{"status":"available","doknr":"OLD315116","ecli":"ECLI:DE:OVGNRW:1990:0426.15A460.88.00","court":"Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen","senate":null,"decided":"1990-04-26","aktenzeichen":"15 A 460/88","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\nDas angefochtene Urteil wird geändert.\n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\nDer Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.\n\nDie Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.\n\nDie Revision wird nicht zugelassen.\n\n1\n\n Tatbestand\n\n2\n\nDie ehemalige Fraktion der xxx im Rat der Stadt xxx brachte im Fenster ihres im \n6. Stockwerk des Rathauses gelegenen Geschäftszimmers die bildliche Darstellung \neiner Friedenstaube, weiß auf blauem Grund, mit einem Durchmesser von etwa 20 cm \nan. Der Kläger ließ diese Darstellung von einem Bediensteten der Stadtverwaltung \nentfernen. Ein deswegen von der Fraktion eingeleitetes Verfahren auf Erlaß einer \neinstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, dem Kläger ein Betreten des \nFraktionszimmers zu untersagen, wurde einvernehmlich beendet; zuvor hatte der \nKläger versprochen, künftig das Fraktionszimmer nur noch nach schriftlicher \nAbmahnung betreten zu lassen (VG Köln 20 L 311/85).\n\n3\n\nNachdem die ehemalige Fraktion der xxx im Fenster ihres inzwischen im 2. \nStockwerk gelegenen Geschäftszimmers erneut eine gleichartige Darstellung \nangebracht hatte, verlangte der Kläger vergeblich deren Entfernung. Er hat \ndaraufhin die vorliegende Leistungsklage erhoben.\n\n4\n\nZur Begründung hat er ausgeführt: Der geltend gemachte Anspruch folge aus \nseinem Hausrecht sowie seiner Befugnis, für die Einhaltung der parteipolitischen und \nweltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu treffen. \nNr. 4.8 seiner Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisung enthalte \ndementsprechend ein Verbot, die Außenfenster mit Plakaten und ähnlichen \nGegenständen zu versehen. Die Beklagte verschaffe sich ungerechtfertigte \nWettbewerbsvorteile gegenüber anderen im Rat vertretenen Parteien, indem sie mit \nder streitigen, von außen sichtbaren Darstellung für die xxx Werbung betreibe. \nDadurch werde der Aufgabenkreis einer Ratsfraktion rechtswidrig \nüberschritten.\n\n5\n\nDer Kläger hat beantragt,\n\n6\n\ndie Beklagte zu verurteilen, die in ihrem Fraktionsraum, 2. Etage des Rathauses \nin xxx, an dem Außenfenster angebrachte runde bildnerische Darstellung einer \nFriedenstaube, weiß auf blauem Grund, Durchmesser ca. 20 cm, zu entfernen.\n\n7\n\nDie ehemalige Fraktion der xxx hat beantragt,\n\n8\n\ndie Klage abzuweisen.\n\n9\n\nSie hat u.a. geltend gemacht: Nicht dem Kläger, sondern ihr selbst stünden das \nalleinige Nutzungsrecht und infolgedessen auch die Sachherrschaft und das \nHausrecht an dem Fraktionszimmer zu. Die Friedenstaube stelle als nicht \nparteigebundenes, sondern als allgemeines Symbol für die Hoffnung auf Frieden die \npolitische und weltanschauliche Neutralität der Verwaltung nicht in Frage. Das \nVerlangen des Klägers sei mit ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Stellung als \nFraktion ebensowenig zu vereinbaren wie mit Art. 5 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 \nGG.\n\n10\n\nDurch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das \nVerwaltungsgericht der Klage stattgegeben.\n\n11\n\nDagegen hat die ehemalige Fraktion der xxx Berufung eingelegt. Nach der \nKommunalwahl am 1. Oktober 1989 hat sich die jetzige Fraktion der xxx konstituiert \nund das Fraktionszimmer ihrer Vorgängerin erhalten. Der Kläger hat darauf erklärt, \ndaß er die Klage nunmehr gegen die neu konstituierte Fraktion richte.\n\n12\n\nDie jetzige Beklagte bezweifelt die Zulässigkeit der Klage. Im übrigen \nwiederholt und vertieft sie ihre erstinstanzlich dargelegten Rechtsstandpunkte.\n\n13\n\nSie beantragt,\n\n14\n\ndas angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.\n\n15\n\nDer Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,\n\n16\n\ndie Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß die jetzige Beklagte zur \nEntfernung der streitigen Darstellung verurteilt wird.\n\n17\n\nWegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vom \nKläger vorgelegten Unterlagen und der Akte VG Köln 20 L 311/85 Bezug \ngenommen.\n\n18\n\nEntscheidungsgründe\n\n19\n\nDie Berufung hat Erfolg. Die Klage ist abzuweisen.\n\n20\n\nZu Recht ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der Klage \nausgegangen.\n\n21\n\nDas notwendige Rechtsschutzbedürfnis für die hier erhobene Leistungsklage ist \ngegeben. Eine einfachere Möglichkeit, seinen Rechtsstandpunkt gegenüber der \nBeklagten durchzusetzen, steht dem Kläger nicht zur Verfügung. Insbesondere kann \ner keinen Verwaltungsakt erlassen, durch den der Beklagten die Entfernung der \nstreitigen Darstellung aufgegeben würde.\n\n22\n\nVgl. zu dieser Problematik einerseits: Bachof, JZ 1966, 58 (60), und BSG, Urteil \nvom 3. September 1986 - 9 a RV 10/85 -, DVBl 1987, 247 (248); andererseits: \nBVerwG, Urteil vom 24. November 1966 - II C 27.64 -, BVerwGE 25, 280 (285 f), \nsowie OVG NW, Urteile vom 14. Februar 1974 - VI A 755/72 -, DVBl. 1974, 596, und \nvom 28. Oktober 1982 - 17 A 470/80 -, DÖV 1983, 428.\n\n23\n\nDer Kläger tritt der Beklagten als körperschaftsinterner Funktionsträger der \nGemeinde, nicht als für diese handelnder gesetzlicher Vertreter entgegen. Er \nbeansprucht die innerorganisatorische Kompetenz zur Regelung der Ordnung im \nRathaus und sieht in dem Verhalten der Beklagten eine Verletzung dieser \nKompetenz. Es geht also um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das mit \ndem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts \nnicht geregelt werden kann. Einer Weisung des Klägers an die Beklagte würde es an \nder für den Verwaltungsakt begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechtswirkung nach \naußen (§ 35 Satz 1 VwVfG) fehlen.\n\n24\n\nVgl. auch BayVGH, Urteil vom 29. Juli 1987 - Nr. 4 B 86.01352 -, BayVBl. 1988, \n16; ferner Urteil des Senats vom 1. September 1989 - 15 A 2584/86 -, GewArch \n1990, 26.\n\n25\n\nEine solche Weisung könnte der Kläger auch nicht aufgrund seiner beamten- \nund arbeitsrechtlichen Direktionsbefugnis (§ 54 Abs. 2 Satz 2 GO, § 58 Abs. 2 LBG, § \n8 Abs. 2 Satz 1 BAT) durchsetzen.\n\n26\n\nVgl. zu deren Vorrang gegenüber der Inanspruchnahme der \nVerwaltungsgerichte Urteil des Senats vom 8. Dezember 1989 - 15 A 2532/86 -\n.\n\n27\n\nDenn es liegt keine dienstrechtliche Subordination, sondern ein Verhältnis \nprinzipieller Gleichordnung zwischen den Beteiligten vor, die organisationsrechtlich \nmit selbständig auszuübenden Kompetenzen ausgestattet sind.\n\n28\n\nDer in der Berufungsinstanz vom Kläger erklärte Parteiwechsel auf der \nBeklagtenseite stellt die Zulässigkeit der Klage nicht in Frage. Nach der \nRechtsprechung des Senats\n\n29\n\n- vgl. Beschluß vom 27. März 1990 - 15 A 2666/86 - und Urteil vom 29. April \n1988 - 15 A 2207/85 -, DVBl. 1989, 164 (insoweit nicht veröffentlicht); ebenso \nHessischer VGH, Beschluß vom 6. April 1987 - 2 TG 912/87 -, NVwZ 1988, 88 (89) -\n\n30\n\nliegt darin eine Klageänderung, die als sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 \nVwGO anzusehen, jedenfalls aber aufgrund der ausdrücklichen Einwilligung der \nübrigen Beteiligten zulässig ist. Zum selben Ergebnis führt die hauptsächlich in der \nZivilrechtsprechung\n\n31\n\n- vgl. z.B. BGH, Urteil vom 10. November 1980 - II ZR 96/80 -, Lindenmaier-\nMöhring § 303 ZPO Nr. 10, und vom 26. Februar 1987 - VII ZR 56/86 -, Lindenmaier-\nMöhring § 263 ZPO Nr. 11 -\n\n32\n\nvertretene Auffassung, die im Berufungsverfahren einen Wechsel der Beklagten \ngrundsätzlich nur mit deren Zustimmung zuläßt. Der Parteiwechsel hat zur Folge, \ndaß die ehemalige Beklagte aus dem Verfahren ausgeschieden und an deren Stelle \ndie jetzige Beklagte als Berufungsführerin getreten ist.\n\n33\n\nVgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Januar 1957 - 1 A 17/55 -, AS 5, 382 \nff; OLG Frankfurt, Urteil vom 19. Oktober 1976 - 5 U 60/74 -, NJW 1977, 908 (909); \nvgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 5 C 119.79 -, BVerwGE 65, 45 (50 \nff).\n\n34\n\nDie Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg.\n\n35\n\nRechtsgrundlage des vom Kläger erhobenen Anspruches können nur das \nHausrecht an dem im Verwaltungsgebrauch stehenden Rathausgebäude oder die \nOrdnungsgewalt zur Regelung der verwaltungsinternen Verhältnisse sein. Nach einer \nverbreiteten Ansicht soll das Hausrecht Maßnahmen nur gegen außerhalb der \nVerwaltung stehende Personen rechtfertigen können, also dann nicht eingesetzt \nwerden dürfen, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um Ordnungsmaßnahmen \ngegenüber Funktionsträgern oder Bediensteten der Körperschaft selbst geht. Solche \nMaßnahmen sollen sich stattdessen auf die innere Ordnungsgewalt des \nHoheitsträgers gründen.\n\n36\n\nSo z.B. Knemeyer, DÖV 1970, 596 ff; Ehlers, DÖV 1977, 737 (739); ähnlich \nWolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, S. 320; ferner StGH Baden-\nWürttemberg, Urteil vom 28. Januar 1988 - Gesch. Reg. 1/87 -, DVBl. 1988, \n632.\n\n37\n\nEin beachtlicher Teil der Rechtsprechung und des Schrifttums versteht \ndemgegenüber das Hausrecht in einem umfassenden Sinne mit der Folge, daß die \nAnerkennung einer besonderen Ordnungsgewalt nach innen entbehrlich ist.\n\n38\n\nVgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 9. März 1973 - IV 70/73 -, ES \nVGH 24, 41; ähnlich BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981 - Nr. 7 B 80 A. 1522 und \n1948 -, BayVBl 1981, 657; Beschluß vom 4. Juli 1988 - 7 CE 88.1824 -, WissR 1989, \n83; Foerstemann, Vorsitz und Verfahren in der kommunalen \nVertretungskörperschaft, in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, \nBand 2, 2. Aufl. 1982, S. 90 (107); Kottenberg/Rehn/Cronauge, GO NW, 10. Aufl., § \n36 Anm. V; Knoke, AöR 94, 388 (398 ff).\n\n39\n\nEine vertiefende Auseinandersetzung mit dieser Kontroverse kann unterbleiben, \nweil sie im vorliegenden Fall nur terminologische Bedeutung hätte. Der \nKlageanspruch läßt sich im Ergebnis weder aus dem Hausrecht noch aus einer dem \nKläger zugewiesenen betrieblichen Ordnungsgewalt herleiten. Zwar ist die Beklagte \nentgegen ihrer Auffassung nicht selbst für die Ausübung der Ordnungsbefugnisse in \nihrem Geschäftszimmer zuständig; vielmehr ist der Kläger der nach dem \nkommunalen Organisationsrecht zuständige Kompetenzträger (1). Dessen \nBefugnisse haben aber nicht die zur Rechtfertigung des Klageanspruches \nnotwendige Reichweite (2).\n\n40\n\n(1) Zu der den rechtlichen Ausgangspunkt bildenden Frage enthält die \nGemeindeordnung keine ausdrückliche Regelung. Gleichwohl kann nicht zweifelhaft \nsein, daß die Entscheidungsbefugnis über die Aufrechterhaltung der Ordnung in den \nim Verwaltungsgebrauch der Gemeinde stehenden Gebäuden organisationsrechtlich \ngrundsätzlich bei dem Gemeindedirektor als dem Behördenleiter liegt:\n\n41\n\n(a) Das Hausrecht, gleichviel ob es in einem engen oder in einem weiten, auch \ndie innerbetrieblichen Verhältnisse umfassenden Sinne zu verstehen ist, und ebenso \neine ihm entsprechende körperschaftsinterne Ordnungsgewalt haben dienende \nFunktion. Sie sind Voraussetzung dafür, daß die Gemeinde die ihr von der \nRechtsordnung zugewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben sachgemäß erfüllen \nkann, und zugleich Mittel zur Gewährleistung und Aufrechterhaltung eines dafür \nnotwendigen geordneten Dienstbetriebs. Der Senat hat dementsprechend das \nHausrecht als \"Annex\" der dem Hoheitsträger zugewiesenen Sachaufgaben \nbezeichnet.\n\n42\n\nVgl. Urteil vom 14, Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NWVBl. 1989, 91.\n\n43\n\nMit diesem Ausgangspunkt befindet er sich - unbeschadet der streitigen, vom \nSenat bejahten Frage, ob schon darin eine ausreichende Rechtsgrundlage für \nEingriffsakte gesehen werden kann - in Übereinstimmung mit der ganz \nüberwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur.\n\n44\n\nVgl. etwa Knoke, a.a.O., S. 394, 397, 401; Ehlers, a.a.O., S. 738; Knemeyer, \na.a.O., S. 598 f; Zeiler, DVBl. 1981, 1000 f; Ronellenfitsch, VerwArch 1982, 465 (470 \nff); Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., S. 232 f, 320; OVG NW, Urteil vom 12. Februar 1963 \n- II A 840/62 -, OVGE 18, 251; BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981, a.a.O., und \nvom 16. Dezember 1981, BayVBl. 1982, 277 (278); Beschluß des Senats vom 24. \nSeptember 1981 - 15 B 1416/81 -.\n\n45\n\nInhaber der so verstandenen Ordnungsbefugnisse kann nur der Hoheitsträger, \nhier also die Gemeinde selbst, sein. Er allein ist Zurechnungssubjekt der die \nAufgabenzuweisung beinhaltenden Rechtssätze. Die Behördenleitung 'übt die aus \ndem Hausrecht und der Ordnungsgewalt fließenden Befugnisse lediglich für den \nHoheitsträger aus,\n\n46\n\nebenso entgegen einer verbreiteten Terminologie die Unterscheidung bei \nThieme, Deutsches Hochschulrecht, 2. Aufl. 1986, Rdnrn. 419, 420,\n\n47\n\nist also die nach dem einschlägigen Innenrecht zuständige \nKompetenzträgerin.\n\n48\n\n(b) In den Gemeinden ist dies im Grundsatz allein der Gemeindedirektor. Das \nfolgt aus der Zuständigkeitsverteilung für die materiellen Verwaltungsaufgaben, \nderen Erfüllung Hausrecht und Ordnungsgewalt dienen:\n\n49\n\nDer Gemeindedirektor ist nach § 55 Abs. 1 GO der gesetzliche Vertreter der \nGemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Dieser nach außen gerichteten \nZuständigkeit entspricht seine Geschäftsführungsbefugnis nach innen: Nach § 53 \nAbs. 1 Satz 1 GO leitet und verteilt er die Geschäfte; zugleich ist er \nDienstvorgesetzter der Beamten, Angestellten und Arbeiter (§ 53 Abs. 2 Halbsatz 2 \nGO). Nach § 47 Abs. 1 GO ist er demzufolge das Exekutivorgan der \nVertretungskörperschaften; er führt deren Beschlüsse unter der Kontrolle des Rates \nund in Verantwortung ihm gegenüber durch. § 28 Abs. 3 GO weist ihm darüber \nhinaus in einem weiten Bereich auch die den Ausführungshandlungen \nvorausgehende interne Entscheidungsbefugnis zu; denn einfache Geschäfte der \nlaufenden Verwaltung gelten im Namen des Rates als auf ihn übertragen.\n\n50\n\nMaßnahmen haus- oder ordnungsrechtlicher Art zielen nicht unmittelbar auf \nFunktionserfüllung, sondern nur auf Funktionsermöglichung. Von ihrem \nBedeutungsgehalt und ihrer Häufigkeit her gehören sie daher zu den \nSelbstverständlichkeiten jeder Verwaltungsausübung und zählen zu den einfachen \nGeschäften der laufenden Verwaltung. Der Gemeindedirektor besitzt mithin die \nKompetenz nicht nur zur Ausführung ordnungsrechtlicher Maßnahmen, sondern - \nvorbehaltlich abweichender Entscheidung der Vertretungsorgane - auch zur internen \nEntschließung, ob und in welcher Weise Hausrecht und Ordnungsgewalt im Einzelfall \nAnwendung finden sollen.\n\n51\n\nDieses Ergebnis wird erhärtet durch eine Rechtsanalogie zu spezialgesetzlichen \nVorschriften mit ähnlichem Regelungsgehalt:\n\n52\n\nSo hat der Gesetzgeber das Hausrecht und die Ordnungsgewalt in den \nHochschulen in ähnlicher Weise geregelt: § 19 Abs. 2 Satz 3 WissHG und § 15 Abs. 2 \nSatz 3 FHG bestimmen, daß der Rektor das Hausrecht ausübt. Er ist ebenso wie der \nGemeindedirektor gesetzlicher Vertreter der Körperschaft (§ 19 Abs. 1 WissHG; § 15 \nAbs. 1 FHG) und zugleich Vorsitzender (§ 20 Abs. 5 Satz 1 WissHG, § 16 Abs. 5 Satz \n1 FHG) des grundsätzlich für alle Angelegenheiten einschließlich der \nHochschulverwaltung zuständigen Leitungsorgans (§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 47 \nAbs. 1 WissHG, § 16 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 30 Abs. 1 FHG). § 62 Abs. 1 Satz 3 HRG \nweist ferner der Hochschulleitung die Aufgabe zu, die Ordnung in der Hochschule zu \nwahren.\n\n53\n\nVgl. zum ganzen Tettinger, WissR 1983, 221 ff; Leuze/Bender, WissHG, § 19 \nRdnrn. 7 f.\n\n54\n\nVergleichbare Bestimmungen gelten auch für die - organisationsrechtlich \nteilverselbständigten - Schulen: § 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG überantwortet die \nWahrnehmung des Hausrechts dem Schulleiter (vgl. ferner § 47 Abs. 2 Satz 2 der \nAllgemeinen Schulordnung). Dies entspricht den ihm obliegenden Aufgaben, die \nSchule zu leiten (Abs. 2 Satz 1), sie nach außen zu vertreten (Abs. 2 Satz 4) und die \nlaufenden schulischen Angelegenheiten zu erledigen (Abs. 2 Satz 6).\n\n55\n\n(c) Mit dem danach in die alleinige Kompetenz des Gemeindedirektors fallenden \nOrdnungsrecht für die im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude ist freilich nur \nder Grundsatz beschrieben.\n\n56\n\nAusnahmen zugunsten anderer Funktionsträger im Sinne einer ausschließlich \ndiesen zustehenden, gegenständlich oder sonst eingeschränkten Ordnungsbefugnis \nwerden 'dadurch nicht ausgeschlossen. Solche Ausnahmen bedürfen aber wegen der \naus dem Gesetz herzuleitenden Grundsatzkompetenz des Gemeindedirektors auch \nihrerseits einer gesetzlichen Grundlage. Eine Sonderregelung in diesem Sinne ist § \n36 GO, der die Ordnungsgewalt und die Ausübung des Hausrechts in den \nRatssitzungen dem Bürgermeister überantwortet.\n\n57\n\nVgl. in diesem Zusammenhang auch die Befugnisse des Parlamentspräsidenten \nnach Art. 40 Abs. 2 GG und Art. 39 Abs. 2 Satz 3 Verf NW sowie des \nSpruchkörpervorsitzenden nach §§ 176 ff GVG.\n\n58\n\nGleiches gilt für die Vorsitzenden der Ratsausschüsse und deren Sitzungen (§ 42 \nAbs. 2 Satz 1 GO).\n\n59\n\nVgl. dazu Urteil des Senats vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -, DVBl. \n1983, 53 (54).\n\n60\n\nZugunsten der Fraktionen des Rates oder einer Bezirksvertretung gibt es keine \nvergleichbaren Regelungen. Ein selbständig auszuübendes Hausrecht oder eine \nMaßnahmen des Gemeindedirektors ausschließende Ordnungsgewalt in bezug auf \ndie ihnen zugeteilten Geschäftsräume steht den Fraktionen deshalb nicht zu.\n\n61\n\nDie Überlassung von Fraktionszimmern erfolgt auf der Grundlage von § 30 Abs. \n7 Satz 6 GO. Danach kann die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den \nAufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Das schließt nach der \nzutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts - angesichts des über den Wortlaut \nhinausgreifenden Zwecks der Vorschrift - auch die Überlassung von Sachmitteln \nein.\n\n62\n\nA. A. wohl VG Aachen, Urteil vom 19. Februar 1988 - 4 K 1066/87 -, zitiert bei \nKottenberg/Rehn/Cronauge, a.a.O., § 30 Anm. VI 5.\n\n63\n\nSie haben ebenso wie finanzielle Zuwendungen den Sinn, die in der \nRechtswirklichkeit für die Gemeinden in hohem Maße bedeutsame Arbeit der \nFraktionen zu fördern und zu unter stützen.\n\n64\n\nZu möglichen Grenzen vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 \nK 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53; Fehn, StGR 1988, 129; Runderlaß des Innenministers \nvom 2. Januar 1989, EildStNW 1989, 36.\n\n65\n\nDie Fraktionen sind insoweit in keiner anderen Rolle als sonstige \nFunktionsträger, die ihre für die Gemeinde zu verrichtenden Aufgaben ohne einen \nMindestbestand an finanziellen und sächlichen Mitteln nicht erfüllen können. Dies \ngilt gleichermaßen für den weisungsabhängigen Bediensteten der Gemeinde wie für \nden Amtswalter, der organisationsrechtlich mit selbständig wahrzunehmenden \nKompetenzen ausgestattet ist. Beide sind in gleicher Weise etwa auf ein \nBürozimmer angewiesen; bei beiden genügt es aber auch, daß nicht sie selbst, \nsondern der Gemeindedirektor die Befugnisse zur Aufrechterhaltung der Ordnung \nausübt.\n\n66\n\nDas schließt nicht aus, daß der Gemeindedirektor solche Befugnisse auf den \njeweiligen Funktionsträger für die ihm zugeteilten Geschäftszimmer delegieren \nkann.\n\n67\n\nVgl. zu der ähnlich gelagerten Problematik im Hochschulrecht § 19 Abs. 2 Satz 4 \nWissHG und Leuze/Bender, a.a.O., § 19 Rdnr. 7.\n\n68\n\nDer einzelne Funktionsträger wird dadurch ermächtigt, von außen einwirkende \nStörungen in eigener Zuständigkeit abzuwehren. Das mag auch für die Fraktionen \ngelten und mit der Überlassung eines Fraktionszimmers stillschweigend verbunden \nsein. Ordnungsbefugnisse, die gegen den Willen des Gemeindedirektors ausgeübt \nwerden dürfen, können dadurch aber nicht begründet werden. Vielmehr verbleibt \ndem Gemeindedirektor die Möglichkeit zum Widerruf der Delegation ebenso wie die \nBefugnis zum Einschreiten im Einzelfall. Dies gilt ohne Einschränkung auch dann, \nwenn die Fraktion mit einem solchen Einschreiten nicht einverstanden ist.\n\n69\n\n(d) Die abweichenden Vorstellungen der Beklagten sind unzutreffend :\n\n70\n\nRichtig ist zwar, daß sich Hausrecht und Ordnungsgewalt der Gemeinde nur auf \nGebäude beziehen können, die sich im Verwaltungsgebrauch befinden. Dazu \ngehören aber auch die Fraktionsräume. Auch die Fraktionen üben bei ihrer Tätigkeit \nVerwaltungsfunktionen aus, sie sind Teil der Gemeindeverwaltung. Eine Antinomie, \nwie sie zwischen Legislativ- und Exekutivorganen auf Bundes- und Landesebene \nbesteht, gibt es in den Gemeinden nicht.\n\n71\n\nEine alleinige Verfügungs- und Nutzungsbefugnis der kommunalen Fraktionen \nan ihren Geschäftsräumen ist demzufolge auch nicht aus verfassungsrechtlichen \nGründen gefordert. Vielmehr steht es - verfassungsrechtlich wie nach Maßgabe des \neinfachen Rechts (vgl. § 30 Abs. 7 Satz 6 GO) - der Gemeinde frei, ob sie den \nFraktionen die von ihnen benötigten Geschäftsräume zur Verfügung stellt. Um so \nweniger kann eine Fraktion die ausschließliche Disposition über ihren Geschäftsraum \nbeanspruchen. Die Berufung auf grundrechtliche Verbürgungen geht dabei fehl. \nDenn als Trägerin körperschaftsinterner Rechte ist eine kommunale Fraktion nicht \ngrundrechtsfähig.\n\n72\n\nVgl. Urteil des Senats vom 9. Dezember 1988 - 15 A 271/86 -, KMK-HSchR \n1989, 348, mit weiteren Nachweisen.\n\n73\n\nAuch die bürgerlichrechtlichen Besitzschutzvorschriften führen zu keinem \nanderen Ergebnis. Die Sachherrschaft und dementsprechend der Besitz an den \neinzelnen Räumen eines kommunalen Gebäudes steht nach dem eingangs \nDargelegten allein der Gemeinde selbst zu. Die Vorstellung von einer räumlich-\ngegenständlichen Aufspaltung der Besitzverhältnisse auf einzelne Funktionsträger \nder Gemeinde ist deshalb schon im Ausgangspunkt unzutreffend.\n\n74\n\nSo aber in jüngster Zeit Schmidt, DÖV 1990, 102 (106).\n\n75\n\nAuch der Gemeindedirektor, der nicht im eigenen, sondern im gemeindlichen \nFunktionsinteresse handelt, kann deshalb allenfalls als Besitzdiener (§ 855 BGB) \nangesehen werden. Den Fraktionen kann jedenfalls keine stärkere besitzrechtliche \nStellung zukommen.\n\n76\n\n(2) Die dem Kläger hiernach zustehende Befugnis, die notwendigen \nAnordnungen zur Aufrechterhaltung der Ordnung auch in bezug auf das \nGeschäftszimmer der Beklagten zu treffen, hat indes Grenzen: Der Kläger kann nicht \nalles verbieten, was aus seiner Perspektive unerwünscht ist, sondern darf, gleichviel \nob er sich auf das Hausrecht oder die innerbetriebliche Ordnungsgewalt stützt, nur \nsolche Störungen verhindern, die eine sachgemäße Erfüllung der gemeindlichen \nVerwaltungsaufgaben ernsthaft stören oder wenigstens gefährden. Die \nFriedenstaube im Fenster des Fraktionszimmers der Beklagten stellt eine solche \nBeeinträchtigung nicht dar. Ihre Anbringung hält sich innerhalb der Grenzen, die sich \naus dem Widmungszweck des Fraktionszimmers ergeben (a), und ist auch nicht aus \nanderen Gründen rechtswidrig (b).\n\n77\n\n(a) Die Überlassung eines Geschäftsraumes hat den oben bereits erwähnten \nZweck, der Fraktion die Ausübung ihrer Befugnisse zu erleichtern, indem die dazu \nnotwendige Vorbereitungsarbeit gefördert wird. Dies liegt im Funktionsinteresse der \nGemeinde: Die Fraktionen sind aus der politischen Wirklichkeit der Gemeinde nicht \nhinwegzudenkende, von der Gemeindeordnung vorausgesetzte und insoweit \nnotwendige Teile der gemeindlichen Vertretungskörperschaften.\n\n78\n\nVgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 - \nBVerfGE 38, 258 (273 f); OVG NW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -, \nRechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, § 30 GO Nr. 4; Urteil des \nSenats vom 29, April 1988 - 15 A 2207/85 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.\n\n79\n\nOrganisationsrechtlich sind sie mit selbständig wahrzunehmenden Kompetenzen \nausgestattet. Politisch haben sie die Aufgabe, die Meinungsbildung in den \nVertretungskörperschaften zu erleichtern, indem schon im Vorfeld insbesondere der \nRatssitzungen die dort zu behandelnden Sachfragen im Kreis grundsätzlich \ngleichgesinnter Mandatsträger erörtert und dadurch unterschiedliche Auffassung in \ngewissem Umfang kanalisiert werden.\n\n80\n\nDas führt tatsächlich wie rechtlich zu einer Institutionalisierung politischer \nInteressengegensätze innerhalb der Gemeindeverwaltung. Der Rat als oberstes \nVerwaltungsorgan, das für die internen Entschließungen der Gemeinde grundsätzlich \nallzuständig ist (§ 28 Abs. 1 GO), stellt sich aus diesem Grund nicht als ein politisch \noder weltanschaulich neutrales Gremium dar. Vielmehr werden dort \nunterschiedliche, nicht selten in diametralem Gegensatz stehende politische \nAuffassungen nach Maßgabe des gemeindlichen Geschäftsordnungsrechts zu einem \nOrganwillen zusammengeführt. Die jeweilige Mehrheit gibt dabei nicht immer den \nAusschlag. Die Vorschriften über den Minderheitenschutz, darunter die teilweise \nweitreichenden Verhältniswahlgrundsätze für körperschaftsinterne Wahlen, \ngewährleisten, daß im Ergebnis auch politische Minderheiten in nicht unerheblichem \nUmfang Einfluß auf die Gemeindeverwaltung nehmen können. Dem liegt die \ngesetzgeberische Wertung zugrunde, daß eine Mitsprache auch der politischen \nMinderheiten dem Wohl der Gemeinden dienlich ist.\n\n81\n\nVgl. dazu Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990 - 15 B 35/90 -.\n\n82\n\nFür die hier zu beurteilende Frage ist das in zweifacher Hinsicht \nbedeutsam:\n\n83\n\nZunächst hat der Kläger entgegen seinem rechtlichen Ausgangspunkt weder die \nPflicht noch das Recht, für eine strikte \"Einhaltung der parteipolitischen und \nweltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu \ntreffen\". Der Kläger und ebensowenig das Verwaltungsgericht, das diesen \nAusgangspunkt als wesentliche Grundlage seines zusprechenden Urteils \nübernommen hat, haben dafür eine überzeugende Begründung gegeben. Sie läßt \nsich tatsächlich auch nicht aufzeigen. Da die Ordnungsbefugnisse des \nGemeindedirektors der Funktionsermöglichung dienen, wäre jener Ausgangspunkt \nnur dann richtig, wenn die gemeindliche Aufgabenerfüllung selbst parteipolitisch \nneutral zu sein hätte. Das aber ist gerade nicht der Fall. Die Gemeindeverwaltung \nmit dem an ihrer Spitze stehenden Rat wird im Gegenteil in vielfältiger Weise \naufgrund politischer Erwägungen ausgeübt. Das ist - wie dargelegt - \nkommunalverfassungsrechtlich vorgegeben und nicht zu beanstanden.\n\n84\n\nNicht berührt wird dadurch freilich die Pflicht der Gemeinde und ihrer Organe, \ndie von der Rechtsordnung gezogenen Grenzen bei der Aufgabenerfüllung zu \nrespektieren. Die Einhaltung dieser Grenzen, die mit einem vermeintlichen Gebot zur \nWahrung parteipolitischer Neutralität nicht verwechselt werden dürfen, hat der \nGemeindedirektor nicht nur gegenüber dem Rat (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 1 GO), \nsondern auch sonst zu überwachen; zu diesem Zweck darf er - im Rahmen \npflichtgemäßen Ermessens und unter Beachtung des Obermaßverbots - mithin auch \nseine Ordnungsbefugnisse einsetzen.\n\n85\n\nVgl. z.B. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 1988, a.a.O., \n(Unterbringung der rechtswidrigen Verwendung der dienstlichen Telefonanlage \ndurch einen Landtagsabgeordneten).\n\n86\n\n(Partei)politisch geprägte Handlungen innerhalb dieser Grenzen muß er aber \ntolerieren.\n\n87\n\nAus dem oben Dargelegten ergibt sich in zweiter Hinsicht für die Arbeit der \nFraktionen und ihr Verhalten in den dieser Arbeit gewidmeten Geschäftsräumen ein \nverhältnismäßig weitgespannter Handlungsspielraum. Das ist für die Inhalte dieser \nArbeit selbstverständlich, muß aber auch für den äußeren Rahmen gelten. So liegt \nes beispielsweise auf der Hand, daß es in erster Linie Sache der Fraktion ist, ob sie \nihre Sitzungen innerhalb oder außerhalb der verwaltungsüblichen Arbeitszeiten \nabhält. Ebenso steht es ihr jedenfalls im Grundsatz frei, ob sie zu solchen Sitzungen \nweitere Personen einlädt oder aus anderem, im Zusammenhang mit ihren Aufgaben \nstehenden Anlaß in ihrem Fraktionsraum empfängt. Auch die Ausstattung eines \nsolchen Raumes mit zusätzlichen, für die Aufgabenerfüllung sinnvollen Mobiliar, \nsonstigen Sachmitteln, Wandschmuck und ähnlichen Gegenständen muß im \nGrundsatz ihr überlassen bleiben, solange dies nicht mit einer ernstlichen \nSubstanzbeschädigung oder einer Zweckentfremdung verbunden ist. Soll der in der \nRaumüberlassung liegende Sinn einer Förderung der Fraktionsarbeit nicht verfehlt \nwerden, ist insoweit ein kleinlicher Maßstab unangebracht. Eine allzu strikte \nReglementierung würde leicht zur politischen Bevormundung geraten, die mit den \nkommunal verfassungsrechtlichen Zwecken der Fraktionsarbeit unvereinbar \nwäre.\n\n88\n\nAuch die Anbringung eines maßvollen Fensterschmucks kann einer Fraktion \ndanach im Grundsatz nicht untersagt werden. Daß er von außen sichtbar ist, stellt - \njedenfalls für sich betrachtet - keinen Grund dar, ihr dies zu verwehren. Das gilt \nauch dann, wenn er als sinnbildlicher Ausdruck einer politischen Haltung verstanden \nwerden muß. Der kundige Betrachter einer solchen Darstellung kann entgegen der \nAuffassung des Klägers nicht davon ausgehen, daß sich darin eine politisch \neinseitige Ausrichtung der Gemeindeverwaltung als solcher manifestiert. Vielmehr \nkann er verständigerweise nur den Schluß ziehen, daß die sich darin \nwiderspiegelnde Haltung auch unter den Funktionsträgern der Gemeinde den einen \noder anderen Anhänger hat. Das aber entspricht der von der Rechtsordnung \ngebilligten Realität und gibt für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch mithin \nnichts her.\n\n89\n\nDie mit der Anbringung einer Friedenstaube ausgedrückte Kundgabe einer \npolitischen Meinung kann von daher weder als Störung noch als Gefährdung der \ngemeindlichen Aufgabenerfüllung gewertet werden. Sie ist weder einem geordneten \nVerwaltungsbetrieb hinderlich \n\n90\n\n- vgl. aber BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1988 - 7 B 123.87 -, NVwZ 1988, \n837, zur möglichen Störung der Sitzungsordnung durch einen auffälligen Aufkleber \nauf der Kleidung eines Ratsmitglieds -\n\n91\n\nnoch vermittelt sie von dessen Art und Weise ein einseitiges und nicht \nhinnehmbares Bild.\n\n92\n\n(b) Die Friedenstaube im Rathausfenster der Beklagten ist mit der \nRechtsordnung auch nicht aus sonstigen Gründen unvereinbar.\n\n93\n\nDas angefochtene Urteil stützt sich für seine gegenteilige Auffassung zu Unrecht \nauf die bereits erwähnte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom \n13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, a.a.O. Dort ist ausgeführt, daß die kommunalen \nFraktionen kein Recht auf selbständige Öffentlichkeitsarbeit haben (a.a.O., S. 57). \nZu einer Auseinandersetzung mit dieser nicht unbestrittenen\n\n94\n\n- dagegen z.B. Fehn, a.a.O., S. 129 f; Runderlaß des Innenministers vom 2. \nJanuar 1989, a.a.O., Nr. 4.191; zustimmend hingegen Foerster, \nVerwaltungsrundschau 1988, 129 (132) -\n\n95\n\nAuffassung besteht kein Anlaß. Denn in der Friedenstaube kann nicht ernstlich \neine der Partei der xxx zugute kommende Öffentlichkeitsarbeit der Beklagten \ngesehen werden. Das folgt bereits aus der relativen Bedeutungslosigkeit der hier \nstreitigen Darstellung, die angesichts ihrer geringen Größe oft nur zufällig oder \nbeiläufig wahrgenommen werden dürfte, und ergibt sich ferner daraus, daß die \nFriedenstaube kein ausschließlich den xxx zuzurechnendes Symbol ist. Die \nFriedenstaube wird vielmehr von anderen politischen Parteien, Gewerkschaften und \nsonstigen Organisationen und Bewegungen ebenfalls als Mittel zur Kundgabe ihrer \npolitischen Auffassung verwendet. Der Kläger räumt das selbst ein. Ein von der \nstreitigen Darstellung zugunsten gerade der xxx ausgehender Werbeeffekt ist unter \ndiesen Umständen, wenn überhaupt vorhanden, zu vernachlässigen.\n\n96\n\nDer vom Kläger schließlich behauptete Verstoß gegen Nr. 4.8 der Allgemeinen \nDienst- und Geschäftsanweisung für die Stadtverwaltung xxx stellt - sollte er \nvorliegen - keine Rechtsverletzung dar. Jene Geschäftsanweisung hat der Kläger als \ngenerelle Richtlinie selbst erlassen. Seine dafür in Anspruch genommene Kompetenz \nkann indes nicht weiterreichen als die Befugnis zur Erteilung von Weisungen im \nEinzelfall. Sollten mit der Geschäftsanweisung darüber hinausgehende \nWeisungsrechte zugunsten des Klägers begründet werden, so wären die \ndiesbezüglichen Bestimmungen unbeachtlich.\n\n97\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und aus § 155 Abs. 2 \nVwGO in entsprechender Anwendung. Nach der letztgenannten Vorschrift hat der \nKläger die außergerichtlichen Kosten auch der ehemaligen Fraktion der xxx zu \ntragen, die aufgrund des Parteiwechsels als Beklagte aus dem Verfahren \nausgeschieden ist.\n\n98\n\nDie vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO \ni.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.\n\n99\n\nEin Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137 \nAbs. 1 VwGO).\n\n100","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/315116","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1990-04-26/15-a-460-88","cited_norms":[{"jurabk":"BGB","ref":"§ 855","ref_norm":"855","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 21","ref_norm":"21","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 40","ref_norm":"40","n":1},{"jurabk":"LBG","ref":"§ 58","ref_norm":"58","n":1},{"jurabk":"SchVG","ref":"§ 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 137","ref_norm":"137","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 155","ref_norm":"155","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"VwVfG","ref":"§ 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 263","ref_norm":"263","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 303","ref_norm":"303","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 713","ref_norm":"713","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/315116","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/315116","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-nrw/1990-04-26/15-a-460-88","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/315116","retrieved":"2026-07-09 03:47:24.175479+00:00"}}