{"status":"available","doknr":"OLD310347","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:1997:1209.15A974.97.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"1997-12-09","aktenzeichen":"15 A 974/97","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Beigeladenen.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n T a t b e s t a n d :\n\n2\n\nDer Rat der Klägerin beschloß am 13. Dezember 1988 das \nAbfallwirtschaftskonzept der Stadt L. und beauftragte die \nVerwaltung, die in diesem Konzept enthaltenen Maßnahmen \numzusetzen sowie die notwendigen Schritte für die Planung und \nRealisierung der Verwertungsanlagen einzuleiten. Das \nAbfallwirtschaftskonzept sah als eine Maßnahme im \nSystemelement \"Verwertung\" die thermische Verwertung durch \neine Müllverbrennungsanlage vor, für die Maßnahmen zur \nStandortfestlegung und Planung, zum Bau und Betrieb sofort \neinzuleiten seien. Zu diesem Zweck gründete die Klägerin \naufgrund des Beschlusses des Rates vom 14. Mai 1992 die \nAbfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft L. mbH \n(AVG), deren Auftrag die schnellstmögliche Planung, \nVerfahrenseinleitung, Bau und Inbetriebnahme der \nAbfallbehandlungsanlagen unter Beachtung aller ökologischen \nund ökonomischen Aspekte ist. Am 18. März 1993 beschloß der \nRat der Klägerin veränderte Abfallmengendaten als erste \nFortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts und beauftragte \ndie Verwaltung sicherzustellen, daß vor Einleitung der \nPlanfeststellungsverfahren durch die AVG die Anlagenkonzeption \ndem Rat zur abschließenden Beschlußfassung vorgelegt würde. Am \n25. November 1993 beschloß der Rat der Klägerin die \ntechnischen Anlagenkonzeptionen zur Realisierung des \nAbfallwirtschaftskonzepts und beauftragte die Verwaltung, \nzusammen mit der AVG die Anlagen so rechtzeitig zu \nrealisieren, daß die Entsorgungssicherheit für L. \ngarantiert bleibe. Vor Inbetriebnahme der \nRestmüllverbrennungsanlage sei sicherzustellen, daß alle \nVermeidungspotentiale ausgeschöpft würden und sämtliche vom \nRat im Abfallwirtschaftskonzept vorgesehenen \nVerwertungsanlagen ihren Betrieb aufgenommen hätten.\n\n3\n\nAm 24. August 1995 beantragten die Beigeladenen unter \nÜberreichung von 48.719 gemäß § 26 Abs. 4 GO NW gültigen \nUnterschriften (bei 48.000 erforderlichen Unterschriften) die \nDurchführung eines Bürgerentscheids zu folgender Frage: \n\n4\n\n\"Soll die Stadt L. ihr \nAbfallwirtschaftskonzept dadurch \nweiterentwickeln, daß umweltschonende \nund kostengünstige Verfahren wie \n\n5\n\n 1. Belohnung für Müllvermeidung,\n 2. Biotonnen im ganzen Stadt-\n gebiet,\n 3. bürgerfreundlicher Sammel-\n service für recyclebare Stoffe,\n 4. gut erreichbare Recyclinghöfe \n in allen Stadtbezirken,\n 5. biologisch-mechanische Anlagen \n oder Thermoselect-Anlagen für\n den Restmüll\n\n6\n\neingeführt und damit die \nMüllverbrennung sowie drastisch \nsteigende Müllgebühren überflüssig \nwerden?\"\n\n7\n\nZur Begründung wurde auf eine vermeintliche \nVernachlässigung der Grundsätze der Vermeidung und des \nRecyclings von Müll unter Konzentration auf die Verbrennung im \nderzeitigen Abfallwirtschaftskonzept sowie auf die Gefahren \nund Kosten, die sich aus der Müllverbrennung ergäben, \nhingewiesen. Demgegenüber seien alternative Konzepte der \nRestmüllbehandlung kostengünstiger und von der Stadt nicht \nernsthaft geprüft worden. Wegen neuer Entwicklungen müßten \nneue Schwerpunkte in der Fortschreibung, d.h. \nWeiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes gesetzt \nwerden. Sodann wurden Beispiele für die Vermeidung und \nVerwertung von Abfall aufgezeigt, wobei die verbleibende \nRestabfallmenge in einer biologisch-mechanischen Anlage oder \nin einer Thermoselect-Anlage behandelt werden könnten. Zur \nKostendeckung führt das Bürgerbegehren aus, daß die verlangten \nMaßnahmen geringere Kosten als das bisherige \nAbfallwirtschaftskonzept und damit keine Mehrausgaben zur \nFolge hätten. Sie führten auch im Gebührenhaushalt zu \ngeringeren Ausgaben und damit zu niedrigeren Müllgebühren.\n\n8\n\nEntgegen einer auf ein Gutachten der Verwaltung und ein \nexternes Gutachten gestützten Ratsvorlage, die das \nBürgerbegehren für unzulässig hielt, stellte der Rat der \nKlägerin mit Beschluß vom 26. Oktober 1995 fest, daß das \nBürgerbegehren zulässig sei. Der Oberstadtdirektor der \nKlägerin beanstandete gegenüber dem Oberbürgermeister der \nKlägerin mit Schreiben vom 28. November 1995 diesen \nRatsbeschluß unter Bezugnahme auf die beiden Gutachten. Am \n19. Dezember 1995 beschloß der Rat der Klägerin, bei dem \nbeanstandeten Beschluß zu verbleiben. Daraufhin verfügte die \nBeklagte mit Bescheid vom 29. Februar 1996 die Aufhebung des \nRatsbeschlusses vom 26. Oktober 1995, weil er geltendes Recht \nverletze. Das Bürgerbegehren sei nämlich unzulässig, weil es \ngemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NW verfristet sei, keinen \nausreichenden Kostendeckungsvorschlag gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 \nGO NW enthalte, vom Inhalt her unter den Ausnahmekatalog gemäß \n§ 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW falle (Angelegenheiten, die im Rahmen \neines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen \nVerwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder \neines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, \nwasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu \nentscheiden sind) und ein gesetzwidriges Ziel verfolge, denn \nohne Bau einer Müllverbrennungsanlage könne die gemäß § 5 a \ndes Landesabfallgesetzes vorgeschriebene 10-jährige \nEntsorgungssicherheit nicht garantiert werden. Im Rahmen der \nErmessenserwägungen führte die Beklagte an, daß dann, wenn das \nBürgerbegehren durch Stattgabe seitens des Rates oder einen \nBürgerentscheid erfolgreich wäre, die Stadt L. die ihr nach \nden Vorschriften des Abfallrechts obliegende \nEntsorgungspflicht verletzte. Außerdem würde die \nNichtaufhebung des Ratsbeschlusses unter Berücksichtigung der \nerheblichen Bedeutung der Angelegenheit zu einer deutlichen \nSignalwirkung gegen die gesetzlichen Vorgaben der Vorschrift \ndes § 26 GO NW führen. \n\n9\n\nMit Verfügung der Beklagten vom 29. Januar 1996 wurde die \nRestmüllverbrennungsanlage L. genehmigt.\n\n10\n\nGegen die am 1. März 1996 gegenüber dem Oberbürgermeister \nder Klägerin bekannt gegebene Verfügung hat die Klägerin am \n29. März 1996 Klage erhoben, die sie wie folgt begründet hat: \nDurch die Verfügung werde sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht \ngemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, 78 Abs. 2 der Landesverfassung \ndurch einen rechtswidrigen Eingriff in ihre \nabfallwirtschaftliche Planungshoheit verletzt. Die Verfügung \nsei bereits formell rechtswidrig, da eine Anhörung des Rates \ngemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NW unterblieben sei. Außerdem sei der \nfalsche Adressat für die Verfügung gewählt worden, weil sie \nnicht dem Oberbürgermeister, sondern der Stadt L. gegenüber \nzu erlassen gewesen sei. Der Sache nach sei der Ratsbeschluß \nnicht rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren zulässig sei. Wie \nsich aus der Begründung und dem Aufruf zur Unterstützung des \nBürgerbegehrens ergebe, sei Inhalt des Bürgerbegehrens die \nWeiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes; es sei nicht \nin erster Linie gegen die Errichtung der im Bau befindlichen \nRestmüllverbrennungsanlage gerichtet. Es seien keine \nzwingenden Ersatzmaßnahmen für die Müllverbrennung vorgesehen, \nvielmehr reagiere das Bürgerbegehren auf den weiteren Rückgang \nder Abfallmengen, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, \ndas zur weiteren Reduzierung führen werde, und auf die von der \nLandesregierung geplanten Änderungen in der Abfallpolitik. Da \nsomit lediglich die Fortschreibung des \nAbfallwirtschaftskonzeptes, das von Gesetzes wegen auf \nfortlaufende Veränderung angelegt sei, durch das \nBürgerbegehren verfolgt werde, liege ein initiierendes, kein \nkassatorisches Bürgerbegehren vor, so daß eine Verfristung \nnach § 26 Abs. 3 GO NW nicht möglich sei. Im übrigen liefe das \nInstitut des Bürgerbegehrens leer, wenn alle Angelegenheiten \nals Gegenstand eines Bürgerbegehrens ausgeschlossen wären, die \nbereits einmal Gegenstand von Ratsbeschlüssen gewesen seien. \nDer Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich, da gerade \nKostensenkungen die beabsichtigten Folgen des Bürgerbegehrens \nseien. Im übrigen verursache die Weiterentwicklung des \nAbfallwirtschaftskonzeptes keine Kosten, allenfalls die \nUmsetzung dieses Konzepts. Der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5 \nNr. 5 GO NW für Bürgerbegehren liege nicht vor, da es nicht um \ndie Errichtung einer Müllverbrennungsanlage, sondern um die \nWeiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzepts gehe, die \nnicht in einem der in Nr. 5 der Vorschrift genannten Verfahren \nerfolge. Im übrigen würde selbst ein Verzicht auf den Gebrauch \nder Genehmigung der Müllverbrennungsanlage automatisch zu \neinem Erlöschen der Genehmigung nach § 18 BImSchG führen, so \ndaß auch dafür keines der genannten Verfahren erforderlich \nwäre. Gleiches gelte für die genehmigungsbedürftige Errichtung \nalternativer Anlagen, die ebenfalls nicht Gegenstand eines \ndurch das Bürgerbegehren verfolgten Abfallwirtschaftskonzeptes \nseien. Gesetzeswidrige Ziele würden mit dem Bürgerbegehren \nnicht verfolgt, im Gegenteil werde lediglich die gesetzlich \nvorgeschriebene Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes \nbetrieben, und zwar unter Beachtung aller gesetzlichen \nVorgaben, insbesondere auch der Vorgabe 10-jähriger \nEntsorgungssicherheit. Das Bürgerbegehren stelle keine \nunerfüllbaren Forderungen auf, weil derzeit nicht festgestellt \nwerden könne, daß allein eine thermische Behandlung nach den \ngesetzlichen Vorschriften unabdingbar sei. Dies gelte zur Zeit \nschon deshalb, weil nach der technischen Anleitung \nSiedlungsabfall eine Übergangsfrist bis in das Jahr 2005 \nbestehe. Die Verfügung leide darüber hinaus auch an \nErmessensfehlern, da entgegen den Ausführungen im Bescheid \neine Pflicht zur Errichtung der Müllverbrennungsanlage nicht \nbestehe. Zum Auswahlermessen sei überhaupt nichts ausgeführt, \ninsbesondere dazu, daß nach Fortschreibung des \nAbfallwirtschaftskonzeptes die Fachaufsicht einschreiten \nkönnte, wenn es rechtswidrig sein sollte. Ein präventives \nVerbot der Fortschreibung verletze jedenfalls die \nPlanungshoheit der Klägerin. Inwieweit eine negative \nSignalwirkung mit der Zulassung des Bürgerbegehrens verbunden \nsei, sei nicht nachvollziehbar. \n\n11\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n12\n\ndie Verfügung der Beklagten vom \n29. Februar 1996 aufzuheben.\n\n13\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n14\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n15\n\nSie hat vorgetragen: Die Verfügung leide an keinem \nformellen Mangel, da die Anhörung des Rates im gestreckten \nAufhebungsverfahren erfolgt sei, nämlich nach der Beanstandung \ndurch den Oberstadtdirektor im Rahmen des Beschlusses des \nRates, an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten. Auch sei \ndie Verfügung zu Recht gegenüber dem Oberbürgermeister bekannt \ngemacht worden, da der Oberstadtdirektor wegen der von ihm \nvorgenommenen Beanstandung aus eigenem Recht an der Vertretung \nder Klägerin verhindert gewesen sei. Die Verfügung sei auch \nmateriell rechtmäßig. Das Bürgerbegehren sei wegen \nFristversäumung unzulässig, denn letztlich verfolge das \nBürgerbegehren das Ziel, die Verwirklichung des \n\"Projektbeschlusses\" vom 25. November 1993 zu verhindern, so \ndaß der Schutzgedanke des § 26 Abs. 3 GO NW einschlägig sei. \nBestandsschutz sei gerade bei konzeptionellen Entscheidungen \nwichtig, um Fehlinvestitionen zu verhindern. Im übrigen könne \ngerade aus der Regelung des § 5 a Landesabfallgesetz, die eine \nFortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes im Abstand von \nfünf Jahren vorschreibe, entnommen werden, daß ein \nRatsbeschluß zum Abfallwirtschaftskonzept innerhalb dieser \nfünf Jahre nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden \nkönne. Die von der Klägerin behauptete Veränderung in der \nabfallrechtlichen Sachlage sei nicht eingetreten. Der \nKostendeckungsvorschlag sei schon deshalb unzureichend, weil \nRückabwicklungskosten im Falle der Einstellung des Baus der \nMüllverbrennungsanlage nicht unbeachtet bleiben könnten, \ninsbesondere dann, wenn das Ziel des Begehrens die \nVerhinderung einer Gebührenexplosion sei. Auch seien für die \nvorgeschlagenen Alternativverfahren jedenfalls überschlägige \nKostenschätzungen erforderlich gewesen, wobei diese \nAlternativverfahren vermutlich sogar kostspieliger seien. Auch \nliege der Ausschlußgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NW vor. Es \nsei schon fraglich, ob das Begehren nicht mangels Bestimmtheit \nunzulässig sei, insbesondere wenn die extrem offene \nInhaltsinterpretation der Klägerin hinsichtlich des \nBürgerbegehrens zutreffe. Jedenfalls werde aber hinreichend \ndeutlich, daß das Begehren auf die Verhinderung der \nMüllverbrennungsanlage gerichtet sei, so daß der \nAusschlußtatbestand der Nr. 5 des Ausschlußkatalogs eingreife. \nInsbesondere müßten auch Entscheidungen, die dem \nAnlagezulassungsverfahren vorgelagert seien, von dieser \nVorschrift erfaßt werden. Das Ziel des Bürgerbegehrens sei \ngesetzwidrig, weil ohne Errichtung einer \nMüllverbrennungsanlage die 10-jährige Entsorgungssicherheit \nnicht gewährleistet werden könne. Die Ermessensausübung sei \nnicht zu beanstanden. Aus generalpräventiven Gesichtspunkten \nmüsse ein Beschluß, der ein rechtswidriges Bürgerbegehren für \nzulässig erachte, aufgehoben werden, damit nicht durch \nhinreichend unklar formulierte Bürgerbegehren technische \nGroßvorhaben, die in Umsetzung von vor längerer Zeit gefaßten \nProjektbeschlüssen verwirklicht würden, verhindert würden. \nAuch müsse sie, die Beklagte, zeigen, daß sie trotz einer Zahl \nvon mehr als 48.000 Bürgerunterschriften die Kraft zu \nrechtlich notwendigen Entscheidungen aufbringe. \n\n16\n\nDie Beigeladenen haben beantragt,\n\n17\n\ndie Verfügung der Beklagten vom \n29. Februar 1996 aufzuheben.\n\n18\n\nSie haben vorgetragen: Wie sich aus der \nEntstehungsgeschichte des § 26 GO NW ergebe, dürfe über die \nZulässigkeit eines Bürgerbegehrens alleine der Rat, nicht aber \ndie Aufsichtsbehörde entscheiden. Mit dem Bürgerbegehren werde \ndie auch nach dem Abfallentsorgungsplan der Beklagten \nnotwendige Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes \nbetrieben. Es liege daher ein nicht fristgebundenes \ninitiierendes Bürgerbegehren vor. Der Sache nach träfen die \nBewertung biologisch-mechanischer Verfahren durch die Beklagte \nund ihre Schätzung des Bedarfs an Verbrennungskapazität nicht \nzu. Im Kostendeckungsvorschlag seien Rückabwicklungskosten \nnicht einzustellen, da diese nicht bei der Stadt, sondern \nallenfalls bei der AVG anfielen. Im übrigen seien im Zeitpunkt \ndes Beginns des Bürgerbegehrens mögliche Rückabwicklungskosten \nnoch gar nicht erkennbar gewesen. Die vom Bürgerbegehren \nangesprochenen Alternativverfahren seien kostengünstiger. Zu \nUnrecht werde der Ausschlußtatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 5 \nGO NW bejaht, da es um die Fortentwicklung des \nAbfallwirtschaftskonzeptes und nicht um ein \nGenehmigungsverfahren für eine Müllverbrennungsanlage gehe. Da \ndie 10-jährige Entsorgungssicherheit auch durch alternative \nVerfahren gewährleistet werde, verfolge das Bürgerbegehren \nkein gesetzwidriges Ziel. \n\n19\n\nMit der angefochtenen Entscheidung hat das \nVerwaltungsgericht die Klage abgewiesen. \n\n20\n\nDagegen haben die Beigeladenen rechtzeitig Berufung \neingelegt. Sie tragen vor: Da sie in eigenen Rechten \nunmittelbar betroffen seien, seien sie zur Erhebung der \nBerufung befugt. Wenn das erstinstanzliche Urteil Bestand \nhätte, sei für den Rat eine andere Entscheidungsmöglichkeit \nhinsichtlich der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht mehr \nmöglich. Dadurch würden sie, die Beigeladenen, in ihrem Recht \nauf Durchführung des Bürgerentscheids verletzt. Die Verfügung \nsei bereits deshalb rechtswidrig, weil ein \nZulässigkeitsbeschluß des Rates nicht der Rechtsaufsicht der \nBeklagten unterliege. Eine Anhörung sei auch nach der \nBeanstandung durch den Oberstadtdirektor erforderlich gewesen, \nda die Beanstandung ein selbständiger Verfahrensschritt vor \nder Aufhebungsverfügung gewesen sei. Das Bürgerbegehren sei \nnicht verfristet, da es als ein initiierendes Bürgerbegehren \nkeiner Frist unterliege. Es sei nicht gegen den Ratsbeschluß \nzur Errichtung einer Müllverbrennungsanlage gerichtet, \nvielmehr sei das Kernanliegen des Bürgerbegehrens die \nBegrenzung des Abfallgebührenwachstums. Gegenstand sei ein \nweichenstellender Grundsatzbeschluß, der eine Planung einleite \noder eine Planungsstufe abschließe und in Einklang mit den \nGesetzen und dem Abfallentwicklungsplan stehe. Gegenstand sei \nallein die Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes, \ndessen mögliche Folge allenfalls ein Verzicht auf die \nMüllverbrennung, nicht aber unbedingt auf die konkrete \nMüllverbrennungsanlage sei. Eine - möglicherweise kleiner \ndimensionierte - Müllverbrennungsanlage könne auch nach einem \nveränderten Abfallwirtschaftskonzept im Verbund mit anderen \nabfallbeseitigungspflichtigen Körperschaften betrieben werden. \nIm übrigen wäre selbst dann, wenn das Bürgerbegehren auf den \nVerzicht auf die Müllverbrennungsanlage gerichtet wäre, keine \nFrist versäumt. Dann wäre es nämlich nicht gegen den Beschluß \nzur technischen Anlagenrealisierung, sondern gegen den \nRatsbeschluß vom 29. Juni 1995 gerichtet, der mit der \nGewährung von Ausfallbürgschaften erst den Baubeginn \nermöglicht habe. Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend, \nda Rückabwicklungskosten schon deshalb nicht in ihm enthalten \nsein müßten, weil solche Kosten erst infolge der am 29. Januar \n1996 erfolgten Genehmigung anfallen könnten. Im übrigen sei \nder Inhalt des Vertrages, aus dem sich mögliche \nRückabwicklungskosten ergeben könnten, den Beigeladenen - wie \nauch dem Rat - nicht bekannt. Auch sei eine denkbare \nVerpflichtung zur Zahlung von Rückabwicklungskosten wegen § 73 \nAbs. 2 und 3 GO NW a.F. unwirksam. Damit verbleibe es dabei, \ndaß der bloße Hinweis auf fehlende Mehrkosten für den \nDeckungsvorschlag ausreiche. Der Ausschlußtatbestand des § 26 \nAbs. 5 Nr. 5 GO NW greife nicht ein, da die Fortschreibung des \nAbfallwirtschaftskonzeptes nicht unter die dort genannten \nVerfahren falle. Nicht alle einem Zulassungsverfahren \nvorgeschalteten Planungsverfahren könnten als Gegenstand eines \nBürgerbegehrens ausgeschlossen werden, da Sinn und Zweck \ndieser Ausnahmevorschrift eine enge Auslegung verlange. Mit \ndem Bürgerbegehren werde kein gesetzwidriges Ziel verfolgt, \nvielmehr werde auch durch die vorgeschlagenen alternativen \nMethoden die 10-jährige Entsorgungssicherheit garantiert. \nSelbst der Rat der Klägerin habe in verschiedenen Beschlüssen \nsolche alternativen Methoden erwogen, sei jedoch lediglich \ndurch den Druck der Beklagten zur Errichtung einer \nMüllverbrennungsanlage gezwungen worden. \n\n21\n\nDie Beigeladenen beantragen,\n\n22\n\nunter Abänderung des angefochtenen \nUrteils die Verfügung der Beklagten vom \n29. Februar 1996 aufzuheben.\n\n23\n\nDie Klägerin äußert sich zum Klagebegehren im \nBerufungsverfahren nicht und stellt auch keinen Antrag. \n\n24\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n25\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n26\n\nSie trägt vor: Die Berufung sei mangels \nRechtsschutzinteresses unzulässig, da die Beigeladenen nicht \nbeschwert seien. Betroffen sei ausschließlich das \nkommunalaufsichtsrechtliche Verhältnis zwischen der Klägerin \nund der Beklagten, für die Beigeladenen ergäben sich \nallenfalls faktische Auswirkungen, insbesondere aber keine \npräjudiziellen Wirkungen für einen zukünftigen Prozeß um die \nZulässigkeitsentscheidung des Rates. Die Aufsichtsbehörde \nkönne auch eine Zulässigkeitsentscheidung des Rates im Rahmen \nder Rechtsaufsicht aufheben, da es von der Rechtsaufsicht \nkeine Ausnahmen gebe. Der Sache nach sei das Bürgerbegehren \nkassatorisch und somit fristgebunden, da es sich seiner \nZielrichtung nach, wie es von den Bürgern verstanden worden \nsei, gegen die Errichtung der Müllverbrennungsanlage wende. \nDas Ermessen sei richtig ausgeübt worden, da bei \nRechtsverstößen durch Beschlüsse des Rates regelmäßig ein \nEinschreiten geboten sei. Jedenfalls würden die \nErmessenserwägungen dahingehend ergänzt, daß bei Verzicht auf \nein Einschreiten gegen die Zulässigkeitsentscheidung des Rates \ndie Gefahr einer Investitionsgefährdung bestanden hätte. Von \neinem möglichen Einschreiten gegen einen erfolgreichen \nBürgerentscheid sei wegen rechtlicher Zweifel an der \nZulässigkeit eines solchen Vorgehens zu Recht abgesehen \nworden.\n\n27\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des \nVorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der \nVerfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug \ngenommen.\n\n28\n\nEntscheidungsgründe:\n\n29\n\nDas Rubrum ist hinsichtlich der Beigeladenen auf die \nVertreter des Bürgerbegehrens persönlich umzustellen. \nBeteiligtenfähig auf Seiten \"des Bürgerbegehrens\" sind allein \ndie Vertreter gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW in Person (§ 61 \nNr. 1 VwGO), nicht etwa, wie das Verwaltungsgericht meint, die \nGesamtheit der Unterzeichner oder \"das Bürgerbegehren\". Wie \nsich aus dem materiellen Recht ergibt, können der ersteren \nkeine Rechte zustehen, so daß sie nicht gemäß § 61 Nr. 2 VwGO \nbeteiligtenfähig ist. Aus der Definition des Bürgerbegehrens \nin § 26 Abs. 1 GO NW (Antrag der Bürger, daß sie anstelle des \nRates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden) \nergibt sich, daß \"das Bürgerbegehren\", also ein Antrag, \nebenfalls nicht beteiligtenfähig ist.\n\n30\n\nVgl. VGH Hessen, Beschluß vom \n16. Juli 1996 - 6 TG 2264/96 -, DVBl. \n1997, 1280, für das hessische Recht; \nwohl anders für das rheinland-\npfälzische Recht OVG Rheinland-Pfalz, \nUrteil vom 6. Februar 1996 \n- 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, \n241 f.\n\n31\n\nVielmehr ergibt sich aus dem durch Art. 3 Nr. 2 Buchst. b) \nUnterbuchstabe aa) des Gesetzes vom 20. März 1996 (GV NW \nS. 124) eingefügten § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW, der die \nWiderspruchsbefugnis gegen die Feststellung des Rates, daß das \nBürgerbegehren unzulässig sei, auf die Vertreter des \nBürgerbegehrens beschränkt, daß alle Verfahrensrechte auf \nSeiten der Unterzeichner des Bürgerbegehrens bei den \nVertretern konzentriert sind. Zwar legt der Begriff des \nVertreters in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW nahe, daß eine solche \nPerson Rechte nicht im eigenen Namen wahrnimmt (vgl. § 164 \nAbs. 1 BGB). Angesichts der Beschränkungen der \nVerfahrensrechte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NW auf die \nVertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW unter \nAusschluß der Unterzeichner ist der Begriff des Vertreters \njedoch nicht rechtstechnisch, sondern materiell in dem Sinne \nzu verstehen, daß er die Interessen der Unterzeichner des \nBürgerbegehrens vertritt. Seine Rechtsstellung entspricht \ndaher auf der staatsrechtlichen Ebene der Stellung des \nVertrauensmanns bei einem Volksbegehren,\n\n32\n\nvgl. §§ 2 Abs. 2, 5 Abs. 2 des \nnordrhein-westfälischen Gesetzes über \ndas Verfahren bei Volksbegehren und \nVolksentscheid vom 3. August 1951 (GV \nNW S. 103, ber. GV NW 1952, S. 95); \n§ 23 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über \ndas Verfahren bei Volksentscheid, \nVolksbegehren und Volksbefragung nach \nArtikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes vom \n30. Juli 1979 (BGBl. I S. 1317).\n\n33\n\nNach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs \nfür das Land Nordrhein-Westfalen ist der Vertrauensmann \nbefugt, im eigenen Namen die verfassungsgerichtliche \nBeschwerde gegen die Entscheidung über die Zulässigkeit eines \nVolksbegehrens zu erheben. \n\n34\n\nVgl. VerfGH NW, Urteil vom \n18. Dezember 1986 - VerfGH 18/86 -; \nBeschluß vom 4. März 1983 - VerfGH \n13/82 -; Beschluß vom 26. Juni 1981 \n- VerfGH 19/80 -; Urteil vom 14. März \n1975 - VerfGH 8/74 -.\n\n35\n\nAuch das Bundesverfassungsgericht sieht den Vertrauensmann \nals Beschwerdeberechtigten an, der ähnlich einem \nProzeßstandschafter die Rechte der Gesamtheit der \nUnterzeichner des Volksbegehrenszulassungsantrags im eigenen \nNamen geltend macht.\n\n36\n\nVgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni \n1997 - 2 BvP 1/94 -, S. 13 f. des \namtlichen Umdrucks; vgl auch \nRehn/Cronauge/v. Lennep, GO NW, \n2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand: Mai \n1997), § 25 Anm. III.3 und § 26 Anm. \nIII, die ebenfalls die Heranziehung der \nVorschriften über den Vertrauensmann \nbei Volksbegehren befürworten.\n\n37\n\nDie Parallele, die die amtliche Begründung bei der \nEinführung des Bürgerbegehrens,\n\n38\n\nvgl. Landtagsdrucksache 11/4983, \nS. 8,\n\n39\n\nzwischen dem Vertreter nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NW und \ndem Vertreter bei gleichförmigen Eingaben nach § 17 VwVfG NW \ngezogen hat, trifft also nicht die wahre Rechtsstellung des \nVertreters eines Bürgerbegehrens.\n\n40\n\nDie Berufung ist zulässig.\n\n41\n\nDie Berufung der Beigeladenen bleibt nicht deshalb von \nvornherein erfolglos, weil sie nicht hinreichend beschwert \nwären: In entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1 \nVwGO ist für den Erfolg des Rechtsmittels (auch) eines \nBeigeladenen erforderlich, daß das eine Anfechtungsklage \nabweisende Urteil eigene subjektive Rechte des Beigeladenen \nverletzt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Beigeladene \ngegen den streitgegenständlichen Verwaltungsakt \nAnfechtungsklage hätte erheben können. Vielmehr reicht es aus, \ndaß in einem Rechtsverhältnis des Beigeladenen zu einem der \nHauptbeteiligten eine Präjudizwirkung durch die mit dem \nRechtsmittel angegriffene Entscheidung eintritt. \n\n42\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 18. April \n1997 - 3 C 3.95 -, DVBl. 1997, 1324; \nBeschluß vom 20. Juni 1995 \n- 8 B 68.95 -, Buchholz 310 § 65 VwGO \nNr. 119, S. 6 (8); Urteil vom 12. März \n1987 - 3 C 2.86 -, BVerwGE 77, 102 \n(105 f.).\n\n43\n\nEntscheidend ist, ob die Beiladung die Wirkung des \nangefochtenen Bescheides zu Lasten des Beigeladenen gesteigert \nhat.\n\n44\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom \n16. September 1981 - 8 C 1 und 2.81 -, \nBVerwGE 64, 67 (68 f.).\n\n45\n\nSo liegt der Fall hier: Wenn das angegriffene Urteil des \nVerwaltungsgerichts in Rechtskraft erwächst, steht zwischen \nden Hauptbeteiligten fest, daß die Klägerin durch die \nAufhebung ihres Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 1995 nicht in \nihren Rechten verletzt ist, weil die Aufhebungsverfügung \nrechtmäßig ist. Die materielle Bindungswirkung der \nverwaltungsgerichtlich bestätigten Aufhebung des \nRatsbeschlusses würde im Verhältnis der Hauptbeteiligten \nzueinander die Klägerin hindern, die Zulässigkeit des \nBürgerbegehrens erneut festzustellen, weil zwischen ihnen \nfeststünde, daß die Zulässigkeitsfeststellung wegen \nVerfristung des Bürgerbegehrens rechtswidrig wäre. Diese \nBindungswirkung zwischen den Hauptbeteiligten wird durch die \nBeiladung auf die Beigeladenen erstreckt (§§ 121 Nr. 1, 63 \nNr. 3 VwGO), die daher in einem verwaltungsgerichtlichen \nVerfahren mit dem Ziel der Verpflichtung der Klägerin, die \nZulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, nicht mehr \ngeltend machen könnten, das Bürgerbegehren sei nicht \nverfristet.\n\n46\n\nDie Berufung ist der Sache nach unbegründet. Das \nangefochtene Urteil verletzt keine Rechte der Beigeladenen. \nDas Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, daß das \nBürgerbegehren unzulässig ist und daher der Klage nicht \ndeshalb stattzugeben war, weil der aufgehobene Ratsbeschluß \nrechtmäßig wäre. \n\n47\n\nDie aufgeworfenen Fragen, ob Ratsbeschlüsse, die die \nZulässigkeit eines Bürgerbegehrens feststellen, überhaupt der \nKommunalaufsicht unterliegen und ob von einer Anhörung des \nRates vor der Aufhebung seines Beschlusses hat abgesehen \nwerden können, bedürfen im vorliegenden Verfahren ebensowenig \neiner Entscheidung wie die erstinstanzlich aufgeworfene Frage, \nob das Ermessen hinsichtlich des kommunalaufsichtlichen \nEinschreitens rechtfehlerfrei ausgeübt wurde.\n\n48\n\nDie Berufung der Beigeladenen mit ihrem Antrag, unter \nÄnderung des angefochtenen Urteils entsprechend dem von der \nKlägerin gestellten Klageantrag die Verfügung der Beklagten \naufzuheben, hat nämlich nur dann Erfolg, wenn das die \nAnfechtungsklage abweisende Urteil eigene subjektive Rechte \nder Beigeladenen verletzt. Das ist nicht der Fall, wenn das \nklageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts eine der \nvorbenannten Fragen zu Unrecht bejaht hat. In diesem Falle \nwäre nämlich allein das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin, \nnicht aber ein Recht der Beigeladenen verletzt worden. Rechte \nder Beigeladenen würden allein dann durch das angefochtene \nUrteil verletzt, wenn das Urteil zu Unrecht angenommen hätte, \ndaß das Bürgerbegehren unzulässig ist. In diesem Falle würde \nnämlich der Anspruch der Beigeladenen aus § 26 Abs. 6 Satz 1 \nGO NW darauf, daß der Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens \nfeststellt, verletzt. Die von den Beigeladenen in der \nmündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerte Auffassung, sie \nkönnten sich ebenso wie die Klägerin darauf berufen, daß die \nangefochtene Aufsichtsmaßnahme die Klägerin in ihrem \nkommunalen Selbstverwaltungsrecht verletze, trifft nicht zu. \nDie Beigeladenen können in diesem Verfahren nicht mehr Rechte \ngeltend machen, als sie in einem Rechtsstreit hätten, der \nunmittelbar um die Feststellung der Zulässigkeit des \nBürgerbegehrens geführt würde. \n\n49\n\nDas angefochtene Urteil verletzt keine Rechte der \nBeigeladenen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend von einer \nAufhebung der kommunalaufsichtlichen Verfügung der Beklagten \ndeshalb abgesehen, weil der dadurch aufgehobene Ratsbeschluß \nder Klägerin geltendes Recht verletzte [vgl. § 108 Abs. 1 \nSatz 2 GO NW in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August \n1984 (GV NW S. 475) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom \n3. April 1992 (GV NW S. 124), - GO NW a.F. -, anwendbar gemäß \nArt. VII Abs. 4, IX des Gesetzes zur Änderung der \nKommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NW S. 270)]. Die \nFeststellung des Rates, daß das Bürgerbegehren zulässig ist, \nwar nämlich rechtswidrig, weil das Bürgerbegehren unzulässig \nist. \n\n50\n\nDies ergibt sich aus § 26 Abs. 1 GO NW, wonach die Bürger \nbeantragen können, daß sie anstelle des Rates über eine \nAngelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Mit dem hier \nstreitigen Bürgerbegehren wird nicht beantragt, daß die Bürger \nselbst anstelle des Rates entscheiden. Es ist deshalb \nunzulässig. \n\n51\n\nDer Text des Bürgerbegehrens, der für die Frage, was \nentschieden werden soll, maßgebend ist, fragt: \"Soll die Stadt \nL. ihr Abfallwirtschaftskonzept dadurch weiterentwickeln, \ndaß\" bestimmte Verfahren \"eingeführt und damit die \nMüllverbrennung sowie drastisch steigende Müllgebühren \nüberflüssig werden?\" Wird diese Frage im Falle eines \nBürgerentscheids bejaht, so hätte dies die Wirkung eines \nRatsbeschlusses, nach dem \"die Stadt L. ihr \nAbfallwirtschaftskonzept\" in der genannten Weise \n\"weiterentwickeln\" soll. \n\n52\n\nEin solcher Bürgerentscheid wäre unzulässig, weil durch ihn \nnicht an Stelle des Rates entschieden würde. Zwar fällt die \nFortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts gemäß § 5 a LAbfG \nin kreisfreien Städten in die (All-)Zuständigkeit des Rates. \nInhaltlich wäre ein solcher Bürgerentscheid jedoch keine \nFortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts, sondern er würde \nlediglich dem Rat für die noch von ihm zu treffende \nEntscheidung über die Fortschreibung des \nAbfallwirtschaftskonzepts bestimmte Bindungen auferlegen. Es \nwürde damit nicht eine Entscheidung anstelle des Rates \ngetroffen, sondern nur die noch zu treffende Entscheidung des \nRates vorgeprägt. Mit einem Bürgerentscheid wird jedoch nicht \nbezweckt, daß die Bürger dem Rat Vorgaben für eine von ihm \nnoch zu treffende Entscheidung machen, sondern allein, daß die \nBürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende \nEntscheidung an dessen Stelle selbst treffen.\n\n53\n\nOffenbleiben kann damit, ob das Bürgerbegehren, wenn es auf \neine Entscheidung anstelle des Rates angelegt wäre, deshalb \nunzulässig wäre, weil die gemeindliche Angelegenheit \n\"Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzepts\" nicht durch \nHerauslösen einzelner unselbständiger Teile bloßen \nTeilentscheidungen durch einen Bürgerentscheid zugeführt \nwerden darf. \n\n54\n\nIst somit das Bürgerbegehren mangels eines \nbürgerbegehrensfähigen Antrags nach § 26 Abs. 1 GO NW \nunzulässig, haben die Beigeladenen keinen Anspruch gemäß § 26 \nAbs. 6 Satz 1 GO NW, daß der Rat feststellt, daß das \nBürgerbegehren zulässig ist, so daß das die Aufhebung des \nRatsbeschlusses bestätigende Urteil des Verwaltungsgerichts \nRechte der Beigeladenen nicht verletzt.\n\n55\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO. \nDie Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt \nsich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.\n\n56\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen \ndes § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.\n\n57","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/310347","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1997-12-09/15-a-974-97","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 61","ref_norm":"61","n":2},{"jurabk":"BImSchG","ref":"§ 18","ref_norm":"18","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 29","ref_norm":"29","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 63","ref_norm":"63","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 65","ref_norm":"65","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 121","ref_norm":"121","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 159","ref_norm":"159","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 708","ref_norm":"708","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 713","ref_norm":"713","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 164","ref_norm":"164","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/310347","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/310347","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1997-12-09/15-a-974-97","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/310347","retrieved":"2026-07-09 03:40:23.348493+00:00"}}