{"status":"available","doknr":"OLD307679","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:1999:0422.8A620.98.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"1999-04-22","aktenzeichen":"8 A 620/98","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung des Klägers gegen das Urteil des \nVerwaltungsgerichts Minden vom 15. Dezember 1997 im dortigen \nVerfahren 10 K 5098/96 wird zurückgewiesen.\n\nDer Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen \nVerfahrens.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger \nkann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor \nder Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\nTatbestand:\n\n2\n\nDie Beteiligten streiten über die Bedeutung\ndes in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG geregelten\nEinwilligungsvorbehalts.\n\n3\n\nIn seiner Sitzung vom 18. Dezember 1995\nbeschloß der Verwaltungsausschuß des\nStudentenwerks P. - des Klägers -, die\nVergütung des Geschäftsführers, der diese\nFunktion schon seit dem 1. Februar 1986 (bis zum\n29. Februar 1988 kommissarisch) innehat, nach den\nVorschlägen eines Gutachtens der Firma K.\nPersonalberatung GmbH neu zu gestalten, und\nbeauftragte seinen 1. und 2. Vorsitzenden,\ngemeinsam mit dem Geschäftsführer \"die\nerforderlichen Schritte zur Umsetzung des\nBeschlusses zu ergreifen\".\n\n4\n\nIn der Folgezeit wurden ein sog. Zusatz- und\nErgänzungsvertrag zu den bisherigen\ndienstvertraglichen Regelungen erarbeitet und\nunter dem 30. Januar 1996 ohne erneute\nBeschlußfassung durch den Verwaltungsausschuß von\nseinem 1. Vorsitzenden und dem Geschäftsführer\ndes Klägers unterzeichnet. Diese Verträge sehen\nunter Beibehaltung des auf unbestimmte Zeit\ngeschlossenen Dienstverhältnisses (§ 2 des\nZusatzvertrages) und bei Fortgeltung der\ntarifrechtlichen Bestimmungen des\nBundesangestelltentarifvertrages und der diesen\nergänzenden oder ändernden Tarifverträge (§ 4\nZiffer 1 des Zusatzvertrages i.V.m. § 2 des\nDienstvertrages vom 23. Februar 1993) u.a.\nfolgende Vereinbarungen vor:\n\n5\n\n1. eine - gegenüber der bisherigen\nVergütungsgruppe BAT I b mit Zulage (vgl. § 1\ndes Dienstvertrages vom 23. Februar 1993)\nverbesserte - Eingruppierung in die\nVergütungsgruppe BAT I,\n\n6\n\n2.\n\n7\n\nferner - für die Dauer der Organstellung -\n\n8\n\n3. rückwirkend zum 1. Januar 1996 (§ 9 des\nErgänzungsvertrages) die Zahlung einer\nergänzenden monatlichen Vergütung in Höhe\neines Zwölftels \"des Unterschiedsbetrages\nzwischen der Gehaltsempfehlung des K.-\nGutachtens über die Vergütung der\nGeschäftsführer der Studentenwerke . -\nGrößenklasse III oberes Quartil - (DM\n176.000,00 - Stand 1996) und dem Jahresgehalt\nnach BAT I\" (§ 2 des Ergänzungsvertrages)\nnebst automatischer Anpassungsklausel (§ 3 des\nErgänzungsvertrages) sowie außerdem\n\n9\n\n4.\n\n10\n\n5. erstmalig ab dem Wirtschaftsjahr 1997 auf\nder Grundlage von in § 7 des\nErgänzungsvertrages näher beschriebenen\nZielvereinbarungen für jedes Wirtschaftsjahr\ndie Ausschüttung eines \"brutto zu zahlenden\nErfolgsbonus bis zu 15 % der\nBruttojahresvergütung (BAT-Vergütung +\nzusätzliche Vergütung [nach § 2 des\nErgänzungsvertrages])\".\n\n11\n\n6.\n\n12\n\nHinsichtlich der weiteren Einzelheiten der\nsonstigen Vereinbarungen wird auf den Inhalt der\nVerträge Bezug genommen.\n\n13\n\nMit Schreiben vom 31. Januar 1995 (gemeint ist\noffenbar der 31. Januar 1996) übersandten der 1.\nund 2. Vorsitzende des Verwaltungsausschusses des\nKlägers dem beklagten Ministerium die\nunterzeichneten Verträge mit der Bitte, die nach\n§ 10 Abs. 1 Satz 2 StWG vorgesehene Einwilligung\nzu erteilen. Dabei vertraten sie die Auffassung,\ndaß es sich bei der vom Beklagten zu treffenden\nEntscheidung um eine Maßnahme der Rechtsaufsicht\nhandele.\n\n14\n\nIm Juli 1996 teilte der Vorsitzende des\nVerwaltungsausschusses des Klägers dem Beklagten\nu.a. mit, daß der Verwaltungsausschuß in seiner\nSitzung vom 9. Juli 1996 beschlossen habe, ihm,\ndem Beklagten, eine näher bezeichnete Frist zur\nbeantragten Einwilligung zu setzen.\n\n15\n\nMit Schreiben vom 24. Juli 1996, dem eine\nRechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war,\nlehnte der Beklagte die Erteilung der\nEinwilligung ab. Dabei vertrat er die Auffassung,\ndaß er bei seiner Entscheidung auch\nZweckmäßigkeitsgesichtspunkte anstellen dürfe.\nDie beabsichtigte Anhebung der Vergütung um 35 -\n50 % erscheine mit Blick auf die im öffentlichen\nDienst gegebenen Vergütungs- und\nBesoldungsmöglichkeiten für andere Beschäftigte,\ndie ebenfalls in verantwortlichen Positionen über\nden Einsatz von Geldern zu entscheiden und\nweitreichende wirtschaftliche Dispositionen zu\ntreffen hätten, problematisch. So erhielten die\nden Geschäftsführern der Studentenwerke in ihrer\nFunktion vergleichbaren Verwaltungsdirektoren der\nmedizinischen Einrichtungen der Hochschulen\nlediglich eine Besoldung nach der\nBesoldungsgruppe B 3 BBesO, obwohl sie für\nBetriebskosten von ca. 500 - 600 Millionen DM pro\nJahr verantwortlich seien. Demgegenüber liege das\njährliche Haushaltsvolumen des Klägers lediglich\nbei ca. 16 Millionen DM. Auch ein Vergleich mit\nGeschäftsführergehältern in der Privatwirtschaft\nsei nicht zwingend. Aufgrund der monopolartigen\nStellung des Studentenwerks und seiner\nAusgestaltung als Anstalt des öffentlichen Rechts\ntrage der Geschäftsführer eines Studentenwerks\nein geringeres Unternehmerrisiko. Weiterhin sei\nzu berücksichtigen, daß der Geschäftsführer des\nStudentenwerks einen unbefristeten\nAnstellungsvertrag habe, während mit\nGeschäftsführern in der Privatwirtschaft\nregelmäßig nur zeitlich befristete Verträge\ngeschlossen würden.\n\n16\n\nDer Kläger hat am 19. November 1996 Klage\nerhoben.\n\n17\n\nZur Begründung hat er u.a. vorgetragen: Der\nBeklagte habe bei seiner Entscheidung allein auf\nZweckmäßigkeitsgesichtspunkte abgestellt, obwohl\ner auch im Rahmen des § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf\neine reine Rechtsaufsicht beschränkt sei. Der\nAnspruch des Klägers auf Erteilung der\nEinwilligung folge aus § 1 Abs. 1 StWG. Mit dem\ndort normierten Selbstverwaltungsrecht, das durch\ndie am 1. Januar 1994 inkraftgetretene\nNovellierung des Studentenwerksgesetzes erheblich\ngestärkt worden sei, sei nur eine staatliche\nRechtsaufsicht vereinbar. Etwas anderes gelte nur\nfür die sog. Kondominialangelegenheiten, bei\ndenen in Ausnahmefällen aus gravierenden\nübergeordneten Gesichtspunkten die Geltendmachung\nvon Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zulässig sei.\nDemgegenüber entspreche es dem grundsätzlichen\nVerhältnis von Selbstverwaltung und\nStaatsaufsicht, daß § 15 StWG die Aufsicht auf\neine Rechtsaufsicht konzentriere und die\nursprünglich in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F.\nverankerte Wirtschaftlichkeitsaufsicht\nweggefallen sei. Ein Einwilligungsvorbehalt mache\nauch dann Sinn, wenn man ihn als\nRechtmäßigkeitskontrolle begreife. So könne die\nAufsichtsbehörde prüfen, ob ein Bewerber die in §\n10 Abs. 3 StWG genannten Qualifikationen erfülle\noder ob die allgemeinen arbeitsrechtlichen\nBestimmungen eingehalten seien. Nachträgliche\naufsichtsrechtliche Maßnahmen seien hierfür\nungeeignet. Soweit die Vergütung des\nGeschäftsführers Gegenstand vertraglicher\nRegelungen sei, sei der Beklagte darauf\nbeschränkt, die Einhaltung der in § 12 Abs. 1\nStWG geregelten kaufmännischen Grundsätze der\nWirtschaftsführung zu kontrollieren. Erst wenn\nder Kläger dabei den Rahmen vernünftigen\nVerwaltungshandelns verlasse, dürfe die\nAufsichtsbehörde aufsichtsrechtliche Maßnahmen\nergreifen. Hinzu komme, daß man bei der\nNovellierung des Studentenwerksgesetzes von einer\nausdrücklichen Regelung der\nGeschäftsführervergütung im Gesetz nur deshalb\nabgesehen habe, weil diese angesichts des Ziels,\nden Studentenwerken weitgehende Selbständigkeit\neinzuräumen, als zu starr empfunden worden sei.\nDie Notwendigkeit der Anhebung des Gehaltsniveaus\nunter Berücksichtigung der in der\nPrivatwirtschaft üblichen Verhältnisse habe\naufgrund der geänderten Gesetzesstrukturen jedoch\naußer Frage gestanden. Das Schreiben des\nehemaligen Vorsitzenden des Ausschusses für\nWissenschaft und Forschung des Landtages\nNordrhein-Westfalen vom 12. November 1997 belege,\ndaß nicht nur die Festsetzung der Sozialbeiträge\nund der Essenpreise sowie die Entscheidung über\nden Wirtschaftsplan, sondern auch die Regelung\nder Vergütung des Geschäftsführers der\nselbstbestimmten Entscheidung des Studentenwerks\nhabe überlassen werden sollen. Die beabsichtigte\nErgänzung des Anstellungsvertrages entspreche\nüberdies kaufmännischen Gesichtspunkten und könne\ndaher vom Beklagten auch im Rahmen seiner\nRechtsaufsicht nicht beanstandet werden. Dies\nergebe sich nicht zuletzt aus den eingeholten\nGutachten, die dem Beklagten bekannt seien. Des\nweiteren finde die Rüge des Beklagten, das\nbeabsichtigte Vergütungsniveau passe nicht in das\nGehaltsgefüge der staatlichen Verwaltung, im\nStudentenwerksgesetz keine Stütze. Nach § 14 StWG\nseien allein die Dienst- und Arbeitsverträge der\nAngestellten und Arbeiter nach den für\nMitarbeiter des Landes Nordrhein-Westfalen\ngeltenden Bestimmungen zu regeln. Das\nDienstverhältnis mit dem Geschäftsführer könne\ngemäß § 10 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StWG hiervon\nabweichend ausgestaltet werden. Eine Anlehnung an\ntarifrechtliche Bestimmungen der übrigen\nAngestellten des Studentenwerks oder an\nbesoldungsrechtliche Grundsätze solle somit nicht\nerfolgen, wie auch die Entstehungsgeschichte der\nGesetzesnovelle belege.\n\n18\n\nDer Kläger hat sinngemäß beantragt,\nden Beklagten unter\nAufhebung seines\nablehnenden Bescheides\nvom 24. Juli 1996 zu\nverpflichten, ihm die\nEinwilligung nach § 10\nAbs. 1 StWG zur Regelung\ndes Dienstverhältnisses\nentsprechend dem Antrag\nvom 31. Januar 1996 zu\nerteilen.\n\n19\n\nDer Beklagte hat beantragt,\ndie Klage abzuweisen.\n\n20\n\nZur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Das\nEinwilligungserfordernis nach § 10 Abs. 1 Satz 2\nStWG erlaube auch die Geltendmachung von\nZweckmäßigkeitsgesichtspunkten, da seine\nBeibehaltung trotz Wegfalls der\nWirtschaftlichkeitsaufsicht nach § 17 Abs. 1 Satz\n2 StWG a.F. ansonsten keinen Sinn ergäbe. Daß das\nStudentenwerksgesetz nach wie vor zwischen\nverschiedenen Aufsichtsmaßstäben differenziere,\nbelege im übrigen die Einräumung\nfachaufsichtsrechtlicher Befugnisse in § 12 Abs.\n3 StWG. Bei seinem Vergleich mit Unternehmen der\nPrivatwirtschaft übersehe der Kläger, daß sein\nGeschäftsführer noch einen Dienstvertrag habe,\nder unter der Geltung des § 14 StWG a.F. zustande\ngekommen und folglich den Vorschriften des BAT\nentsprechend zu regeln gewesen sei. Von der\ngesetzlich eingeräumten Möglichkeit, einen\nbefristeten Dienstvertrag nach § 10 Abs. 1 Satz 3\nStWG mit höherer außertariflicher Vergütung\nabzuschließen und dafür im Gegenzug auf die\nGeltung des bisherigen Dienstvertragsrechts nach\ndem Bundesangestelltentarifvertrag zu verzichten,\nhabe der Geschäftsführer des Klägers bisher\nkeinen Gebrauch gemacht, was ihm jedoch nach wie\nvor freistehe. Die beabsichtigte Vergütung sei im\nübrigen unter mehreren Gesichtspunkten\nunverhältnismäßig. Mit einer Bruttovergütung von\nbis zu 204.000,00 DM übersteige sie bei weitem\ndas Jahreseinkommen des Geschäftsführers des\nStudentenwerks K. in Höhe von ca. 134.100,00\nDM, das sich aus einer Vergütung nach BAT I (ca.\n125.000,00 DM jährlich) und einer Organzulage in\nHöhe von monatlich 700,00 DM (9.100,00 DM\njährlich) zusammensetze. Dabei sei überdies zu\nberücksichtigen, daß das Studentenwerk K. als\ngrößtes Studentenwerk im Lande ca. 80.000\nStudierende zu betreuen habe, während sich die\nZahl der vom Kläger zu betreuenden Studierenden\nlediglich auf 17.000 belaufe. Auch ein Vergleich\nmit der Kanzlerbesoldung an den Universitäten des\nLandes bestätige das Mißverhältnis. Sie würden\nnach den Besoldungsgruppen B 2, B 3 bzw. B 4\nBBesO besoldet. Dies mache eine Gesamtbesoldung\nvon ca. 132.000,00 DM (B 2) bis ca. 148.000 (B 4)\n[jeweils verheiratet, ein Kind] aus. Damit liege\ndie beabsichtigte Vergütung des Geschäftsführers\ndes Klägers um bis zu 70.000,00 DM (B 2) bzw. um\nbis zu 54.000,00 DM (B 4) über der\nKanzlerbesoldung, obwohl die Verantwortung des\nKanzlers einer Universität regelmäßig höher\neinzustufen sei als diejenige des\nGeschäftsführers eines Studentenwerks. Diese\nVerantwortung manifestiere sich insbesondere in\ndem zu bewirtschaftenden Haushaltsvolumen. So sei\nder Kanzler der - vom Kläger betreuten -\nUniversität-Gesamthochschule P.\n(Besoldungsgruppe B 3) im Haushaltsjahr 1997 für\nein Haushaltsvolumen von 196 Millionen DM\nverantwortlich, während der Kanzler der\nUniversität zu K. (Besoldungsgruppe B 4) -\nohne medizinische Einrichtungen - ein\nHaushaltsvolumen von ca. 380 Millionen DM zu\nbewirtschaften habe. Das aufgezeigte\nMißverhältnis sei so erheblich, daß die\nEinwilligung auch aus Rechtsgründen zu versagen\nsei.\n\n21\n\nDer Kläger hat demgegenüber in diesem\nZusammenhang die Auffassung vertreten, daß ein\nVergleich zwischen der Kanzlerbesoldung und der\nGeschäftsführervergütung unstatthaft sei. Dies\nergebe sich nicht nur aus der im Vergleich zum\nbeamteten Kanzler infolge von\nSozialversicherungsbeiträgen höheren finanziellen\nBelastung des Geschäftsführers, sondern auch aus\nden verschiedenartigen Aufgabenspektren beider\nFunktionen.\n\n22\n\nMit dem angefochtenen Urteil hat das\nVerwaltungsgericht die Klage abgewiesen.\nHinsichtlich der Einzelheiten der Begründung wird\nauf die Entscheidungsgründe des angefochtenen\nUrteils Bezug genommen.\n\n23\n\nGegen das am 15. Januar 1998 zugestellte\nUrteil hat der Kläger am 10. Februar 1998 die\nZulassung der Berufung beantragt und dabei u.a.\ndie grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache\ngeltend gemacht. Durch Beschluß vom 14. August\n1998 hat der Senat die Berufung zugelassen.\n\n24\n\nUnter Wiederholung und Vertiefung seines\nbisherigen Vorbringens hält der Kläger an seinem\nBegehren fest.\n\n25\n\nDer Kläger beantragt,\ndas Urteil des\nVerwaltungsgerichts\nMinden vom 15. Dezember\n1997 im dortigen\nVerfahren 10 K 5098/96 zu\nändern und den Beklagten\nunter Aufhebung seines\nablehnenden Bescheides\nvom 24. Juli 1996 zu\nverpflichten, dem Kläger\ndie Einwilligung nach §\n10 Abs. 1 Satz 2 StWG in\ndie Regelung des\nDienstverhältnisses\nseines Geschäftsführers\ngemäß dem Antrag vom\n31. Januar 1996 zu\nerteilen.\n\n26\n\nDer Beklagte beantragt,\ndie Berufung des Klägers\nzurückzuweisen.\n\n27\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und\nStreitstandes wird auf den Inhalt der\nGerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des\nBeklagten Bezug genommen.\n\n28\n\nEntscheidungsgründe:\n\n29\n\nDie vom Senat zugelassene und auch im übrigen\nzulässige Berufung ist unbegründet. Das\nVerwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu\nRecht abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid des\nBeklagten vom 24. Juli 1996 ist rechtmäßig und\nverletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§\n113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn der Kläger hat\nweder einen gebundenen Anspruch auf Erteilung der\nministeriellen Einwilligung in die Regelung des\nDienstverhältnisses seines Geschäftsführers (I.)\nnoch kann er von dem Beklagten eine erneute\nBescheidung verlangen (II.).\n\n30\n\nI. Ein strikter Rechtsanspruch auf\nEinwilligungserteilung läßt sich aus dem Gesetz\nüber die Studentenwerke im Land Nordrhein-\nWestfalen (Studentenwerksgesetz - StWG) in der\nFassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1994\n(GV. NRW. S. 36) nicht ableiten. Vielmehr steht\ndie nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu treffende\nEntscheidung über die Erteilung der Einwilligung\nin die Regelung des Dienstverhältnisses des\nGeschäftsführers des Studentenwerks im\npflichtgemäßen Ermessen des Ministeriums für\nWissenschaft und Forschung (jetzige Bezeichnung:\nMinisterium für Schule und Weiterbildung,\nWissenschaft und Forschung; vgl. Ziffern 2.2 und\n3.2 des Organisationserlasses des\nMinisterpräsidenten vom 9. Juni 1998 -\nBekanntmachung vom 15. September 1998, GV. NRW.\nS. 544 -). Das Einwilligungserfordernis des § 10\nAbs. 1 Satz 2 StWG ist entgegen der Annahme des\nKlägers kein bloßes Instrument der (präventiven)\nRechtsaufsicht, sondern ein besonderes\nInterventionsrecht, mit dem das beklagte\nMinisterium auch unter\nZweckmäßigkeitsgesichtspunkten Einfluß auf den\nInhalt der dienstvertraglichen Beziehungen\nzwischen dem Studentenwerk und seinem\nGeschäftsführer nehmen kann.\n\n31\n\nDabei bedarf der insbesondere im\nKommunalrecht, aber auch im\nSozialversicherungsrecht herrschende Streit zur\nRechtsnatur und zum Prüfungsmaßstab staatlicher\nMitwirkungsakte keiner abschließenden\nEntscheidung.\n\n32\n\nFür den Bereich des Kommunalrechts\naus verfassungsrechtlichen Gründen\ngenerell eine reine\nRechtmäßigkeitskontrolle als Mittel\nder Staatsaufsicht bejahend:\nGönnenwein, AöR Bd. 74 (1948), S. 191,\n203; ders. in: Gedächtnisschrift für\nWalter Jellinek, 1955, S. 511 ff.,\ninsbesondere S. 524 ff.; ders., AöR\nBd. 81 (1956), S. 214, 226 ff.;\nSeeberger, Der Städtetag 1961, S. 535\nff.; Müller, VerwArch Bd. 54 (1963),\nS. 170, 177; Ehlers, NWVBl. 1990, S.\n80, 84 f.; ders., DVBl. 1997, S. 225,\n231; BayVerfGH, Entscheidung vom\n15. Dezember 1988 - Vf. 70 - VI -\n86 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift\n1989, S. 34, 37; Birk in: Driehaus,\nKommunalabgabenrecht, Stand September\n1997, § 3 KAG Rz. 18 f.; demgegenüber\nzum Teil unter Betonung eines aliud-\nCharakters staatlicher Mitwirkungsakte\nim Vergleich zu aufsichtsrechtlichen\nMaßnahmen generell eine\nZweckmäßigkeitskontrolle annehmend:\nHans Peters, Lehrbuch der Verwaltung,\n1949, S. 322 f.; Forsthoff, Lehrbuch\ndes Verwaltungsrechts, Bd. 1,\nAllgemeiner Teil, München 1973, S.\n571; Keller, Die staatliche\nGenehmigung von Rechtsakten der\nSelbstverwaltungsträger, Heidelberg\n1976, S. 78 - 90; Ernst Becker in:\nv. Loebell, Gemeindeordnung für das\nLand Nordrhein-Westfalen, Kommentar,\nLoseblattsammlung, Stand:\n10. Lieferung November 1992, § 106a\nAnm. 7. j); VerfGH NW, Urteil vom\n21. August 1954 - VGH 3/53 -, OVGE 9,\n74 (83); BayVGH, Urteil vom 18.\nDezember 1968 - 25 IV 67 -, BayVGHE NF\n24 (1971), 1 (3 ff.); vgl. dazu auch\nBVerwG, Beschluß vom 22. Januar 1971 -\nVII B 70.69 -, DVBl. 1971, 213; aus\nder vorkonstitutionellen\nRechtsprechung und Literatur vgl.\nPrOVG, Urteil vom 17. Januar 1930 -\nVII. C. 222/29 -, PrOVGE 85, 214 (218\nf.); Otto Mayer, Deutsches\nVerwaltungsrecht, Bd. 2, 2. Aufl.\n1917, S. 720 f.; Jellinek,\nVerwaltungsrecht, 3. Auflage,\nUnveränderter Neudruck, 1948, S. 532\nf.; bei Genehmigungs- und\nZustimmungsvorbehalten zwischen einer\nreinen Rechtskontrolle im Sinne einer\nstaatlichen\nUnbedenklichkeitsbescheinigung einer-\nseits und einer\nZweckmäßigkeitskontrolle im Bereich\ndes staatlich-kommunalen Kondominiums\n(Köttgen), der staatlichen Sanktion\n(Salzwedel) oder der \"res mixtae\"\n(W. Weber) andererseits\ndifferenzierend: Köttgen, HKWP Bd. 1,\n1956, S. 219 ff.; Salzwedel, AfK Bd. 1\n(1962), S. 203, 206 ff.; ders.,\nVVDStRL 22 (1965), S. 206, 243 - 249;\nW. Weber, Schriftenreihe der\nHochschule Speyer Bd. 19 (1963), S.\n17, 21 - 28; OVG NW, Urteil vom 8.\nJanuar 1964 - III A 1151/61 -, OVGE\n19, 192 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom\n3. September 1969 - II OVG A 51/69 -,\nOVGE 26, 350 (351 ff.); OVG NW, Urteil\nvom 22. Januar 1988 - 15 A 2874/84 -,\nKommunale Steuer-Zeitschrift 1988, S.\n171; vgl. auch Held/Becker,\nKommunalverfassungsrecht Nordrhein-\nWestfalen, Kommentar,\nLoseblattsammlung, Stand 6. Lieferung\nDezember 1997, § 116 GO Anm. 5.\nm.w.N.; Driehaus,\nKommunalabgabenrecht, Stand März 1998,\n§ 2 KAG Rz. 105 f.; für den Bereich\nder ebenfalls körperschaftlich\norganisierten Sozialversicherung:\nFriauf, DRV 1982, S. 113, 119\n(Rechtsaufsicht); grundlegend: Bogs,\nDie Sozialversicherung im Staat der\nGegenwart, Veröffentlichungen des\nDeutschen Vereins für\nVersicherungswissenschaft, Heft 75\n(1973), S. 200 - 212; vgl. auch BSG,\nUrteil vom 28. Mai 1974 - 2 RU 201/72\n-, BSGE 37, 272 (276) (jeweils\nbeschränkte Zweckmäßigkeitsaufsicht);\nkritisch zur Begrenzung der\nZweckmäßigkeitskon-trolle im\nSozialversicherungsrecht: Emde, Die\ndemo-kratische Legitimation der\nfunktionalen Selbst-verwaltung,\nSchriften zum öffentlichen Recht,\nBd. 590 (1991), S. 171 f.\n\n33\n\nEbenso kann offen bleiben, ob die dort von der\n(wohl) herrschenden Lehre für\nSelbstverwaltungskörperschaften befürwortete\nBeschränkung der Zweckmäßigkeitskontrolle auf\nAusnahmefälle auch auf rechtsfähige Anstalten des\nöffentlichen Rechts übertragen werden kann, was\nwegen der grundlegenden strukturellen\nUnterschiede zwischen Körperschaft und Anstalt -\nhier die mitgliedschaftlich verfaßte und\nunabhängig vom Wechsel der Mitglieder bestehende\nOrganisation, durch die die Erfüllung bestimmter\nöffentlicher Aufgaben partikularen\ngesellschaftlichen Kräften überlassen wird, dort\ndie Zusammenfassung sächlicher und personeller\nMittel zur Erfüllung staatlicher Aufgaben in\nverselbständigten Einheiten unter einem\ndauernden, maßgebenden Einfluß des\nAnstaltsherrn,\n\n34\n\nvgl. dazu Kluth, Funktionale\nSelbstverwaltung, Jus Publicum Bd. 26,\n1997, S. 233 ff.; Scheuner,\nVoraussetzungen und Form der\nErrichtung öffentlicher Körperschaften\n(außerhalb des Kommunalrechts), in:\nGedächtnisschrift Hans Peters, 1967,\nS. 797, 803 -,\n\n35\n\nzumindest nicht ohne weiteres auf der Hand\nliegt, auch wenn die Anstalt - wie hier gemäß § 1\nAbs. 1 StWG - gesetzlich mit einem bestimmten -\nals Selbstverwaltung bezeichneten - Maß an\nUnabhängigkeit und Eigenverantwortung\nausgestattet ist.\n\n36\n\nZum Meinungsstand allgemein vgl.\nauch Hendler, Selbstverwaltung als\nOrdnungsprinzip, 1984, S. 287 f., der\ndie Anstalt unter Hinweis auf das\nBeispiel der - verfassungsrechtlich\ngeschützten - Rundfunkanstalten zu den\nSelbstverwaltungsträgern zählt, m.w.N.\nauch zu den Gegenauffassungen in\nFn. 87 und 88; ferner Jecht, Die\nÖffentliche Anstalt, Schriften zum\nöffentlichen Recht, Bd. 10 (1963),\nS. 62 ff., der nichts gegen den\nBegriff der \"Selbstverwaltung\" im\nAnstaltsrecht einzuwenden hat, solange\nman diesen Begriff sachbezogen auf das\nWie der Aufgabenerfüllung konzentriert\ndefiniere und man sich darüber im\nklaren sei, daß diese Selbstverwaltung\nauf dem Gedanken beruhe, daß sich\ntechnisches Fachwissen und\nSachverstand nicht hierarchisch\norganisieren lasse. Speziell zur\nSelbstverwaltung der Studentenwerke:\nFolz in: von Mutius (Hrsg.),\nSelbstverwaltung im Staat der\nIndustriegesellschaft, Festgabe zum\n70. Geburtstag von Georg Christoph von\nUnruh, 1983, S. 901 - 918; vgl. auch\nvon Mutius, Studentenwerke als\nöffentlich-rechtliche Anstalten und\nöffentliche Unternehmen, in: von\nMutius (Hrsg.), Autonomie öffentlicher\nUnternehmen in Anstaltsform,\nSchriftenreihe der Gesellschaft für\nöffentliche Wirtschaft und\nGemeinwirtschaft, Heft 30 (1987), S.\n21 ff., 35 f. zum \"zweifelhafte(n)\nVerhältnis von Anstalt und Autonomie\",\nwonach die Wahl der Anstaltsform im\nGegensatz zur Körperschaftsstruktur\ntendenziell \"zu einem strukturell\nangelegten Minus an Autonomie\" führe;\nders. in: Handbuch des\nWissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl.\n1996, S. 601, 613, wonach die Annahme\n\"echter Selbstverwaltung\" der\nStudentenwerke im Hinblick auf \"die\nAnstaltsstruktur und die staatlichen\nEinwirkungs- und\nFinanzierungsbefugnisse\" zwar fraglich\nsei, letztlich aber doch aus einer\nReihe sonstiger Gründe - historische\nEntwicklung aus privatrechtlichen\nSelbsthilfevereinen, Repräsentation\nder Benutzer in den Anstaltsorganen,\nTeilfinanzierung durch\nleistungsungebundene Beiträge, Wahl\nder Anstaltsform zur Vermeidung von\nden bei Körperschaftsmodellen (z.B.\nHochschulen) auftretenden\nMitwirkungsproblemen - eine echte\nSelbstverwaltung anzunehmen sei.\n\n37\n\nDie obigen Fragen bedürfen keiner weiteren\nVertiefung. Denn das hier gefundene Ergebnis läßt\nsich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden\naus dem Studentenwerksgesetz selbst gewinnen.\nAuch wenn die Wortlautinterpretation unergiebig\nist, folgt es sowohl aus der Systematik des\nGesetzes unter Berücksichtigung seiner\nEntstehungsgeschichte (1.) als auch aus dem Sinn\nund Zweck des ministeriellen\nEinwilligungsvorbehaltes (2.). Die betreffenden\nFeststellungen werden weder durch das dem Kläger\ngemäß § 1 Abs. 1 StWG - einfachgesetzlich -\neingeräumte Recht der Selbstverwaltung (3.) noch\ndurch höherrangiges Recht (4.) in Frage\ngestellt.\n\n38\n\n1.\n\n39\n\na. Ausgangspunkt der systematischen\nInterpretation ist § 10 StWG, der Regelungen zur\nBegründung und Beendigung der (öffentlich-\nrechtlichen) Organstellung des Geschäftsführers\neinerseits und der (privatrechtlichen)\ndienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem\nStudentenwerk und seinem Geschäftsführer\nandererseits enthält. Wie sich insbesondere aus §\n10 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 StWG, aber auch\naus § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und § 6 Nr. 4 StWG\nergibt, unterscheidet das Gesetz zwischen der der\nAnstalt selbst obliegenden, aber unter\nministeriellen Einwilligungsvorbehalt gestellten\nEinstellung des Geschäftsführers einschließlich\nder Regelung seines Dienstverhältnisses (vgl. §\n10 Abs. 1 Satz 2 StWG) einerseits und der dem\nMinisterium zustehenden Bestellung des\nGeschäftsführers (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2\nStWG) andererseits. Auch wenn beide Akte eine\nunterschiedliche rechtliche Bedeutung haben, sind\nsie inhaltlich doch eng aufeinander bezogen:\nWährend durch die Einstellung des\nGeschäftsführers dessen Dienstverhältnis mit der\nAnstalt begründet wird, das ihn zur Leistung der\nvereinbarten Dienste und die Anstalt zur\nGewährung der vereinbarten Vergütung verpflichtet\n(vgl. § 611 BGB), erlangt der Geschäftsführer mit\nseiner Bestellung kraft staatlicher Zuweisung die\nim Studentenwerksgesetz näher geregelte Stellung\nals Organ der Anstalt (§ 3 Nr. 3 StWG) und die\nhiermit verbundenen organschaftlichen Befugnisse,\ninsbesondere die Befugnis zur Leitung der Anstalt\nsowie die ihrer Außenvertretung (vgl. § 11 Abs. 1\nSätze 1 und 2 StWG).\n\n40\n\nZum Vorstehenden OVG\nNW, Urteil vom 8. März\n1985 - 15 A 2295/80-,\nOVGE 38, 35 (37).\n\n41\n\nDie enge Verknüpfung beider Akte wird durch\ndie Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 4 StWG, die\ndurch Änderungsgesetz vom 25. April 1978 (GV.\nNRW. S. 180) eingefügt wurde, weiter verstärkt,\nwonach die dem Ministerium nach § 10 Abs. 1 Satz\n1 StWG obliegende Bestellung mit Wirkung vom Tage\ndes Beginns des Dienstverhältnisses an fingiert\nwird, wenn das Ministerium gemäß § 10 Abs. 1 Satz\n2 StWG in die Einstellung des Geschäftsführers\neinwilligt.\n\n42\n\nDiese Fiktionswirkung verbietet es, die\nEntscheidung über die Einwilligung nach § 10 Abs.\n1 Satz 2 StWG auf eine -\nZweckmäßigkeitserwägungen ausschließende -\npräventive Rechtmäßigkeitskontrolle zu\nreduzieren. Denn anderenfalls würde ein\ngebundener, notfalls verwaltungsgerichtlich\ndurchsetzbarer Anspruch auf Erteilung der\nEinwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG im\nZusammenwirken mit der Fiktionswirkung des § 10\nAbs. 1 Satz 4 StWG zwingend und kraft Gesetzes\nautomatisch dazu führen, daß die Bestellung des\nGeschäftsführers als ausgesprochen gilt und dem\nMinisterium damit jeglicher Spielraum und eigener\nEinfluß auf diese Entscheidung genommen wäre.\nDies widerspräche jedoch ersichtlich der Regelung\ndes § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG, nach der\ndas Ministerium hinsichtlich der Bestellung des\nGeschäftsführers im Benehmen mit dem\nStudentenwerk eine von den Vorschlägen des\nVerwaltungsrates abweichende Entscheidung treffen\nkann. Diese Vorschrift räumt dem Ministerium\nhinsichtlich der Entscheidung über die Bestellung\ndes Geschäftsführers ein echtes\nLetztentscheidungsrecht ein, wie insbesondere die\nEntstehungsgeschichte der Norm belegt:\n\n43\n\naa) Das Studentenwerksgesetz in seiner\nursprünglichen Fassung vom 27. Februar 1974 (GV.\nNRW. S. 71) bestimmte in § 10 Abs. 1 Satz 1, daß\nder Geschäftsführer vom Minister für Wissenschaft\nund Forschung bestellt und abberufen wird. Nach §\n10 Abs. 2 Satz 1 StWG ursprüngliche Fassung\n(u.F.) hatte der Verwaltungsrat die Stelle des\nGeschäftsführers öffentlich auszuschreiben und\ndie Bestellung des Geschäftsführers sowie den\nWiderruf der Bestellung vorzuschlagen. Weiter sah\n§ 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StWG u.F. vor, daß\nVorschläge für die Bestellung unter Beifügung der\neingegangenen Bewerbungen dem Minister für\nWissenschaft und Forschung vorzulegen waren. § 10\nAbs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u. F. enthielt\nschließlich die ausdrückliche Feststellung, daß\nder Minister an die ihm unterbreiteten (Personal-\n)Vorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden\nsei.\n\n44\n\nMit dieser Konzeption wich das\nStudentenwerksgesetz deutlich vom Gesetzentwurf\nder Landesregierung vom 15. Mai 1973 (Landtags-\nDrucksache 7/2712) ab, der in § 8 Nr. 2 der\nEntwurfsfassung als Aufgabe des Verwaltungsrates\ndie Bestellung und Entlassung des\nGeschäftsführers auf Vorschlag des Vorstandes\nvorsah und ferner in § 11 Abs. 1 Satz 2 der\nEntwurfsfassung bestimmte, daß die Bestellung des\nGeschäftsführers und ihr Widerruf sowie die\nRegelung seines Dienstverhältnisses der\nZustimmung der Aufsichtsbehörde bedürfen.\nTragender Grund dieser abweichenden Konzeption\nwar eine grundlegende Neustrukturierung der\nAnstaltsorgane und ihrer organschaftlichen\nBefugnisse, die nach intensiver Diskussion über\ndie sachgerechte Ausgestaltung der\nWillensbildungsprozesse innerhalb der Anstalt und\ndie Kompetenzabgrenzungen zwischen den einzelnen\nAnstaltsorganen im Laufe des\nGesetzgebungsverfahrens vorgenommen wurde.\nWährend der Gesetzentwurf der Landesregierung vom\n15. Mai 1973 drei Organe vorsah, nämlich 1. den\nVerwaltungsrat, der im wesentlichen als\nKontrollorgan ausgestaltet war, 2. den Vorstand,\ndem die Funktion des Leitungs- und Beschlußorgans\nder Anstalt zugedacht war, und schließlich 3. den\nGeschäftsführer, der u.a. als Ausführungsorgan\ndie Beschlüsse des Vorstandes vorzubereiten und\numzusetzen hatte,\n\n45\n\nvgl. die Begründung\ndes Gesetzentwurfs der\nLandesregierung vom 15.\nMai 1973, Landtags-\nDrucksache 7/2712, S. 20,\n22, 23,\n\n46\n\nsetzte sich aufgrund der Ausschußberatungen im\nInteresse einer klareren\nZuständigkeitsverteilung,\n\n47\n\nvgl. Ausschußprotokoll\n7/1199 über die 83.\n(nicht öffentliche)\nSitzung des\nKulturausschusses vom 4.\nOktober 1973, S. 19,\nabgedruckt in der\nGesetzesdokumentation A\n03 03/7/77, herausgegeben\nvom Landtag Nordrhein-\nWestfalen, S. 91,\n\n48\n\ndie Auffassung durch, die Zahl der\nAnstaltsorgane unter Verzicht auf den Vorstand\nauf zwei Organe, nämlich den Verwaltungsrat und\nden Geschäftsführer, zu reduzieren, die im\nGesetzentwurf der Landesregierung ursprünglich\nvorgesehenen Kompetenzen des Verwaltungsrates und\ndes Vorstandes bei einem Organ - dem\nVerwaltungsrat - zu konzentrieren und die\nLeitungsfunktion der Anstalt bei dem\nGeschäftsführer anzusiedeln. Als Konsequenz der\ndamit erheblich gestärkten Organstellung des\nGeschäftsführers wurde seine Bestellung und\nAbberufung durch das - damals einzige -\nKontrollorgan der Anstalt, den Verwaltungsrat,\nnicht mehr für tunlich gehalten, sondern statt\ndessen die Statuierung eines insoweit bestehenden\nministeriellen Letztentscheidungsrechts\nbeschlossen.\n\n49\n\nVgl. Ausschußprotokoll\n7/1297 über die 91.\n(nicht öffentliche)\nSitzung des\nKulturausschusses vom 13.\nDezember 1973, S. 11 -\n13, abgedruckt in der\nGesetzesdokumentation\na.a.O., S. 125 - 127;\nAusschußprotokoll 7/1302\nüber die 92. (nicht\nöffentliche) Sitzung des\nKulturausschusses vom 16.\nJanuar 1974, S. VII,\nVIII, S. 14 - 16, 19,\nabgedruckt in der\nGesetzesdokumentation\na.a.O., S. 135 f., 150 -\n152, 155.\n\n50\n\nDie in den Ausschußberatungen zum Teil\ngeäußerte Befürchtung, auf diese Weise werde das\nSelbstverwaltungsrecht der Anstalt\n\"durchlöchert\", fand damit ebensowenig eine\nMehrheit wie der ferner geltend gemachte\nEinwand, die in § 11 Abs. 2 der Entwurfsfassung\nfür den Geschäftsführer normierten\nQualifikationsmerkmale und die in § 17 der\nEntwurfsfassung geregelten Aufsichtsbefugnisse\nreichten zur Vermeidung von Fehlentwicklungen\naus.\n\n51\n\nVgl. zu diesen\nEinwänden\nAusschußprotokoll 7/1297\nüber die 91. (nicht\nöffentliche) Sitzung des\nKulturausschusses vom 13.\nDezember 1973, S. 11 f.,\nabgedruckt in der\nGesetzesdokumentation\na.a.O., S. 125 f.\n\n52\n\nbb) Das ministerielle Letztentscheidungsrecht\nhinsichtlich der Bestellung und Abberufung des\nGeschäftsführers hat durch das Gesetz zur\nÄnderung des Studentenwerksgesetzes vom 14.\nDezember 1993 (GV. NRW. S. 992) zwar eine\nModifikation, letztlich aber keine grundlegende\nqualitative Veränderung erfahren. Ein\nÄnderungsantrag der Landtagsfraktion BÜNDNIS 90/\nDIE GRÜNEN zu § 10 Abs. 2 und 3 StWG,\n\n53\n\nvgl. Ziffer 8 der\nAnlage 3 der\nBeschlußempfehlung und\ndes Berichts des\nAusschusses für\nWissenschaft und\nForschung vom 6. Dezember\n1993 zu dem Gesetzentwurf\nder Landesregierung\n- Drucksache 11/5768 -\nvom 22. Juli 1993,\nLandtags-Drucksache\n11/6377,\n\n54\n\ndurch den bei Meinungsverschiedenheiten\nzwischen dem Ministerium für Wissenschaft und\nForschung und dem Verwaltungsrat des\nStudentenwerks über die Bestellung und Abberufung\ndes Geschäftsführers ein\nKonfliktregelungsverfahren mit letztverbindlicher\nEntscheidungskompetenz einer aus je drei\nMitgliedern beider Seiten und einem neutralen\nVorsitzenden zu bildenden Einigungsstelle\nvorgesehen werden sollte, um auf diese Weise zu\nverhindern, daß das Ministerium einen\nGeschäftsführer gegen den Willen des\nVerwaltungsrates berufen oder abberufen könne,\nfand im Gesetzgebungsverfahren keine\nZustimmung.\n\n55\n\nVgl.\nBeschlußempfehlung und\nBericht des Ausschusses\nfür Wissenschaft und\nForschung vom 6. Dezember\n1993 zu dem Gesetzentwurf\nder Landesregierung\n- Drucksache 11/5768 -\nvom 22. Juli 1993,\nLandtags-Drucksache\n11/6377, S. 34.\n\n56\n\nGleiches gilt für die zur Stärkung der\nPersonalhoheit der Studentenwerke von ihren\nGeschäftsführern erhobene Forderung, die Regelung\ndes § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F.\nersatzlos zu streichen, um auf diese Weise zu\nverhindern, daß dem Studentenwerk \"ein\nGeschäftsführer aufgezwungen werden kann, den es\nnicht selbst ausgewählt hat\".\n\n57\n\nIn diesem Sinne ausdrücklich der\nGeschäftsführer des Studentenwerks\nAachen in der öffentlichen Anhörung\ndes Ausschusses für Wissenschaft und\nForschung, Ausschußprotokoll 11/1043\nüber die 36. (öffentliche) Sitzung vom\n5. November 1993, S. 9, abgedruckt in\nder Gesetzesdokumentation des Gesetzes\nzur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes vom 14.\nDezember 1993, Archiv-Signatur A\n0303/11/82, herausgegeben vom Landtag\nNordrhein-Westfalen, S. 61; vgl. auch\ndie in dieser Anhörung erhobene\nForderung eines studentischen\nMitgliedes des Verwaltungsrates des\nStudentenwerks Bonn nach einer\nautonomen Entscheidung des\nStudentenwerks über die Bestellung des\nGeschäftsführers, Ausschußprotokoll\n11/1043, S. 18, Gesetzesdokumentation\na.a.O., S. 70; in diesem Sinne auch:\nStellungnahme des Verwaltungsrates des\nStudentenwerks Bonn vom 28. Januar\n1993 zum Referentenentwurf eines\nGesetzes zur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes, S. 6 f.,\nGesetzesdokumentation a.a.O., S. 326 f.\n\n58\n\nStatt dessen setzte sich ein Antrag der SPD-\nLandtagsfraktion durch, mit dem u.a. die in § 10\nAbs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F. enthaltene\nFormulierung \"...; er (der Minister) ist an\nVorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden.\"\ndurch die Formulierung \"...; es (das Ministerium)\nkann im Benehmen mit dem Studentenwerk eine\nabweichende Entscheidung treffen.\" ersetzt wurde.\nAuf diese Weise sollte zwar die Notwendigkeit des\nBemühens um eine konsensuale Lösung im Vergleich\nzur bisherigen Regelung stärker betont werden;\neine Abkehr vom Letztentscheidungsrecht des\nMinisteriums hinsichtlich der Bestellung und\nAbberufung des Geschäftsführers des\nStudentenwerks war damit indessen nicht\nintendiert. Denn im Gegensatz zum Einvernehmen,\ndas eine Verständigung der beteiligten Stellen im\nSinne völliger Willensübereinstimmung\nvoraussetzt, verlangt die Herstellung des\nBenehmens mit einer anderen Stelle - hier des\nStudentenwerks - lediglich den Versuch einer\nEinigung. Das Benehmen ist schon dann\nhergestellt, wenn der betreffenden Stelle\nGelegenheit zur Stellungnahme (mit dem Ziel der\nVerständigung) gegeben worden ist; die\nHerstellung eines Konsenses ist hingegen nicht\nerforderlich.\n\n59\n\nVgl. BVerwG, Urteil\nvom 4. November 1960 - VI\nC 163.58 -, BVerwGE 11,\n195 (200);\nStelkens/Bonk/Sachs,\nKommentar zum\nVerwaltungsverfahrensgese\ntz, 5. Aufl. 1998, § 44\nRz. 184 f. m.w.N.;\nHennecke in: Knack,\nVerwaltungsverfahrensgese\ntz, 6. Aufl. 1998, § 35\nAnm. 4.5.3; vgl. auch\nCreifels,\nRechtswörterbuch,\n8. Aufl. 1986, S. 327 zum\nStichwort\n\"Einvernehmen\".\n\n60\n\nDaß im Gesetzgebungsverfahren Klarheit über\ndiese rechtlich bedeutsamen Begriffsunterschiede\nbestand, belegt eine Äußerung des Vorsitzenden\ndes Ausschusses für Wissenschaft und Forschung in\nden Ausschußberatungen, wonach er in dieser Frage\ndie Herstellung eines Benehmens mit dem\nStudentenwerk, nicht aber die Erzielung eines\nEinvernehmens für sinnvoll halte, da es nicht zur\ngegenseitigen Blockierung beider Seiten bei der\nEntscheidungsfindung kommen dürfe.\n\n61\n\nVgl. Ausschußprotokoll\n11/1081 über die 38.\n(nicht öffentliche)\nSitzung des Ausschusses\nfür Wissenschaft und\nForschung vom 2. Dezember\n1993, S. 15, abgedruckt\nin der\nGesetzesdokumentation des\nGesetzes zur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes\nvom 14. Dezember 1993,\nArchiv-Signatur A\n0303/11/82, herausgegeben\nvom Landtag Nordrhein-\nWestfalen, S. 161.\n\n62\n\nDieses Letztentscheidungsrecht gibt dem\nMinisterium nicht nur die Möglichkeit, gegenüber\nallen eingegangenen Bewerbungen ein Vetorecht\nauszuüben (mit der Folge der\nStellenneuausschreibung), sondern auch die\nBefugnis, - nach der Herstellung des Benehmens -\naus der Gesamtzahl der eingegangenen Bewerbungen\nabweichend von den Vorschlägen des Studentenwerks\npositiv eine eigene Personalauswahl zu\ntreffen.\n\n63\n\nDas ministerielle Letztentscheidungsrecht\ndient damit nicht nur der Vermittlung personeller\ndemokratischer Legitimation des Geschäftsführers,\n\n64\n\nvgl. BVerwG, Beschluß\nvom 17. Dezember 1997 - 6\nC 1.97 -, S. 21 ff. des\nBeschlußabdrucks,\n\n65\n\nsondern sichert überdies - zumindest in einem\nelementaren Kernbereich - auch den von den\nallgemeinen Lehren zur öffentlich-rechtlichen\nAnstalt als Charakteristikum des Anstaltsbegriffs\nstets hervorgehobenen ständigen Einfluß des\nAnstaltsherrn auf die Bestimmung der\nLeitungsorgane, auch wenn der Gesetzgeber für den\nVerwaltungsrat des Studentenwerks, in dem gemäß §\n4 StWG die Vertreter der Hochschulen dominieren,\nauf diesen Einfluß verzichtet hat.\n\n66\n\nVgl. Kluth,\nFunktionale\nSelbstverwaltung, Jus\nPublicum, Bd. 26, 1997,\nS. 213 f.;\nWolff/Bachof/Sober,\nVerwaltungsrecht II, 5.\nAufl. 1987, § 98\nRz. 8.\n\n67\n\ncc) Aus den obigen Feststellungen folgt, daß\nauch nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung\ndes Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993\n(GV. NRW. 992) hinsichtlich der Bestellung und\nAbberufung des Geschäftsführers des\nStudentenwerks eine ministerielle\nLetztentscheidungsbefugnis besteht, die freilich\nkein freies Belieben eröffnet, sondern ein durch\nden Gesetzeszweck (vgl. § 40 VwVfG NW) bestimmtes\nund begrenztes Verwaltungsermessen ist.\n\n68\n\nVgl. OVG NW, Urteil\nvom 8. März 1985 - 15 A\n2295/80 - OVGE 38, 35\n(37).; Schnapp,\nStaatsaufsicht über die\nStudentenwerke in: von\nMutius (Hrsg.), Autonomie\nöffentlicher Unternehmen\nin Anstaltsform,\nSchriftenreihe der\nGesellschaft für\nöffentliche Wirtschaft\nund Gemeinwirtschaft Heft\n30 (1987), S. 165,\n181.\n\n69\n\nAus dem oben Gesagten folgt weiter, daß\naufgrund der Fiktionswirkung des § 10 Abs. 1 Satz\n4 StWG die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG\nerforderliche ministerielle Einwilligung in die\nEinstellung des Geschäftsführers, die regelmäßig\nmit der (erstmaligen) Regelung seines\nDienstverhältnisses zusammenfällt, auch als eine\n- Zweckmäßigkeitserwägungen einschließende -\nErmessensentscheidung eingestuft werden muß. \n\n70\n\nb. Der dem Ministerium zustehende\nErmessensspielraum bei der Einwilligung nach § 10\nAbs. 1 Satz 2 StWG konzentriert sich nicht nur\nauf die Auswahl der Person des Geschäftsführers,\nsondern bezieht sich außerdem auf die inhaltliche\nAusgestaltung seines Dienstvertrages. Dies ergibt\nsich ebenfalls aus systematischen Überlegungen\nunter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien\ndes Studentenwerksgesetzes.\n\n71\n\naa) Für die Rechtslage vor Inkrafttreten des\nÄnderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW.\nS. 992) folgt dieses Ergebnis unmißverständlich\naus der Begründung des Gesetzentwurfs der\nLandesregierung zur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes vom 14. September\n1977,\n\n72\n\nvgl. Landtags-\nDrucksache 8/2357, S. 21\nunter Ziffer 5.,\n\n73\n\nder u.a. neben der oben genannten\nFiktionswirkung zum Zwecke der \"Präzisierung\"\neine Ersetzung des bis dahin in § 10 Abs. 1 Satz\n2 StWG vorgesehenen ministeriellen\nZustimmungserfordernisses durch einen\nministeriellen Einwilligungsvorbehalt vorsah. In\nder Begründung des Gesetzentwurfs hob die\nLandesregierung ausdrücklich hervor, daß es zur\nGewährleistung eines \"einheitlichen\"\nVertragsrechts bei den Geschäftsführern notwendig\nsei, daß das Ministerium nicht nachträglich\nzustimme, sondern bereits vorher seine\n\"Einwilligung zu den vertraglichen Einzelheiten\"\nerteile. Unter Betonung des Gesichtspunkts der\n\"Einheitlichkeit\" bestand die Funktion der\nEinwilligung danach nicht so sehr in einer\npräventiven Rechtskontrolle, die in einem vom\nPrinzip der Privatautonomie beherrschten System\ndes Vertragsrechts unterschiedliche\nVertragsgestaltungen - gleichsam als Normalfall -\nhinzunehmen hat, sondern in erster Linie in der\nEinräumung eines weit darüber hinausgehenden\neigenen Einflusses des Ministeriums auf den\njeweiligen Vertragsinhalt zur Sicherung einer\nhomogenen Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen in\ndiesem Bereich des öffentlichen Dienstes.\n\n74\n\nbb) Das dem Ministerium zustehende Recht zur\nEinflußnahme auf die inhaltliche Ausgestaltung\nder dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem\nStudentenwerk und seinem Geschäftsführer ist\ndurch das Gesetz zur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV.\nNRW. S. 992) nicht verkürzt worden. Zwar wurde\ndie bis dahin in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F.\nnormierte Wirtschaftlichkeitsaufsicht ersatzlos\ngestrichen und die seit der Bekanntmachung der\nNeufassung des Studentenwerksgesetzes vom 4.\nJanuar 1994 (GV. NRW. S. 36) in § 15 StWG\ngeregelte \"Aufsicht\" auf eine reine\nRechtsaufsicht beschränkt; doch läßt sich daraus\nentgegen der Auffassung des Klägers nicht\nableiten, daß damit auch der Prüfungsmaßstab des\nministeriellen Einwilligungsvorbehalts in § 10\nAbs. 1 Satz 2 StWG auf eine bloße Rechtsaufsicht\nverengt worden wäre. Die ersatzlose Streichung\nder Wirtschaftlichkeitsaufsicht war vielmehr\nalleinige Folge einer grundlegenden\nUmstrukturierung der in § 12 StWG geregelten\n\"Wirtschaftsführung\" und der in § 13 StWG\nnormierten \"Finanzierung\" des Studentenwerks; sie\nstand jedoch in keinerlei Zusammenhang mit der\ndas Organ des \"Geschäfts-führer(s)\" betreffenden\nNorm des § 10 StWG. Auch dies belegt die Genese\ndes Gesetzgebungsverfahrens:\n\n75\n\nAls Kernstück der Novelle sah der\nGesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Juli\n1993 - neben einer Änderung der Leitungsstruktur\ndurch Kreation eines dritten Anstaltsorgans, des\nVerwaltungsausschusses, und der dadurch bedingten\nNeuregelung der Zusammensetzung von\nVerwaltungsrat und Verwaltungsausschuß sowie\nihrer Kompetenzen - eine Änderung des\nFinanzierungssystems hinsichtlich der\nLandeszuschüsse für den laufenden Anstaltsbetrieb\ndurch Umstellung der Fehlbetrags- auf eine\nFestbetragsfinanzierung vor.\n\n76\n\nVgl. Landtags-Drucksache\n11/5768, S. 1, 17.\n\n77\n\nAuf diese Weise sollte den Studentenwerken\n\"ein größerer Handlungsspielraum zur Verbesserung\nihrer Dienstleistungen\" eingeräumt und \"mehr\nFlexibilität, Wirtschaftlichkeit und\nEigenverantwortung\" ermöglicht werden.\n\n78\n\nVgl. Landtags-\nDrucksache 11/5768, S. 1,\n17.\n\n79\n\nDas Anliegen der Landesregierung, die\nEigenverantwortlichkeit der Studentenwerke zu\nstärken und ihnen ein flexibleres Agieren im\nwirtschaftlichen Bereich zu gestatten, stieß im\nGesetzgebungsverfahren auf breite Zustimmung.\nJedoch äußerten insbesondere Vertreter der\nStudentenwerke im Laufe der vom Ausschuß für\nWissenschaft und Forschung am 5. November 1993\nvorgenommenen Anhörung erhebliche Zweifel daran,\ndaß sich diese Intention mit dem im Gesetzentwurf\nder Landesregierung vorgesehenen Instrumentarium\nverwirklichen lasse. Eine Festbetragsfinanzierung\nsei nur dann zielführend, wenn sie\nwirtschaftliches Verhalten belohne und\neffektiveres wirtschaftliches Verhalten\nermögliche. Unabdingbare Voraussetzung hierfür\nsei, daß die haushaltsrechtliche Behandlung des\ngewährten Festbetrages von den Restriktionen der\nLandeshaushaltsordnung freigestellt und im\nStudentenwerksgesetz selbst spezialgesetzlich\nverankert werde. Wirtschaftliche Betätigung nach\nkaufmännischen Grundsätzen setze überdies eine\ngrößere Entscheidungsfreiheit des Sachverstandes\nvor Ort voraus. So könne beispielsweise das\njeweilige Studentenwerk besser als das\nMinisterium entscheiden, ob es wirtschaftlich\nsinnvoll sei, eine Caféteria oder einen Imbiß zu\nbetreiben. Um ein solches Wirtschaften zu\nermöglichen und Planungssicherheit zu Beginn\neines Wirtschaftsjahres zu schaffen, müsse die im\nGesetzentwurf der Landesregierung beibehaltene\nWirtschaftlichkeitsaufsicht ebenso wie der\nministerielle Zustimmungsvorbehalt hinsichtlich\ndes Wirtschaftsplans einschließlich der\nStellenübersicht entfallen. Eine diesbezügliche\nAnzeigepflicht reiche aus, damit die\nAufsichtsbehörde ihrer Rechtsaufsicht genügen\nkönne. Überdies verhinderten der jährlich zu\nerstellende Wirtschaftsprüferbericht und die\nKontrolle durch den Landesrechnungshof eine\nmißbräuchliche Verwendung der gewährten\nFinanzmittel.\n\n80\n\nZu dem oben Gesagten vgl.\nAusschußprotokoll 11/1043 über die 36.\n(öffentliche) Sitzung des Ausschusses\nfür Wissenschaft und Forschung vom 5.\nNovember 1993, insbesondere S. 3 ff.,\n8 f., 16, 18, 37 f., 40, 42, 45, 48\nf., 51 f. , abgedruckt in der\nGesetzesdokumentation, Archiv-Signatur\nA 0303/11/82, S. 55 ff., 60 f., 68,\n70, 89 f., 92, 94, 97, 100 f., 103 f.;\nvgl. auch Zusammenfassung der Anhörung\nin der Beschlußempfehlung und dem\nBericht des Ausschusses für\nWissenschaft und Forschung vom\n6. Dezember 1993, Landtags-Drucksache\n11/6377, S. 24; sowie die gemeinsame\nStellungnahme der Geschäftsführer der\nStudentenwerke vom 18. Oktober 1993\nzum Gesetzentwurf der Landesregierung\nzur Änderung des\nStudentenwerksgesetzes (Landtags-\nDrucksache 11/ 5768) als Beitrag zur\nöffentlichen Anhörung im Ausschuß für\nWissenschaft und Forschung, S. 2 f.,\nZuschrift 11/2950,\nGesetzesdokumentation a.a.O., S. 307 f.\n\n81\n\nDiesen Änderungswünschen trug der\nLandesgesetzgeber Rechnung, indem er u.a. die bis\ndahin in § 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2\nStWG a.F. vorgesehenen Zustimmungsvorbehalte der\nAufsichtsbehörde hinsichtlich des\nWirtschaftsplans und beabsichtigter Änderungen im\nlaufenden Wirtschaftsjahr durch Anzeigepflichten\ngegenüber der Aufsichtsbehörde ersetzte (vgl. §\n12 Abs. 2 Satz 2 StWG), die abschließende\nhaushaltsrechtliche Behandlung der gewährten\nFestbeträge im Studentenwerksgesetz selbst (vgl.\n§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2, Abs. 3 und 4 StWG)\nnormierte und als Konsequenz dieser grundlegenden\nÄnderungen schließlich auch die in § 17 Abs. 1\nSatz 2 StWG a.F. fixierte\nWirtschaftlichkeitsaufsicht strich. Eine\nBeschränkung des ministeriellen\nEinwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs. 1 Satz 2\nStWG auf eine bloße Rechtsaufsicht stand dabei\njedoch zu keiner Zeit zur Diskussion. Wäre\nletzteres der Fall gewesen und hätten sich\nderartige Ansätze im Gesetzgebungsverfahren\ndurchgesetzt, hätte es im übrigen angesichts der\ngrundlegenden Umstrukturierungen bei\n\"Wirtschaftsführung\" (§ 12) und \"Finanzierung\" (§\n13) nahegelegen, für die ministerielle Mitwirkung\nbei der Regelung des Dienstverhältnisses des\nGeschäftsführers ebenfalls eine schwächere\nministerielle Beteiligungsform - wie die in § 12\nAbs. 2 Satz 2 StWG für den Wirtschaftsplan\nvorgesehene Anzeige - einzuführen oder in § 10\nStWG den eingeschränkten Prüfungsmaßstab einer\nRechtmäßigkeitskontrolle ausdrücklich gesetzlich\nzu fixieren, wie dies z.B. in § 13 Abs. 4 Satz 2\nStWG geschehen ist, wo trotz des eindeutigen\nWortlauts des § 15 Abs. 1 Satz 2 StWG nochmals\nausdrücklich betont wird, daß die\nAufsichtsbehörde die sachgerechte Verwendung (der\nFinanzmittel) im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht\nprüft.\n\n82\n\nBelegt wird das hier gefundene Ergebnis ferner\ndadurch, daß der Gesetzgeber trotz der\nelementaren Veränderungen im Bereich der\n\"Wirtschaftsführung\" (§ 12) selbst dort an einem\nZustimmungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde\nfestgehalten hat, soweit es \"Kreditaufnahmen und\nsonstige Maßnahmen, die das Studentenwerk zur\nAusgabe in künftigen Wirtschaftsjahren\nverpflichten können\", betrifft (vgl. § 12 Abs. 3\nStWG). Diese Regelung findet ihren Grund darin,\ndaß die mangels Konkursfähigkeit öffentlich-\nrechtlicher Anstalten in finanzieller Hinsicht\nnotfalls bestehende Nachschußpflicht des Landes\nals Anstaltsträger nur dann gerechtfertigt ist,\nwenn diese Verantwortung und Risikotragung auch\nmit einem eigenen materiellen Ingerenzrecht des\nLandes im Sinne einer Zweckmäßigkeitskontrolle\nkorrespondiert. In diesem Sinne ist auch die in\nder Beschlußempfehlung und dem Bericht des\nAusschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6.\nDezember 1993 wiedergegebene Stellungnahme des\nHaushalts- und Finanzausschusses zu verstehen, in\nder zwar die Ersetzung der Genehmigungspflicht\nfür die Wirtschaftspläne der Studentenwerke durch\neine Anzeigepflicht befürwortet, zugleich aber\nauch das Fortbestehen der Genehmigungspflicht der\nAufsichtsbehörde für die Aufnahme von Krediten\nals unentbehrlich eingestuft wird, damit das Land\neine entsprechende Verantwortung übernehmen\nkönne.\n\n83\n\nVgl. Landtags-\nDrucksache 11/6377,\nS. 26.\n\n84\n\nMit Blick darauf, daß auch die Regelung des\nDienstverhältnisses des Geschäftsführers das\nStudentenwerk zu Ausgaben in künftigen\nWirtschaftsjahren verpflichtet, liefe es dem\ndurch die Beibehaltung der Regelung des § 12 Abs.\n3 StWG dokumentierten Willen des Gesetzgebers\neindeutig zuwider, für den Einwilligungsvorbehalt\nnach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG eine Verknüpfung\nzwischen Verantwortung und Risikotragung auf der\neinen Seite und einem echten\nMitentscheidungsrecht des Landes auf der anderen\nSeite zu leugnen.\n\n85\n\nDie durch das Änderungsgesetz vom 14. Dezember\n1993 (GV. NRW. S. 992) neu eingeführten\nRegelungen der §§ 10 Abs. 1 Satz 3 und 14 Satz 2\nStWG, nach denen nunmehr auch der Abschluß eines\nbefristeten Dienstvertrages zwischen\nStudentenwerk und Geschäftsführer möglich ist und\neine Bindung an die für Angestellte und Arbeiter\ndes Landes Nordrhein-Westfalen geltenden\nBestimmungen nicht mehr besteht, rechtfertigt\nkeine andere Bewertung. Mit diesen Vorschriften\nsollte lediglich die Palette möglicher\nVertragsgestaltungen ausgeweitet und eine\nflexiblere Regelung des Dienstverhältnisses\nzwischen Studentenwerk und Geschäftsführer mit\neinem auch an Risikofaktoren orientierten\nVerhältnis von Leistung und Gegenleistung\ngesetzlich gestattet werden, wie im übrigen auch\ndie Regelung nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des\nÄnderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW.\nS. 992) belegt, wonach den Vertragspartnern\n(Studentenwerk und Geschäftsführer) die\nMöglichkeit eingeräumt werden sollte, entweder an\nden bisherigen Dienstverträgen festzuhalten oder\naber \"neue Verträge (auf Zeit)\"\nabzuschließen.\n\n86\n\nVgl. Begründung des\nGesetzentwurfs der\nLandesregierung vom 22.\nJuli 1993, Landtags-\nDrucksache 11/5768, S. 18\nzu Art. 2 des\nÄnderungsgesetzes.\n\n87\n\nDie Beschränkung des Einwilligungsvorbehalts\nnach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine präventive\nRechtskontrolle läßt sich aus alledem jedoch\nnicht ableiten. Vielmehr ist die dem Ministerium\neingeräumte Befugnis, bei seiner Entscheidung\nauch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte geltend zu\nmachen, gerade wegen der gewachsenen Flexibilität\nvonnöten, um unter Berücksichtigung\nunterschiedlicher Risikofaktoren und\nverschiedener denkbarer Vertragsgestaltungen nach\nwie vor angemessene und vergleichbare\ndienstvertragliche Lösungen sicherzustellen. In\ndiesem Sinne wies der Vertreter des Ministeriums\nfür Wissenschaft und Forschung in den\nAusschußberatungen im Zusammenhang mit der\nvorgesehenen Befristung des Dienstverhältnisses\nunter zustimmender Kenntnisnahme des\nAusschußvorsitzenden und anderer\nAusschußmitglieder darauf hin, daß nunmehr\nbeispielsweise zunächst ein Zweijahresvertrag und\nnach dessen Ablauf auch \"ein Dauerverhältnis mit\neiner aufgrund von weniger Risiken niedrigeren\nBezahlung abgeschlossen werden\" könne. Das\n\"Wissenschaftsministerium, mit dem die\nArbeitsverträge vereinbart werden müßten, wenn\nauch der Vertragspartner das Studentenwerk sei\",\nachte dabei darauf, \"daß keine unvernünftigen\noder völlig unpassenden Arbeitsverträge zustande\nkämen\".\n\n88\n\nVgl. Ausschußprotokoll\n11/1081 über die 38.\n(nicht-öffentliche)\nSitzung des Ausschusses\nfür Wissenschaft und\nForschung vom 2. Dezember\n1993, S. 13 f.,\nabgedruckt in der\nGesetzesdokumentation,\nArchiv-Signatur A\n0303/11/82, S. 159 f.\n\n89\n\nAuch diese Erwägungen, die im\nGesetzgebungsverfahren nicht in Zweifel gezogen\nwurden, bestätigen, daß der ministerielle\nEinwilligungsvorbehalt nach § 10 Abs. 1 Satz 2\nStWG keine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle ist,\nsondern dem Ministerium statt dessen einen\neigenen maßgebenden Einfluß auf den Inhalt\nsolcher Verträge zubilligt.\n\n90\n\n2. Allein dieses Ergebnis wird dem Sinn und\nZweck des Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs.\n1 Satz 2 StWG gerecht. Gegenstand der\nEinwilligung ist ein privatrechtliches\nRechtsgeschäft zwischen dem Studentenwerk und\nseinem Geschäftsführer, bei dem die Beschränkung\nauf eine reine Rechtskontrolle schon deshalb\nwenig verständlich wäre, weil die rechtlichen\nDeterminanten, die das Prinzip der\nPrivatautonomie dem privaten Vertragsrecht\nvorgibt, weit gezogen sind, so daß eine Kontrolle\nder rechtstechnischen Unbedenklichkeit des\ngeschlossenen Vertrages im Regelfall keinen Anlaß\nzu Beanstandungen bietet, mag der Vertragsinhalt\nim Einzelfall auch unvernünftig oder unausgewogen\nsein. Auch in den Fällen, in denen die danach\nbeachtlichen rechtlichen Grenzen überschritten\nwären, wäre der Nutzen einer präventiven\nministeriellen Rechtskontrolle letztlich gering,\nweil solche Verstöße der gerichtlichen\nÜberprüfung unterlägen und zu den dafür jeweils\nvorgesehenen rechtlichen Konsequenzen führen\nwürden. Mangels öffentlich-rechtlicher Vorgaben\nim Studentenwerksgesetz, von deren Einhaltung die\nErteilung der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz\n2 StWG abhängig gemacht worden wäre, und wegen\ndes weiten Handlungsspielraums, den das\nStudentenwerk bei der in § 12 Abs. 1 StWG\nfixierten \"Wirtschaftsführung nach kaufmännischen\nGrundsätzen\" hat, erfüllt der ministerielle\nEinwilligungsvorbehalt daher nur dann eine\nwirkliche Funktion, wenn man ihn von der oben\ngenannten rechtlichen Maßstabsgebundenheit löst\nund ihn entsprechend der gesetzgeberischen\nIntention als Instrument begreift, mit dem das\nMinisterium auch die Zweckmäßigkeit und\nAngemessenheit der getroffenen Vereinbarung unter\nBerücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte\nüberprüfen darf. Nur bei einem solchen\nVerständnis läßt sich mit seiner Hilfe die\ngesetzlich intendierte Vergleichbarkeit der\nDienstverhältnisse der Geschäftsführer der\nStudentenwerke im Lande Nordrhein-Westfalen auch\nbei erhöhter Flexibilität der Vertragsgestaltung\nund Einbeziehung unterschiedlicher Risikofaktoren\nsichern.\n\n91\n\nEine solche ministerielle Einflußnahme dient\nschließlich zugleich auch dem Ansehen der Anstalt\nund seiner Organe, indem sie verhindert, daß dem\nVerwaltungsausschuß, der regelmäßig auf eine enge\nund kooperative Zusammenarbeit mit dem\nGeschäftsführer angewiesen ist, der Vorwurf\ngemacht werden kann, er habe es - beispielsweise\nhinsichtlich der Höhe der Vergütung - an der\nnötigen Distanz fehlen lassen und sachwidrige\nEntscheidungen zugunsten des Geschäftsführers\ngetroffen.\n\n92\n\n3. Das gefundene Ergebnis wird durch das dem\nKläger in § 1 Abs. 1 StWG einfachgesetzlich\neingeräumte Recht auf Selbstverwaltung nicht in\nFrage gestellt. Selbstverwaltung und\nStaatsaufsicht stehen ihrem Inhalt nach in einer\nengen Wechselbeziehung. Das\nSelbstverwaltungsrecht determiniert nicht nur die\nSchranken der Staatsaufsicht; ebenso lassen sich\nUmfang und Grenzen des Selbstverwaltungsrechts\nauch von den Befugnissen der Staatsaufsicht her\nbeschreiben.\n\n93\n\nSchnapp,\nStaatsaufsicht über die\nStudentenwerke in: von\nMutius (Hrsg.), Autonomie\nöffentlicher Unternehmen\nin Anstaltsform,\nSchriftenreihe der\nGesellschaft für\nöffentliche Wirtschaft\nund Gemeinwirtschaft Heft\n30 (1987), S. 165, 166\nm.w.N.\n\n94\n\nTragfähige rechtsdogmatische\nSchlußfolgerungen, die die Auffassung des Klägers\nstützen würden, lassen sich aus dieser\nallgemeinen Erkenntnis jedoch letztlich nicht\nableiten. Denn nicht nur das Institut der\n\"Staatsaufsicht\" ist als Begriff weitgehend\nausfüllungsbedürftig, weil es \"zahlreiche\nBetätigungsmöglichkeiten der öffentlichen Gewalt\nzusammenfaßt, die, einzeln betrachtet, jede für\nsich ihre Eigenart und Besonderheit\naufweisen\",\n\n95\n\nin diesem Sinne\nausdrücklich schon\nAnschütz, Die\nReichsaufsicht, in:\nAnschütz/Thoma (Hrsg.)\nHandbuch des Deutschen\nStaatsrechts, Bd. 1,\n1930, S. 363 ff., 363;\nebenso Schnapp a.a.O. S.\n168;\n\n96\n\nauch der allgemeine Begriff der\n\"Selbstverwaltung\" ist relativ konturenarm und\naufgrund seiner Vielschichtigkeit nicht geeignet,\ndie Befugnisse des jeweiligen\nSelbstverwaltungssubjekts im einzelnen zu\ndefinieren und beispielsweise gegenüber den\nEinwirkungsmöglichkeiten der Staatsaufsicht\npraxisgerecht abzugrenzen.\n\n97\n\nEbenso Schnapp,\na.a.O., S. 167 m.w.N.\n\n98\n\nAus diesen Gründen besagt auch der Umstand,\ndaß das Studentenwerksgesetz in § 1 Abs. 1 StWG\ndie Studentenwerke mit dem Recht auf\nSelbstverwaltung ausgestattet hat - für sich\ngenommen - nur wenig.\n\n99\n\nEbenso: Schnapp,\na.a.O., S. 167.\n\n100\n\nDas Maß substantieller Selbstverwaltung ist\nkeine feststehende Größe, sondern läßt sich\nvielmehr nur in Abhängigkeit vom konkreten\ngesetzlichen Gesamtkontext her bestimmen. Je nach\ngesetzlicher Ausgestaltung können\nSelbstverwaltungsrechte dabei stärker, aber auch\nschwächer ausgeprägt sein. Dies wiederum hängt\nzum einen davon ab, welche Aufgaben und\nBefugnisse den Studentenwerken im einzelnen\ngesetzlich zugewiesen sind, und zum anderen\ndavon, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber\nden Studentenwerken dabei zur\neigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung\nüberlassen hat.\n\n101\n\nVgl. auch Schnapp,\na.a.O., S. 167 f.\n\n102\n\nDie obige Prüfung hat ergeben, daß der\nLandesgesetzgeber den Studentenwerken im\nessentiellen Bereich der Wirtschaftsführung (§ 12\nStWG) und der Finanzierung (§ 13 StWG) ein\nbreites Spektrum eigenverantwortlicher\nBetätigungsmöglichkeiten zugebilligt hat. Dieses\nsubstantielle Maß an Selbstverwaltung, das\ninsgesamt ein hohes Niveau erreicht hat, bezieht\nsich aber nach der gesetzlichen Gesamtkonzeption\nnicht auf den in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG\nnormierten ministeriellen Einwilligungsvorbehalt.\nAuch dies hat die obige Prüfung ergeben.\n\n103\n\n4. Die getroffenen Feststellungen werden\nschließlich auch durch höherrangiges Recht nicht\nin Frage gestellt. Im Gegensatz zu anderen\njuristischen Personen des Rechts, insbesondere\nbestimmten Körperschaften - wie Gemeinden und\nGemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LV)\noder Universitäten (Art. 5 Abs. 3 GG, Art. 16\nAbs. 1 LV) - genießen Studentenwerke weder einen\nbundes(verfassungs-)rechtlichen Schutz\n\n104\n\n- vgl. zu den\ngesetzlich zunächst mit\ndem Recht auf\nSelbstverwaltung\nausgestatteten\nStudentenwerken in\nHessen, die später\naufgrund einer\nGesetzesänderung einer\numfassenden Fachaufsicht\nunterstellt wurden:\nBVerwG, Beschluß vom 19.\nJanuar 1979 - 7 B 1.79 -,\nBuchholz 421.2 Nr. 70 =\nBayVBl. 1979, 313, wonach\nes keinen Rechtssatz des\nBundesrechts gibt, der\nden Landesgesetzgeber\ndaran hindern könnte,\neine von ihm geschaffene\nrechtsfähige Anstalt\neiner umfassenden\nFachaufsicht zu\nunterwerfen -\n\n105\n\nnoch einen Schutz durch die Verfassung des\nLandes Nordrhein-Westfalen.\n\n106\n\nZur Diskussion der Frage, ob für\neinfachgesetzliche Selbstverwaltungsrechte bei\nVorliegen bestimmter Voraussetzungen\nbeispielsweise unter dem Gesichtspunkt der\nSystemgerechtigkeit, aber etwa auch mit Blick auf\ndas Demokratieprinzip ein verfassungsrechtlich\nfundierter Bestandsschutz in Betracht kommt,\n\n107\n\nvgl. dazu ausführlich\nKluth, Funktionale\nSelbstverwaltung, Jus\nPublicum Bd. 26, 1997, S.\n521 - 540,\n\n108\n\nbietet der vorliegende Fall ersichtlich keinen\nAnlaß.\n\n109\n\n5. Da somit die Erteilung der Einwilligung in\ndie Regelung des Dienstverhältnisses des\nGeschäftsführers im Ermessen des Beklagten liegt\nund ermessensreduzierende Umstände zugunsten des\nKlägers nicht ersichtlich sind, ist ein Anspruch\ndes Klägers gegen den Beklagten auf Erteilung der\nEinwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu\nverneinen.\n\n110\n\nII. Der Kläger hat gegen den Beklagten auch\nkeinen Anspruch auf Neubescheidung. Denn der\nBeklagte hat seine Einwilligung\nermessensfehlerfrei versagt. Die im Bescheid des\nBeklagten vom 24. Juli 1996 angestellten und im\nLaufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens\ngemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise ergänzten\nErmessenserwägungen halten einer rechtlichen\nÜberprüfung stand. Entsprechend der\ngesetzgeberischen Intention hat der Beklagte bei\nder Geltendmachung des ihm eingeräumten\nErmessensspielraums in rechtlich nicht zu\nbeanstandender Weise auf ein ausgewogenes\nVerhältnis von Leistung und Gegenleistung unter\nBerücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren\ngeachtet und demgemäß in Rechnung gestellt, daß\neine an den Verhältnissen in der Privatwirtschaft\norientierte Geschäftsführervergütung nur dann\nsachlich gerechtfertigt ist, wenn dieser Vorteil\nauch mit den in der Privatwirtschaft üblichen\nRisiken in Form von befristeten\nAnstellungsverhältnissen korrespondiert. Im\nHinblick darauf, daß der Zusatz- und\nErgänzungsvertrag vom 30. Januar 1996 durch die\nVereinbarung der Fortgeltung der Vorschriften des\nBundesangestelltentarifvertrages ersichtlich\ndarauf angelegt ist, sämtliche im öffentlichen\nDienst erworbenen Besitzstände, die bei\nfünfzehnjähriger entsprechender Tätigkeit nach §\n53 BAT z.B. bis hin zur Unkündbarkeit\nreichen,\n\n111\n\nzur Anwendbarkeit\ndieser Regelung auf\nGeschäftsführer von\nStudentenwerken des\nLandes Nordrhein-\nWestfalen vgl. Erlaß des\nMinisteriums für\nWissenschaft und\nForschung vom 15. April\n1991 - II A 2 - 8523.2 -,\nBeiakte I, Blatt 44, in\ndem allen Studentenwerken\nim Lande Nordrhein-\nWestfalen bestätigt wird,\n\"daß die Geschäftsführer\nder Studentenwerke nach\nden gegenwärtig geltenden\nArbeitsverträgen nach\n15jähriger entsprechender\nTätigkeit unkündbar sind,\nweil die Verträge der\nGeschäftsführer auf die\nBestimmungen des BAT\nuneingeschränkt Bezug\nnehmen und somit auch §\n53 BAT vereinbart ist.\",\n\n112\n\nnicht nur für die Vergangenheit zu sichern,\nsondern auch für die Zukunft zum essentiellen\nBestandteil der dienstvertraglichen Beziehungen\nzwischen dem Kläger und seinem Geschäftsführer zu\nmachen, war der Beklagte entgegen der Auffassung\ndes Klägers nicht daran gehindert, auch\nhinsichtlich der Vergütung auf die im\nöffentlichen Dienst für vergleichbare\nFührungspositionen üblichen Gehaltsstrukturen\nabzustellen. Daß die durch die Verträge\nbeabsichtigte Kumulation von Vorteilen -\neinerseits Geltung der tarifrechtlichen\nVorschriften, andererseits außertarifliche\nEntlohnung nach sog. \"Marktwerten\" - sachlich\nnicht gerechtfertigt ist, bedarf angesichts der\nvom Beklagten angestellten Vergleiche keiner\nweiteren Vertiefung. Denn es liegt auch unter\nBerücksichtigung der von den\nProzeßbevollmächtigten des Klägers vorgetragenen\nEinwände ohne weiteres auf der Hand, daß die\nWertigkeit der Tätigkeit des Geschäftsführers des\nKlägers, die bisher nach Vergütungsgruppe I b BAT\nmit Zulage vergütet wird und damit der\nBesoldungsgruppe A 15 BBesO entspricht,\n\n113\n\nvgl. dazu Vorbemerkung\n6. der Allgemeinen\nVergütungsordnung, Anlage\n1a zum BAT,\n\n114\n\ninsbesondere hinter der vom Beklagten im\nVergleichswege u.a. herangezogenen Wertigkeit der\nTätigkeit des Geschäftsführers des größten\nStudentenwerks im Lande Nordrhein-Westfalen\n(Vergütung nach Vergütungsgruppe I BAT) und erst\nrecht hinter der Wertigkeit des Amtes des\nKanzlers einer Universität (höchste\nBesoldungsgruppe: B 4 BBesO) zurückbleibt und\ndaher eine höhere Vergütung, die von den\nVertragspartnern intendiert ist und - im\nVergleich zur Kanzlerbesoldung - auch durch\netwaige Sozialversicherungsbeiträge nicht\naufgezehrt wird, nicht rechtfertigt.\n\n115\n\nIII. Da die Berufung schon aus den obigen\nGründen keinen Erfolg hat und sich der\nVerwaltungsausschuß überdies die offenbar von\nseinem 1. und 2. Vorsitzenden und dem\nGeschäftsführer des Klägers gemeinsam\nerarbeiteten Verträge spätestens dadurch zu eigen\ngemacht hat, daß er in seiner Sitzung vom 9. Juli\n1996 den Beschluß gefaßt hat, die ministerielle\nEinwilligung notfalls gerichtlich zu erstreiten,\nkann offen bleiben, ob die nach § 9 Abs. 1 Nr. 2\nStWG dem Verwaltungsausschuß vorbehaltene\nRegelung des Dienstverhältnisses des\nGeschäftsführers, die erst in den Vertragswerken\nselbst ihren endgültigen Inhalt und Abschluß\nfindet, durch den am 18. Dezember 1995 gefaßten\nund in mehrerlei Hinsicht auslegungsbedürftigen\nBeschluß des Verwaltungsausschusses gedeckt ist\noder ob für die Regelung des Dienstverhältnisses\ndurch den Verwaltungsausschuß statt dessen eine\nweitere Beschlußfassung dieses Organs auf der\nBasis der fertiggestellten Vertragsentwürfe\nerforderlich gewesen wäre, wofür manches sprechen\nmag.\n\n116\n\nIV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154\nAbs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige\nVollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§\n708 Nr. 10, 711 ZPO.\n\n117\n\nV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die\nVoraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht\nvorliegen.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/307679","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1999-04-22/8-a-620-98","cited_norms":[{"jurabk":"BGB","ref":"§ 611","ref_norm":"611","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 5","ref_norm":"5","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 114","ref_norm":"114","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/307679","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/307679","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1999-04-22/8-a-620-98","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/307679","retrieved":"2026-07-09 03:36:26.148430+00:00"}}