{"status":"available","doknr":"OLD310808","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:1997:0821.20A6979.95.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"1997-08-21","aktenzeichen":"20 A 6979/95","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDie Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.\n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung \nSicherheit in entsprechender Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDer Kläger ist Eigentümer des Wohngrundstücks in E. , \nGemarkung S. , Flur , Flurstück (Q. straße ). Im \nDezember 1989 gelangte bei einer Befüllung der Heizöltanks \nHeizöl in den Untergrund des Grundstücks sowie des \nNachbargrundstücks ( ). \n\n3\n\nNachdem sich Anfang 1990 ergriffene Sanierungsmaßnahmen als \nunzureichend erwiesen hatten, gab die Beklagte dem Kläger und \nseiner Ehefrau mit für sofort vollziehbar erklärter \nOrdnungsverfügung vom 26. Juli 1991 auf, innerhalb einer Woche \nnach Zustellung eine Fachfirma zu beauftragen, verunreinigten \nBoden auf einer in einem Lageplan gekennzeichneten Fläche \nauszuheben, anschließend unbelasteten Boden aufzubringen und \nden Bodenaushub ordnungsgemäß zu entsorgen. Gleichzeitig \ndrohte die Beklagte die Ersatzvornahme an. Die vorgesehene \nZustellung der Ordnungsverfügung mittels \nPostzustellungsurkunde unterblieb; der Bescheid wurde dem \nKläger und seiner Ehefrau mit einfachem Brief übersandt. Der \ngegen die Ordnungsverfügung eingelegte Widerspruch wurde \n- soweit ersichtlich - nicht beschieden; die zunächst erhobene \nKlage (8 K 9017/93 VG Düsseldorf) hat der Kläger inzwischen \nzurückgenommen.\n\n4\n\nMit Bescheid vom 19. August 1991 setzte die Beklagte die \nErsatzvornahme fest und forderte den Kläger und seine Ehefrau \nmit Leistungsbescheid vom 25. September 1991 zur Vorauszahlung \nder auf 80.000,-- DM bezifferten voraussichtlichen Kosten des \nBodenaustausches auf. Auch gegen diese Bescheide legte der \nKläger Widerspruch ein. Seinem Antrag auf Wiederherstellung \nder aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den \nLeistungsbescheid gab das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit \nBeschluß vom 3. Juni 1992 - 8 L 3620/91 - statt. Die \nBeschwerde der Beklagten wies der Senat mit Beschluß vom \n12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 - zurück. \n\n5\n\nBereits zuvor hatte die Beklagte im November 1991 den \nangeordneten Bodenaustausch durch die Firma L. \nUmweltschutz GmbH vornehmen lassen. Die Firma L. stellte \nhierfür 79.435,20 DM in Rechnung. \n\n6\n\nUnter dem 3. August 1993 half die Beklagte dem Widerspruch \ngegen die Ordnungsverfügung vom 26. Juli 1991 ab, soweit die \nOrdnungsverfügung an die Ehefrau des Klägers gerichtet war, \nund hob außerdem den Festsetzungsbescheid vom 19. August 1991 \nsowie den Leistungsbescheid vom 25. September 1991 auf. \n\n7\n\nMit erneutem Leistungsbescheid vom 21. September 1993, \ngestützt auf § 118 des Landeswassergesetzes (LWG), nahm die \nBeklagte den Kläger auf Erstattung der für die Bodensanierung \nangefallenen Kosten in Anspruch. Der Kläger habe unbefugt \ngehandelt, weil die Tankanlage nicht genehmigt und auch \nbetriebsunsicher gewesen sei. Da er der Ordnungsverfügung \nnicht nachgekommen sei, sei der Schaden durch eine Maßnahme \nder Gewässeraufsicht beseitigt worden. \n\n8\n\nDen am 5. Oktober 1993 eingelegten Widerspruch des Klägers \nwies die Bezirksregierung E. mit Bescheid vom 8. März \n1995, zugestellt am 9. März 1995, zurück. Die gegebene Gefahr \nfür das Grundwasser habe umgehend durch die ergriffenen \nSanierungsmaßnahmen, zu denen der Kläger Anlaß gegeben habe, \nbehoben werden müssen.\n\n9\n\nAm 10. April 1995, einem Montag, hat der Kläger gegen den \nLeistungsbescheid vom 21. September 1993 Klage erhoben. Seinem \nAntrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat der Senat \nmit Beschluß vom 24. Mai 1995 - 20 B 3405/93 - stattgegeben. \nDie Beklagte hat am 15. August 1995 hilfsweise Widerklage \nerhoben. \n\n10\n\nDer Kläger hat zur Begründung vorgetragen, die \nErsatzvornahme sei rechtswidrig gewesen. Auf die allgemeinen \nRegelungen zum Ausgleich von Leistungs- und \nVermögensverschiebungen könne die Beklagte nicht \nzurückgreifen. Außerdem seien auch insoweit die \nAnspruchsvoraussetzungen nicht erfüllt. Im übrigen sei \nVerjährung eingetreten. \n\n11\n\nDer Kläger hat beantragt, \n\n12\n\nden Bescheid der Beklagten vom \n21. September 1993 in der Fassung des \nWiderspruchsbescheides der \nBezirksregierung E. vom \n8. März 1995 aufzuheben.\n\n13\n\nDie Beklagte hat beantragt,\n\n14\n\ndie Klage abzuweisen, \n\n15\n\nhilfsweise widerklagend, den Kläger \nzu verurteilen, an sie 79.435,20 DM \nnebst 4 % Zinsen seit dem 15. August \n1995 zu zahlen. \n\n16\n\nSie hat vorgetragen, die Ersatzvornahme sei rechtmäßig \ngewesen. Mängel bei der Zustellung der Ordnungsverfügung vom \n26. Juli 1991 seien geheilt. Zumindest seien keine materiellen \nFehler gegeben; dies sei für das Bestehen des \nKostenerstattungsanspruchs entscheidend. Jedenfalls stehe ihr \n- der Beklagten - ein Anspruch aus Geschäftsführung ohne \nAuftrag, ungerechtfertigter Bereicherung oder unerlaubter \nHandlung zu. Die Regelungen über die Kostenerstattung bei \neiner Ersatzvornahme schlössen derartige Ansprüche nicht aus. \nDie Bodensanierung habe den Wert des Grundstücks des Klägers \nerhöht. \n\n17\n\nDer Kläger hat beantragt,\n\n18\n\ndie Widerklage abzuweisen.\n\n19\n\nDas Verwaltungsgericht hat durch den angefochtenen \nGerichtsbescheid, auf den Bezug genommen wird, der Klage \nstattgegeben und die Widerklage abgewiesen. \n\n20\n\nGegen diese Entscheidung, die ihr am 10. November 1995 \nzugestellt worden ist, hat die Beklagte am 20. November 1995 \nBerufung eingelegt. Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, \ndie Aufhebung des Festsetzungsbescheides vom 19. August 1991 \nstelle die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme nicht in Frage. \nDer Zweck einer Festsetzung der Ersatzvornahme sei erfüllt. \nDer durch die Festsetzung entstandene Anspruch auf Erstattung \nder Ersatzvornahmekosten entfalle nicht infolge der \nnachträglichen Aufhebung der Festsetzung. Der Anspruch auf \nErstattung der Kosten einer Ersatzvornahme bestehe auch dann, \nwenn die Ersatzvornahme rechtswidrig sei. Eine andere \nBetrachtungsweise werde der Kostentragungspflicht des \nOrdnungspflichtigen nicht gerecht. Mängel bei der Zustellung \nder Ordnungsverfügung seien für den Kostenausgleich nach \ndurchgeführter Ersatzvornahme nicht entscheidend. Im übrigen \nsei die Ordnungsverfügung wirksam zugestellt worden und \nbestandskräftig. \n\n21\n\nDie Beklagte beantragt,\n\n22\n\nden angefochtenen Gerichtsbescheid \nzu ändern und nach den \nerstinstanzlichen Anträgen zu \nerkennen.\n\n23\n\nDer Kläger beantragt,\n\n24\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n25\n\nEr vertieft sein bisheriges Vorbringen.\n\n26\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes \nwird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 8 L \n3620/91, 8 L 4878/93, 8 L 5381/93 und 8 K 9017/93 VG \nE. , 17 O 249/91 LG E. sowie der beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge der Beklagten und der Widerspruchsbehörde \nBezug genommen.\n\n27\n\nEntscheidungsgründe\n\n28\n\nDie Berufung hat keinen Erfolg.\n\n29\n\nDer Ablauf des erstinstanzlichen Verfahrens gibt keinen \nAnlaß zu einer Zurückverweisung der Sache (§ 130 Abs. 1 Nr. 2 \nder Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Umstände der \nAnhörung zur Entscheidung durch Gerichtsbescheid - auch \nhinsichtlich der Widerklage - werfen keine Fragen auf, die \neine Zurückverweisung als sachdienlich, insbesondere \nprozeßwirtschaftlich oder zur Wahrung der Rechtsschutzbelange \nder Beteiligten sinnvoll, erscheinen lassen könnten. \n\n30\n\nDie Klage ist begründet, weil der angefochtene \nLeistungsbescheid der Beklagten vom 21. September 1993 \nrechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt \n(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); hingegen ist die Widerklage \nunbegründet.\n\n31\n\nDer Leistungsbescheid vom 21. September 1993 steht nicht im \nEinklang mit den als Rechtsgrundlage in Erwägung zu ziehenden \nRechtsvorschriften. Aus § 118 LWG, auf den der \nLeistungsbescheid im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren \ngestützt worden ist, kann der Erstattungsanspruch nicht \nhergeleitet werden. Der Senat hat in seinem Beschluß vom \n24. Mai 1995 - 20 B 3405/93 -, ZfW 1996, 463, der im \nvorläufigen Rechtsschutzverfahren gleichen Rubrums ergangen \nist und auf den wegen der Erwägungen im einzelnen verwiesen \nwird, ausgeführt, daß zu den Kosten von Maßnahmen der \nGewässeraufsicht im Sinne des § 118 LWG nicht diejenigen \nKosten zählen, die der Gewässeraufsichtsbehörde aufgrund der \nErsatzvornahme einer dem Ordnungspflichtigen zur \nGefahrenabwehr aufgegebenen Beseitigung einer \nBodenverunreinigung entstanden sind. An dieser \nRechtsauffassung, die die Beklagte im Berufungsverfahren nicht \nmehr angreift, hält der Senat fest. Die Beklagte ist gegen die \nBodenverunreinigung mittels der Ordnungsverfügung vom 26. Juli \n1991 und der Ersatzvornahme eingeschritten. Das weist den Weg \nzur Kostenerstattung nicht gemäß § 118 LWG, sondern nach den \nRegelungen über die Ersatzvornahme. \n\n32\n\n§§ 59 Abs. 1, 77 Abs. 1 Satz 1 des \nVerwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-\nWestfalen (VwVG NW) i.V.m. § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der \nKostenordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz (KostO NW), \nwonach der Vollstreckungsschuldner u.a. die bei der \nErsatzvornahme an Beauftragte und an Hilfspersonen zu \nzahlenden Beträge zu erstatten hat, tragen die Forderung der \nBeklagten indessen ebenfalls nicht. Eine Erstattungspflicht \nnach diesen Vorschriften setzt die Rechtmäßigkeit der \nErsatzvornahme voraus. Das ist in der Rechtsprechung des \nSenats seit langem geklärt, \n\n33\n\nvgl. u.a. Senatsurteil vom \n16. Dezember 1988 - 20 A 2659/87 -, \n\n34\n\nentspricht auch im übrigen gefestigter Rechtsprechung, \n\n35\n\nvgl. OVG NW, Urteil vom 14. Januar \n1997 - 10 A 1890/93 -, Urteil vom \n27. Februar 1996 - 5 A 2856/92 -, zu \n§ 10 des \nVerwaltungsvollstreckungsgesetzes \n(VwVG): BVerwG, Beschluß vom 21. August \n1996 - 4 B 100.96 -, NVwZ 1997, 381, \nUrteil vom 13. April 1984 - 4 C \n31.81 -, DVBl. 1984, 1172, \n\n36\n\nund ist auch im Schrifttum anerkannt. \n\n37\n\nVgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, \nGefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 533 \nm.w.N.; Engelhardt/App, Verwaltungs-\nVollstreckungsgesetz, \nVerwaltungszustellungsgesetz, 4. Aufl., \n§ 10 VwVG Anm. 4 m.w.N..\n\n38\n\nDie von der Beklagten hiergegen erhobenen Bedenken greifen \nnicht durch. Die Beschränkung der Erstattungspflicht auf eine \nrechtmäßige Ersatzvornahme beruht auf der Bindung der \nVerwaltung an Gesetz und Recht; sie sichert die strikte \nBeachtung der gesetzlichen Bestimmungen bei Eingriffen in \nRechte des Betroffenen und dient damit dessen Schutz. Die \nErstattung der Ersatzvornahmekosten stellt keinen Ausgleich im \nSinne eines \"Entgelts\" oder einer sonstigen Gegenleistung für \neine dem Betroffenen vorteilhafte Leistung der Behörde dar; \nvielmehr wird die im Rahmen der Ordnungspflicht zu erbringende \nHandlung mit Mitteln des Verwaltungszwangs auf Kosten des \nBetroffenen ausgeführt. Die auch in formeller Hinsicht \nstrengen Anforderungen an eine rechtmäßige Ersatzvornahme sind \nvor dem Hintergrund dessen zu sehen, daß es die Behörde in der \nHand hat, durch eigenes Handeln mit dem Erlaß eines \nVerwaltungsaktes zunächst die Möglichkeit der zwangsweisen \nDurchsetzung eines Gebotes zu schaffen (§ 55 Abs. 1 VwVG NW) \nund diesen Verwaltungsakt sodann selbst zu vollziehen (§ 56 \nAbs. 1 VwVG), sofern Verwaltungszwang nicht sogar ohne \nvorausgehenden Verwaltungsakt angewandt werden kann (§ 55 \nAbs. 2 VwVG). Das von der Beklagten angesprochene \nordnungsrechtliche Prinzip, eine Gefahr für die öffentliche \nSicherheit oder Ordnung durch Maßnahmen abzuwehren, die zu \nergreifen dem Ordnungspflichtigen aufgegeben wird und deren \nKosten dem Ordnungspflichtigen zur Last fallen, kann nur \ndadurch rechtmäßig verwirklicht werden, daß die \nOrdnungsbehörde im Einklang mit den einschlägigen \nRechtsvorschriften vorgeht. Die Außerachtlassung der \ngesetzlichen Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine \nErsatzvornahme ist nicht das geeignete Korrektiv, um zu \nvermeiden, daß ein Ordnungspflichtiger, der es auf eine \nErsatzvornahme ankommen läßt, sich wirtschaftlich letztlich \nbesser stehen kann als derjenige Ordnungspflichtige, der \nseiner Ordnungspflicht durch Befolgung der Ordnungsverfügung \nund damit durch Einsatz eigener finanzieller Mittel genügt. \n\n39\n\nDie von der Beklagten angeführte Vorschrift des § 14 Abs. 1 \nKostO NW, wonach Kosten nicht erhoben werden, die durch \nunrichtige Behandlung der Sache entstanden sind, besagt nichts \nanderes. Die Nichterhebung entstandener Kosten beschränkt die \nKostenpflicht. Der Kostenschuldner wird, ebenso wie im \nRegelungsbereich vergleichbarer Vorschriften (§ 8 Abs. 1 \nSatz 1 des Gerichtskostengesetzes, § 19 Abs. 1 VwVG i.V.m. \n§ 346 Abs. 1 der Abgabenordnung) lediglich mit den Kosten \nbelastet, die tatsächlich angefallen sind und (zusätzlich) \nursächlich nicht auf Fehler des Kostengläubigers zurückgehen; \nallein die rechtlich notwendigen Kosten werden dem \nKostenschuldner aufgegeben. § 14 Abs. 1 KostO NW enthält \ndagegen keine Aussage des Inhalts, daß Kosten, deren Entstehen \nauf einer unrichtigen Sachbehandlung beruht, dann zu erstatten \nsind, wenn der Kostengläubiger die Sache - hypothetisch - \nrichtig hätte behandeln können und auch in diesem Falle Kosten \nentstanden wären. Ein solches Verständnis würde zur \nAnerkennung der Kostenpflicht für nur gedachte, unterstellte \nGeschehensabläufe führen. Die durch eine rechtswidrig \ndurchgeführte Ersatzvornahme ausgelösten Kosten wären jedoch \nbei richtigem, also rechtmäßigem, Tätigwerden der Behörde \nnicht entstanden; von einer rechtswidrigen Ersatzvornahme \nhätte die Behörde richtigerweise Abstand genommen. \n\n40\n\nDie an ein - hypothetisches - rechtmäßiges \nAlternativverhalten der Behörde anknüpfende Rechtsauffassung \nder Beklagten, es sei im Rahmen der Kostenerstattungspflicht \nzwischen formellen - kostenmäßig unbeachtlichen - und \nmateriellen - kostenmäßig beachtlichen - Rechtsmängeln einer \nErsatzvornahme zu unterscheiden, findet im Gesetz keine \nzureichende Grundlage. Sie relativiert die Bedeutung und die \nRechtsfolgen von Verfahrensverstößen, ohne daß dies auf eine \nentsprechende gesetzliche Interessenbewertung, wie sie z.B. \n§ 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-\nWestfalen (VwVfG NW) für den in dieser Vorschrift \numschriebenen Anwendungsbereich entnommen werden kann, \nzurückgeführt werden könnte. Der Standpunkt der Beklagten wird \nzudem dem Umstand nicht gerecht, daß die §§ 55 ff. VwVG NW im \nallgemeinen und speziell die vorliegend in Frage stehenden \nAnforderungen der Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme \nmaterielle Schutzfunktionen zugunsten des Betroffenen \nbesitzen. Bei der Androhung und der Festsetzung handelt es \nsich um eigenständig anfechtbare Verwaltungsakte, die dazu \nbestimmt sind, dem Betroffenen unmißverständlich deutlich zu \nmachen, daß die zwangsweise Durchsetzung des Verwaltungsaktes \nbevorsteht, und ihm so Veranlassung und Gelegenheit zu geben, \ndie Anwendung des Zwangsmittels durch Befolgung des \nVerwaltungsaktes abzuwenden.\n\n41\n\nDie im November 1991 durchgeführte Ersatzvornahme ist \nrechtswidrig. Dabei bedarf es keiner Erörterung der von der \nBeklagten gegen den Senatsbeschluß vom 12. Januar 1993 - 20 B \n3082/92 -, betreffend den Leistungsbescheid vom 25. September \n1991, vorgebrachten Argumente. Die Beklagte hat unter dem \n3. August 1993 den Festsetzungsbescheid vom 19. August 1991 \naufgehoben; damit fehlt es an der für eine ordnungsgemäße \nErsatzvornahme unerläßlichen Festsetzung (§ 64 VwVG NW). Die \nBeklagte hat die Aufhebung des Festsetzungsbescheides mit \nRückwirkung auf den Zeitpunkt seines Erlasses ausgesprochen. \nDie Aufhebungsentscheidung ist damit erläutert worden, der \neingelegte Widerspruch sei wegen nicht rechtswirksam \nangedrohter Ersatzvornahme begründet, und orientiert sich \ndamit am Rechtsgedanken des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Wortlaut \nund erkennbarer Sinn der Aufhebungsentscheidung lassen keinen \nZweifel daran, daß der Gegenstand des Widerspruchsverfahrens \nvollständig beseitigt werden sollte; die Beklagte wollte \nersichtlich die Konsequenzen aus dem Senatsbeschluß vom \n12. Januar 1993 ziehen und vom Kläger anderweitig, nicht mehr \nunter dem Gesichtspunkt gerade der Ersatzvornahme, \nKostenerstattung verlangen. Bestätigt wird dies dadurch, daß \ndie Ersatzvornahme bei Aufhebung des Festsetzungsbescheides \nbereits durchgeführt worden war, so daß es nur noch darum \nging, mit der Aufhebung eine Vorentscheidung darüber zu \ntreffen, auf welchem Weg die entstandenen Kosten der \nErsatzvornahme auf den Kläger abgewälzt werden sollten. Ins \nAuge gefaßt hatte die Beklagte ausdrücklich die Erhebung einer \nLeistungsklage. Bei der hier stattgefundenen Vollstreckung im \ngestreckten Verfahren gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NW hängt das \nBestehen des Anspruchs auf Erstattung der Kosten der \nErsatzvornahme indessen unmittelbar von der Wirksamkeit sowohl \nder Grundverfügung als auch der Androhung und der Festsetzung \nab. Die spätere mit Rückwirkung versehene Aufhebung auch nur \neiner dieser Regelungen ist nicht anders zu beurteilen als ihr \nFehlen von Anfang an; die aufgehobene Regelung ist so zu \nbehandeln, als wäre sie niemals ergangen (§ 43 Abs. 2 \nVwVfG NW). Grundverfügung, Androhung und Festsetzung bilden \ndie Grundlage dafür, den Betroffenen zur Erstattung der \nErsatzvornahmekosten heranziehen zu können, und müssen daher \nüber den Zeitpunkt der Durchführung der Ersatzvornahme hinaus \nauch noch im Zeitpunkt der Inanspruchnahme des Betroffenen auf \nErstattung der Kosten rechtlich (wirksam) existent sein. \n\n42\n\nDie Aufhebung des Festsetzungsbescheides ging nicht etwa \ndeshalb ins Leere, weil sie der Durchführung der \nErsatzvornahme im November 1991 zeitlich nachfolgte. Die \nFestsetzung entfaltete wegen der von der Beklagten schon \nvorgebrachten Forderung gemäß § 59 Abs. 2 VwVG NW bzw. wegen \ndes möglichen Verlangens nach endgültiger Kostenerstattung \ngemäß § 77 Abs. 1 VwVG NW noch Rechtswirkungen, die ihrer \nErledigung entgegenstanden. \n\n43\n\nVgl. OVG NW, Urteil vom 22. August \n1996 - 20 A 5988/94 -.\n\n44\n\nDer an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, \n\n45\n\nBeschluß vom 21. August 1996 - 4 B \n100.96 -, a.a.O.,\n\n46\n\nanschließende Einwand der Beklagten, eine Festsetzung könne \nausnahmsweise entbehrlich sein mit der Folge, daß die \nnachträgliche Aufhebung der zuvor verfügten Festsetzung den \nKostenerstattungsanspruch nicht berühre, läßt außer acht, daß \ndie Beklagte sich im Vorfeld der von ihr durchgeführten \nErsatzvornahme mit Blick auf §§ 55 Abs. 1 und 2, 64 VwVG NW \nzutreffend gehalten sah, gegenüber dem Kläger die Festsetzung \nder Ersatzvornahme auszusprechen; nach den Gegebenheiten des \nSachverhalts war eine Festsetzung eben nicht verzichtbar. Ist \ndie Festsetzung der Ersatzvornahme aber Voraussetzung dafür \ngewesen, daß die Beklagte - vorbehaltlich der \nRechtmäßigkeitsvoraussetzungen im übrigen - zur Anwendung von \nZwangsmitteln befugt war, ist die Beklagte auch nur aufgrund \nwirksamer Festsetzung ermächtigt, den Kläger zur \nKostenerstattung heranzuziehen. \n\n47\n\nNichts anderes ergibt sich schließlich daraus, daß die \nBeklagte wegen der Festsetzung ursprünglich - bei \nRechtmäßigkeit der Ersatzvornahme im übrigen - in der Lage \nwar, die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme im Wege \nder Anforderung eines Kostenvorschusses nach § 59 Abs. 2 \nVwVG NW geltend zu machen. Die Vorschußforderung stand unter \ndem Vorbehalt der rechtmäßigen Weiterführung und \nAufrechterhaltung der Ersatzvornahme. Bei nachträglichem \nWegfall der Voraussetzungen der Ersatzvornahme konnte auch die \nVorschußforderung nicht rechtmäßig weiterbestehen; auf dieser \nErkenntnis beruht, daß die Beklagte unter dem 3. August 1993 \nauch den Leistungsbescheid vom 25. September 1991 aufgehoben \nhat. \n\n48\n\nSoweit die Beklagte zur Herleitung des mit dem \nLeistungsbescheid verfolgten Anspruchs auf sonstige \nRechtsgrundlagen verweist, fehlt es bereits an ihrer Befugnis \nzur Geltendmachung von Ansprüchen durch Verwaltungsakt. \nPrivatrechtliche Ansprüche sind einer Regelung durch \nVerwaltungsakt von vornherein entzogen; der Verwaltungsakt \nbildet ein behördliches Handlungsinstrument allein auf dem \nGebiet des öffentlichen Rechts (§ 35 VwVfG NW). Auch \nhinsichtlich öffentlich-rechtlicher Ansprüche ist eine Behörde \nnicht schlechthin und ohne weiteres zum Erlaß eines \nVerwaltungsaktes, der durch seine potentielle \nRechtsverbindlichkeit gekennzeichnet ist, befugt. Das \nTätigwerden der Behörde in dieser Handlungsform erfordert, \nsoweit - wie hier - ein belastender Verwaltungsakt in Rede \nsteht, eine gesetzliche Ermächtigung.\n\n49\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 29. November \n1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265; \nUrteil vom 28. September 1967 - 2 C \n37.67 -, BVerwGE 28, 1.\n\n50\n\nDie Geltendmachung der von der Beklagten zu ihren Gunsten \nangenommenen Ansprüche aus Geschäftsführung ohne Auftrag und \naus öffentlich-rechtlicher Erstattung betrifft weder die \nRückgängigmachung von durch Verwaltungsakt gewährten \nLeistungen noch den Bereich der Erfüllung hoheitlicher \nAufgaben, in dem einer Behörde auch ohne ausdrückliche \ngesetzliche Regelung kraft eines hergebrachten allgemeinen \nRechtsgrundsatzes bzw. kraft Gewohnheitsrechtes die Befugnis \nzur Entscheidung durch Verwaltungsakt zusteht. Das Verhältnis \nvon hoheitlicher Über- und Unterordnung, das hinsichtlich der \nOrdnungspflicht und der Ersatzvornahme sowie der Kostenpflicht \nnach §§ 59 Abs. 1, 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NW i.V.m. § 11 Abs. 2 \nSatz 2 Nr. 7 KostO NW gegeben ist, erstreckt sich nicht auf \ndie Erstattungsansprüche, die die Beklagte nach \nfehlgeschlagener, rechtswidriger Ersatzvornahme durchzusetzen \nsucht. Anknüpfungspunkt derartiger Ansprüche ist nicht die \n- mögliche - Ordnungspflicht des Klägers, sondern ein auf \nGleichordnung zwischen dem Kläger und der Beklagten beruhendes \ngesetzliches Schuldverhältnis wegen der Wahrung von Interessen \ndes Klägers bzw. wegen des Ausgleichs eines Vermögensvorteils. \n\n51\n\nDie Widerklage der Beklagten ist zulässig. Der hierfür \nerforderliche rechtliche Zusammenhang zwischen dem \nAnfechtungsbegehren des Klägers und dem Zahlungsbegehren der \nBeklagten ergibt sich daraus, daß der angefochtene \nLeistungsbescheid und die Zahlungsklage übereinstimmend darauf \ngerichtet sind, der Beklagten Erstattung der für die \nErsatzvornahme angefallenen Kosten zu verschaffen; Klage und \nWiderklage betreffen damit in der Sache einen rechtlich und \ntatsächlich einheitlichen Lebensvorgang. Materiell handelt es \nsich um einen einzigen Anspruch der Beklagten, den diese \nlediglich aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen ableitet und \nzu dessen Durchsetzung sie den Leistungsbescheid erlassen und \ndie Widerklage als Leistungsklage erhoben hat. Die Widerklage \nsoll der beschränkten Regelungsbefugnis der Beklagten \nhinsichtlich des Erlasses eines Leistungsbescheides Rechnung \ntragen. Mit ihr leugnet die Beklagte auch nicht bloß den \nKlageanspruch; die Widerklage enthält im Gegenteil einen \neigenständigen Anspruch. Streitgegenstand der Anfechtungsklage \nist die Rechtmäßigkeit des Leistungsbescheides, nicht aber, \nanders als bei der Widerklage, das Bestehen der \nErstattungsforderung. \n\n52\n\nDer Ausschluß der Widerklage bei Anfechtungsklagen (§ 89 \nAbs. 2 VwGO) greift nach seinem Sinn und Zweck nicht ein. Die \nWiderklage dient der prozeßwirtschaftlichen Entscheidung von \nStreitigkeiten unter Durchbrechung der allgemeinen \nGerichtszuständigkeiten. § 89 Abs. 2 VwGO ist daran \nausgerichtet, daß bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen \nzwischen den Prozeßparteien ein Über-/Unterordnungsverhältnis \ngegeben ist, innerhalb dessen die Behörde zur Regelung durch \nVerwaltungsakt ermächtigt und deshalb die Erhebung einer \n(Wider-)Klage seitens der Behörde nicht veranlaßt ist. \n\n53\n\nVgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 89 \nRdnr. 2.\n\n54\n\nDie Vorschrift greift daher nicht ein, soweit es an einer \nderartigen Ermächtigung der Behörde fehlt. \n\n55\n\nVgl. OVG Lüneburg, Urteil vom \n14. Mai 1984 - 8 A 23/83 -, NJW 1984, \n2652.\n\n56\n\nDas trifft hier zu. Der Beklagten ist hinsichtlich der zur \nBegründung der Widerklage herangezogenen Rechtsgrundlagen die \nBefugnis zur Regelung im Wege des Erlasses eines \nVerwaltungsaktes - wie erwähnt - nicht eingeräumt. \n\n57\n\nDie Widerklage ist nicht begründet. Es mangelt an einer die \nForderung der Beklagten tragenden Anspruchsgrundlage. \n\n58\n\nEin Anspruch auf Aufwendungsersatz aus Geschäftsführung \nohne Auftrag (§§ 677 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches \n- BGB -) besteht nicht. Die §§ 677 ff. BGB sind im Grundsatz \nim öffentlichen Recht entsprechend anwendbar. \n\n59\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 6. September \n1988 - 4 C 5.86 -, BVerwGE 80, 170.\n\n60\n\nDer Rückgriff auf diese Vorschriften scheitert indessen \ndaran, daß die §§ 59, 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NW i.V.m. § 11 \nAbs. 2 Satz 2 Nr. 7 KostO NW hinsichtlich der \nErsatzvornahmekosten eine abschließende Spezialregelung \nenthalten. Das Verwaltungsvollstreckungsrecht regelt im \neinzelnen innerhalb eines in sich differenzierten, abgestuften \nSystems, unter welchen Voraussetzungen mittels einer \nErsatzvornahme in Rechte eines Betroffenen eingegriffen werden \ndarf und vom Betroffenen Kostenerstattung geschuldet wird. \nDieses Regelungssystem schließt es sowohl unter dem \nGesichtspunkt der Eingriffsermächtigung als auch demjenigen \nder Überwälzung entstandener Kosten aus, eine stattgefundene, \njedoch rechtswidrige Ersatzvornahme als eine \nanspruchsbegründende Geschäftsführung ohne Auftrag der Behörde \nfür den betroffenen Privaten zu qualifizieren. Eine solche \n\"Umdeutung\" wäre nicht mit dem für eine Geschäftsführung ohne \nAuftrag wesentlichen nach außen erkennbar gewordenen Willen \nder Behörde vereinbar und hätte ohne rechtfertigenden Grund \ndie Erweiterung der Kostentragungspflicht des Betroffenen \nunter Umgehung der spezialgesetzlich zu seinem Schutz \nnormierten Einschränkungen der behördlichen Ermächtigung zur \nFolge.\n\n61\n\nVgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, \na.a.O., S. 679; Wolff/Bachof/Stober, \nVerwaltungsrecht I, 10. Aufl., § 55 \nRdnrn. 11 f. m.w.N.; zu § 28 des \nBundeswasserstraßengesetzes: Friesecke, \nBundeswasserstraßengesetz, 3. Aufl., \n§ 28 Rdnr. 23 m.w.N..\n\n62\n\nEinem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch steht \nebenfalls der Vorrang der §§ 59, 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NW, \n§ 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 KostO NW entgegen. Der öffentlich-\nrechtliche Erstattungsanspruch zielt darauf ab, \nrechtsgrundlose Vermögensverschiebungen rückgängig zu machen; \nder ohne Rechtsgrund erlangte Vermögensvorteil soll \nherausgegeben werden. Dieser Vermögensausgleich entspricht \nallgemeinen Überlegungen der Billigkeit. \n\n63\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 6. September \n1988 - 4 C 5.86 -, a.a.O..\n\n64\n\nVollstreckungsrechtlich fallen demgegenüber dem Betroffenen \ndie Kosten der Ersatzvornahme zur Last; der Betroffene soll \nwirtschaftlich so gestellt werden können, als wäre er seiner \nOrdnungspflicht durch eigenes Tätigwerden nachgekommen. Diese \nUnterschiede hinsichtlich Anspruchsgrund und \nAnspruchsgegenstand lassen gleichwohl ein Nebeneinander der \nAnsprüche nicht zu, weil die Voraussetzungen und die \nRechtsfolgen einer Ersatzvornahme in §§ 55 ff. VwVG NW \nabschließend gegenüber einem Anspruch aus öffentlich-\nrechtlicher Erstattung normiert sind. Zum einen führt die \nErsatzvornahme typischerweise dazu, daß der Betroffene von \nseiner Ordnungspflicht frei wird und insoweit Aufwendungen \nerspart. Sonstige Vermögensvorteile sind mit der \nErsatzvornahme allenfalls mittelbar verbunden. Zum anderen ist \ndie Ersatzvornahme nicht als eine für den Betroffenen \nvermögensmäßig vorteilhafte, in seinen subjektiven Interessen \nliegende und deshalb - zumal auf der Grundlage eines \nGleichordnungsverhältnisses - ausgleichungsbedürftige \n\"Zuwendung\" der Behörde ausgestaltet; vielmehr handelt es sich \num eine Zwangsmaßnahme gegen den Betroffenen, die im \nalleinigen öffentlichen Interesse durchgeführt wird. Das in \nsich geschlossene Regelungssystem von Eingriffs- und \nErstattungsregelungen hinsichtlich einer Ersatzvornahme beläßt \nder Behörde keinen Handlungsspielraum, den Betroffenen \naußerhalb der solchermaßen festgelegten Eingriffs- und \nErstattungsvoraussetzungen mit einer - deswegen \nrechtswidrigen - Ersatzvornahme und hieran anschließend \nallgemeinen Ausgleichsansprüchen zu überziehen. Ein derartiges \nbehördliches Vorgehen würde dem Umstand nicht gerecht, daß es \nsich bei der Ersatzvornahme um einen Eingriff in die Rechte \ndes Betroffenen handelt, und liefe auf die rechtswidrige \nAufdrängung von Vermögensvorteilen unter Hintanstellung der \nAbwehrrechte des Betroffenen hinaus. Wenn die Behörde von der \nErsatzvornahme abrückt und auf die Geltendmachung von \nErsatzansprüchen aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze \nübergeht, setzt sie sich in Widerspruch dazu, daß sie \ntatsächlich nicht im Gleichordnungsverhältnis, sondern \nzwangsweise, nämlich im Wege der Ersatzvornahme, \neingeschritten ist. Die Zuerkennung eines nicht an die \nVoraussetzungen der §§ 55 ff. VwVG NW gebundenen \nErsatzanspruchs würde von daher im Ergebnis bewirken, daß \nmittelbar ein vollstreckungsrechtlich nicht vorgesehener und \nnicht zulässiger Zwang zur Befolgung einer Ordnungsverfügung \nausgeübt würde. \n\n65\n\nAuch ein Schadensersatzanspruch steht der Beklagten nicht \nzu. Der von der Beklagten herangezogene strafrechtliche Schutz \nder Reinheit der Gewässer (§ 324 des Strafgesetzbuches) \nbezweckt nicht ihren Schutz im Sinne des § 823 Abs. 2 Satz 1 \nBGB. Der Beklagten obliegt, weil sie zuständige Wasserbehörde \nund damit zur Wahrung der öffentlichen Belange hinsichtlich \nder Gewässer berufen ist, die Aufgabe, gegebenenfalls gegen \nGrundwasserverunreinigungen vorzugehen. Sie vor in diesem \nZusammenhang anfallenden Kosten zu bewahren, unterfällt nicht \nder Zielsetzung der in Frage stehenden Straftatbestände. \n\n66\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die \nEntscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 \nVwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.\n\n67\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen \nder §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.\n\n68","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/310808","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1997-08-21/20-a-6979-95","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 89","ref_norm":"89","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":2},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 677","ref_norm":"677","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 130","ref_norm":"130","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 46","ref_norm":"46","n":1},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"VwVG","ref":"§ 19","ref_norm":"19","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"AO 1977","ref":"§ 346","ref_norm":"346","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 823","ref_norm":"823","n":1},{"jurabk":"StGB","ref":"§ 324","ref_norm":"324","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/310808","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/310808","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1997-08-21/20-a-6979-95","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/310808","retrieved":"2026-07-09 03:41:03.731057+00:00"}}