{"status":"available","doknr":"OLD312404","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:1996:0530.20A2640.94.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"1996-05-30","aktenzeichen":"20 A 2640/94","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDie Berufung wird zurückgewiesen.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. \n\nDas Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die \nVollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des \nbeizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung \nSicherheit in entsprechender Höhe leistet.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDer Beklagte nimmt die Klägerin wegen Grundwasser- und \nBodenverunreinigungen im Bereich der Waldsiedlung in \nM. -T. in Anspruch.\n\n3\n\nDie Waldsiedlung ist auf dem ca. 80 ha großen Gelände eines \nfrüheren Sprengstoffwerkes in der ehemals selbständigen \nGemeinde T. errichtet. Der 1887 genehmigte Betrieb \nzur Herstellung von Bergwerkssprengstoffen wurde 1890 von der \nSprengstoff Aktiengesellschaft D. (D. AG) \nübernommen, die spätestens ab 1905 zusätzlich militärische \nSprengstoffe produzierte. Die Rüstungsproduktion, die auch die \nHerstellung von Munition umfaßte, wurde bis 1918 erheblich \ngesteigert und nach dem Waffenstillstand eingestellt. Bis 1920 \nwurde Munition delaboriert. Die Herstellung der gewerblichen \nSprengstoffe wurde 1926 beendet. Anschließend wurden die \nbetrieblichen Anlagen demontiert und beseitigt. 1934 \nveräußerte die D. AG das Gelände an eine \nSiedlungsgesellschaft. In der Folgezeit wurde das Gebiet in \nmehreren Bauabschnitten bis Anfang der 60er Jahre \nhauptsächlich mit Wohnhäusern bebaut. Zu der Siedlung gehören \ninzwischen etwa 900 Häuser; durch Bebauungsplan der Stadt \nM. ist das Gebiet überwiegend als reines Wohngebiet \nausgewiesen. \n\n4\n\nDas bei der Herstellung und Verarbeitung der Sprengstoffe \nanfallende Abwasser wurde nach Vorreinigung zunächst auf dem \nWerksgelände versickert. Im Zusammenhang mit dem Verkauf einer \nKiesgrube an die D. AG beschloß der Rat der Gemeinde \nT. im Jahre 1914, die in die Grube einzuleitenden \nAbwässer seien zuvor zu reinigen; sollten die Brunnen des \ngemeindlichen Wasserwerkes durch Abwässer geschädigt werden, \nhabe die D. AG die Gemeinde schadlos zu halten. Im \nOktober 1915 faßte der Gemeinderat aufgrund eines Gutachtens \nzur Qualität des geförderten Wassers den Beschluß, das \nWasserwerk zu schließen, weil das Wasser gesundheitsschädlich \nsei. Das Wasserwerk wurde daraufhin außer Betrieb gesetzt. Die \nGemeinde nahm hinsichtlich der Wasserversorgung Verhandlungen \nauf mit der D. AG sowie der E. -Actien-\nGesellschaft vormals B. O. & Co (E. AG), die \nauf dem dem Carbonitwerk westlich benachbarten Gelände \nebenfalls eine Sprengstoffabrik mit Abwasserversickerung \nbetrieb. Nachdem sich infolge der gestiegenen Produktion die \nanfallenden Abwassermengen stark erhöht hatten, beabsichtigten \ndie D. AG und die E. AG ab 1916, das Abwasser \nmittels eines Kanals in den Rhein abzuleiten. Die Königliche \nLandesanstalt für Wasserhygiene hielt in einem Gutachten vom \n15. Januar 1918 eine nachteilige Beeinflussung des Rheins \ndurch das u.a. säurehaltige Abwasser im Hinblick auf die sich \neinstellende Verdünnung für ausgeschlossen. Mit Vertrag vom \n14. August 1918 verpflichteten sich die D. AG und die \nE. AG gegenüber der Gemeinde T. zur Erbringung \neiner Entschädigungszahlung wegen der Nichtbenutzung des \nWasserwerkes (§ 1), zur Finanzierung eines neuen Wasserwerkes \n(§ 2) sowie zur kostenlosen Lieferung von bis zu 1.440 m3 \nWasser/Tag bis zur Inbetriebnahme des neuen Wasserwerks (§ 4). \nAußerdem waren der Gemeinde neben den Kosten eines \nBeweissicherungsverfahrens die Aufwendungen für den erstellten \nAnschluß an das Wasserwerk der D. AG zu erstatten \n(§ 11). Die Gemeinde erklärte, aus der Verunreinigung des \nWassers weitere Ansprüche gegen die Fabriken nicht herleiten \nzu wollen, auf etwaige Ansprüche vielmehr zu verzichten \n(§ 12). Die Fabriken sagten zu, hinsichtlich der Behandlung \nder Abwässer alle gewerbepolizeilichen, landespolizeilichen \nund wasserrechtlichen Vorschriften zu erfüllen und nach der \nschnellstmöglichen Fertigstellung des Abwasserkanals zum Rhein \nkeine Abwässer oder Stoffe in den Boden einzuleiten, die den \nBoden oder das Grundwasser verunreinigen könnten (§ 13). Des \nweiteren regelt der Vertrag den An- bzw. Verkauf von \nGrundstücken.\n\n5\n\nMit Wirkung vom 26. Juli 1935 übertrug die D. AG ihr \nVermögen einschließlich der Schulden unter Ausschluß der \nLiquidation auf die zum Konzern der I.G. Farbenindustrie AG \ngehörende E. AG, mit der sie bis dahin durch einen \nBeherrschungsvertrag verbunden gewesen war. Nach dem \n2. Weltkrieg war die E. AG von den besatzungsrechtlichen \nMaßnahmen zur Entflechtung der I.G. Farbenindustrie AG \nbetroffen. Die hiermit verbundenen Verbote, Beschränkungen und \nKontrollen wurden 1953 aufgehoben. 1959 wurde die E. AG \ndurch Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva auf die neu \ngegründete Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte unter \nAusschluß der Abwicklung umgewandelt; die Firma dieser \nGesellschaft wurde geändert in E. O. AG. Mit Wirkung \nzum 1. Januar 1988 übertrug die E. O. AG ihre \nUnternehmensbereiche Sprengmittel und Kunststofformteile auf \ndie G. O. AG, die diese Bereiche zeitgleich in \nihre Tochtergesellschaft E. O. S. AG \neinbrachte. Die Aktien der E. O. AG übernahmen die \nI. AG und die J. GmbH, die die Gesellschaft mit den \nverbliebenen Unternehmenssparten Chemie und Kunststoffe unter \nder Firma I. U. AG fortgeführt haben; inzwischen \nträgt die Gesellschaft die Firma Kunststoffe N. AG. Die \nE. O. S. AG, die auf die 1949 gegründete \nDeutsche K. GmbH, S. , zurückgeht, wurde in \nE. O. AG (neu) umfirmiert. \n\n6\n\nDer vertraglich vereinbarte Bau eines neuen Wasserwerkes \nunterblieb. Hingegen lieferte die E. AG entsprechend dem \nVertrag Wasser. In Ablösung des Vertrages und eines \nErgänzungsvertrages aus dem Jahre 1922 vereinbarten die \nE. AG und die Stadt M. unter dem 1./4. Juni \n1956 die Lieferung einer erhöhten Wassermenge. An die Stelle \ndieses Vertrages trat der Vertrag vom 3./16. September 1963, \nder eine weitere Steigerung der Wasserlieferung vorsah und \naufgrund der Lieferpflichten laut Vertrag vom 14. August 1918 \nbis Juni 1986 für 2.000 m3 Wasser/Tag einen Preisvorteil \neinräumte. Inzwischen ist die Wasserlieferung durch Vertrag \nvom 10./17. August 1984 geregelt. \n\n7\n\nSeit 1981 stufte der Beklagte das Werksgelände als \nAltlastenverdachtsfläche ein. Ab Herbst 1988 untersuchte er im \nBereich der Waldsiedlung das Grundwasser auf \nSchadstoffparameter mit Bezug zur Sprengstoffproduktion. Die \nUntersuchungen ergaben Belastungen des Grundwassers durch \nNitroaromaten (Nitrotoluole und Nitrobenzole); der Gehalt an \n2, 4, 6-Trinitrotoluol (TNT) belief sich in dem \nGrundwasserpegel an der T. straße (Pegel 92), der im Bereich \neiner städtischen Grünanlage mit Kinderspielplatz eingerichtet \nist, auf bis zu 1,821 mg/l. Der Beklagte ließ daher durch die \nPlanungsgesellschaft und mbH (PGBU) eine historisch-\ndeskriptive Erstbewertung der Örtlichkeit vornehmen. In ihrem \nBericht vom 4. Mai 1990 arbeitete die PGBU anhand von \nArchivunterlagen die Lage der Werksanlagen der früheren \nD. AG und deren betriebliche Abläufe auf; hiernach \nbefanden sich an der T. straße Produktionsanlagen für TNT. \nDie PGBU gelangte zu dem Ergebnis, das Untersuchungsgebiet \nstelle einen Standort mit potentiell weitreichenden Boden- und \nGrundwasserbelastungen dar. Wegen der Wohnbebauung und der \ndamit verbundenen intensiven Freiflächennutzung sei das \nGefährdungspotential besonders hoch. Das Waschhaus der TNT-\nAbteilung sei einer der potentiellen \nKontaminationsschwerpunkte. Daraufhin verfügte der Beklagte \nfür die Waldsiedlung das Verbot der Grundwasserförderung und \n-nutzung.\n\n8\n\nNach Einholung einer Stellungnahme des \nBundesgesundheitsamtes zur Gefährdungswirkung von \nNitrotoluolen und nach vorheriger Anhörung forderte der \nBeklagte die Klägerin durch Ordnungsverfügung vom 18. Juli \n1991, zugestellt am 29. Juli 1991, auf, in einer in einem \nLageplan präzisierten, etwa 7.000 m2 großen Fläche an der \nT. straße innerhalb von zehn Wochen nach Zugang drei \nGrundwassermeßstellen einzurichten, dreizehn \nRammkernsondierungen niederzubringen, näher bezeichnete \nGrundwasser- und Bodenproben zu nehmen und zu untersuchen \nsowie einen Gutachter mit der Auswertung der \nUntersuchungsergebnisse und der Erstellung eines Konzeptes der \nerforderlichen Folgemaßnahmen zu beauftragen. Der Beklagte \nordnete die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und \ndrohte der Klägerin die Ersatzvornahme an, sofern nicht binnen \nacht Wochen nach Zustellung mit den angeordneten Maßnahmen \nbegonnen werde; die voraussichtlichen Kosten der \nErsatzvornahme bezifferte der Beklagte auf 129.900,-- DM. Zur \nBegründung gab der Beklagte an, das Grundwasser sei an der \nMeßstelle 92, in deren Nähe sich ein Schwerpunkt der \nVerunreinigung befinde, sehr hoch belastet. Das stelle eine \nGefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das toxikologische \nGefährdungspotential von Nitrotoluolen bestehe in \nnachgewiesener Mutagenität und möglicher Humankarzinogenität. \nDaher müsse die Quelle der Grundwasserverunreinigung ermittelt \nwerden, um den Grundwasserschaden beseitigen zu können. Die \nangeordneten Maßnahmen seien Teil der Gefahrenabwehr und nach \nArt sowie Umfang erforderlich. Die Klägerin sei als \nGesamtrechtsnachfolgerin der D. AG in deren abstrakte \nPolizeipflicht eingetreten. Hieran ändere die Ausgliederung \nder Sparte Sprengmittel nichts. Die D. AG sei im Sinne \ndes § 17 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) \nverhaltensverantwortlich gewesen. Der Grundwasserschaden sei \nauf ihren Betrieb zurückzuführen. Auch ein pflichtwidriges \nVerhalten der D. AG sei anzunehmen. Zumindest sei ihr \ndas Risiko der Verunreinigung zuzurechnen, weil es sich um \neine typische Folge des Betriebes handele; der Eintrag von \nSchadstoffen in den Boden sei bei der gesamten Herstellung, \nder Abwasserbeseitigung und den zahlreichen Störfällen \nzwangsläufig gewesen. Der Verbleib von Produktionsrückständen \nauf dem Werksgelände sei von etwaigen gewerberechtlichen \nGenehmigungen nicht mitumfaßt. Gründe für eine Einschränkung \nder Verantwortlichkeit seien nicht gegeben. Eine Heranziehung \nder Grundstückseigentümer, die möglicherweise die \nZustandsverantwortlichkeit treffe, lasse eine erhebliche \nErschwerung der Durchführung der Maßnahmen befürchten. \nUmstände, die für eine vorrangige Inanspruchnahme von \nZustandsstörern sprechen könnten, lägen nicht vor, zumal die \nKlägerin unter Umständen bei der E. O. AG Regreß \nnehmen könne. \n\n9\n\nDie Klägerin machte mit ihrem am 19. August 1991 \neingelegten Widerspruch geltend, sie sei nicht \nRechtsnachfolgerin in eine Polizeipflichtigkeit der D. \nAG. Die D. AG sei in bezug auf die Verunreinigungen, \ndie maßgeblich während der Kriegsrüstungsproduktion in der \nZeit des 1. Weltkrieges angefallen seien, nicht \npolizeipflichtig gewesen, sondern habe als weisungsabhängiges \nWerkzeug des Deutschen Reiches gehandelt. Die Produktion sei \nauf Befehl im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung erfolgt. Die \nkriegsrechtlich angeordnete massive Steigerung der Produktion \nschließe eine gleichzeitige polizeirechtliche \nVerantwortlichkeit aus. Sie - die Klägerin - sei außerdem \nnicht Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG. Die \nhandelsrechtlichen Voraussetzungen für eine \nGesamtrechtsnachfolge durch Verschmelzung im Jahre 1935 seien \nnicht erfüllt gewesen. Ferner gehe eine nicht durch \nOrdnungsverfügung konkretisierte Polizeipflicht allenfalls \nunter besonderen Umständen, die nicht gegeben seien, auf einen \nGesamtrechtsnachfolger über. Die bei einer \nGesamtrechtsnachfolge in zivilrechtlicher Hinsicht eintretende \nVerjährung sei auch öffentlich-rechtlich zu beachten. \nJedenfalls sei eine Inanspruchnahme aus Ermessensgründen \nausgeschlossen. Die wasserwirtschaftliche Gefährlichkeit von \nTNT sei im Produktionszeitpunkt nicht erkennbar gewesen. Im \nübrigen seien die angeordneten Maßnahmen nicht erforderlich, \nungeeignet und unverhältnismäßig. \n\n10\n\nWeil die Klägerin der Ordnungsverfügung nicht nachkam, \nsetzte der Beklagte mit Bescheid vom 25. September 1991, \nzugestellt am 30. September 1991, die Ersatzvornahme fest und \nforderte die Klägerin zur Zahlung von 129.900,-- DM auf. \nHiergegen legte die Klägerin am 30. Oktober 1991 Widerspruch \nein.\n\n11\n\nNoch im Oktober 1991 beauftragte der Beklagte die PGBU mit \nder Durchführung der angeordneten Maßnahmen. Nach dem hierüber \nerstellten Gutachten der P vom 5. Juni 1992 waren sowohl die \nBodenproben als auch die Grundwasserproben zum Teil deutlich \nmit Nitroaromaten - vornehmlich 2, 4, 6-TNT - belastet. Es sei \nals gesichert anzusehen, daß die Belastung des Grundwassers \naus der Belastung des Bodens im Bereich des ehemaligen TNT-\nWaschhauses herrühre. Wegen der gesundheitsgefährdenden \nWirkung von Nitroaromaten sei jede Konzentration oberhalb der \nNachweisgrenzen als kritisch zu betrachten. Zur Unterbindung \ndes weiteren Schadstoffeintrags in das Grundwasser würden \nSicherungs- und Sanierungsmaßnahmen empfohlen. \n\n12\n\nAußerdem nahm die P im Auftrag des Beklagten für das \nWerksgelände eine Gefährdungsabschätzung anhand weiterer \nArchivmaterialien sowie Boden- und Grundwasseruntersuchungen \nvor, die großflächige Verunreinigungen u.a. mit Nitroaromaten \nergaben. In ihrem Gutachten vom 31. Oktober 1992 bewertete die \nPGBU die Grundwasserbelastung als Folge der \nBodenverunreinigung und als sehr hoch; die Nitroaromaten im \nBoden könnten langfristig in das Grundwasser mobilisiert \nwerden.\n\n13\n\nDer Regierungspräsident L. wies die Widersprüche der \nKlägerin mit Bescheid vom 4. September 1992, zugestellt am \n8. September 1992, zurück. Die D. AG sei trotz der \nKriegszwangswirtschaft nicht von ihrer Verantwortung für die \nGrundwasserverunreinigung freigestellt worden. Die Klägerin \nsei Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG und in deren \nPolizeipflichtigkeit eingetreten. Ziel der Ordnungsverfügung \nsei es, die Quelle einer an einer bestimmten Stelle \nvorhandenen Grundwasserverunreinigung festzustellen. Dagegen \nhandele es sich nicht um die willkürliche Forderung einer \nEinzeluntersuchung aus einem Gesamtuntersuchungsprogramm.\n\n14\n\nAm 7. Oktober 1992 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur \nBegründung hat sie vorgetragen, die D. AG sei nach dem \nanzuwendenden damaligen Recht nicht polizeipflichtig gewesen. \nWährend des 1. Weltkriegs sei eine quantitativ und qualitativ \nneue Stufe der Produktion erreicht worden. Dies sei im Rahmen \nder Kriegszwangswirtschaft geschehen. Die D. AG habe \nfür eigene Willensentscheidungen gegenüber den ihr auferlegten \nPflichten keinen Spielraum besessen. Dem Kriegsrecht sei \nVorrang vor dem Polizeirecht zugekommen. Verunreinigungen \nseien zwangsläufige Folge der befohlenen Art und Weise der \nProduktion gewesen. Daher hafte das Deutsche Reich bzw. dessen \nNachfolgerin, die Bundesrepublik Deutschland, als \nVerhaltensstörer. Verunreinigungen außerhalb der \nKriegsproduktionsphase seien vom Beklagten nicht ermittelt und \nnicht bewiesen worden; diesbezüglich hätte der Beklagte den \nSachverhalt weiter aufklären müssen. Eine \nGesamtrechtsnachfolge im Wege der gesellschaftsrechtlichen \nUmwandlung habe 1935 nicht stattgefunden. Durch das \nBesatzungsrecht über die Aufspaltung der I.G. Farbenindustrie \nAG sei die E. AG enteignet, aufgelöst und 1953 als eine \nmit der früheren E. AG nicht identische, wenngleich \nnamensgleiche Nachfolgegesellschaft neu gegründet worden. Es \nsei verfassungsrechtlich geboten, mit Blick auf die \nallgemeinen Verjährungsbestimmungen an derart lange \nzurückliegende Vorgänge keine polizeirechtliche \nInanspruchnahme zu knüpfen, die ohnehin nur wertend \nfestgestellt werden könne. Die Annahme einer \npolizeirechtlichen Rechtsnachfolge verstoße bezogen auf das \nJahr 1935 gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. \nDer Vertrag vom 14. August 1918 sei öffentlich-rechtlicher \nNatur und enthalte eine abschließende Regelung hinsichtlich \nder Verunreinigungen; daher entfalte er eine Sperrwirkung \nhinsichtlich der Heranziehung. Der Beklagte habe sein Ermessen \nhinsichtlich der Störerauswahl nicht ordnungsgemäß ausgeübt. \nDie in Frage kommenden Störer habe er nicht sämtlich \nberücksichtigt. Neben der Haftung der E. O. AG (neu) \nhabe er insbesondere seine maßgebliche Verantwortung für das \nVorhandensein der Waldsiedlung, die in Kenntnis der \npotentiellen Gefahren baurechtlich zugelassen worden sei, \nverkannt. Sie - die Klägerin - befinde sich auch wegen der \nAusgliederung der Sparte Sprengstoffe in einer Opferposition. \nLetztlich gehe es dem Beklagten um Gefahren für die \nWohnbevölkerung, wie anhand der Vielzahl der im übrigen \nergangenen Ordnungsverfügungen in bezug auf die Sanierung der \nWaldsiedlung und der gutachterlichen Einschätzung der PGBU \ndeutlich werde. Eine isolierte Grundwassersanierung komme \nnicht in Betracht und werde vom Beklagten, der ein am \nGesundheitsschutz der Bewohner der Siedlung ausgerichtetes \nSanierungskonzept verfolge, nicht erstrebt. Daher sei eine \neinheitliche Bewertung unter Einbeziehung der zum Schutz der \nBevölkerung ergangenen Ordnungsverfügungen angezeigt. Die \nZustandsstörer seien vorrangig in Anspruch zu nehmen. \n\n15\n\nDie Klägerin hat beantragt,\n\n16\n\ndie Bescheide des Beklagten vom \n18. Juli 1991 und 25. September 1991 in \nder Fassung des Widerspruchsbescheides \nvom 4. September 1992 aufzuheben. \n\n17\n\nDer Beklagte hat beantragt,\n\n18\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n19\n\nEr hat vorgetragen, das Verhalten der D. AG habe \ngegen die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 10 II 17 des \npreußischen Allgemeinen Landrechts (ALR) verstoßen. \nAnhaltspunkte für eine Befreiung der D. AG von ihrer \npolizeirechtlichen Verantwortlichkeit hinsichtlich der \nRüstungsproduktion lägen nicht vor; eine zwangsweise \nVerpflichtung zur Produktion sei nicht ersichtlich. Vorgaben \ndes Deutschen Reichs in bezug auf die Entsorgung der \nProduktionsrückstände seien nicht belegt. Das Reich sei \nlediglich Besteller der Rüstungsgüter gewesen. Die \nVerunreinigungen seien nicht unvermeidbar gewesen. Die \nE. AG sei 1935 im Wege der Umwandlung der D. AG \nderen Gesamtrechtsnachfolgerin geworden und habe ihre \nRechtspersönlichkeit nicht durch die Zugehörigkeit zum Konzern \nder I.G. Farbenindustrie AG sowie dessen Entflechtung \nverloren. Die D. AG sei durch die E. AG \nbeherrscht worden. Die Ausgliederung der Sparte Sprengstoff \nzum 1. Januar 1988 habe auf den Bestand der Verantwortlichkeit \nder Klägerin keinen Einfluß. Eine zeitliche Begrenzung der \nöffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit eines \nGesamtrechtsnachfolgers sei nicht veranlaßt. Der Vertrag vom \n14. August 1918 beinhalte allein die privatrechtliche Regelung \nder Erbringung von Schadensersatzleistungen an die Gemeinde \nals Betreiberin des Wasserwerkes. Zuständige Polizeibehörde in \nbezug auf Grundwasserverunreinigungen sei der Landrat gewesen, \nso daß die Gemeinde über öffentlich-rechtliche \nVerantwortlichkeiten nicht habe befinden können. Die Sanierung \ndes Grundwasserschadens im fraglichen Bereich sei unabhängig \nvon der Bebauung des Werksgeländes geboten.\n\n20\n\nDas Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene \nUrteil, auf das Bezug genommen wird, stattgegeben.\n\n21\n\nGegen diese Entscheidung, die ihm am 9. Mai 1994 zugestellt \nworden ist, hat der Beklagte am 6. Juni 1994 Berufung \neingelegt. Er trägt ergänzend und vertiefend vor, das gesamte \nAbwassersystem der D. AG, der ein starkes Gewicht in \nder Gemeinde T. zugekommen sei, sei auf Versickerung \nangelegt gewesen. Die Versickerung habe an den einzelnen \nProduktionsstätten begonnen. Beim Verkauf des Werksgeländes \nhabe die D. AG, obwohl sie die Bebauung initiiert habe \nund ihr wegen des vorangegangenen gefährlichen Handelns eine \nRechtspflicht zum Tätigwerden oblegen habe, nicht auf das im \nBoden befindliche Schadstoffpotential aufmerksam gemacht. \nDeshalb habe die Wohnbebauung auch angesichts des nach der \nseinerzeitigen Rechtslage eng begrenzten \nHandlungsinstrumentariums unbedenklich zugelassen werden \nkönnen. Der Sache nach sei die Veräußerung des Geländes einer \npolizeirechtlich unzulässigen Dereliktion vergleichbar. Dem \nVertrag vom 14. August 1918 lasse sich ein Verzicht auf \npolizeirechtliches Einschreiten nicht entnehmen. Eine Regelung \nderartiger Befugnisse enthalte der Vertrag seinem Gegenstand \nnach nicht; er beziehe sich ausschließlich auf \nprivatrechtliche Schadensersatzansprüche. Ein anderslautender \nWille der Vertragsparteien, die wahrscheinlich einen über den \nSchadensersatz hinausgehenden Regelungsbedarf nicht gesehen \nhätten, sei nicht feststellbar. Das gelte um so mehr, als das \nWasserwerk sich außerhalb des Gemeindegebietes befunden habe, \nder Abwasserkanal zum Rhein schon vor Abschluß des Vertrages \nvereinbart worden sei und die in Betracht kommenden \nAbwehrbrunnen den Grundwasserzustrom zum Wasserwerk \nunterbunden hätten. Außerdem habe die Gemeinde das Gelände des \nWasserwerkes in dem Vertrag an die E. AG verkauft. Die \nvereinbarte Wasserlieferung sei der E. AG ohne \nbesonderen Aufwand möglich gewesen. Die geänderte Bewertung \nder Gefahr stehe der Verantwortlichkeit des Verursachers nicht \nentgegen. Die Voraussetzungen für eine vom Verwaltungsgericht \nangenommene Verwirkung seien nicht erfüllt. Weder liege ein \nVertrauenstatbestand vor noch habe die D. AG darauf \nvertraut, daß von den polizeirechtlichen Eingriffsbefugnissen \nkein Gebrauch gemacht werde. Im übrigen sei der Vertrag vom \n14. August 1918 ebenso wie die Nachfolgeverträge im Rahmen \ninsgesamt guter Beziehungen zwischen der Gemeinde bzw. der \nStadt M. und der E. AG geschlossen worden. Die \nEntflechtung der I.G. Farbenindustrie AG habe die E. AG \nnicht in ihrer juristischen Existenz berührt; weder eine \nAuflösung noch eine Neugründung lasse sich aus dem \nBesatzungsrecht herleiten. Anders als andere Unternehmen habe \ndie E. AG infolge ihrer Zugehörigkeit zum Konzern der \nI.G. Farbenindustrie AG ihre eigenständige \nRechtspersönlichkeit nicht verloren. Das komme auch im \nHandelsregister zum Ausdruck. Bei den mit der \nOrdnungsverfügung angeordneten Maßnahmen handele es sich um \nsolche der Abwehr einer bekannten Gefahr. Die Grundsätze der \nAmtsermittlung hinderten die Inanspruchnahme des Störers zur \nErmittlung von Umfang und Quelle der Gefahr nicht. Die \nzwischenzeitlich abgeschlossene Sanierungsuntersuchung habe \nergeben, daß der Sanierungsbedarf hinsichtlich des Oberbodens \nräumlich begrenzt sei; hinsichtlich des Grundwassers sei \ngeplant, das Grundwasser im Abstrombereich der Waldsiedlung zu \nerfassen und zu behandeln. Das Kostenvolumen belaufe sich auf \ninsgesamt ca. 33 Millionen DM. \n\n22\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n23\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern \nund die Klage abzuweisen.\n\n24\n\nDie Klägerin beantragt,\n\n25\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n26\n\nSie trägt vor, Ziel des Beklagten sei es, sie mit den \nKosten der Gesamtsanierung des Geländes, die in erster Linie \ndem Schutz der Wohnbevölkerung diene, zu belasten. Die \nOrdnungsverfügung sei daher als Teil des Sanierungskonzeptes \nzu betrachten. Aufgrund Besatzungsrechts seien die zum Konzern \nder I.G. Farbenindustrie AG zählenden Gesellschaften \nvollständig entrechtet worden. Infolge des Entzugs aller \nVermögensrechte und aller Organkompetenzen sei die E. AG \nerloschen. Die Neugründung der E. AG sei mit der \nAnordnung von Einzelrechtsnachfolge verbunden gewesen; dabei \nsei die E. AG von allen bis zum 8. Mai 1945 entstandenen \nVerbindlichkeiten befreit worden. Der Vertrag vom 14. August \n1918 enthalte einen rechtlich unbedenklichen Verzicht auf eine \nkünftige ordnungsbehördliche Inanspruchnahme und ziele darauf \nab, einen Schlußstrich unter die verunreinigungsbedingte \nSchadenssituation zu ziehen. Das mache nicht zuletzt der \nerhebliche Umfang der von der D. AG eingegangenen \nVerpflichtungen, die von der E. AG bzw. später der \nE. O. AG über Jahrzehnte erfüllt worden seien, \ndeutlich. Jedenfalls komme dem Vertrag erhebliche Bedeutung \nhinsichtlich der Verwirkung der Eingriffsbefugnisse gegenüber \nder D. AG bzw. ihr - der Klägerin - zu. Insoweit sei \nder Vertrag als zulässige Ausübung von Ermessen anzusehen. Das \nGefahrenpotential der Verunreinigungen sei seinerzeit bekannt \ngewesen. Die D. AG und ihre Rechtsnachfolger hätten \nsich auch wegen der langjährigen Untätigkeit der Gemeinde \nT. und des Beklagten darauf eingerichtet, nicht mehr \nzu einer Sanierung herangezogen zu werden. Außerdem sei sie \n- die Klägerin - mit der Sprengstoffproduktion der \nD. AG zu keinem Zeitpunkt befaßt gewesen. Ihr fehle \nzumal nach der Ausgliederung des Unternehmensbereichs \nSprengmittel jeder inhaltliche Bezug zu der Gefahrensituation. \nFerner sei der Gefahrenbeseitigungsanspruch, bei dem es in \nerster Linie um vermögensrechtliche Fragen gehe, verjährt. Der \nBeklagte habe es versäumt, zumindest bei der Ermessensausübung \ndie unumgängliche wertende Würdigung der charakteristischen \nBesonderheiten des vorliegenden Falles vorzunehmen. \nSchließlich stelle die Ordnungsverfügung einen unzulässigen \nGefahrerforschungseingriff dar. Sie diene der \nEntscheidungsfindung und der Abwälzung der den Beklagten \ntreffenden Pflicht, den Sachverhalt selbst zu ermitteln. \n\n27\n\nWegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes \nwird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Verfahrensakten \n20 A 2638/94 und 20 A 2639/94 und der beigezogenen \nVerwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der \nWiderspruchsbehörde Bezug genommen. \n\n28\n\nEntscheidungsgründe\n\n29\n\nDie zulässige Berufung ist nicht begründet. Die \nOrdnungsverfügung mit Androhung der Ersatzvornahme vom \n18. Juli 1991 und der die Ersatzvornahme festsetzende Bescheid \nvom 25. September 1991 sind rechtswidrig und verletzen die \nKlägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der \nVerwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). \n\n30\n\nRechtsgrundlage der mit Blick auf die Ersatzvornahme und \ndas hieran anknüpfende Kostenerstattungsverlangen noch \nRechtswirkungen entfaltenden Grundverfügung vom 18. Juli 1991, \ndie in dem Lageplan gekennzeichnete Fläche an der T. straße \nnach Maßgabe der einzelnen Anordnungen auf Grundwasser- und \nBodenverunreinigungen zu untersuchen sowie ein \nMaßnahmenkonzept erstellen zu lassen, ist § 14 OBG. Diese \nVorschrift findet über § 138 des Landeswassergesetzes (LWG), \n§ 12 OBG Anwendung, da der Beklagte die Verfügung ausweislich \nder ihr beigegebenen Begründung zum Schutz des Grundwassers \nund damit in seiner Eigenschaft als untere Wasserbehörde, also \nals Sonderordnungsbehörde, erlassen hat. Das Wasserrecht \nenthält in bezug auf den zu regelnden Sachverhalt keine \nspeziellen Eingriffsermächtigungen, sondern verweist auf die \nBefugnisse nach allgemeinem Ordnungsrecht und dementsprechend \nauch auf die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 OBG. \nEs ist daher nicht entscheidungserheblich, daß in der \nVerfügung als die sie tragenden Rechtsvorschriften \nausschließlich solche des Ordnungsbehördengesetzes genannt \nsind.\n\n31\n\nDie Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten nach \npflichtgemäßem Ermessen gemäß § 14 Abs. 1 OBG liegen vor. Es \nbesteht eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die sich \nin Gestalt der vorhandenen Grundwasserverunreinigungen bereits \nzu einer Störung verdichtet hat. Das Grundwasser ist durch das \nWasserhaushaltsgesetz vor Verunreinigungen oder sonstigen \nnachteiligen Veränderungen seiner Eigenschaften geschützt. An \ndie Reinhaltung des Grundwassers werden in Anbetracht seiner \nherausragenden Bedeutung für einen geordneten Wasserhaushalt \nsowie seiner Empfindlichkeit gegenüber Beeinträchtigungen \nseiner Qualität besonders hohe Anforderungen gestellt. \nUnabhängig davon, ob das Grundwasser unmittelbar zum Gebrauch \noder zum Verbrauch - etwa zu Trinkwasserzwecken - bestimmt \nist, ist es nach der materiellen Wertung vor allem der §§ 6, \n26, 34 des Wasserhaushaltsgesetzes vor jeder Beeinträchtigung \nseines Ge- und Verbrauchswertes im Hinblick auf seine spätere \nNutzung geschützt.\n\n32\n\nVgl. BVerwG, Beschluß vom 24. August \n1989 - 4 B 59.89 -, NVwZ 1990, 474; \nUrteil vom 16. November 1973 - 4 C \n44.69 -, ZfW 1974, 296.\n\n33\n\nNach den örtlichen Gegebenheiten überschreiten die in bezug \nauf die in Frage stehende Fläche ermittelten Verunreinigungen \ndie Gefahrenschwelle beträchtlich. Dieser Teilbereich des \nfrüheren Werksgeländes der D. AG war, wie die \nhistorisch-deskriptive Untersuchung der P und die von ihr \nebenfalls vorgenommene Gefährdungsabschätzung ergeben haben, \nim wesentlichen Standort der umfangreichen TNT-Produktion, \ninsbesondere eines Waschhauses, in dem große Mengen hochgradig \nmit Nitrotoluolen und sonstigen Kohlenwasserstoffen belastete \nAbwässer anfielen. Die vom Beklagten wiederholt vorgenommenen \nUntersuchungen des Grundwassers auf sprengstoffspezifische \nSchadstoffparameter haben für den an der T. straße \neingerichteten Pegel 92, der am südwestlichen Rand der zur \nUntersuchung ausgewählten Fläche in deren Grundwasserabstrom \nund in unmittelbarer Nähe eines ehemaligen Kanals zur \nAbleitung der Abwässer der TNT-Produktion eingerichtet ist, \nVerunreinigungen des Grundwassers durch Nitrotoluole und \n-benzole bestätigt. Während sich die Gesamtbelastung an \nderartigen Schadstoffen auf bis zu 2,28 mg/l belief, wurden \nfür die im Vordergrund der Kontamination stehende \nEinzelsubstanz 2, 4, 6-TNT Werte von bis zu 1,82 mg/l \nermittelt. Das Ergebnis dieser Grundwasseruntersuchungen steht \ntendenziell im Einklang mit dem der seitens der P zur \nGefährdungsabschätzung und im Rahmen der Ersatzvornahme \nvorgenommenen Grundwasserbeprobungen, die für den Pegel an der \nT. straße eine - wenngleich erheblich niedrigere - Belastung \ndurch Nitrotoluole von bis zu 0,79 mg/kg erbracht haben. Die P \nist zusammenfassend zu der Auffassung gelangt, der Kernbereich \nder ehemaligen TNT-Produktion mit den zugehörigen \nAbwasseranlagen bilde die Ursache für die extrem hohe \nGrundwasserbelastung mit Nitroaromaten. \n\n34\n\nNach Einschätzung des vom Beklagten eingeschalteten \nBundesgesundheitsamtes, das auf die von Nitroverbindungen je \nnach chemischer Zusammensetzung ausgehenden gesundheitlichen \nRisiken hingewiesen hat, sind Werte der vorgefundenen \nGrößenordnung als sehr hoch einzustufen. Wenngleich sich diese \nBeurteilung vor allem an einer Nutzung des Grundwassers zu \nTrinkwasserzwecken ausrichtet, die, was private \nEigenversorgungsanlagen anbelangt, vom Beklagten untersagt \nworden ist und im Rahmen einer öffentlichen Anlage weder \nstattfindet noch sich für die Zukunft abzeichnet, da das \nWasserwerk der ehemaligen Gemeinde T. schon um 1915 \nwegen der bereits damals bekannten Grundwasserverunreinigungen \nmit gesundheitsgefährdenden Substanzen stillgelegt und bei \nspäteren Bohrversuchen kein für die Gewinnung von Trinkwasser \nqualitativ taugliches Grundwasser vorgefunden worden ist, läßt \ndies den Schluß auf eine erhebliche Beeinträchtigung des \nGrundwassers zu. Die Schadstoffe haben eine räumlich \numfangreiche und ihrer Intensität nach schwerwiegende \nschädliche Veränderung der chemischen Beschaffenheit des \nGrundwassers herbeigeführt. Das Grundwasser ist ungeachtet \neiner durch die Schadstoffbelastung bewirkten Gefährdung der \nmenschlichen Gesundheit in seinen für den Wasserhaushalt \nbedeutsamen Eigenschaften nachhaltig in nachteiliger Weise \nbetroffen. Bestätigt wird das durch die von der PGBU im \neinzelnen aufgezeigten chemischen Wirkungen der verschiedenen \nNitroverbindungen; diese werden auch wegen der an anderen \nStandorten der Sprengstoffproduktion gewonnenen Erfahrungen in \nbezug auf trotz langjähriger Betriebsstillegung noch \nnachweisbare Rückstände aufgrund ihres Gefährdungspotentials \ngenerell als kritisch angesehen, wobei in bezug auf die durch \ndie chemischen Umwandlungsprozesse u.a. entstehenden \naromatischen Amine ein dauerhaftes Auftreten oberhalb der \nNachweisgrenze als im Grundwasser bedenklich betrachtet wird. \n\n35\n\nAußerdem ist ausweislich der Untersuchungen der P der \nBoden im fraglichen Bereich gleichfalls mit Schadstoffen der \nvorgenannten Art in einem Maße belastet, das die Fläche als \nFolge ihrer Nutzung zur TNT-Produktion und der Ableitung des \nhierbei angefallenen Abwassers als potentiellen \nKontaminationsschwerpunkt auf dem Gesamtgelände erscheinen und \nein fortschreitendes Auswaschen sowie Einsickern der \nwassergefährdenden Substanzen in das Grundwasser als \nhinreichend wahrscheinlich erwarten läßt. Im Rahmen der \nGefährdungsabschätzung wurde auf dem Kinderspielplatz neben \nanderen signifikanten Substanzen eine TNT-Konzentration \n- gemessen als Summenparameter - von 143 mg/kg im Oberboden \nfestgestellt. Die lange Dauer zwischen der Einstellung der \nSprengstoffabrikation und den durchgeführten Untersuchungen \nschließt es nicht aus, daß (weiterhin) Schadstoffe aus dem \nBoden in das Grundwasser gelangen können. Umstände, die eine \nMobilisierung der schädigenden Substanzen durch Niederschläge \nentgegen der Darstellung der P , die die \nGrundwasserbelastung auf die Bodenbelastung im Bereich des \nTNT-Waschhauses zurückführt und auf der Grundlage der \nchemischen und physikalischen Eigenschaften der einzelnen \nSubstanzen von einem sich langfristig fortsetzenden Eintrag in \ndas Grundwasser ausgeht, hindern könnten, sind weder dargetan \nworden noch sonst ersichtlich. \n\n36\n\nDie im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung noch \nbestehenden Ungewißheiten über die näheren Einzelheiten der \nVerunreinigungen, vor allem einen möglichen lokalen \nSchadensherd, und das Ziel der Ordnungsverfügung, \ndiesbezüglich zusätzliche Erkenntnisse zur Vorbereitung der \nEntscheidung, situationsangepaßte Sicherungs- oder \nSanierungsmaßnahmen ergreifen zu können, stehen der Annahme \neiner vorhandenen Gefahr nicht entgegen. Abgesehen davon, daß \ndas Vorliegen einer Gefahr anhand der objektiven Gegebenheiten \nzu beurteilen ist, die erforderlichenfalls nachträglich im \nKlageverfahren aufzuklären und festzustellen sind, so daß auch \ndie nach Erlaß der Ordnungsverfügung zusätzlich gewonnenen \nSachverhaltskenntnisse in die Bewertung mit einzubeziehen \nsind, rechtfertigten schon die aufgrund der \nGewässeruntersuchungen des Beklagten bekanntgewordenen \nTatsachen den Schluß auf eine Gefahr. Die Fragen sogenannter \n\"Gefahrerforschungseingriffe\" und der Pflicht des Beklagten \nzur Aufklärung des Sachverhaltes von Amts wegen betreffen \nnicht das Tatbestandsmerkmal der \"Gefahr\" in § 14 Abs. 1 OBG, \nsondern stellen sich im Hinblick auf die zulässigerweise im \nFalle einer Gefahr zu deren \"Abwehr\" anzuordnenden Maßnahmen. \nOrdnungsbehördliches Vorgehen auf der Grundlage der \nGeneralklausel kann von vornherein nur rechtmäßig sein, wenn \ntrotz vorhandenen Sachaufklärungsbedarfs eine nach Art und \nUmfang gegebenenfalls noch näher zu erkundende Gefahr zu \nbejahen ist. \n\n37\n\nDie mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen halten \nsich nicht innerhalb der Grenzen, die in Ausübung der dem \nBeklagten damit dem Grunde nach zukommenden Befugnis, nach \npflichtgemäßem Ermessen zur Abwehr der Gefahr einzuschreiten, \neinzuhalten sind. Durchgreifenden Bedenken begegnet bereits \ndie Ordnungspflicht der Klägerin. Eine Inanspruchnahme der \nKlägerin als Zustandsstörerin (§ 18 OBG) scheidet aus; die \nKlägerin ist weder Eigentümerin der verunreinigten Fläche noch \nInhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Gelände. Die \nZustandsverantwortlichkeit knüpft an an die im Zeitpunkt des \nordnungsbehördlichen Einschreitens bestehenden Eigentums- bzw. \nSachherrschaftsverhältnisse hinsichtlich der Sache, von der \ndie Gefahr ausgeht. Sie beruht auf der durch die rechtliche \nbzw. tatsächliche Sachherrschaft vermittelten spezifischen \nVerbindung zur Gefahrenquelle, die den Eigentümer bzw. Inhaber \nder tatsächlichen Gewalt in die Lage versetzt, auf die Gefahr \nabwehrend einzuwirken. \n\n38\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom 4. Oktober \n1985 - 4 C 76.82 -, DVBl. 1986, 360; \nDrews/Wacke/Vogel/Martens, \nGefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 318 f.\n\n39\n\nMit der Übertragung des Eigentums bzw. der tatsächlichen \nGewalt geht dieser Bezug verloren. Der bisherige Eigentümer \nund Inhaber der Sachherrschaft wird von seiner \nVerantwortlichkeit für die Sache frei. Die Verantwortlichkeit \nentsteht in der Person des neuen Eigentümers bzw. Inhabers der \ntatsächlichen Gewalt, weil nunmehr diesem aufgrund seiner \nSachherrschaft die Einwirkung auf die gefahrauslösende Sache \nmöglich ist. Da mit der Veräußerung des Geländes der \nWaldsiedlung im Jahre 1934/35 die Sachherrschaft der \nD. AG, die bereits zuvor ihre Produktion eingestellt \nhatte, sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher \nHinsicht erloschen ist, scheidet auch aus, die Klägerin unter \ndem Gesichtspunkt der Rechtsnachfolge nach der D. AG \nneben den jetzigen Eigentümern und Inhabern der tatsächlichen \nGewalt oder an ihrer Stelle als zustandsverantwortlich zu \nbetrachten. Die vom Beklagten gezogene Parallele zwischen der \nVeräußerung des Werksgeländes und einer Eigentumsaufgabe im \nWege der Dereliktion, die den Fortbestand der \nZustandsverantwortlichkeit nach gegenwärtiger Rechtslage nicht \naufhebt (§ 18 Abs. 3 OBG), trifft nicht zu. Das Gebiet der \nWaldsiedlung ist nicht herrenlos, sondern unterliegt der \nSachherrschaft von Eigentümern und Nutzern. Der Wechsel in der \nPerson des jeweiligen Zustandsverantwortlichen steht einer \nEigentumsaufgabe, die das ordnungsrechtliche Problem der \nÜberwälzung des Sachrisikos auf die Allgemeinheit aufwirft, \nnicht gleich, sondern beurteilt sich danach, daß die \nZustandsverantwortlichkeit gemäß § 18 Abs. 1 und 2 OBG \nAusdruck der Sachherrschaft im Moment der \nGefahrenabwehrmaßnahme ist. \n\n40\n\nAuf den Bestand einer Ordnungspflicht der D. AG \nunter dem Aspekt der Verursachung der Gefahr (§ 17 Abs. 1 OBG) \nhatte die Veräußerung keinen Einfluß. Eine Verursachung durch \neigenes Verhalten der Klägerin ist indessen ausgeschlossen; \nihre Heranziehung kommt allein im Rahmen einer Rechtsnachfolge \nnach der D. AG in Frage. Die Existenz der \nVerunreinigungen mit den aus der Sprengstoffabrikation \nherrührenden Schadstoffen ist ausschließlich mit der \nbetrieblichen Tätigkeit der D. AG zu erklären. Der \nBetrieb der Vorgängerfirma, der 1890 von der D. AG \nübernommen worden ist, hat außerhalb des von der \nOrdnungsverfügung erfaßten räumlichen Bereichs stattgefunden \nund sich nicht auf die Herstellung von TNT erstreckt, so daß \ner sowohl räumlich als auch vom Schadstoffbild her als \nAusgangspunkt der Schadstoffeinträge ausscheidet und der \nRechtsnachfolge nach dieser Firma nicht nachgegangen zu werden \nbraucht. Dafür, daß die E. AG das Gelände betrieblich \ngenutzt hat oder auf ihm in sonstiger Weise etwas unternommen \nhat, was als Ursache der Verunreinigungen denkbar wäre, \nspricht nichts, weil die Sprengstoffproduktion 1926 \neingestellt wurde, der Abbau der Betriebsanlagen 1927 im \nwesentlichen durchgeführt war und unmittelbar nach der - vor \nder Verschmelzung der D. AG mit der E. AG \nbewirkten - Veräußerung 1934/35 mit der Errichtung der ersten \nSiedlungshäuser begonnen worden ist. Ob in bezug auf eine \nVerhaltensverantwortlichkeit eine Rechtsnachfolge stattfindet, \ndie nicht durch eine speziell hierauf bezogene gesetzliche \nNachfolgeregelung angeordnet ist, ist, wenn - wie hier - eine \nOrdnungsverfügung vor dem Rechtsübergang noch nicht ergangen \nist und die Verantwortlichkeit daher allein als sogenannte \nabstrakte Polizeipflicht bestehen kann, bislang nicht \nhinreichend geklärt. Während eine Einzelrechtsnachfolge nach \ngesicherter Rechtsauffassung nicht möglich ist, weil die \nordnungsrechtliche Verantwortlichkeit im öffentlichen \nInteresse nicht zur rechtsgeschäftlichen Disposition steht, \n\n41\n\nvgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, \na.a.O., S. 298, 301; Ossenbühl, Zur \nHaftung des Gesamtrechtsnachfolgers für \nAltlasten, S. 38 m.w.N.,\n\n42\n\nso daß dem zum 1. Januar 1988 vorgenommenen Übergang der \nUnternehmenssparte Sprengmittel auf die E. O. AG \n(neu) entscheidungserhebliche Bedeutung nicht zukommt, sind \ndie Meinungen zur Gesamtrechtsnachfolge geteilt.\n\n43\n\nVgl. BayVGH, Beschluß vom \n28. November 1988 - Nr. 8 CS \n87.02857 -, ZfW 1989, 147; OVG NW, \nUrteil vom 29. März 1984 - 12 A \n2194/82 -, UPR 1984, 279; Ossenbühl, \na.a.O., S. 39 f. m.w.N.; Brandt, \nAltlastenrecht, S. 148 f. m.w.N.. \n\n44\n\nZu einer vertieften Erörterung und abschließenden \nEntscheidung besteht diesbezüglich vorliegend kein Anlaß, \nobgleich die Klägerin durch vermögensübertragende \nVerschmelzungsakte Gesamtrechtsnachfolgerin der D. AG \ngeworden ist. Die 1935 und 1958 stattgefundenen Umwandlungen \neinerseits der D. AG - Verschmelzung mit der \nE. AG - und andererseits der E. AG - Verschmelzung \nmit der Aktiengesellschaft für Kunststoffwerte - hatten \njeweils die Übertragung sämtlicher Aktiva und Passiva unter \nAusschluß der Liquidation, mithin einen umfassenden Wechsel \ndes Rechtssubjekts in bezug auf das Gesellschaftsvermögen als \nGanzes einschließlich der Verbindlichkeiten und damit den \nEintritt der übernehmenden Gesellschaft in alle Rechte und \nPflichten der übertragenden Gesellschaft zum Gegenstand. Die \nZweifel der Klägerin an dem Gesamtrechtscharakter der \nUmwandlung im Jahre 1935 sind, weil diese Transaktion nach \nzeitnahen Angaben der E. AG gegenüber amtlichen Stellen \nauf der Grundlage des Gesetzes über die Umwandlung von \nKapitalgesellschaften vom 5. Juli 1934 i.V.m. der hierzu \nerlassenen Durchführungsverordnung vom 14. Dezember 1934 \n(RGBl. S. 569, 1262) vorgenommen und im Handelsregister \neingetragen worden ist, nicht begründet; das unsubstantiierte \nBestreiten der Eigenschaft der E. AG als \nHauptgesellschafterin der D. AG und damit der \ngesetzlichen Voraussetzungen für die Umwandlung bietet im \nHinblick darauf, daß die Verschmelzung seinerzeit \nunangegriffen auf dieser Prämisse stattfand und \nregistergerichtlich vollzogen worden ist, keinen Anlaß zu \neiner weiteren Aufklärung des Sachverhaltes. Die Änderungen \nder jeweiligen Firma der Gesellschaften berühren die \nGesamtrechtsnachfolge ebensowenig wie der Wechsel der \nGesellschafter und die Abtrennung des Unternehmensbereiches \nSprengmittel. Letzteres verminderte die Bandbreite der \ngewerblichen Betätigung der Klägerin und ließ ihre juristische \nIdentität ungeachtet dessen unangetastet, welche Ansprüche im \nHinblick auf die Folgen der früheren Aktivitäten der \nD. AG im Bereich Sprengmittel zugunsten der Klägerin in \nihrem Verhältnis zur heutigen E. O. AG (neu) aus dem \nVertragswerk abgeleitet werden können. \n\n45\n\nDie besatzungsrechtlichen Maßnahmen zur Aufspaltung des \nI.G. Farbenindustrie AG Konzerns haben nicht den Verlust der \nExistenz der E. AG als juristische Person bewirkt. Eine \naktienrechtliche Liquidation und Abwicklung hat nicht \nstattgefunden. Das Handelsregister spiegelt vielmehr die \nungebrochene Kontinuität der E. AG wider. Ein Untergang \nder E. AG außerhalb der gesellschaftsrechtlich hierfür \nvorgesehenen Mechanismen kann dem Besatzungsrecht nicht \nentnommen werden. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, \nob die durch Art. 1 des Kontrollratsgesetzes (KRG) Nr. 9 vom \n30. November 1945 in der deutschen Übersetzung ausgesprochene \n\"Beschlagnahme\" entgegen einer wortgetreuen Interpretation als \nEnteignung und nicht als Verfügungsbeschränkung zu verstehen \nist. Selbst eine Enteignung bestand allenfalls im Entzug \nsämtlicher Vermögensrechte der E. AG; die \nVermögenslosigkeit führte nicht zur Aufhebung der juristischen \nExistenz der Gesellschaft. Die Unterstellung des Vermögens \nunter die Kontrolle der Alliierten beschränkte sich auf die \nSuspendierung der Leitung der Gesellschaft durch eigene \nOrgane. Das entspricht der Zielsetzung des \nKontrollratsgesetzes Nr. 9, die zuvor in den einzelnen \nBesatzungszonen getroffenen Anordnungen der jeweiligen \nBesatzungsmacht zu koordinieren, durch die das Vermögen der \nI.G. Farbenindustrie AG beschlagnahmt und der Leitung der \nMilitärregierungen unterstellt worden war.\n\n46\n\nVgl. von Schmoller/Maier/Tobler, \nHandbuch des Besatzungsrechts, § 44 \nAnm. IV 1.\n\n47\n\nSeine Bestätigung findet dies in den Bestimmungen des \nGesetzes Nr. 35 der Alliierten Hohen Kommission vom 17. August \n1950 (Abl. AHK S. 534), das als Ausführungsgesetz zum \nKontrollratsgesetz Nr. 9 konzipiert ist und das in seinem \nArt. 1 Abs. 3 eine Liquidation der I.G. Farbenindustrie AG und \nihre Auflösung als juristische Person erst für die Zukunft ins \nAuge faßte, als Ziel der Maßnahmen die Aufspaltung des \nKonzerns in mehrere Gesellschaften zur Vermeidung übermäßiger \nKonzentration bezeichnete (Abs. 2 der Präambel, Art. 1 \nAbs. 4), was die generelle Liquidation vorhandener \nGesellschaften nicht notwendig machte, die E. AG \nausdrücklich als eine nicht zu errichtende - also existente - \nGesellschaft (Art. 4 Abs. 1 a, c, d i.V.m. Nr. 50 des 1. Teils \ndes Anhangs) behandelte, die aufgelöst oder umgestaltet werden \nkonnte (Art. 4 Abs. 1 c, d), und in Art. 2 als Rechtswirkungen \ndes Kontrollratsgesetzes Nr. 9 lediglich eine fortdauernde \nBeschlagnahme und Kontrolle voraussetzte und die \nFremdverwaltung anordnete. Nichts anderes gilt im Hinblick auf \ndie Durchführungsverordnung Nr. 1 zum Gesetz Nr. 35 vom \n17. Mai 1952 (Abl. AHK S. 1680), die die Errichtung oder \nUmgestaltung der aufgeführten Gesellschaften, zu denen die \nE. AG (Nr. 11 des Anhangs) zählte, regelte. Die hiernach \nnach damaligem Verständnis noch ausstehende Liquidation der \nE. AG innerhalb des durch das Gesetz Nr. 35 gezogenen \nHandlungsrahmens ist nicht erfolgt; die Verbote, \nBeschränkungen und Kontrollen aufgrund des \nKontrollratsgesetzes Nr. 9 und des Gesetzes Nr. 35 sind \nvielmehr durch die Anordnung Nr. 97 vom 16. Dezember 1953 \n(Abl. AHK S. 2853) aufgehoben und die organschaftlichen Rechte \nder Hauptversammlung sowie des Aufsichtsrates \nwiederhergestellt worden. Auch das bringt sowohl dem Wortlaut \nals auch dem Sinn und Zweck der Regelung nach die fortdauernde \nExistenz der E. AG zum Ausdruck, zumal die E. AG \ndurch die Zugehörigkeit zum Konzern der I.G. Farbenindustrie \nAG ihre rechtliche Selbständigkeit nicht eingebüßt hatte, so \ndaß die angestrebte Zerschlagung des Kartells eine Errichtung \nder Gesellschaft deshalb nicht erforderte. Angesichts auch der \nununterbrochenen Fortführung des Handelsregisters mit \nEintragungen u.a. der Erteilung und des Entzugs von Prokura \nund der Aufgabe einer Zweigniederlassung sowie der unter \nBeachtung des Gesellschaftsrechts sowie Handelsregisterrechts \nvorgenommenen Neugründung von Gesellschaften aus dem \nKonzernverbund - vor allem den Farbenfabriken Bayer AG im \nJahre 1951/52 - und der gesonderten Anordnung der Liquidation \nweiterer Gesellschaften zeigt sich, daß die handels- und \ngesellschaftsrechtlichen Vorgaben des deutschen Rechtes, \nsoweit sie mit den Zielen der besatzungsrechtlichen Maßnahmen \nvereinbar waren, beachtet wurden und eine Beendigung der \nE. AG durch einen Rechtsakt der Alliierten gerade nicht \nbestimmt worden ist. Die E. AG ist vielmehr lediglich \numgestaltet worden. Die hoheitliche Zuordnung der \nVermögensgegenstände der I.G. Farbenindustrie AG zu der \njeweiligen Nachfolgegesellschaft, als die jede gemäß der \nDurchführungsverordnung Nr. 1 errichtete oder umgestaltete \nGesellschaft definiert war (Art. 4 der Durchführungsverordnung \nNr. 1), stellt die besatzungsrechtliche Regelung und Praxis, \ndie einzelnen Gesellschaften nach jeweils spezieller \nBestimmung entweder aufzulösen oder aufrechtzuerhalten, nicht \nin Frage; die Zuordnung betrifft nicht den Bestand der \njeweiligen Gesellschaft, sondern die Zusammensetzung ihres \nVermögens. Das gilt auch für die in bezug auf die E. AG \nerlassene Anordnung Nr. 97. \n\n48\n\nDie Klägerin ist aber trotz der Gesamtrechtsnachfolge nach \nder D. AG nicht im Sinne des § 17 OBG \nverhaltensverantwortlich. Die zivilrechtlichen \nNachfolgetatbestände für Verbindlichkeiten sind im \nöffentlichen Recht grundsätzlich einer zumindest \nentsprechenden Anwendung zugänglich. \n\n49\n\nVgl. BVerwG, Urteil vom \n18. September 1981 - 8 C 72.80 -, \nBVerwGE 64, 105; Kopp, VwVfG, 6. Aufl., \n§ 13 Rdnr. 49.\n\n50\n\nEine Klärung der Frage, ob die - abstrakte - \nVerhaltensverantwortlichkeit eine der Gesamtrechtsnachfolge \nfähige Pflicht ist, steht jedoch noch aus. Versteht man die \nVerhaltensverantwortlichkeit lediglich dahin, daß der \nBetreffende im Sinne der Eingriffsermächtigung die Eigenschaft \neines potentiellen Adressaten einer noch ausstehenden \nordnungsbehördlichen Inanspruchnahme innehat, auf deren \nGrundlage eine Rechtspflicht zukünftig erst begründet werden \nkönnte, \n\n51\n\nvgl. Papier, Zur rückwirkenden \nHaftung des Rechtsnachfolgers für \nAltlasten, DVBl. 1996, 125 (127 f.) \nm.w.N.,\n\n52\n\noder nimmt man an die Person des Rechtsvorgängers gebundene \nund daher die Nachfolge hindernde Besonderheiten der \nabstrakten Verhaltensverantwortlichkeit an, \n\n53\n\nvgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 29 ff., \n65 ff. m.w.N.,\n\n54\n\nfällt der Klägerin schon deshalb keine von der D. AG \nabgeleitete Verantwortlichkeit zur Last. Betrachtet man die \nordnungsbehördliche Verfügung dagegen als bloße \nKonkretisierung einer ohnehin kraft Gesetzes bestehenden \nmateriellen Polizeipflicht, \n\n55\n\nvgl. Schink, Rechtsfragen der \nAltlasten, GewArch 1996, 50 (60 f.) \nm.w.N., Brandt, a.a.O., S. 148 f. \nm.w.N.,\n\n56\n\nfehlt es an einer derartigen Pflichtenstellung der \nD. AG. Die D. AG hat die Gefahr nicht im Sinne \ndes § 17 OBG verursacht; im Zeitpunkt der Verschmelzung mit \nder E. AG im Jahre 1935 traf sie auch aus sonstigen \nGründen keine materielle Polizeipflicht. Der \nUrsachenzusammenhang ist anerkanntermaßen wertend nach \nordnungsrechtlich geprägten Maßstäben zu ermitteln. Taugliches \nZurechnungskriterium ist dabei im allgemeinen die \nFeststellung, daß durch ein bestimmtes Verhalten nach den \nUmständen des Einzelfalles die Gefahrenschwelle überschritten \nund damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr \ngesetzt worden ist.\n\n57\n\nVgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, \na.a.O., S. 313 m.w.N.; OVG NW, Urteil \nvom 7. März 1996 - 20 A 657/95 -.\n\n58\n\nDas schließt aber die ergänzende Heranziehung weiterer \nKriterien, die - wie vor allem Gesichtspunkte der \nRechtswidrigkeit oder des Pflichtverstoßes - dazu bestimmt und \ngeeignet sind, bei Vorliegen besonderer Umstände eine \nangemessene Risikoverteilung sicherzustellen, nicht aus. \n\n59\n\nVgl. OVG Hamburg, Urteil vom \n27. April 1983 - Bf. II 15/79 -, ZfW \n1984, 368; Brandt, a.a.O., S. 132 ff.; \nKloepfer, Die Verantwortlichkeit für \nAltlasten im öffentlichen Recht, NuR \n1987, S. 7 (10 f.).\n\n60\n\nEin solches Korrektiv ist gerade bei der Beurteilung von \nAltlastenfällen deshalb unerläßlich, weil die Frage der \nVerursachung im Sinne des § 17 Abs. 1 OBG im Ansatz unabhängig \ndavon zu beantworten ist, ob das Tun oder Unterlassen \nsubjektiv vorwerfbar und die Gefahr vorhersehbar war. Hieraus \neine letztlich konturenlose Gefährdungshaftung für jegliche \nFolgen gewerblicher Tätigkeit wegen objektiv \ngefahrenträchtigen Verhaltens zu entwickeln, verfehlt den \nZweck der Verhaltensverantwortlichkeit, eine der \nverfassungsrechtlich verbürgten Verhältnismäßigkeit gerecht \nwerdende Zurechnung gegenwärtiger Gefahren anhand der \nRisikosphären einerseits des Handelnden und andererseits der \nAllgemeinheit herbeizuführen. Die gebotenen objektivierten \nVerhaltenskriterien müssen, weil sie rechtliche Wertungen \nnachvollziehen und eine Richtschnur für das rechtskonforme Tun \noder Unterlassen bilden, der Rechtslage in der Vergangenheit \nund den in ihr niedergelegten Wertungen angepaßt sein. \nAusgehend hiervon kann eine Verursachung der Gefahr durch die \nD. AG nicht festgestellt werden. \n\n61\n\nAuf die betriebliche Tätigkeit der D. AG während des \nZeitraums der Sprengstoffproduktion findet das allgemeine \nPolizei- und Ordnungsrecht Anwendung, wie es sich auf der \nGrundlage des § 10 II 17 ALR darstellt und in seiner Auslegung \ndurch das Preußische Oberverwaltungsgericht im Preußischen \nPolizeiverwaltungsgesetz kodifiziert worden ist, das \nseinerseits, was die ordnungsbehördliche Generalklausel und \ndie Ordnungspflichtigen anbelangt, im wesentlichen ohne \ninhaltliche Abweichung in die §§ 14, 17, 18 OBG übernommen \nworden ist. Nach den örtlichen und betrieblichen \nGegebenheiten, soweit sie aufgeklärt sind, ist die \nD. AG zwar Urheberin der Gefahr. Die Gefahr ist von ihr \njedoch nicht unter Verstoß gegen normierte Verhaltens- bzw. \nUnterlassungspflichten herbeigeführt worden. In tatsächlicher \nHinsicht ist ungewiß, welche betrieblichen Vorgänge die \nVerunreinigungen im einzelnen ausgelöst haben. In Betracht \nkommen etwa neben den angewandten Produktionsmethoden \neinschließlich der Ausgestaltung der Sicherheitsvorkehrungen \nund den wiederholten Störfällen mögliche Undichtigkeiten bei \nAbwasserleitungen, das Versickernlassen von Abwasser oder die \nBeseitigung von Abfällen, wobei ferner offen ist, in welchem \nZeitpunkt oder Zeitraum sich die maßgebenden Vorgänge ereignet \nhaben. Daß die Gefahr, wie im Widerspruchsbescheid angenommen \nworden ist, darauf zurückgeht, daß und wie sich die \nD. AG der Produktionsrückstände entledigt hat, ist \nebensowenig gesichert wie andere als auslösende Faktoren zu \nerwägende Umstände. In rechtlicher Hinsicht bietet sich \nnamentlich kein zureichender Anhaltspunkt für einen \ngefahrauslösenden Verstoß der D. AG gegen \nwasserrechtliche Vorschriften. Das gilt für den Zeitraum \nsowohl vor als auch nach dem Inkrafttreten des Preußischen \nWassergesetzes (PrWG) vom 7. April 1913. Durch das Preußische \nWassergesetz war das Grundwasser nicht gegen jegliches \nHineingelangen von Schadstoffen geschützt. Der Eigentümer \neines Grundstücks konnte über das unter der Oberfläche \nbefindliche Wasser vorbehaltlich besonderer Bestimmung und \nentgegenstehender Rechte Dritter frei verfügen (§ 196 PrWG). \n§ 202 PrWG untersagte die Einbringung oder Einleitung von \nStoffen in den Boden, durch die das unterirdische Wasser zum \nNachteil anderer verunreinigt wurde. Einbringen und/oder \nEinleiten erfaßte ein zweckgerichtet auf den Gebrauch und die \nNutzung des unterirdischen Wassers bezogenes Verhalten, vor \nallem die Zuführung von Abwasser und sonstigen Stoffe in der \nAbsicht, sich ihrer zu entledigen. \n\n62\n\nVgl. BGH, Urteil vom 22. März 1966 \n- V ZR 126/63 -, NJW 1966, 1360; Holtz-\nKreutz, Preußisches Wassergesetz, \n4. Aufl., § 19 Anm. 5.\n\n63\n\nEin solches finales Verhalten der D. AG, auf das die \nder Ordnungsverfügung zugrundeliegende Gefahr zurückgeführt \nwerden könnte, ist aus den bisherigen Kenntnissen über die \nBetriebsabläufe nicht abzuleiten; zusätzliche Möglichkeiten \nder Sachverhaltsaufklärung sind weder dargetan worden noch \nersichtlich. Die Umstände, unter denen das im Werk anfallende \nAbwasser beseitigt worden ist, konnten nur unvollständig und \nin Umrissen ermittelt werden. Einrichtungen zum Verpressen von \nAbwasser in den Untergrund oder sonstige dem Ziel der \nBeseitigung des Abwassers durch Einbringen in den Boden \ndienende Anlagen sind im entscheidungserheblichen Bereich an \nder T. straße und der näheren Umgebung nicht festgestellt \nworden. Die im südwestlichen Werksbereich gelegene ehemalige \nKiesgrube, in die vorgereinigtes Abwasser zur Versickerung \neingeleitet worden ist, befindet sich in deutlicher Entfernung \nvom TNT-Waschhaus in Grundwasserfließrichtung und stellt daher \nkeinen annähernd verläßlichen Anhalt für die Annahme dar, von \ndieser Stelle könnten die gefahrbildenden Verunreinigungen \nausgegangen sein. Daß die näher gelegenen Abwasserbecken - in \nerster Linie dasjenige an der C. straße - ebenfalls der \nVersickerung dienten, ist ebensowenig belegt wie eine \nhierdurch bedingte Beeinflussung der Schadstoffsituation im \nUmfeld des TNT-Waschhauses. Tatsachen, die hierüber Aufschluß \ngeben könnten, sind nicht bekannt. Daß die \nAbwasserverhältnisse bis zur Erstellung des Kanals zum Rhein \ninsgesamt auf Versickerung ausgerichtet waren, besagt nicht, \ndaß die Verunreinigungen an der T. straße maßgebend auf eine \nVersickerung zurückgehen. Neben der Lage der Kiesgrube, die \nallein als Einrichtung zur Versickerung nachgewiesen ist, ist \ndabei zu bedenken, daß der Boden des Geländes auch außerhalb \nder Trasse der Abwasserkanäle mit Schadstoffen belastet ist \nund letztlich lediglich Hypothesen darüber angestellt werden \nkönnen, auf welche Weise die Schadstoffe in den Boden bzw. in \ndas Grundwasser gelangt sind. Die P führt die vorhandenen \nbzw. drohenden Grundwasserbeeinträchtigungen allein auf den \nGefährdungspfad Boden-Grundwasser zurück und vertritt - ebenso \nwie der Beklagte in der Ordnungsverfügung - nicht die \nAuffassung, die Gefahr beruhe auf dem direkten Eintrag von \nSchadstoffen in das Grundwasser mittels hierauf bezogener \nHandlungen. Als Ausgangspunkt für die \nGrundwasserverunreinigung werden vielmehr \nBodenverunreinigungen angenommen, die sukzessive in das \nGrundwasser absickern und abgesickert sind. \n\n64\n\nDarüber hinaus zielte das Preußische Wassergesetz mit den \n§§ 196 ff. auf den privatrechtlichen Schutz der Rechte \nDritter, nicht aber - was für die gegebene Gefahr entscheidend \nist - auf die Bewahrung der natürlichen Beschaffenheit des \nGrundwassers als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit. Ein \npolizeiliches Interesse gegenüber einer Verunreinigung des \nGrundwassers bestand nicht generell, vor allem nicht im \nHinblick auf die Beeinträchtigung von Rechten Dritter, sondern \nlediglich insoweit, als die Beschaffenheit des Grundwassers zu \neiner Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung \nführte. Verunreinigungen des Grundwassers in Überschreitung \nder Eigentümerbefugnisse war deshalb grundsätzlich im Wege der \nprivatrechtlichen Rechtsverfolgung des Geschädigten zu \nbegegnen, nicht aber durch - subsidiäres - polizeiliches \nEinschreiten.\n\n65\n\nVgl. PrOVG, Urteil vom 13. Dezember \n1928 - V A 6/26 -, OVGE 84, 357; Holtz-\nKreutz, a.a.O., § 196 Anm. 4, \nVorbem. III zum 6. Abschnitt.\n\n66\n\nPolizeiliche Interessen waren durch den Zustand des \nGrundwassers u.a. dann berührt, wenn aus seiner Verunreinigung \nim Einzugsbereich einer Wassergewinnungsanlage \nGesundheitsgefahren für die Bevölkerung erwuchsen.\n\n67\n\nVgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember \n1929 - III B 24/28 -, OVGE 85, 283.\n\n68\n\nPolizeiwidrig war es damit, wenn infolge eigenen Verhaltens \neine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung \neintrat, mithin ein Schaden an geschützten Rechtsgütern \nhinreichend wahrscheinlich war. Mit dem Eintritt der Gefahr \nentstand neben der materiellen Pflicht zur Gefahrenabwehr die \npolizeiliche Eingriffskompetenz. Das trifft in bezug auf die \nQualität des Grundwassers aufgrund der spätestens 1915 \nproduktionsbedingt eingetretenen Grundwasserverunreinigungen \nzu. Ab diesem Zeitpunkt unterblieb die Wasserversorgung der \nBevölkerung aus dem im gemeindlichen Wasserwerk geförderten \nWasser, nachdem gesundheitsschädliche Eigenschaften des \nWassers zu Tage getreten waren. Ausweislich des Entwurfs eines \nVerwaltungsberichtes für die Jahre 1920 bis 1923 war die \ngesundheitsschädliche Wirkung durch einen erheblichen Gehalt \ndes Wassers an salpeterhaltigen Säuren belegt. Die \nVerunreinigungen nahmen ihren Ausgangspunkt in Vorgängen auf \ndem Werksgelände der D. AG, wie sich aus dem \nSchadensbild, der Darstellung der P von den betrieblichen \nAbläufen sowie aus Lage und Ausdehnung der Schadstoffahne \nergibt, die der Eingabe der Farbenfabriken vormals G. \nC. & Co vom 30. Juli 1921 zu entnehmen ist. \n\n69\n\nUnklar geblieben ist trotz der umfangreichen Ermittlungen \njedoch, ob hieraus in polizeirechtlicher Hinsicht ein \nPflichtenverstoß der D. AG abgeleitet werden kann. \nDabei kann auch mit Blick darauf, daß ungewiß ist, worauf \ngenau die Verunreinigungen beruhen, unerörtert bleiben, ob die \nals konkrete Ursache zu erwägenden Verhaltensweisen durch \nGenehmigungen legalisiert waren, deren Geltungsanspruch je \nnach dem Inhalt der Genehmigung zuwiderlaufende \nPolizeipflichten ausschloß. Wegen der in Ausübung eines \nRechtes bewirkten schädigenden Folgen konnte der Betreffende \npolizeirechtlich nicht verantwortlich gemacht werden, soweit \ner sich innerhalb der Grenzen eines ihm zustehenden Rechtes \nhielt. \n\n70\n\nVgl. PrOVG, Urteil vom 29. September \n1927 - V B 29/24 -, OVGE 82, 351; \nUrteil vom 17. März 1910 - IV C \n39/09 -, OVGE 56, 366.\n\n71\n\nDabei ist zu bedenken, daß Anlagen zur \nSprengstoffproduktion gewerberechtlich zu genehmigen (§ 16 der \nGewerbeordnung - GewO -) und in diesem Zusammenhang \npolizeirechtliche Aspekte zu prüfen waren, so daß Regelungen \netwa über den Verbleib von Reststoffen und Abwässern getroffen \nwerden konnten (§ 18 GewO). Die Archivauswertung durch die P \nhat auch die Erteilung von gewerbepolizeilichen Genehmigungen \nunter Nebenbestimmungen bestätigt. Die Genehmigungsurkunden \nzeigen, daß im gewerberechtlichen Genehmigungsverfahren den \nGefahren infolge der Sprengstoffproduktion zumindest teilweise \nauch tatsächlich nachgegangen worden ist. \n\n72\n\nJedenfalls entfällt ein die Qualifizierung als \n\"Verursachung\" zulassender Verstoß der D. AG gegen die \nihr obliegenden Verhaltenspflichten aufgrund der besonderen \nBedingungen der Produktion der militärischen Sprengstoffe. Für \nzivile Verwendungszwecke bestimmte Sprengstoffe wurden nach \nden Untersuchungen der P im fraglichen Bereich an der \nT. straße nicht hergestellt. Dieser Teil des Werkes wurde \nfür die TNT-Produktion zu Rüstungszwecken genutzt und dieser \nBestimmung mit dem Ende des 1. Weltkrieges entzogen; die \nVerunreinigungen sind geprägt von diesen Produktionszweig \nkennzeichnenden Substanzen. Als entscheidungserheblich sind \ndes weiteren in erster Linie die Verhältnisse während des \n1. Weltkrieges zu berücksichtigen. Zwar ist es wegen der \nhinsichtlich der konkreten Entstehungsursachen der Gefahr \nbestehenden Ungewißheiten möglich, daß die Verunreinigungen \nzumindest auch auf der vor dem 1. Weltkrieg stattgefundenen \nProduktionshandhabung beruhen, was bedeuten würde, daß die \nVerunreinigungen letztlich auf freie unternehmerische \nEntscheidungen der D. AG zurückzuführen wären. Dies ist \naber ungewiß, ohne daß sich vor dem Hintergrund des bereits \ngetätigten Ermittlungsaufwandes erfolgversprechende Ansätze \nfür eine zusätzliche und abschließende Sachverhaltsaufklärung \nbieten würden; auf die bloße Möglichkeit eines bestimmten \nGeschehens kann eine Verhaltensverantwortlichkeit nicht \ngestützt werden. Im Gegenteil lassen die beträchtliche \nProduktionsausweitung während des 1. Weltkrieges und die \nhieraus nach dem Gutachten der Königlichen Landesanstalt für \nWasserhygiene vom 15. Januar 1918 folgende Schwierigkeit, die \nbisher ausgeübte Versickerung auf Dauer durchführen zu können, \neinen maßgebenden Einfluß der Friedensproduktion auf Art und \nUmfang der Verunreinigung wenig wahrscheinlich erscheinen. In \nder Kriegsphase traten neben die unternehmerische Leitung der \nProduktion staatliche Einflußnahmen - Lenkungsmaßnahmen \nplanwirtschaftlicher Art zur Schaffung einer \nKriegswirtschaft -, die die Rechtsbeziehungen zwischen der \nD. AG und dem Deutschen Reich, die zuvor in einem rein \nzivilrechtlichen Beschaffungsverhältnis bestanden hatten, \nüberlagerten. Das spiegelt sich in der Einbeziehung des Werkes \nin das sogenannte Hindenburg-Programm zur Sicherung und \nSteigerung der Sprengstoffproduktion und der in diesem Rahmen \nstattfindenden Vorgaben für Rohstofflieferung, \nRohstoffverteilung und Endprodukte wider. Dabei mag es sein, \ndaß die unternehmerische Selbstbestimmung der D. AG im \nKern fortbestand, weil verbindliche Anordnungen des Deutschen \nReiches im Sinne von strikt zu befolgenden Befehlen nicht \nergingen und sich die staatlichen Einwirkungen unterhalb der \nSchwelle der Begründung von Pflichten - vor allem hinsichtlich \nder die Verunreinigungen konkret bedingenden Einzelheiten der \nProduktion - bewegten. Ferner kommt es nicht darauf an, ob die \nErfüllung der Belieferungsinteressen des Deutschen Reiches \nschlicht der wirtschaftlichen sowie sonstigen Zielsetzung der \nD. AG entsprach oder ob sie es unter dem Druck der \npolitischen Gegebenheiten oder aufgrund übereinstimmender \nInteressen als eine schlechthin selbstverständliche Pflicht \nansah, sich den Rüstungsbedürfnissen vorbehaltlos und \nrückhaltlos anzupassen. Selbst wenn die Verantwortung über die \nfür die Verunreinigungen ausschlaggebenden Umstände \ngrundsätzlich nicht zuletzt deshalb bei der D. AG \nverblieb, weil sich in ihnen das mit dem nach wie vor \nprivatnützigen und gewinnorientierten Betrieb \nproduktspezifisch verbundene Risiko realisierte, trat die \ndamit an sich gebotene Sorgfalt hinsichtlich der Vermeidung \nvon Umweltschäden in ihrer Bedeutung hinter der staatlich \nverlangten Ausschöpfung aller Produktionsmöglichkeiten zurück. \nDie betriebliche Situation während des Krieges war nach den \nGeschäftsberichten für die Jahre 1915 und 1917 durch die \nErreichung der Grenze der Leistungsfähigkeit sowie die \nUmsetzung des Hindenburg-Programms geprägt, was sich in der \nErreichung von Produktionshöchstmengen unter äußerster \nAnspannung der personellen und sächlichen Mittel äußerte. \nAnlagenerweiterungen führten bis zum Waffenstillstand im Jahre \n1918 zu einer nochmaligen Steigerung der Produktion. Die \nhierdurch bedingten und gegenüber der Friedensproduktion stark \nerhöhten Abwassermengen veranlaßten ab 1916 Überlegungen, das \nAbwasser nicht mehr zu versickern, sondern mittels eines \nKanals dem Rhein zuzuleiten; auf die Unschädlichkeit dieser \nArt der Abwasserableitung wurde aus der infolge der \nVermischung des Abwassers mit dem Rheinwasser eintretenden \nVerdünnung der Schadstoffkonzentration geschlossen. Das zeigt \nauch im Hinblick auf die schon eingetretene und bekannte \nGrundwasserschädigung sowie den Vertrag vom 14. August 1918, \ndaß die D. AG sich einerseits gehalten sah, nachteilige \nAuswirkungen ihres Betriebes in Kenntnis des \nSchadstoffpotentials unbedenklich zu gestalten, daß \nandererseits aber die Produktion Vorrang vor der Beachtung von \numweltbezogenen Sicherheitsanforderungen beanspruchte. Diese \nRangfolge entsprach den staatlich verfolgten Rüstungszielen, \nbei akuter Rohstoffknappheit und krisenhaften militärischen \nKräfteverhältnissen alle Anstrengungen auf die zu \nKriegszwecken nutzbaren Mittel zu konzentrieren, wobei der an \nsich zu beachtenden generellen Ausrichtung jeglichen \nUnternehmens, den Betrieb so einzurichten, daß er keine \ngemeinschädlichen Wirkungen hervorrief, trotz erkannter \nRisiken kein bzw. wesentlich weniger Augenmerk gewidmet wurde. \nDer Vorrang der militärischen Erfordernisse wird augenfällig \ndeutlich daran, daß ein polizeiliches Einschreiten gegen die \nals grund- und trinkwasserschädigend bewiesenen Wirkungen der \nProduktion unterblieben ist. Der D. AG sind schon \n1914/15, noch vor der Verschärfung der betrieblichen Situation \ninfolge des Hindenburg-Programms, gewerberechtliche \nGenehmigungen erteilt worden, die wegen des Kriegszustandes \neinen herabgesetzten Schutzstandard zuließen. Erst mit dem \n\"Eintritt normaler Verhältnisse\" waren an sich vorgegebene \nAnforderungen für die Einrichtung und den Betrieb von Anlagen \nu.a. gerade für die hier kritischen Nitroverbindungen \numzusetzen; eine Ergänzung der Genehmigung nach Kriegsende \nbehielt sich die Behörde ausdrücklich vor. Soweit das \n\"vaterländische Interesse\" es unbedingt erforderte, wurde die \nVerwendung einer giftigen Sprengstoffkomponente zugelassen \n(Genehmigungen vom 25. November 1914, 13. Januar 1915 und \n21. Januar 1915). Weitere Genehmigungen wurden unter \nMitwirkung militärischer Dienststellen speziell für die Dauer \ndes Krieges bzw. des Belagerungszustandes erteilt, wobei \n(allein) auf die Wahrung von Leben, Gesundheit und Eigentum \nDritter hingewiesen wurde (Genehmigungen vom 17. Juli 1915, \n21. September 1915). Die Nebenbestimmungen beschränkten sich \nin erster Linie auf - gegenüber den Friedenszeiten \nverminderte - Schutzvorkehrungen zugunsten der beschäftigten \nArbeiter. Die Verfügbarkeit der militärisch erforderlichen \nSprengstoffprodukte wurde demzufolge als zureichender und \nübergeordneter Rechtfertigungsgrund für die Unterschreitung \neigentlich einzuhaltender Sicherheitspflichten angesehen. Auch \nder Vertrag vom 14. August 1918 beschränkt sich auf \nKompensationsleistungen der D. AG; die Produktion als \nsolche, insbesondere auch alle Vorgänge, die nicht als \nEinleitung oder Abwasserbehandlung anzusehen waren (§ 13 des \nVertrages), die dennoch aber das produktionstypische \nHandhabungsrisiko verkörperten, blieben unangetastet. Das läßt \ninsgesamt den Schluß darauf zu, daß die Produktion von den \nzuständigen Behörden aufgrund überwiegender Kriegsinteressen, \ndie polizeirechtlich dem Verantwortungsbereich der \nAllgemeinheit zugehören, unter den gegebenen Bedingungen \ngebilligt und gewollt war und zwar unabhängig davon, ob diese \nBedingungen unzulänglich waren, um den Boden und das \nGrundwasser vor Verunreinigungen zu schützen, und ob \nzusätzliche, mit der Friedensproduktion (so) nicht \neinhergehende Umweltrisiken entstanden. Das stellt keine bloße \npolizeiliche Duldung des Inhalts dar, gegen ein \ngefahrverursachendes Handeln in Ausübung von Ermessen nicht \neinzuschreiten, wodurch eine zur Fortsetzung dieses Handelns \nberechtigende Wirkung nicht hätte eintreten können. Vielmehr \nlassen diese Umstände das Handeln der D. AG öffentlich-\nrechtlich als im Einklang mit den polizeirechtlichen \nAnforderungen stehend erscheinen, so daß sie eine \nEinschränkung der Risikosphäre der D. AG dahin zur \nFolge haben, daß hinsichtlich der allgemeinen Auswirkungen der \nRüstungsproduktion auf das Grundwasser eine polizeirechtliche \nVerantwortlichkeit nicht gegeben war. Trotz der formalen und \nin den Genehmigungsurkunden in Bezug genommenen Pflicht, bei \nAuftreten von Nachteilen, Gefahren oder Belästigungen für die \nAllgemeinheit zur Mängelbeseitigung geeignete betriebliche \nÄnderungen vorzunehmen, waren die normativen Maßstäbe für \npflichtgemäßes Handeln außer Kraft gesetzt. Selbst wenn \ndirekter staatlicher Zwang zu umweltschädigendem Verhalten \nnicht ausgeübt worden sein sollte, würde es den Befugnissen \nund Pflichten der D. AG nicht gerecht, ihre \nKriegsrüstungsproduktion während des 1. Weltkriegs wegen der \ngrundwasserschädigenden Folgen dieses Tuns als \nAnknüpfungspunkt für eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit \ngegenüber der Allgemeinheit, die dieses Tun zumindest aktiv \ngefördert hat und auf die Rüstungsproduktion zur Kriegsführung \nzwingend angewiesen war, heranzuziehen; diese betrieblichen \nUmweltrisiken unterfallen der Sphäre der Allgemeinheit. \n\n73\n\nNimmt man gleichwohl eine Verursachung der Gefahr im Sinne \ndes § 17 OBG an, ergab sich hieraus bezogen auf die \nVerschmelzung im Jahre 1935 keine der Gesamtrechtsnachfolge \nfähige materielle Polizeipflicht der D. AG, die als \nBestandteil ihres auf die E. AG - nachfolgend auf die \nKlägerin - übergegangenen Vermögens betrachtet werden könnte. \nHierfür reicht es nicht aus, daß die D. AG den Anlaß \ndafür gesetzt hat, daß gegenwärtig eine Gefahr für die \nöffentliche Sicherheit besteht. Nicht der bloße \nVerpflichtungsgrund einer noch \"unfertigen\" und damit \ninhaltlich nicht hinreichend konkreten Verpflichtung kann auf \neinen Rechtsnachfolger übergehen, sondern allenfalls eine \n- von den Befürwortern der Gesamtrechtsnachfolge im Bereich \nder Verhaltensverantwortlichkeit angenommene und als \nnachfolgefähig betrachtete - materiell schon entstandene \nPflicht. Die Verhaltensverantwortlichkeit ist darauf \ngerichtet, konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit \noder Ordnung abzuwehren. Die tatbestandliche Begrenzung der \nbehördlichen Eingriffskompetenz bestimmt zugleich den Inhalt \nder materiellen Pflichtenstellung, weil diese lediglich aus \ndenselben Rechtsnormen - der Generalklausel und den \nVorschriften über die Verantwortlichkeit - hergeleitet werden \nkann. Das bedeutet, daß die materielle Pflichtigkeit nur \nbestehen kann, wenn und soweit die polizeirechtlichen \nEingriffsvoraussetzungen erfüllt sind.\n\n74\n\nVgl. Kloepfer, a.a.O., NuR 1987, 7 \n(10); Brandt, a.a.O., S. 149; \nOssenbühl, a.a.O., S. 57; Papier, \na.a.O., DVBl. 1996, 125 (126).\n\n75\n\nDas war im Jahre 1935 nicht der Fall; es war kein Anlaß zu \npolizeilichem Einschreiten gegen die D. AG gegeben. \nEine Gefahr für die öffentliche Sicherheit wegen Verstoßes \ngegen die Vorschriften des Preußischen Wassergesetzes oder \nsonstige Rechtsnormen bestand - wie erwähnt - nicht. Die beim \nGebrauch des verunreinigten Grundwassers für die öffentliche \nWasserversorgung bestehende und Interessen der Allgemeinheit \nberührende Gesundheitsgefahr war dadurch abgewendet, daß das \nWasserwerk außer Betrieb genommen worden war und durch den \nVertrag vom 14. August 1918 sowie die vertragsgemäßen \nWasserlieferungen für die Zukunft die Zurverfügungstellung \ngesundheitlich unbedenklichen Wassers sichergestellt war. Ein \npolizeirechtlich motiviertes Einschreiten der Gemeinde klingt \nfolgerichtig weder im Text des Vertrages noch in den seine \nEntstehung und Handhabung durch die Parteien betreffenden \nUnterlagen auch nur ansatzweise als beabsichtigt oder als in \nden Raum gestellte Handlungsmöglichkeit an; hierfür bestand \naufgrund der vertraglich zugesagten Leistungen kein \nErfordernis. Auch die Beschaffenheit des Oberbodens des \nGeländes konnte öffentliche Interessen daher allein im \nHinblick auf die anstehende Errichtung der Wohnsiedlung \nbetreffen. Eine - vorliegend entscheidungserhebliche - Pflicht \nzur Abwehr von Gefahren vom Grundwasser konnte sich hieraus \nallerdings nicht ergeben. Abgesehen hiervon konnten - und \nkönnen - etwaige Gefahren für die angesiedelte Bevölkerung \nnicht der D. AG als von ihr verursacht zugerechnet \nwerden. Die Gefahrengrenze für die der Wohnbevölkerung \ndrohenden spezifischen Risiken ist nicht durch ein Verhalten \nder D. AG überschritten worden, sondern erst infolge \nder von der Siedlungsgesellschaft nach Stillegung des \nBetriebes betriebenen und behördlich zugelassenen Bebauung. \nInsoweit stellt der Produktionsbetrieb der D. AG eine \nbloß mittelbare und deshalb eine Ordnungspflicht nicht \ntragende Ursache dar. Die D. AG war polizeirechtlich \nauch nicht verpflichtet, von der Veräußerung des Geländes zu \nWohnzwecken Abstand zu nehmen oder aber Vorsorge dafür zu \ntreffen, daß eine zukünftige Bebauung ohne aus der \nBeschaffenheit des Baugrundes folgende Gefahren für die \nanzusiedelnde Bevölkerung realisiert werden konnte. Die in \nFrage stehende Gesundheitsgefährdung wurde hinreichend \nwahrscheinlich erst mit der Bebauung, die auf die \neigenständigen und deshalb eigenverantwortlich zu vertretenden \nWillensentscheidungen der Bauherren - sowie die behördlichen \nZulassungsentscheidungen - zurückgeht und deshalb in deren \npolizeirechtlichen Verantwortungsbereich fällt. Aus dem vom \nBeklagten angeführten Gesichtspunkt (pflichtwidrig) \nunterlassener Aufklärung über die Schadstoffbelastung ergibt \nsich schon deshalb nichts anderes, weil die Bebauung nicht \nauf unzureichender Kenntnis von der örtlichen Situation \nberuht. Unklarheiten über den früheren Verwendungszweck des \nGeländes konnten weder auf seiten der die Fläche erwerbenden \nSiedlungsgesellschaft noch auf seiten der mit der Errichtung \nder Siedlung befaßten öffentlichen Stellen bestehen. Selbst \nwenn Einzelheiten insoweit trotz der Zeitnähe zur \nProduktionsphase nicht aktuell bewußt gewesen sein sollten, \nließen jedenfalls die in der Örtlichkeit noch vorhandenen \nAnlagenreste, die im Kaufvertrag mit der Siedlungsgesellschaft \nnoch gesondert angesprochen worden sind \n(\"Sprengstoffmagazine\"), sowie das auf behördlicher Seite \naktenmäßig verfügbare Wissen Zweifel in dieser Richtung nicht \nzu. Bekannt war desgleichen, daß die Sprengstoffproduktion den \nUmgang mit einer Vielzahl unterschiedlicher und potentiell \ngesundheitsgefährdender chemischer Substanzen in ganz \nerheblichen Mengen mit sich gebracht hatte. Die \ngesundheitlichen Risiken speziell von Nitroverbindungen waren, \nwie die in den gewerberechtlichen Genehmigungen in Bezug \ngenommenen \"Grundzüge für die Herstellung von Nitro- oder \nAminoverbindungen\" (HMBl. 1911, 405) belegen, seinerzeit \nzumindest in Grundzügen geläufig. Im Zeitpunkt der Errichtung \nder ersten Wohnhäuser 1935 wußte zumindest die Gemeinde \nT. als Rechtsvorgängerin der Stadt M. \ndarüber hinaus jedenfalls aufgrund der Vorgänge um das \ngemeindliche Wasserwerk um die starke Verunreinigung des \nGrundwassers mit gesundheitsschädigenden Stoffen. Aktenkundig \nist des weiteren, daß 1921 aus der Bevölkerung Säureschäden an \neinem nahen Waldbestand gemeldet worden sind. Dem Leserbrief \neines ehemaligen Anwohners zufolge fiel zudem beim Aushub der \nBaugruben für die Häuser eine Gelbfärbung des Bodens auf, die \nauf den Eintrag von Chemikalien zurückgeführt wurde. Der \nabschließenden Bebauung des Siedlungsgeländes Anfang der 60er \nJahre waren Mitte der 50er Jahre Grundwasseruntersuchungen \nvorangegangen, die nach dem hierüber erstellten und dem \nBeklagten bekannten Gutachten Dr. T. schon wegen der \nFarbe des Wassers mit Sicherheit auf das Vorhandensein von \nNitrokörpern schließen ließen. Die polizeirechtliche \nVerantwortlichkeit für die Eignung des Geländes zu Wohnzwecken \ndennoch unter dem Gesichtspunkt des abgeschlossenen \nSchadstoffeintrages in den Boden und nicht unter dem der den \nVerhältnissen nicht bzw. nur unzureichend angepaßten \nNutzungsart zu bestimmen, würde dem Umstand nicht gerecht, daß \ndie Bebauung Ausfluß der Eigentümerbefugnisse war und ist und \ndaher der Risikosphäre des Eigentümers bzw. Bauherrn \nunterfällt. Diesbezüglich eine \"latente\", infolge der Bebauung \nlediglich aktualisierte und offengelegte Gefahr anzunehmen, \nwürde eine den Eigentumswechsel überdauernde \nVerantwortlichkeit für den Zustand der gefahrbringenden Sache \nvoraussetzen, die § 18 OBG gerade nicht enthält.\n\n76\n\nDie vom Beklagten angeordneten Maßnahmen sind ferner \ndeshalb rechtsfehlerhaft, weil die Klägerin hierdurch \nunzumutbar und unbillig hart belastet wird (§ 15 OBG). Der \ngebotene Schutz des Grundwassers verlangt regelmäßig intensive \nund damit kostenträchtige Bemühungen um die Ausräumung von \nVerunreinigungen, die das Grundwasser schädigen, so daß die \nKosten entsprechender Gefahrenabwehrmaßnahmen bei angemessenem \nSanierungsziel allenfalls unter besonderen Umständen außer \nVerhältnis zu dem angestrebten Erfolg stehen. Die mit der \nangefochtenen Ordnungsverfügung abverlangten Maßnahmen sind \nallerdings dadurch gekennzeichnet, daß sie nur einen Bruchteil \nder anstehenden Gesamtmaßnahmen ausmachen. Schon bei Erlaß der \nOrdnungsverfügung bestanden aufgrund der Ergebnisse der \nGrundwasserbeprobungen und der historisch-deskriptiven \nUntersuchung klare Anhaltspunkte dafür, daß das Werksgelände \ngroßflächig mit grundwassergefährdenden Schadstoffen belastet \nist, wobei mit mehreren potentiellen Schwerpunkten zu rechnen \nwar; diese Einschätzung hat durch die nachfolgenden \nUntersuchungen ihre Bestätigung erfahren. Dieser \nErkenntnisstand schloß es von vornherein aus, die Situation \nmit ausschließlich auf den von der Ordnungsverfügung erfaßten \nBereich an der T. straße bezogenen Maßnahmen sachgerecht \nbewältigen und den Grundwasserschutz effektiv gewährleisten zu \nkönnen; allenfalls konnte mit der Ordnungsverfügung das \nProblem einer Verbesserung der Grundwasserqualität in einem \nverhältnismäßig kleinen Ausschnitt des Verunreinigungsgebietes \nangegangen werden, was im Hinblick auf die Beschaffenheit des \nGrundwassers im übrigen selbst im Falle des Auffindens eines \nlokal eingrenzbaren Schadensherdes - des TNT-Waschhauses - \neinen greifbaren Erfolg im Sinne einer tatsächlichen Behebung \nder Gefahr wegen der fortdauernden Verunreinigungen der \nUmgebung nicht erwarten ließ. Von einem sehr viel \nweiterreichenden Handlungsbedarf ist auch der Beklagte \nausgegangen. Das bedeutet nicht, daß die der Klägerin \naufgegebenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht geeignet \n- weil diesem Ziel nicht förderlich - sind, verlangt aber, das \nAusmaß der Inanspruchnahme der Klägerin nicht isoliert allein \nim Hinblick auf den überschaubaren Aufwand zur Umsetzung der \nOrdnungsverfügung zu beurteilen, sondern die Gesamtsituation \nin den Blick zu nehmen. Hierbei handelt es sich, was schon bei \nErlaß der Ordnungsverfügung bekannt war und nachfolgend durch \ndie späteren Ordnungsverfügungen sowie das aktuelle \nSanierungskonzept bestätigt wird, sowohl hinsichlich des \nUmfangs der Verunreinigungen als auch hinsichtlich der Art der \nSchadstoffe um ein technisches und finanzielles Großprojekt. \nDas Gewicht der der Klägerin abverlangten Maßnahmen verstärkt \nsich für sie ferner dadurch, daß die Ordnungsverfügung allein \nan die Gefahr für das Grundwasser anknüpft und die \ngesundheitlichen Risiken für die Bevölkerung ausklammert, \nobwohl diese im Vordergrund der Gesamtsituation stehen und der \nKlägerin - wie dargelegt - nicht als von der D. AG \nverursacht zugerechnet werden können. Die mit der \nOrdnungsverfügung angestrebte Erlangung von Kenntnissen über \ndie Details der Boden- und Grundwasserverhältnisse ist nicht \nnur von Bedeutung für etwaige Maßnahmen des \nGrundwasserschutzes, sondern ebenfalls dienlich für etwaige \nMaßnahmen des Gesundheitsschutzes. Daher ist es sachlich nicht \nangemessen, die Klägerin allein und hinsichtlich sämtlicher \nzur Erkundung der Örtlichkeit für erforderlich gehaltener \nMaßnahmen in Anspruch zu nehmen. Eine Betrachtungsweise, die \ndie Abwehr der - nach Einschätzung der P zudem vordringlich \nin Angriff zu nehmenden - Gesundheitsgefahren lediglich als \ntatsächliches Ergebnis der ohnehin zur Beseitigung der \nGrundwasserbeeinträchtigung angezeigten Maßnahmen in den Blick \nnimmt, läßt die objektiv gegebene Doppelfunktionalität der \nMaßnahmen zum Nachteil der Klägerin außer acht. \n\n77\n\nMit Blick auf dieses erhebliche Ausmaß der Belastung der \nKlägerin erweist sich ihre Heranziehung wegen des den \nvorliegenden Fall kennzeichnenden Zeitmomentes sowie des \nVertrages vom 14. August 1918 als unbillig. Die die Gefahr \nverursachenden Handlungen lagen bei Erlaß der \nOrdnungsverfügung 60 Jahre und mehr zurück. Das bedingt nicht \ndie Verjährung der Ordnungspflicht in Anwendung der mangels \neinschlägiger Sonderbestimmungen allein in Betracht kommenden \nzivilrechtlichen Bestimmungen über die Verjährung von \nAnsprüchen. Unter einem Anspruch ist das Recht zu verstehen, \nvon einem anderen ein Tun oder ein Unterlassen zu verlangen \n(§ 194 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Demgegenüber \nverschafft § 14 OBG die hoheitliche Befugnis, \nordnungsbehördlich einzuschreiten, und zwar deshalb, weil \naktuell eine Gefahr vorliegt. Weder hebt § 14 OBG auf den \nZeitpunkt des Eintritts der Gefahr in der Vergangenheit oder \nden Zeitraum des Vorhandenseins der Gefahr ab noch ist diese \nErmächtigung ihrem Charakter nach einem Anspruch im \nbürgerlich-rechtlichen Gleichordnungsverhältnis vergleichbar. \nUnter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht außer \nacht gelassen werden kann aber, daß die Zeitdauer von mehreren \nJahrzehnten seit der Herbeiführung der Gefahr und dem \nEigentumswechsel zu einer Verfestigung des Zustandes in dem \nSinne geführt hat, daß für den allgemeinen Rechtsverkehr die \nUmstände, unter denen das Werksgelände seine tatsächliche \nBeschaffenheit erlangt hat, entscheidend an Bedeutung verloren \nhaben. Die Verjährung von Ansprüchen dient nicht nur dem \nInteresse des Schuldners, der wegen der mit fortschreitender \nZeit zunehmend in Frage gestellten vollständigen \nSachverhaltsaufklärung in seinen Verteidigungsmöglichkeiten \neingeschränkt ist und dessen Dispositionsmöglichkeiten \nbeeinträchtigt sind, sondern bringt auch im öffentlichen \nInteresse an Rechtssicherheit und Rechtsfrieden die Einsicht \nzur Geltung, daß tatsächliche Zustände, die seit längerer Zeit \nunangegriffen Bestand haben, als gegeben hingenommen und \nanerkannt werden. \n\n78\n\nVgl. BGH, Urteil vom 20. April 1993 \n- X ZR 67/92 -, BB 1993, 1395; Urteil \nvom 16. Juni 1972 - I ZR 154/70 -, BGHZ \n59, 72; Palandt, BGB, 55. Aufl., vor \n§ 194 Rdnr. 4.\n\n79\n\nDer Rechtsgedanke, eine bestehende Situation nach Ablauf \ngewisser Zeit nicht aus Gründen ihrer Entstehung gleichsam \nungeschehen zu machen, berührt auch den für die \nVerhaltensverantwortlichkeit entscheidenden Zurechnungsgrund. \nDas objektiv gefahrauslösende Verhalten bildet zwar ungeachtet \nvon Verschulden, Vorhersehbarkeit und der sich im Zuge des \ntechnisch-wissenschaftlichen Fortschritts ändernden \nGefahrenbewertung ein spezifisches, dem Grundsatz der \nVerhältnismäßigkeit unterfallendes Risikomoment. Das hierdurch \nbegründete Näheverhältnis zur Gefahr erfährt jedoch durch \neinen Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten zumindest dann eine \nLockerung, wenn - wie hier - das Risiko vom früheren \nEigentümer in Ausübung seiner Eigentümerbefugnisse geschaffen \nworden ist. \n\n80\n\nVgl. BayVGH, Beschluß vom 13. Mai \n1986 - 20 Cs 86.00338 -, NVwZ 1986, \n942.\n\n81\n\nWährend die seinerzeitigen Ereignisse unvordenklich lange \nzurückliegen, und - wenn überhaupt - nur unvollständig, eher \nzufällig und lückenhaft, rekonstruiert werden können, hat der \nneue Eigentümer gegenüber der Allgemeinheit für den Zustand \nder Sache unabhängig von den einzelnen Entstehungsfaktoren und \neiner betrieblichen Kontinuität einzustehen; zivilrechtlich \nkann er schon aus Gründen der Verjährung gegen den früheren \nEigentümer wegen der schädigenden Folgen der früheren \nEigentumsnutzung nicht erfolgreich Rückgriff nehmen. \n\n82\n\nDarüber hinaus stellen sich die Anordnungen der \nOrdnungsverfügung der Sache nach als dem Vertrag vom \n14. August 1918 zuwiderlaufende Ergänzung früherer Maßnahmen \ndar. Die im Wissen um diesen Vertrag jahrzehntelang \nunterbliebene Heranziehung der D. AG bzw. ihrer \nNachfolgegesellschaften zu Gefahrenabwehrmaßnahmen läßt die \ngegebene Inanspruchnahme als unangemessen hart erscheinen. Die \nD. AG hat sich im Vertrag vom 14. August 1918 zu \nLeistungen im Hinblick auf den Grundwasserschaden \nverpflichtet. Diese Leistungen sind in Gestalt einer \nEntschädigungszahlung für die Unbrauchbarkeit des Wasserwerkes \nund der zunächst kostenlosen, später kostengünstigen Lieferung \nvon Wasser für die öffentliche Versorgung auch erbracht \nworden, wobei unerheblich ist, ob dies durch die D. AG \nselbst geschah oder durch die E. AG, weil beide \nGesellschaften im Innenverhältnis über einen \nBeherrschungsvertrag verbunden waren und im Außenverhältnis \neinheitlich handelten. Der Vertrag sollte die Gemeinde \nT. durch Finanzierung eines neuen Wasserwerkes und \nBelieferung mit Wasser bis zu dessen Inbetriebnahme in den \nStand versetzen, trotz der gesundheitsschädlichen \nVerunreinigung des bislang genutzten Grundwasservorkommens die \nöffentliche Wasserversorgung aufrechtzuerhalten. Im Blickpunkt \nder Parteien standen dabei privatrechtliche Schadensersatz- \nbzw. Entschädigungsansprüche der Gemeinde T. . Hierauf \ndeuten der ausdrückliche Regelungsgehalt der die \nLeistungspflicht der D. AG begründenden §§ 1, 2 und 4 \ndes Vertrages hin. Das steht im Einklang einerseits mit der \nBeurteilung des Vertragswerkes durch die Gemeinde T. , \ndie ausweislich der Gemeinderatssitzung vom 23. Juli 1918 von \nder Regelung der Entschädigung und der hiermit \nzusammenhängenden Fragen ausgegangen ist, und andererseits dem \nEingeständnis der E. AG in ihrem Schreiben vom \n14. Februar 1917 an Prof. Dr. X. , der Gemeinde zum \nSchadensersatz verpflichtet zu sein. Der Vertrag stellt \nerkennbar den Abschluß der wegen geltend gemachter \nSchadensersatzansprüche der Gemeinde, die bereits ein \nBeweissicherungsverfahren eingeleitet hatte, geführten \nVerhandlungen dar. Während der Verhandlungen waren von dem \nChemiker Dr. M. ausweislich seiner Kostenrechnung \nWasseruntersuchungen u.a. hinsichtlich des Vorhandenseins von \nTNT durchgeführt worden, was belegt, daß die Problematik \ndieser spezifischen Substanz, die gegenwärtig den Hauptfaktor \nder Verunreinigung bildet, erkannt war. Eine privatrechtliche \nRegelung lag zudem deshalb nahe, weil Verunreinigungen des \nGrundwassers wasserrechtlich nach dem oben Gesagten als Frage \nder Verletzung privatrechtlicher Ansprüche betrachtet wurden \n(§§ 196, 202 PrWG); über Ansprüche des Geschädigten war im \nordentlichen Rechtsweg zu befinden, so daß eine \npolizeirechtliche Regelungsbefugnis insoweit nicht \nbestand.\n\n83\n\nDas ändert aber nichts daran, daß die Gemeinde T. \nnicht nur privatrechtlich geschädigt war, sondern daß ihr \nBürgermeister als allgemeine Ortspolizeibehörde (§ 28 der \nKreisordnung für die Rheinprovinz vom 30. Mai 1887, pr GS \nS. 209) für die öffentliche Sicherheit gegenüber Gefahren \ndurch verunreinigtes Grundwasser Sorge zu tragen hatte. Dieser \nZuständigkeit standen wasserpolizeiliche Aufgaben (§ 352 PrWG) \nnicht entgegen, da solche in bezug auf die Qualität des \nGrundwassers nicht wahrzunehmen waren. \n\n84\n\nVgl. PrOVG, Urteil vom 12. Dezember \n1929 - III B 24/28 - a.a.O.; Urteil vom \n25. November 1904 - Rep. I A 154/02 -, \nOVGE 46, 423.\n\n85\n\nAngesichts der Tatsache, daß sich die Schadensersatzpflicht \nund die Polizeipflicht in tatsächlicher Hinsicht \n- Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Wasserversorgung - \nüberschnitten, konnte und mußte die D. AG das Vorgehen \nder Gemeinde T. und ihres sie vertretenden \nBürgermeisters dahin verstehen, daß es hinsichtlich der \nGrundwasserverunreinigung mit der Erbringung der vereinbarten \nLeistungen sein Bewenden haben sollte. Eine außerhalb der \nvertraglichen Beziehungen stehende, auf Polizeirecht gestützte \nInanspruchnahme der D. AG etwa zur Reinigung des \nGrundwassers oder des Bodens von Schadstoffen hätte \nwirtschaftlich den im Vertrag gefundenen, eingehend geregelten \nInteressenausgleich einseitig zu Lasten der D. AG \nverändert. Eine Handlungsalternative in dieser Richtung wäre \ndenkbar, aber allenfalls im Falle der Klarstellung und \nErwähnung eines entsprechenden Vorbehaltes im Vertrag zu \nerwarten gewesen. § 12 des Vertrages besagt aber, daß die \nGemeinde aus der Verunreinigung des Wassers weitere Ansprüche \nnicht herleiten wolle, auf etwaige weitere Ansprüche vielmehr \nverzichte. Wenngleich damit privatrechtliche \nSchadensersatzansprüche gemeint waren, der Vertrag einer \nausdrücklichen Regelung hinsichtlich eines polizeirechtlichen \nEinschreitens also entbehrt, spricht nichts dafür, daß \nzugunsten der Gemeinde als Ortspolizeibehörde die Möglichkeit \neines solchen Vorgehens offengehalten werden sollte. Eine \nsolche Annahme kann namentlich nicht daraus abgeleitet werden, \ndaß das beeinträchtigte Wasserwerk außerhalb des \nGemeindegebiets lag und sich die Schadstoffahne im Grundwasser \nentsprechend der Fließrichtung des Grundwasserstroms in erster \nLinie auf das Gebiet der Nachbargemeinden erstreckte. Es ging \nbei dem Vertrag vielmehr ersichtlich darum, die in der \nGemeinde T. und damit im Zuständigkeitsbereich ihres \nBürgermeisters ausgelösten Auswirkungen des Betriebes der \nD. AG auf das Grundwasser unschädlich zu gestalten. Das \nzeigt sich auch daran, daß der Vertrag über Jahrzehnte hinweg \nals abschließende Regelung des Komplexes der betriebsbedingten \nGrundwasserverunreinigung gehandhabt worden ist. Erstmals die \nangefochtene Ordnungsverfügung, die nach Angaben des Beklagten \nin Unkenntnis des Vertrages und damit auf der Grundlage eines \nin wesentlicher Hinsicht unvollständigen Sachverhaltes \nerlassen worden ist - was bereits als solches die \nRechtmäßigkeit der Ermessensausübung in Frage stellt -, \nbeinhaltet ein auf die Verbesserung der Grundwasserqualität \ngerichtetes ordnungs-(polizei-)behördliches Handeln.\n\n86\n\nDieses Verständnis des Vertrages und seiner Umsetzung \nerweist sich nicht deswegen als verfehlt, weil die Befugnis \nzum polizeilichen Einschreiten nicht zur vertraglichen \nDisposition steht. Aus damaliger Sicht war aufgrund der \nvertraglichen Leistungen ein polizeiliches Tätigwerden zur \nAbwehr von Gefahren für das Grundwasser, sofern die \nöffentliche Sicherheit durch die Verunreinigungen betroffen \nwar, nicht veranlaßt. Geändert haben sich nicht die \ntatsächlichen Gegebenheiten der Gefahrensituation, sondern der \nHandlungsbedarf zur Gefahrenabwehr. Gegenüber der früher, auch \nbei Abschluß des Vertrages im Vordergrund stehenden \nNutzbarkeit des Grundwassers zu Trinkwasserzwecken, die nach \nLage der Dinge mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand \nschwerlich hergestellt werden kann, wovon das derzeitige \nSanierungskonzept des Beklagten selbst ausgeht, hat der \nweiterreichende Gedanke, das Grundwasser um seiner selbst \nwillen zu schützen, maßgebende Bedeutung erlangt. Die Klägerin \ndem Risiko dieses Wandels auszusetzen, würde außer acht \nlassen, daß die Polizeipflichtigkeit der D. AG sich \nseinerzeit nicht auf die Beschaffenheit des Grundwassers als \nsolche bezog und würde die von der D. AG bzw. der \nE. AG erbrachten vertraglichen Leistungen gleichsam \nrückwirkend als unzulänglich qualifizieren. Zwar schließen \nerfolglos gebliebene Versuche der Gefahrenabwehr eine erneute \nordnungsbehördliche Inanspruchnahme nicht aus, da \nAusgangspunkt hierfür grundsätzlich das Vorliegen einer \ngegenwärtigen Gefahr ist und die Ordnungspflicht nicht dadurch \nerlischt, daß letztlich unzureichende Maßnahmen zur \nGefahrenabwehr unternommen werden. Anderes gilt aber dann, \nwenn der Ordnungspflichtige schutzwürdig darauf vertrauen \nkonnte und vertraut hat, nicht (mehr) in Anspruch genommen zu \nwerden. So ist es hier. Der Vertrag vom 14. August 1918 diente \ndazu, die das Grundwasser schädigenden Folgen des Betriebes \nder D. AG zu bewältigen. Der Beklagte hat im \nZusammenhang mit der Ablösung des Vertrages in den 50er Jahren \nauf die Fortschreibung der Vertragspflichten der D. AG \nund der E. AG gedrängt und diese Pflichten bis 1986 zur \nDurchsetzung einer zunächst kostenlosen, ab 1963 \npreisgünstigen Wasserbelieferung genutzt. Die Bebauung des \nGeländes mit Wohnhäusern ist ersichtlich für unbedenklich \nerachtet worden. Auch die wiederholten Wasseruntersuchungen, \ndie zuletzt 1955/56 durch das Gutachten Dr. T. die \nfortdauernden Grundwasserverunreinigungen aufzeigten, sowie \ndie Einstufung des Geländes als Altlastenverdachtsfläche ab \n1981 lösten über den Vertrag hinausgehende Forderungen zum \nGrundwasserschutz nicht aus. Hierzu kam es erst aufgrund der \nab 1988 durchgeführten gezielten Suche nach \nsprengstoffspezifischen Schadstoffen im Grundwasser. Es wäre \nwidersprüchlich und verstieße gegen den das öffentliche Recht \neinschließlich des Polizei- und Ordnungsrechts beherrschenden \nGrundsatz von Treu und Glauben, einerseits über ca. 70 Jahre \nhinweg Leistungen aufgrund des Vertrages vom 14. August 1918 \neinzufordern, andererseits aber unter Hinweis auf zeitgemäße \nMaßstäbe der Gefahrenbeseitigung und unter Verwendung der \nmodernen Analysemethoden zum Schadstoffnachweis auf Kosten der \nKlägerin einen weitreichenden zusätzlichen Handlungsbedarf zu \nbefriedigen. Dadurch würde der Rechtsnachfolgerin der \nD. AG im nachhinein ein Gefahren- und Kostenrisiko \naufgebürdet, das nach damaliger Rechtslage die D. AG \nselbst nicht zu tragen hatte. Dies der Klägerin zuzumuten, ist \nauch nicht deswegen gerechtfertigt, weil der wirtschaftliche \nWert der von der D. AG bzw. der E. AG bzw. der \nE. O. AG (alt) vertraglich erbrachten Leistungen aus \nheutiger Sicht hinter dem anstehenden hohen Sanierungsaufwand \ndeutlich zurückbleibt. \n\n87\n\nDaß die Klägerin - wie auch ihre Rechtsvorgängerinnen - \ndarauf vertraut hat, der Beklagte werde nicht in der gegebenen \nWeise gegen sie vorgehen, ergibt sich schon daraus, daß nur \nunter dieser Voraussetzung die vertragsgetreue Erfüllung des \nVertrages vom 14. August 1918 und der Nachfolgeverträge \nerklärlich ist; ein auf den Grundwasserschutz gerichtetes \nGefahrenabwehrverlangen hätte der beiderseitigen Vorstellung, \ndurch die vertraglichen Leistungen das Problem der \nGrundwasserverunreinigung tatsächlich, vollständig und \ndauerhaft zu lösen, die Grundlage entzogen. Der von der \nE. AG 1954 im Zusammenhang mit den Verhandlungen um eine \nErhöhung der gelieferten Wassermenge geäußerten Auffassung, \ndie Vertragspflicht aus dem Jahre 1918 sei durch die lange \nZeit der Lieferung von Wasser und den wirtschaftlichen Wert \ndieser Leistung erfüllt, trat der Beklagte mit der Erwägung \nentgegen, die Wasserlieferung von 1.440 m3/Tag sei unbefristet \nbis zum noch ausstehenden Bau eines neuen Wasserwerkes \ngeschuldet; außerdem habe die Grundwasserverseuchung einen bei \nVertragsschluß nicht vorauszusehenden Umfang angenommen, wofür \ndie E. AG unter Umständen haftbar gemacht werden könne. \nAusgehend von diesen Verhandlungspositionen und in Kenntnis \nder nachgewiesenen Fortdauer der Belastung des Grundwassers \nmit Schadstoffen aufgrund der Sprengstoffproduktion wurde der \nVertrag vom 1./4. Juni 1956 geschlossen, durch den das \nAnliegen des Beklagten, den städtischen Wasserbedarf in \ngrößerem Umfang als zuvor und zu günstigen Konditionen durch \nLieferungen der E. AG zu decken, langfristig bis Juni \n1986 verwirklicht worden ist. Das läßt es, zumal der \nPreisvorteil in den Verträgen vom 3./16. September 1963 und \n10./17. August 1984 fortgeschrieben worden ist, nicht zu, \nanzunehmen, die E. AG habe auch nur entfernt damit \ngerechnet oder rechnen müssen, neben ihren vertraglich \neingegangenen Pflichten aus Gründen des allgemeinen Polizei- \nund Ordnungsrechts beträchtliche Aufwendungen zur Verbesserung \nbzw. Sicherung der Grundwasserqualität tätigen zu müssen. \nÜbereinstimmende Meinung der Vertragsparteien war es \nersichtlich, mit der einvernehmlichen Lösung der \nTrinkwasserfrage die Verantwortlichkeit der D. AG für \ndie Grundwasserschädigung auf Dauer und insgesamt \nabzugelten.\n\n88\n\nDie der angefochtenen Ordnungsverfügung beigegebene \nAndrohung der Ersatzvornahme teilt das rechtliche Schicksal \nder Grundverfügung, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist. \nEntsprechendes gilt für die Festsetzung der Ersatzvornahme und \ndie Geltendmachung der Kostenforderung durch den Bescheid vom \n25. September 1991.\n\n89\n\nDie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die \nEntscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 \nVwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung. \n\n90\n\nDie Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen \nder §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen. Die vom \nBeklagten als rechtsgrundsätzlich angesehenen Fragen \nbeurteilen sich nach Landesrecht. \n\n91","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/312404","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1996-05-30/20-a-2640-94","cited_norms":[{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"BGB","ref":"§ 194","ref_norm":"194","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/312404","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/312404","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1996-05-30/20-a-2640-94","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/312404","retrieved":"2026-07-09 03:43:23.161294+00:00"}}