Düngemittelrechts ergäbe. Im Gegenteil lassen sich \nKombinationsprodukte im Hinblick auf ihre pflanzenschützende \nBestimmung ohne weiteres unter die Definition des \nPflanzenschutzmittels gemäß Artikel 2 Nr. 1.4 der \nPflanzenschutzmittelrichtlinie subsumieren. Danach sind \nPflanzenschutzmittel u.a. Wirkstoffe und Zubereitungen, die \neinen oder mehrere Wirkstoffe enthalten, in der Form, in \nwelcher sie an den Anwender geliefert werden, und die dazu \nbestimmt sind, unerwünschte Pflanzen zu vernichten. Es spricht \nnichts dafür, dass die Zweckbestimmung im Sinne der Richtlinie, \ndie sich nach den Produktmerkmalen, insbesondere seiner \nstofflichen Zusammensetzungen, seinen Eigenschaften, den \nAnwendungsmodalitäten und der Verbrauchererwartung richtet,\n\n62\n\nvgl. etwa EuGH, Urteil vom 20. Mai 1992 - Rs C-\n290/90 -, NJW 1993, 53 zur insoweit vergleichbaren \nRegelung des Art. 1 Nr. 2 Abs. 2 der Richtlinie \n65/65 EWG vom 26. Januar 1965 \n- Arzneimittelrichtlinie -, \n\n63\n\n- und damit in der Sache nach den gleichen Kriterien wie die \nZweckbestimmung im Sinne des Pflanzenschutzgesetzes und des \nDüngemittelgesetzes - eine ausschließliche oder überwiegende \nsein muss. Anders als beispielsweise die ebenfalls auf die \nZweckbestimmung abstellende Legaldefinition kosmetischer Mittel \nin Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom \n27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der \nMitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. Nr. L 262 S. 169) \nstellt die Begriffsbestimmung der \nPflanzenschutzmittelrichtlinie dieses Erfordernis gerade nicht \nauf. \n\n64\n\nDas - abgesehen von wenigen, hier nicht zum Tragen kommenden \nAusnahmen - strikte Zulassungserfordernis nach § 11 Abs. 1 \nPflSchG ist ebenfalls gemeinschaftsrechtskonform. Mit ihrer \nAnnahme, die Pflanzenschutzmittelrichtlinie sehe das \nZulassungserfordernis nur für Pflanzenschutzmittel vor, die \naufgrund ihrer toxikoligischen und ökotoxikologischen \nEigenschaften in einer gemeinschaftlich erstellte Liste \naufgenommen oder aufzunehmen seien, irrt die Klägerin. Die \ndamit angesprochenen Aussagen in der Präambel der \nPflanzenschutzmittelrichtlinie zu einer gemeinschaftlichen \nListe und die entsprechende Regelung in Artikel 4 Abs. 1 \nBuchst. a) besagen nicht, dass das Zulassungserfordernis nur \nlistenmäßig erfasste Pflanzenschutzmittel betrifft. Vielmehr \nbetrifft das Zulassungserfordernis des Artikel 3 Abs. 1 \n- vorbehaltlich der in Artikel 22, hier nicht einschlägigen \nAusnahmen - grundsätzlich alle Pflanzenschutzmittel und setzt \ndie Zulassung im Einzelfall u.a. voraus, dass die in dem \nPflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffe in der besagten \nListe (Anhang I der Richtlinie) aufgeführt sind. \n\n65\n\nVgl. auch EuGH, Urteil vom 11. März 1999 \n- Rechtssache C-100/96 -, EuGHE I 1999, 1499 = EuZW \n1999,341. \n\n66\n\nDie Feststellung, dass das Gemeinschaftsrecht den \nMitgliedstaaten die Zuordnung von echten Kombinationsprodukten \nzum Pflanzenschutzrecht nicht verbietet und das \nZulassungserfordernis des § 11 Abs. 1 PflSchG \ngemeinschaftsrechtskonform ist, ist derart offenkundig, dass \nder Senat schon aus diesem Grund nicht gehalten ist, dass \nVerfahren auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof zur \nVorabentscheidung gemäß Art. 234 EG-Vertrag vorzulegen. \n\n67\n\nVgl. - zu § 177 EGV a.F. - EuGH, Urteil vom \n6. Oktober 1982 - Rs 283/81 -, NJW 1983, 1257.\n\n68\n\nIm Übrigen besteht eine Vorlagepflicht auch deshalb nicht, \nweil der Klägerin noch das innerstaatliche Rechtsmittel der \nRevision eröffnet ist.\n\n69\n\n3. Schließlich bestehen gegen das Zulassungserfordernis nach \n§ 11 Abs. 1 PflSchG weder allgemein noch im konkreten Fall \nunter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit \nverfassungsrechtliche Bedenken. Angesichts der Risiken und \nGefahren, die der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln für die \nUmwelt und den Naturhaushalt, insbesondere für die Gesundheit \nvon Menschen und Tieren sowie für oberirdische Gewässer und das \nGrundwasser mit sich bringt, ist es erforderlich, dass nur \nPflanzenschutzmittel in den Verkehr gelangen, die ausreichend \nwirksam sind und keine unannehmbaren Auswirkungen auf die \ngenannten Schutzgüter haben. Das Zulassungsverfahren, das eine \ndetaillierte Ausgestaltung in der weitestgehend durch die \nPflanzenschutzmittelrichtlinie nebst Anhängen vorgezeichnete, \n\n70\n\nvgl. hierzu Fluck, Regelt das EG-Recht den \nUnterlagen und Prüfungsumfang im \nZulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel \nabschließend?, in: NuR 2000, 183 ff.,\n\n71\n\nPflanzenschutzmittelverordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom \n17. August 1998 (BGBl. I S. 2161) erfahren hat, ist - zumal \nunter Berücksichtigung eines dem nationalen Gesetzgeber noch \nverbliebenen Gestaltungsspielraums - geeignet, aber auch \nerforderlich, die Einhaltung dieses Schutzniveaus \nsicherzustellen. \n\n72\n\nDer Einwand, Eisen-II-Sulfat sei für jedermann in beliebiger \nMenge frei im Handel erhältlich und könne einem Rasendünger \nbeigemengt werden, begründet hieran auch im konkreten Fall \nkeinen Zweifel. Er beruht bereits auf falschen Prämissen. Zum \neinen kann sich auch der Verkauf unvermengten, nicht \nausdrücklich als Pflanzenschutzmittel ausgewiesenen Eisen-II-\nSulfats - je nach den Umständen des Falls - als unzulässiges \nInverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels darstellen. Zum \nanderen ist jedenfalls die Anwendung von Eisen-II-Sulfat, das \nzu anderen Zwecken in den Verkehr gebracht wird, als \nPflanzenschutzmittel unzulässig. Dies ergibt sich aus § 6a \nAbs. 1 PflSchG, wonach nur zugelassene Pflanzenschutzmittel \nangewandt werden dürfen. Dass dies auch für Mittel gilt, die \nnicht zweckgerichtet als Pflanzenschutzmittel in den Verkehr \ngebracht, vom Anwender aber zu diesem Zweck eingesetzt werden, \nfolgt aus § 6a Abs. 4 Nr. 3 PflSchG; hiernach sind \neigenproduzierte Pflanzenschutzmittel nur unter bestimmten \nVoraussetzungen vom Anwendungsverbot des Absatzes 1 \nausgenommen. Diese Voraussetzungen liegen in dem von der \nKlägerin gebildeten Beispielsfall jedoch nicht vor, da das \nverwendete Eisen-II-Sulfat jedenfalls zu gewerblichen Zwecken \noder im Rahmen sonstiger wirtschaftlicher Unternehmungen in den \nVerkehr gebracht wird und nicht zu den Stoffen gehört, die nach \nden Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft bei der \nErzeugung von Produkten aus ökologischem Anbau als \nPflanzenschutzmittel angewandt werden dürfen (vgl. hierzu \nArt. 6 Abs. 1 Buchst. b) und Anhang II Teil B. der Verordnung \nNr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen \nLandbau und die entsprechende Kennzeichnung der \nlandwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel, ABl. Nr. L \n198 S. 1, in der Fassung der hierzu ergangenen \nÄnderungsverordnungen, insbesondere vom 29. Juli 1997, ABl. Nr. \nL 202 S. 12, und vom 19. Mai 2000, ABl. Nr. 119 S. 27). \n\n73\n\nSchließlich mögen die der Klägerin durch das \nZulassungsverfahren entstehenden Kosten beträchtlich sein. \nDiese Kosten stehen jedoch nicht außer Verhältnis zum dem mit \ndem Zulassungsverfahren angestrebten Zweck. Der unsachgemäße \nEinsatz von Pflanzenschutzmitteln und der Einsatz nicht \nzugelassener Pflanzenschutzmittel rufen nicht selten \nGesundheits- und Umweltschäden hervor, deren Kompensation oder \nBehebung ein Vielfaches der mit einem Zulassungsverfahren \nverbundenen Kosten, mögen diese im Einzelfall auch bei 1 Mio. \nDM liegen, verursacht. Dass sich die Klägerin nicht in der Lage \nsieht, die ihr angeblich in dieser Höhe entstehenden Kosten zu \ntragen, rechtfertigt nicht, die genannten Gefahren unbesehen in \nKauf zu nehmen. Für die Klägerin gilt insoweit nichts anderes \nals für vergleichbare, vielfach (auch) als Pflanzenschutzmittel \nzugelassene Produkte ihrer Konkurrenten. Auf die in der \nmündlichen Verhandlung vor dem Senat hilfsweise unter Beweis \ngestellte Behauptung, das Zulassungsverfahren koste sie, die \nKlägerin, bis zu 1 Mio. DM, kommt es daher nicht \nentscheidungserheblich an; die Tatsache kann als wahr \nunterstellt werden. Unbeschadet dessen lässt der Umstand, dass \nin der bereits erwähnten Liste der BBA ersichtlich nicht nur \nProdukte weitläufig bekannter und umsatzstarker Hersteller \naufgeführt sind, vermuten, dass die von der Klägerin \nwiedergebene angebliche Aussage eines Mitarbeiters der \nBiologischen Bundesanstalt lediglich allgemeiner Natur ist und \nnicht den hier in Rede stehenden Produktyp betrifft, der \neinfachstrukturiert und den Fachleuten in seinen \nWirkungszusammenhängen weithin bekannt ist. Schließlich ist \nanzumerken, dass das Pflanzenschutzgesetz unter bestimmten \nVoraussetzungen ausdrücklich die Verwertung von Erkenntnissen \naus Unterlagen Dritter durch die Biologische Bundesanstalt \nzulässt (§§ 13 ff.).\n\n74\n\n4. Liegen mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen des \n§ 34a Satz 2 Nr. 2 PflSchG vor, steht es im Ermessen des \nBeklagten, gegen die in seinem Zuständigkeitsbereich ansässigen \nVertriebshändler der Klägerin die notwendigen Anordnungen zur \nUnterbindung des rechtswidrigen Vertriebs zu treffen. \nUnterlassungsaufforderungen der in Rede stehenden Art sind \ninsoweit ein geeignetes und erforderliches Mittel. Auch sonst \nist für die Ermessensfehlerhaftigkeit derartigen Handelns \nnichts ersichtlich.\n\n75\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die \nEntscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich \naus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.\n\n76\n\nDie Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache \ngrundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Sie \nwirft bislang höchstrichterlich nicht (abschließend) geklärte \nentscheidungserhebliche Rechtsfragen auf, die die Abgrenzung \nzwischen Pflanzenschutz- und Düngemitteln betreffen und deren \nBeantwortung im allgemeinen Interesse liegt.\n\n77","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/304371","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2000-08-18/21-a-1491-98","cited_norms":[{"jurabk":"PflSchG 2012","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":6},{"jurabk":"PflSchG 2012","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":4},{"jurabk":"PflSchG 2012","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":2},{"jurabk":"PflSchG 2012","ref":"§ 22","ref_norm":"22","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"PflSchG 2012","ref":"§ 15","ref_norm":"15","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 124a","ref_norm":"124a","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/304371","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/304371","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/2000-08-18/21-a-1491-98","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/304371","retrieved":"2026-07-09 03:31:26.144109+00:00"}}