{"status":"available","doknr":"OLD514220","ecli":"ECLI:DE:OVGBEBB:2011:1124.OVG2B9.11.0A","court":"Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg","senate":null,"decided":"2011-11-24","aktenzeichen":"OVG 2 B 9.11","doktyp":"Urteil","leitsatz":null,"text_plain":"Tenor\n\n \n\nAuf die Berufung des Beklagten wird das dem Kläger und dem Beklagten am 24. September 2008 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin geändert.\n\n \n\nDie Klage wird abgewiesen.\n\n \n\nDer Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.\n\n \n\nDas Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.\n\n \n\nDie Revision wird zugelassen.\n\nTatbestand\n\n1\n\nDer Kläger begehrt die Verlängerung seines Reiseausweises für\nFlüchtlinge, hilfsweise die Ausstellung eines Reiseausweises für\nAusländer.\n\n2\n\nDer in Kiew geborene Kläger ist jüdischer Abstammung. Am 17. Mai\n1992 reiste er in Besitz eines bis zum 28. Februar 1995 gültigen\nReisepasses der UdSSR in die Bundesrepublik Deutschland ein und\nstellte einen Asylantrag. Das Klageverfahren gegen den ablehnenden\nAsylbescheid setzte das Verwaltungsgericht Würzburg bis zu einer\nEntscheidung über die Anerkennung des Klägers als\nKontingentflüchtling aus. Unter dem 1. September 1998 bescheinigte\nder Landesverband der Israelitischen Kultusgemeinden in Bayern,\ndass bei dem Kläger ein Härtefall vorliege und er außerhalb des\ngeordneten Verfahrens entsprechend dem Kontingentflüchtlingsgesetz\naufgenommen werden könne. Am 16. September 1998 gaben der Kläger\nund seine damalige Ehefrau gegenüber der zuständigen\nAusländerbehörde folgende schriftliche Erklärung ab: „Uns ist\nbekannt, dass wir beide aufgrund der vom jüdischen Landesverband in\nMünchen ausgestellten Härtefallbescheinigung außerhalb des\ngeregelten Verfahrens in das Kontingent einbezogen werden. Auf die\nVorlage eines gültigen Nationalpasses wurde zunächst verzichtet.\nWir wurden jedoch vom Ausländeramt darauf hingewiesen, dass in\neinem späteren Einbürgerungsverfahren der Besitz eines gültigen\nNationalpasses des Herkunftsstaates häufig notwendig ist, um die\nEntlassung aus unserer bisherigen Staatsangehörigkeit zu erreichen\n(…)“. Daraufhin erteilte das Landratsamt Rhön-Grabfeld\ndem Kläger am 29. September 1998 eine unbefristete\nAufenthaltserlaubnis und stellte ihm einen bis zum 28. September\n2000 gültigen Reiseausweis für Flüchtlinge nach Art. 28 der Genfer\nFlüchtlingskonvention (GFK) aus. Darin wurde folgender Hinweis\naufgenommen: „Der Ausweisinhaber ist ausländischer Flüchtling\nim Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen\nhumanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli\n1980 (BGBl I S. 1057)“. Am 1. Oktober 1998 nahm der Kläger\nseinen Asylantrag zurück.\n\n3\n\nDer Reiseausweis für Flüchtlinge wurde auf Antrag des Klägers am\n6. September 2000 durch das Landratsamt Rhön-Grabfeld um zwei Jahre\nverlängert. Nach dem Umzug des Klägers nach Berlin verlängerte der\nBeklagte mehrfach den Reiseausweis des Klägers, zuletzt am 25.\nFebruar 2003 um zwei Jahre.\n\n4\n\nAm 24. Februar 2005 beantragte der Kläger mündlich beim\nBeklagten eine weitere Verlängerung seines Reiseausweises für\nFlüchtlinge. Mit Schreiben desselben Tages teilte der Beklagte dem\nKläger mit, dass beabsichtigt sei, seinen Antrag abzulehnen und\nräumte ihm Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Daraufhin beantragte\nder Kläger unter dem 14. März 2005 die Ausstellung eines\nReiseausweises für Ausländer, der dem ungültig gewordenen\nReiseausweis voll entspreche.\n\n5\n\nDen Antrag vom 24. Februar 2005 lehnte der Beklagte mit Bescheid\nvom 19. Oktober 2005 ab und führte zur Begründung aus: Die Aufnahme\njüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion sei bislang\nentsprechend den Vorschriften des Gesetzes über Maßnahmen für im\nRahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22.\nJuli 1980 (im Folgenden: Kontingentflüchtlingsgesetz) erfolgt. Mit\ndem In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes sei das\nKontingentflüchtlingsgesetz außer Kraft getreten und könne daher\nauch nicht mehr analog angewendet werden. Daher könne auch kein\nReiseausweis für Flüchtlinge mehr ausgestellt werden. Die Erteilung\neines Reiseausweises für Ausländer (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV)\nkomme ebenfalls nicht in Betracht, weil der Kläger nicht\nnachgewiesen habe, dass seine zuständige Heimatvertretung ihm die\nAusstellung eines Passes oder Passersatzes verweigert habe.\n\n6\n\nDen gegen den Bescheid vom 19. Oktober 2005 eingelegten\nWiderspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid\nvom 20. Dezember 2005 zurück.\n\n7\n\nMit seiner am 23. Januar 2006 vor dem Verwaltungsgericht\nerhobenen Klage hat der Kläger zunächst nur den Antrag auf\nVerlängerung seines Reiseausweises für Flüchtlinge weiter verfolgt.\nMit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 25. Januar 2007\nhat er unter Übersendung des ausgefüllten Formulars „Antrag\nüber Besitz oder Nichtbesitz der ukrainischen\nStaatsangehörigkeit“ bei der Botschaft der Ukraine die\nÜberprüfung seiner Staatsangehörigkeit beantragt. Der Antrag ist\nbislang nicht durch die Botschaft beschieden worden. Am 12. Februar\n2007 hat der Beklagte dem Kläger eine Niederlassungserlaubnis gemäß\n§ 23 Abs. 2 AufenthG erteilt. Am 12. September 2007 ist ihm auf\nseinen Antrag einen Ausweisersatz gemäß § 48 Abs. 2 AufenthG i.V.m.\n§ 55 AufenthV ausgestellt worden. In der mündlichen Verhandlung vom\n10. September 2008 hat der Kläger seinen Antrag um einen\nHilfsantrag erweitert, mit dem er die Ausstellung eines\nReiseausweises für Ausländer begehrt.\n\n8\n\nDas Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil der\nKlage im Hauptantrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt:\nDer Kläger habe einen Anspruch auf Verlängerung seines\ninternationalen Reiseausweises für Flüchtlinge aus Art. 3 Abs. 1 GG\ni.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und dem aus\ndem Rechtsstaatsprinzip folgenden Vertrauensschutz. Der Beklagte\nhabe bis zum In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes jüdischen\nZuwanderern aus der ehemaligen UdSSR regelmäßig einen\ninternationalen Reiseausweis für Flüchtlinge ausgestellt und\nverlängert und damit eine ständige Verwaltungspraxis begründet.\nDieser Personengruppe sei eine Rechtsstellung eingeräumt worden,\ndie an die Rechtsstellung der Kontingentflüchtlinge angelehnt\ngewesen sei. Hieraus folge auch die passrechtliche Sondersituation,\ndie mit einer entsprechenden Anwendung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes und von Art. 28 GFK die Ausstellung\nvon Reiseausweisen für Flüchtlinge ermöglicht habe. Beim Kläger sei\ndurch die in Bayern und Berlin ausgeübte Praxis der Verlängerung\nseines internationalen Reiseausweises schutzwürdiges Vertrauen\ndahingehend entstanden, dass er dauerhaft von Bemühungen um einen\nNationalpass freigestellt sei. Er habe im Hinblick auf die ihm\neingeräumte aufenthaltsrechtliche Sonderstellung seinen Asylantrag\nzurückgezogen und auch davon abgesehen, seinen Meldepflichten\ngegenüber der ukrainischen Botschaft nachzukommen. Von der geübten\nVerwaltungspraxis habe der Beklagte nicht ohne sachlichen Grund\nabweichen dürfen. Allein die Aufhebung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes und die Schaffung einer neuen\nRechtsgrundlage im Aufenthaltsgesetz für die künftige Aufnahme\njüdischer Emigranten rechtfertigten nicht die Änderung der\nVerwaltungspraxis. Es sei nicht anzunehmen, dass nach dem Willen\ndes Gesetzgebers die vor dem In-Kraft-Treten der Neuregelung in\nDeutschland lebenden Emigranten allein nach den neuen\naufenthaltsrechtlichen Bestimmungen behandelt werden sollten.\nVielmehr habe der Gesetzgeber durch die generalklauselartige\nFormulierung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG zum Ausdruck\ngebracht, dass der bisherige besondere ausländerrechtliche Status\nder jüdischen Zuwanderer unangetastet bleiben solle.\n\n9\n\nGegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit seiner vom\nSenat zugelassen Berufung, zu deren Begründung er vorträgt: Ein\nAnspruch auf Erteilung eines Reiseausweises für Flüchtlinge aus\nArt. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der\nVerwaltung komme nicht in Betracht. Die bis zum In-Kraft-Treten des\nAufenthaltsgesetzes geübte Verwaltungspraxis, jüdischen Emigranten\nReiseausweise für Flüchtlinge auszustellen, sei weder rechtmäßig\nnoch sachgerecht gewesen. Nach der bis zum 1. Januar 2005 geltenden\nRechtslage hätten jüdische Emigranten keinen Anspruch auf\nAusstellung eines internationalen Reiseausweises gehabt. Ein\nunmittelbarer Anspruch aus Art. 28 GFK sei nicht gegeben gewesen,\nweil jüdische Emigranten keine Flüchtlinge im Sinne der Genfer\nFlüchtlingskonvention seien. Ein Anspruch nach § 1 Abs. 1\nKontingentflüchtlingsgesetz i.V.m. Art. 28 GFK habe ebenfalls nicht\nbestanden, weil die jüdischen Emigranten nicht nach § 1 Abs. 1\nKontingentflüchtlingsgesetz aufgenommen worden seien. Vor diesem\nHintergrund sei es nicht zu beanstanden, dass sich mit\nIn-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes die Verwaltungspraxis\ndahingehend geändert hat, jüdischen Zuwanderern keine Reiseausweise\nfür Flüchtlinge mehr auszustellen oder zu verlängern, sondern\ndiesen einen Reiseausweis für Ausländer auszustellen, sofern die\nErteilungsvoraussetzungen der §§ 5 ff. AufenthV vorliegen. Es sei\ngrundsätzlich zulässig, eine durch Verwaltungsvorschriften\nvorgegebene oder rein tatsächliche Verwaltungsübung jederzeit aus\nsachgerechten Erwägungen für die Zukunft zu ändern, auch wenn die\nBetroffenen hierdurch gegenüber der bisherigen Praxis schlechter\ngestellt würden. Der Kläger habe auch nicht in schützenswerter\nWeise darauf vertrauen dürfen, dass ihm in Zukunft immer ein\ninternationaler Reiseausweis für Flüchtlinge ausgestellt werden\nwürde. Insbesondere folge aus seiner am 16. September 1998 vor der\nAusländerbehörde Rhön-Grabfeld abgegebenen Erklärung nicht, dass\nvon ihm in Zukunft unter keinen Umständen die Vorlage eines\nNationalpasses gefordert werden könne. Auch der Hilfsantrag müsse\nohne Erfolg bleiben. Der Kläger habe bisher keine geeigneten\nPassbeschaffungsbemühungen nachgewiesen. Nach Auskunft der\nukrainischen Botschaft erhielten ukrainische Staatsangehörige mit\neiner Niederlassungserlaubnis und einem Wohnsitz in Berlin einen\nPass in der Botschaft ausgestellt, wenn eine Registrierung in der\nBotschaft vorhanden sei. Sei dies nicht der Fall, so gelte seit dem\n1. September 2005 folgendes Verfahren: Der Betroffene könne in der\nukrainischen Botschaft einen Antrag auf Überprüfung der\nukrainischen Staatsangehörigkeit stellen. Das Ergebnis werde immer\nschriftlich mitgeteilt. Liege eine Bestätigung der ukrainischen\nStaatsangehörigkeit vor, müssten drei weitere Anträge zur\nÜberprüfung der Wohnsitznahme im Ausland, auf Registrierung in der\nBotschaft und Ausstellung eines Reisepasses gestellt werden. Bei\nvollständigen Anträgen könne ein ukrainischer Reisepass durch die\nBotschaft ausgestellt werden. Der Kläger verfüge über alle\nwesentlichen Urkunden, die zur Beantragung des Nationalpasses\nerforderlich seien, etwa seine Geburtsurkunde, seine Heiratsurkunde\nund seinen ungültigen Nationalpass. Nach Auskunft der ukrainischen\nBotschaft sei der Antrag des Klägers auf Überprüfung der\nukrainischen Staatsangehörigkeit unbearbeitet geblieben, weil es an\neinem Identitätsnachweis in Kopie und einem Nachweis über die\nBegleichung der Konsulargebühren gefehlt habe. Außerdem habe der\nKläger bislang nicht von der ihm bereits in der mündlichen\nVerhandlung vor dem Verwaltungsgericht deutlich gemachten\nMöglichkeit Gebrauch gemacht, mit einem Mitarbeiter der\nClearingstelle bei der ukrainischen Botschaft vorzusprechen.\n\n10\n\nDer Beklagte beantragt,\n\n11\n\ndas dem Kläger und dem Beklagten am 24. September 2008\nzugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin zu ändern und die\nKlage abzuweisen.\n\n12\n\nDer Kläger beantragt,\n\n13\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n14\n\nEr verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus:\nJedenfalls stehe ihm der mit dem Hilfsantrag geltend gemachte\nAnspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer zu. Er\nhabe alle zumutbaren Schritte für eine Passbeschaffung unternommen.\nDie ukrainische Botschaft habe von ihm bei seiner Vorsprache im\nJahr 2007 verlangt, persönlich in Kiew die Zustimmung zur\nunbefristeten Ausreise zu beantragen, da sonst eine Registrierung\nbei der ukrainischen Botschaft nicht möglich sei. Er sei sich\nsicher, dass er diese Erlaubnis in Kiew nicht erlangen könne, weil\ner im Zeitpunkt seiner Ausreise wegen seiner Zugehörigkeit zur\nmilitärischen Reserve einem Ausreiseverbot unterlegen habe.\nAußerdem komme für ihn eine Reise in die Ukraine nicht in Frage,\nweil ihm dort wegen gesetzwidrigen Verlassens des Landes eine\nHaftstrafe drohe.\n\n15\n\nHinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts und des\nVorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der\nbeigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten\nverwiesen.\n\nEntscheidungsgründe\n\n16\n\nDie zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das\nVerwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage\nhat weder mit dem Hauptantrag noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.\n\n17\n\n1. Der Hauptantrag bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen\nAnspruch auf die von ihm bei sachgerechter Auslegung seines\nKlageantrages (§ 88 VwGO) begehrte Ausstellung eines Reiseausweises\nfür Flüchtlinge. Der Bescheid des Beklagten vom 19. Oktober 2005 in\nder Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 2005 ist\ndaher rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).\n\n18\n\nEs fehlt an einer Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten\nAnspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge.\n\n19\n\na) Ein Anspruch folgt nicht aus Art. 28 des Abkommens vom 28.\nJuli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer\nFlüchtlingskonvention - GFK -, BGBl 1953 II S. 560/BGBl 1954 II S. 619). Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK werden die vertragschließenden\nStaaten den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet\naufhalten, Reiseausweise ausstellen, die ihnen Reisen außerhalb\ndieses Gebietes gestatten, es sei denn, dass zwingende Gründe der\nöffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen. Nach Satz 2\nkönnen die vertragschließenden Staaten einen solchen Reiseausweis\njedem anderen Flüchtling ausstellen, der sich in ihrem Gebiet\nbefindet; sie werden ihre Aufmerksamkeit besonders jenen\nFlüchtlingen zuwenden, die sich in ihrem Gebiet befinden und nicht\nin der Lage sind, einen Reiseausweis von dem Staat zu erhalten, in\ndem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt haben.\n\n20\n\nZwar ist Art. 28 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention, der\ndie Bundesrepublik Deutschland nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch\nBundesgesetz zugestimmt hat, innerstaatlich unmittelbar anwendbar\n(vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2005 - 1 C 36.04 -, juris Rn.\n12). Jedoch ist der Kläger nicht Flüchtling im Sinne von Art. 28\nAbs. 1 GFK. Ein Anspruch auf Ausstellung eines internationalen\nReiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK bzw. ein Anspruch auf\nNeubescheidung nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK setzt voraus, dass\nder Betreffende Flüchtling ist und dieser Status durch einen\nFormalakt festgestellt wurde (vgl. \nBVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 - 1 C 21.87 -, juris Rn.\n14). Da der Kläger weder als Asylberechtigter gemäß \nArt. 16a GG i.V.m. \n§ 2 Abs. 1 AsylVfG anerkannt noch ihm die\nFlüchtlingseigenschaft gemäß \n§ 60 Abs. 1 AufenthG bzw. § 51 Abs. 2 Satz 2 AuslG i.V.m. \n§ 3 Abs. 1 AsylVfG zuerkannt worden ist, erfüllt er diese\nVoraussetzungen nicht.\n\n21\n\nb) Ein Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für\nFlüchtlinge folgt auch nicht aus § 1 Abs. 1\nKontingentflüchtlingsgesetz (in unmittelbarer Anwendung) i.V.m.\nArt. 28 Abs. 1 GFK. Nach § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz\ngenießt ein Ausländer, der im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen der\nBundesrepublik Deutschland auf Grund der Erteilung einer\nAufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks\noder auf Grund einer Übernahmeerklärung nach \n§ 33 Abs. 1 des Ausländergesetzes im Geltungsbereich dieses\nGesetzes aufgenommen worden ist, die Rechtsstellung nach den\nArtikeln 2 bis 34 GFK. Dahinstehen kann, ob die Anwendung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes als Anspruchsgrundlage schon deshalb\nausscheidet, weil § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz durch\nArtikel 15 Absatz 3 Nr. 3 des Zuwanderungsgesetzes vom 30. Juli\n2004 (BGBl I S. 1950) zum 1. Januar 2005 außer Kraft gesetzt worden\nist, oder ob die noch unter der Geltung des Gesetzes erworbene\nRechtsstellung als Kontingentflüchtling als eine „vor dem 1.\nJanuar 2005 getroffene sonstige aufenthaltsrechtliche\nMaßnahme“ gemäß \n§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG auch über den 1. Januar 2005\nfortbesteht (so: VG Hannover, Urteil vom 11. Juni 2010 - 12 A\n3137/09 -, juris Rn. 19). Denn der Kläger hat die Rechtsstellung\neines Kontingentflüchtlings nicht vor dem 1. Januar 2005 erworben.\nDiese Rechtsstellung entstand ausschließlich kraft Gesetzes, da es\ninsoweit ein Anerkennungs- oder Feststellungsverfahren nicht gab\n(vgl. OVG Rheinland-Pfalz vom 26. November 1999 - 11 A 11523/99 -,\njuris Rn. 6; OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15. September 2004 - 1 L\n107/02 -, juris Rn. 77; Bay. VGH, Beschluss vom 7. August 2008 - 19\nB 07.1777 -, juris Rn. 30). Demgemäß kommt der amtlichen\nBescheinigung, die gemäß § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz der\n\"Flüchtling im Sinne des § 1 Abs. 1\" zum Nachweis seiner\nRechtsstellung erhält, nur deklaratorische Bedeutung zu (vgl.\nBeschluss des Senats vom 29. März 2010 - OVG 2 S 5.10 -, BA S. 3;\nOVG Rheinland-Pfalz a.a.O.). Die in seinen Reiseausweis für\nFlüchtlinge aufgenommene Bescheinigung, dass der Ausweisinhaber\nFlüchtling im Sinne von § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz sei,\nkonnte deshalb beim Kläger die Rechtsstellung eines\nKontingentflüchtlings nicht begründen. Er erwarb diese auch nicht\nkraft Gesetzes durch eine Aufnahme nach § 1 Abs. 1\nKontingentflüchtlingsgesetz.\n\n22\n\nVoraussetzung hierfür war, dass die Aufnahme aufgrund der\nErteilung einer Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form\ndes Sichtvermerks oder auf Grund einer Übernahmeerklärung nach § 33\nAuslG erfolgt ist. Beides ist hier nicht der Fall. Der Kläger ist\nohne Visum in die Bundesrepublik Deutschland eingereist und hat\nzunächst einen Asylantrag gestellt. Erst in Deutschland hat er\neinen Aufenthaltstitel als jüdischer Zuwanderer außerhalb des\ngeordneten Verfahrens beantragt. Da er somit jedenfalls ohne eine\nvorangegangene Übernahmezusage nach Deutschland eingereist ist,\nfehlte es hier auch dann an einer Aufnahme aufgrund einer\nÜbernahmeerklärung, wenn man die Entscheidung, Juden aus der\nehemaligen Sowjetunion in einem geregelten Verfahren aufzunehmen,\nals Übernahmeerklärung im Sinne des § 33 Abs. 1 AuslG ansehen\nwollte. Denn eine Übernahme nach § 33 Abs. 1 AuslG musste zwingend\nvor der Einreise erklärt werden (vgl. m.w.N. VG Hannover, a.a.O.,\nRn. 21).\n\n23\n\nc) Der Kläger kann einen Anspruch auf Ausstellung eines\ninternationalen Reiseausweises für Flüchtlinge auch nicht aus einer\nRechtsstellung sui generis herleiten, die ihm durch seine Aufnahme\nals jüdischer Zuwanderer aus der früheren Sowjetunion verliehen\nworden ist.\n\n24\n\nZwar erwarben nach einer in der obergerichtlichen Rechtsprechung\nvertretenen Ansicht die vor In-Kraft-Treten des\nZuwanderungsgesetzes auf der Grundlage des Beschlusses der\nMinisterpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 in entsprechender\nAnwendung des § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetzes\naufgenommenen jüdischen Emigranten eine Rechtsstellung sui generis,\ndie durch das In-Kraft-Treten des Aufenthaltsgesetzes nicht\nbeseitigt wurde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Juli 2011 -\n11 S 1412/10 -, juris Rn. 36 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 30.\nAugust 2011 - 19 BV 11.1068 -, juris Rn. 16; wohl auch: Hess. VGH,\nUrteil vom 29. August 2011 - 3 A 210/11 -, juris Rn. 23). Dies wird\nwie folgt begründet: Die Aufnahme der jüdischen Emigranten aus der\nehemaligen Sowjetunion sei aus einer einmaligen historischen\nSituation heraus erfolgt. Mit der in dem Beschluss der\nMinisterpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 ohne zahlenmäßige\nund zeitliche Begrenzung festgelegten Aufnahme jüdischer Zuwanderer\naus der ehemaligen Sowjetunion unter entsprechender Anwendung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes habe die Verantwortung Deutschlands\nfür das gegenüber Juden begangene Unrecht dokumentiert und ein\nBeitrag zur „Wiedergutmachung“ geleistet werden sollen.\nVor allem aber habe die Aufnahme den Zweck verfolgt, die wenigen,\nüberalterten jüdischen Gemeinden Deutschlands zu erhalten und zu\nstärken. Aufgrund der zu erwartenden hohen Anzahl jüdischer\nZuwanderer aus dem Osten habe politischer Konsens darüber\nbestanden, dass ein geordnetes Einreiseverfahren und gleiches Recht\nfür alle zu schaffen seien. Mit der bewusst gewählten\nentsprechenden Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes sei\nnicht nur der Zweck verfolgt worden, die finanziellen Lasten der\nAufnahme zwischen Bund und Ländern zu verteilen, sondern auch die\nIntention, den jüdischen Zuwanderern und ihren Familienangehörigen\nunmittelbar nach der Einreise durch die Erteilung einer\nunbefristeten Aufenthaltserlaubnis einen gesicherten und auf Dauer\nangelegten aufenthaltsrechtlichen Status zu vermitteln und sie in\nden Genuss staatlicher Eingliederungshilfen kommen zu lassen.\nAllein die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hätte nach\ndamaligem Recht nicht ausgereicht, um die seinerzeit gewünschten\nFolgen für die jüdischen Zuwanderer herbeizuführen. Nach der\nmaßgeblichen Verwaltungspraxis hätten die jüdischen Zuwanderer, die\nnach Durchführung des so genannten geregelten Aufnahmeverfahrens in\ndas Bundesgebiet eingereist seien, vielmehr eine besondere\nRechtsstellung in entsprechender Anwendung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes erhalten. Diese habe dem Umstand\nRechnung getragen, dass jüdische Emigranten nicht um eines\nVerfolgungs- oder Flüchtlingsschicksals willen aufgenommen worden\nseien und man auch nicht ein Fortbestehen ihrer Verbindung zum\nHerkunftsstaat habe in Frage stellen wollen. Denn dieser\nPersonenkreis habe seine Reisepässe behalten, im Herkunftsstaat\nerneuern und auch weiter dorthin reisen dürfen (vgl. zu allem: VGH\nBad.-Württ., a.a.O., Rn. 26 ff. und 36 ff.). Mit dem\nIn-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005 sei\ndiese Rechtsstellung auch nicht wieder entzogen worden (vgl. mit\nunterschiedlichen Begründungsansätzen: VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rn.\n49; Bay. VGH Beschluss vom 7. August 2008 - 19 B 07.1777 -, juris\nRn. 62 ff.).\n\n25\n\nHierauf lässt sich das Klagebegehren jedoch nicht stützen. Dabei\nkann offen bleiben, ob der Auffassung zu folgen ist, dass mit der\nfaktischen Aufnahme der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen\nSowjetunion eine Rechtsstellung sui generis begründet wurde,\nobgleich es an einer gesetzlichen Grundlage fehlte, sowie ob es im\nFalle des Klägers an dem für die Begründung der Rechtsstellung\nerforderlichen Verwaltungsakt fehlt, weil seine Aufnahme nicht im\nso genannten geregelten Aufnahmeverfahren auf Grundlage einer vor\nder Einreise erteilten Aufnahmezusage des Bundesverwaltungsamts\nerfolgt ist (vgl. zur Verwaltungsaktqualität der Aufnahmezusage:\nVGH Bad.-Württ., a.a.O., Rn. 45 ff.). Denn nach Auffassung des\nSenats umfasste diese Rechtsstellung jedenfalls nicht auch das\nRecht der jüdischen Zuwanderer auf Ausstellung von Internationalen\nReiseausweisen für Flüchtlinge. Die entsprechende Anwendung des\nKontingentflüchtlingsgesetzes sollte dem Umstand Rechnung tragen,\ndass die jüdischen Zuwanderer nicht wegen eines Verfolgungs- oder\nFlüchtlingsschicksals aufgenommen wurden. Ihnen sollten auch\nweiterhin Reisen in ihr Herkunftsland möglich sein. Deshalb\nentsprach es allgemeiner Auffassung, dass auf diesen Personenkreis\n§ 2a Abs. 1 Nr. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz, wonach die\nRechtsstellung nach § 1 erlosch, wenn der Ausländer sich freiwillig\noder durch Annahme oder Erneuerung eines Nationalpasses erneut\nseinem Herkunftsstaat unterstellte, keine Anwendung finden sollte,\nweil diese Vorschrift eine tatsächliche Verfolgung im\nHerkunftsstaat voraussetzte (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 30.\nAugust 2011 - 19 BV 11.1068 -, juris Rn. 17;\n\nHochreuter, NVwZ 2000, 1376, 1380 f.; HK-AuslR/Fränkel, § 103\nAufenthG Rn. 3). Da die jüdischen Zuwanderer somit die Pässe ihrer\nHerkunftsstaaten behalten durften und verlängern konnten und dabei\nauch nicht den Verlust der ihnen in der Bundesrepublik Deutschland\neingeräumten Rechte befürchten mussten, war die Ausstellung von\nReiseausweisen für Flüchtlinge für diesen Personenkreis nicht\ngeboten. Denn der Konventions-Reiseausweis soll den\nKonventionsflüchtlingen das Reisen außerhalb des Staates\nermöglichen, in dem sie sich rechtmäßig aufhalten, und ersetzt\ndamit in weitem Umfang den - einem Flüchtling im Sinne der Genfer\nFlüchtlingskonvention nicht zugänglichen - nationalen Reisepass\n(vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2004 - 1 C 1.03 -, juris Rn. 24).\nFür den Personenkreis der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen\nSowjetunion genügte es indessen, wenn im Einzelfall, sofern der\nBetroffene einen Nationalpass nicht besaß und diesen auch nicht in\nzumutbarer Weise erlangen konnte, ein Reiseausweis für Ausländer\nunter den Voraussetzungen von § 15 DVAuslG ausgestellt wurde.\nDarüber hinaus sollte nach dem Willen der Bundesregierung die\nAusstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge auch deshalb\nunterbleiben, weil außenpolitische Irritationen zu Israel sowie den\nNachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion vermieden werden\nsollten. Dieser Gedanke kommt in dem Rundschreiben des\nBundesministeriums des Innern an die Innenminister der Länder vom\n10. August 1993 (Az.: A 2 - 125 341 - ISR/1) zum Ausdruck, in dem\nes heißt:\n\n26\n\n„Nach Auffassung des Auswärtigen Amtes ist es aus\naußenpolitischen Gründen weiterhin zwingend geboten, von der\nAusstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge nach der Genfer\nKonvention an die aus der ehemaligen Sowjetunion aufgenommenen\nJuden abzusehen. Durch die Ausstellung von Reiseausweisen würde\ndieser Personenkreis als politisch Verfolgte gekennzeichnet. Eine\nVerfolgung von Juden in der ehemaligen Sowjetunion von staatlicher\nSeite liegt jedoch nicht vor. Zudem fände die Aufnahme jüdischer\nEmigranten auch nicht deswegen statt. Die deutsche\nVerwaltungspraxis müsse dem Rechnung tragen, um außenpolitische\nIrritationen zu vermeiden. Dies gelte für Juden aus allen\nNachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion. Ich wiederhole daher\nnochmals meine mehrfach geäußerte Bitte, den aufgenommenen\njüdischen Emigranten keine Reiseausweise nach Art. 28 der Genfer\nKonvention, sondern Reisedokumente nach \n§ 15 DVAuslG auszustellen, soweit sie nicht im Besitz eines für\nalle Staaten gültigen Reisepasses der ehemaligen Sowjetunion oder\neines der Nachfolgestaaten sind. Zu den an mich herangetragenen\nFragen bezüglich der Rechtsstellung der aufgenommenen Juden aus der\nehemaligen Sowjetunion bemerke ich: Nach dem Beschluss der\nMinisterpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 findet das\nKontingentflüchtlingsgesetz ausdrücklich nur entsprechende\nAnwendung. Maßgeblich hierfür war vor allem, dass nur bei einer\nAufnahme nach diesem Gesetz eine finanzielle Beteiligung des Bundes\nan den erforderlichen Eingliederungsmaßnahmen vorgesehen ist, und\ndass es für Aufnahmen ein Verteilungsverfahren auf die Länder gibt.\nDies bedeutet allerdings, dass die Juden aus der ehemaligen\nSowjetunion den unmittelbar nach dem Kontingentflüchtlingsgesetz\naufgenommenen Flüchtlingen gleichgestellt werden und denselben\nRechtsstatus erhalten, d. h. ihnen stehen die sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden\nVergünstigungen zu (z. B. unbefristete Aufenthaltserlaubnis,\nEingliederungshilfen, Zugang zum Arbeitsmarkt). Ihnen kann zum\nNachweis ihrer Rechtsstellung daher auch eine Bescheinigung nach § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz erteilt werden. Infolge der nur\nentsprechenden Anwendung bleibt jedoch die Möglichkeit erhalten,\nden vom unmittelbaren Anwendungsfall dieses Gesetzes abweichenden\nBesonderheiten Rechnung zu tragen und die Regelungen über die\nKontingentaufnahme mit den aus sachlichen Gründen gebotenen\nMaßgaben anzuwenden, beispielsweise auch auf die vorgesehene\nAusstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge nach Art. 28\nGenfer Konvention zu verzichten. (…)“:\n\n27\n\nDer Senat folgt nicht der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof\n(Urteil vom 29. August 2011, a.a.O., Rn. 25) vertretenen\nAuffassung, dass es bei der enthaltenen Passage „ihnen stehen\ndie sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer\nFlüchtlingskonvention ergebenden Vergünstigungen zu (z. B.\nunbefristete Aufenthaltserlaubnis, Eingliederungshilfen, Zugang zum\nArbeitsmarkt)“ um einen offensichtlichen Schreibfehler\nhandelt und tatsächlich Art. 2 bis 34 gemeint seien (wie hier: VGH\nBad.-Württ., Urteil vom 13. Juli 2011, a.a.O., Rn. 40) . Denn die\nHeranziehung der unter Artikel 25 bis 34 GFK genannten\nBestimmungen, wie insbesondere diejenige zum Reiseausweis nach Art. 28 GFK oder zur Verwaltungshilfe nach Art. 25 Abs. 2 GFK, hätte\naufgrund des jeweiligen Regelungsinhalts nur dann einen Sinn\ngehabt, wenn die aufgenommenen jüdischen Zuwanderer Verfolgte oder\njedenfalls Flüchtlinge gewesen wären. Aus dem zitierten\nRundschreiben ergibt sich somit eindeutig, dass nach dem Willen der\nBundesregierung die mit der Aufnahme unter entsprechender Anwendung\ndes Kontingentflüchtlingsgesetzes eingeräumte Rechtsstellung nicht\nauch einen Anspruch auf Ausstellung von Internationalen\nFlüchtlingsausweisen umfassen sollte.\n\n28\n\nEine andere Bewertung ist nicht deshalb geboten, weil der\nBeklagte der in dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern\nvom 10. August 1993 geäußerten Aufforderung, keine Reiseausweise\nnach Art. 28 GFK auszustellen, nicht nachgekommen ist. In Berlin\nwurden vor In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes jüdischen\nZuwanderern aus der ehemaligen Sowjetunion immer dann Reiseausweise\nfür Flüchtlinge ausstellt, wenn die Betroffenen dies beantragten\nund der Heimatpass abgelaufen war (vgl. Verfahrenshinweise der\nAusländerbehörde Berlin, Stand: 10. Mai 2001, E.Israel 1 Buchst.\na). Diese allein im Land Berlin und zwei weiteren Bundesländern\ngeübte Verwaltungspraxis führt nicht dazu, dass der Umfang der\nRechtsstellung sui generis in diesen Bundesländern anders zu\nbeurteilen wäre. Denn die Aufnahme erfolgte aufgrund eines\npolitischen Konsenses zwischen Bund und Ländern, die jüdischen\nEmigranten bundesweit in einem einheitlichen Verfahren aufzunehmen\nund ihnen die gleiche Rechtsstellung zu verleihen. Die in einzelnen\nBundesländern ausgeübte von dem Konsens nicht gedeckte\n„überschießende“ Praxis der Ausstellung von\ninternationalen Flüchtlingsausweisen vermag deshalb den Umfang der\nbundeseinheitlich gewollten Rechtswirkungen der Aufnahme nicht zu\nbeeinflussen.\n\n29\n\nd) Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung\nbesteht schließlich kein Anspruch des Klägers aus Art. 3 Abs. 1 GG\ni.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und dem\nGrundsatz des Vertrauensschutzes. Zwar wurden im Land Berlin vor\nIn-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes den unter entsprechender\nAnwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes aufgenommenen jüdischen\nImmigranten aus der ehemaligen Sowjetunion in ständiger\nVerwaltungspraxis internationale Reiseausweise für Flüchtlinge\nausgestellt, sofern diese keinen gültigen Pass ihres Heimatlandes\nbesaßen. Diese Verwaltungspraxis hat der Beklagte jedoch mit\nIn-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes geändert. Seitdem wird\nauch bei jüdischen Zuwanderern, denen bisher ein Reiseausweis für\nFlüchtlinge ausgestellt worden ist, dieser Ausweis nicht verlängert\noder neu ausgestellt. Die Betroffenen werden nunmehr darauf\nverwiesen, einen Reiseausweis für Ausländer zu beantragen, welcher\nihnen erteilt wird, wenn die Voraussetzungen der §§ 5 ff. AufenthV\nvorliegen (vgl. Verfahrenshinweise der Ausländerbehörde Berlin,\nStand: 20. Juli 2005, E.Israel 1 Ziffer 1.). Bei dieser Sachlage\nbesteht kein Anspruch des Klägers auf Fortführung der bis zum\nIn-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes geübten\nVerwaltungspraxis.\n\n30\n\nIn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar\nanerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur\ninnewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des\nGleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im\nRechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im\nVerhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen (vgl.\nm.w.N. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104,\n220, 223). Dabei ist Voraussetzung einer Selbstbindung angesichts\nder Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20\nAbs. 3 GG), dass die Verwaltungspraxis der Rechtsordnung\nentsprechen muss. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht\nbesteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 3 C 49.02\n-, juris Rn. 12). Bei Anwendung dieser Grundsätze kann hier offen\nbleiben, ob die Praxis der Ausstellung von Reiseausweisen von\nFlüchtlingen für jüdische Zuwanderer rechtswidrig war, weil es\naufgrund des mit der Ausstellung von Pässen verbundenen Eingriffs\nin die Personalhoheit des Herkunftsstaates hierfür einer\ngesetzlichen Grundlage bedurft hätte (so: VG Hannover, Urteil vom\n11. Juni 2010, a.a.O., Rn. 32), und bereits deshalb für den in der\nVergangenheit liegenden Zeitraum eine anspruchsbegründende\nAußenwirkung nicht eintreten konnte. Denn jedenfalls durfte der\nBeklagte seine Verwaltungspraxis mit In-Kraft-Treten des\nZuwanderungsgesetzes ändern. Der Verwaltung bleibt es grundsätzlich\nunbenommen, von einer in der Vergangenheit geübten Praxis zugunsten\neiner neuen gleichmäßigen Ermessenshandhabung abzugehen (vgl.\nErichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006, § 10 V 3\nRn. 65; Starck in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum\nGrundgesetz, Art. 3 Abs. 1, Rn. 273). Für die Änderung der\nVerwaltungspraxis müssen allerdings sachliche Gründe vorliegen\n(vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997, a.a.O. und vom 5. November\n1998 - 2 A 3.98 -, juris Rn. 12). Dies war hier der Fall. Als\nGründe für die Aufgabe seiner früheren Praxis führt der Beklagte\nu.a. an, dass die bisherige Praxis nicht sachgerecht gewesen sei.\nDa die jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion ein\nVerfolgungs- oder Flüchtlingsschicksal nicht erlitten hätten und\nohne Angst vor staatlicher oder staatlich geduldeter Verfolgung\nihre Herkunftsstaaten bereisen und bei staatlichen Behörden Anträge\nstellen und Dokumente erlangen könnten, sei für sie die Ausstellung\nvon Flüchtlingsausweisen nicht geboten. Diese Gründe für die\nÄnderung der Verwaltungspraxis sind nicht zu beanstanden. Es\nbesteht somit kein über Art. 3 Abs. 1 GG vermittelter Anspruch des\nKlägers auf Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge.\n\n31\n\nZu einer anderen Beurteilung führt auch nicht das\nverfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes. Die\nTatsache allein, dass dem Kläger über einen Zeitraum von insgesamt\nmehr als sechs Jahren hinweg ein Reiseausweis für Flüchtlinge\nausgestellt bzw. verlängert worden ist, konnte bei ihm kein\nschutzwürdiges Vertrauen darauf begründen, dass diese Praxis auch\nin der Zukunft weitergeführt werde. Die dem Kläger jeweils\nausgestellten Reiseausweise waren - den Vorgaben von Paragraf 5 des\nAnhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention folgend - in ihrer\nGeltungsdauer jeweils auf maximal zwei Jahre beschränkt. Der Kläger\nkonnte daher nicht annehmen, dass der Reiseausweis auch nach Ablauf\nseiner Geltungsdauer ohne erneute Prüfung der Sach- und Rechtslage\nverlängert werden würde. Sollte ein schutzwürdiges Vertrauen des\nKlägers darauf anzuerkennen sein, dass es ihm aufgrund seiner\nAufnahme als jüdischer Zuwanderer entsprechend des\nKontingentflüchtlingsgesetzes auch in Zukunft möglich sein müsse,\nin der Bundesrepublik Deutschland ein Ausweisdokument zu erlangen,\nmit dem er Auslandsreisen unternehmen kann, so würde diesem\nVertrauen auch mit der geänderten Verwaltungspraxis Rechnung\ngetragen. Denn mit der Aufgabe der Praxis, Reiseausweise für\nFlüchtlinge auszustellen, entfällt für den Kläger nicht jede\nMöglichkeit, in der Bundesrepublik Deutschland einen Reiseausweis\nzu erlangen. Er hat, da er keinen Nationalpass besitzt, unter der\nweiteren Voraussetzung, dass er einen Nationalpass auch nicht\nzumutbar erlangen kann, gemäß § 5 Abs. 1 AufenthV jedenfalls\nAnspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag\nauf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer, im Falle der\nErmessensreduzierung einen Anspruch auf Ausstellung eines solchen.\nDas vom Kläger darüber hinaus geltend gemachte Vertrauen darauf,\ndass er sich nach seiner Aufnahme als jüdischer Zuwanderer niemals\num einen nationalen Pass bei der ukrainischen Botschaft werde\nbemühen müssen, ist nicht schutzwürdig. Aus der dem Kläger durch\ndas Landratsamt Rhön-Grabfeld zur Unterzeichnung vorgelegten\nErklärung vom 16. September 1998 folgt nicht, dass er davon\nausgehen durfte, dass er zu keinen Zeitpunkt in der Zukunft einen\nnationalen Pass werde beschaffen müssen. Darin wurde der Kläger\ndarauf hingewiesen, dass im Zusammenhang mit seiner Aufnahme als\njüdischer Zuwanderer außerhalb des geregelten Verfahrens zunächst\nauf die Vorlage eines gültigen Nationalpasses verzichtet wurde. Aus\ndieser Formulierung ergibt sich, dass die Vorlage eines\nNationalpasses eigentlich erforderlich gewesen wäre und\nmöglicherweise noch in der Zukunft gefordert werden kann. Lediglich\nbeispielhaft wird in der Erklärung angeführt, dass im Falle eines\nspäteren Einbürgerungsverfahrens der Besitz eines gültigen\nNationalpasses des Herkunftsstaates häufig notwendig sei. Auch in\nder Rücknahme des Asylantrages im Hinblick auf die ihm eingeräumte\nRechtsstellung liegt keine Ausübung eines schutzwürdiges Vertrauen\ndarauf, dass auch nach Ablauf der Geltungsdauer des Reiseausweises\nfür Flüchtlinge dieser stets verlängert werden würde. Zum einen ist\nanzunehmen, dass der Kläger in erster Linie im Hinblick auf das ihm\ngewährte unbefristete Aufenthaltsrecht seinen Asylantrag\nzurückgenommen hat. Außerdem wäre jedenfalls ein Vertrauen auf die\nWiederholung der Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge\nauch nach Ablauf der Geltungsdauer – wie dargelegt –\nnicht schutzwürdig.\n\n32\n\n2. Die Klage hat mit dem Hilfsantrag ebenfalls keinen Erfolg.\nDieser ist nach § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Kläger\nunter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide eine Verpflichtung\ndes Beklagten zur Erteilung eines Reiseausweises für Ausländer,\nhilfsweise eine Neubescheidung seines Antrages auf Ausstellung\neines Reiseausweises für Ausländer begehrt.\n\n \n\n33\n\na) Die Verpflichtungsklage ist zwar auch insoweit zulässig. Die\nin der erstmaligen Stellung eines Hilfsantrages in der mündlichen\nVerhandlung vor dem Verwaltungsgericht liegende Klageänderung ist\nzulässig, denn der Beklagte hat sich auf die geänderte Klage\neingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Der Kläger hat einen Antrag beim\nBeklagten gestellt und das erforderliche Vorverfahren (§ 68 VwGO)\ndurchgeführt. Mit Schreiben vom 15. März 2005 beantragte der Kläger\nausdrücklich und über seinen Antrag vom 24. Februar 2005\nhinausgehend die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer.\nDiesen Antrag hat der Beklagte mit Bescheid vom 19. Oktober 2005\nbeschieden. Zwar wird in dem Tenor des Bescheides nur der Antrag\ndes Klägers „vom 24. Februar 2005 auf Ausstellung eines\nReiseausweises für Flüchtlinge auf Grund des Art. 28“\ngenannt. Jedoch ergibt sich bei sachgerechter Auslegung des\nBescheides, in dessen Begründung ausgeführt wird, dass auch eine\nErteilung eines Reiseausweises für Ausländer (§ 4 Abs. 1 Nr. 1\nAufenthV) nicht in Betracht komme, dass damit auch der unter dem\n15. März 2005 gestellte Antrag beschieden werden sollte. Auch\ninsoweit hat der Kläger mit Schreiben vom 28. Oktober 2005\nWiderspruch erhoben, der mit Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember\n2005 zurückgewiesen wurde.\n\n34\n\nb) Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat weder einen\nAnspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer noch\nauf Neubescheidung seines Antrages. Der Bescheid des Beklagten vom\n19. Oktober 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.\nDezember 2005 ist daher auch insoweit  rechtmäßig und verletzt\nden Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).\n\n35\n\nDie Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge richtet\nsich nach §§ 5 Abs. 1, 6 AufenthV. Zwar besitzt der Kläger eine\nNiederlassungserlaubnis, so dass für ihn grundsätzlich nach § 6\nSatz 1 Nr. 1 AufenthV ein Reiseausweis für Ausländer im Inland\nausgestellt werden darf. Jedoch sind die tatbestandlichen\nVoraussetzungen des § 5 AufenthV nicht erfüllt.\n\n36\n\nNach § 5 Abs. 1 AufenthV kann einem Ausländer, der nachweislich\nkeinen Pass oder Passersatz besitzt und ihn nicht auf zumutbarere\nWeise erlangen kann, nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen\nein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt werden. Absatz 2 der\nBestimmung enthält Regelbeispiele dazu, was als zumutbar im Sinne\ndes Absatzes 1 gilt. So ist etwa in der den Bestimmungen des\ndeutschen Passrechts entsprechenden Weise an der Ausstellung oder\nVerlängerung des Passes oder Passersatzes mitzuwirken und die\nBehandlung des Antrages durch die Behörden des Herkunftsstaates\nnach dem Recht des Herkunftsstaates zu dulden, sofern dies nicht zu\neiner unzumutbaren Härte führt (Nr. 2). Ferner sind für die\nbehördlichen Maßnahmen die vom Herkunftsstaat allgemein\nfestgelegten Gebühren zu zahlen (Nr. 4).\n\n37\n\nWelche konkreten Anforderungen an die Zumutbarkeit zu stellen\nsind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls aufgrund\neiner Gesamtbetrachtung aller Umstände (vgl. zum Begriff der\nUnzumutbarkeit in § 5 Abs. 2 Nr. 3 AufenthV: BVerwG, Beschluss vom\n20. Juni 2011 – 1 B 1.11 -, juris Rn. 6). Bei dieser\nGesamtbetrachtung sind vorliegend zu Gunsten des Klägers die\nbesondere Schwierigkeiten bei der Passbeschaffung zu\nberücksichtigen, die dadurch bedingt sind, dass er niemals einen\nnationalen Pass der Ukraine besessen hat und sich bislang auch\nnicht darum bemühen musste, weil er in der Vergangenheit einen\ninternationalen Reiseausweis für Flüchtlinge besaß. Dabei liegt\nnach der Rechtsprechung des Senats die Darlegungs- und Nachweislast\ndafür, die erforderlichen und zumutbaren Schritte für die Erlangung\neines Nationalpasses unternommen zu haben, nicht allein beim\nKläger. Vielmehr bestehen wechselseitige Pflichten des betroffenen\nAusländers und der zuständigen Ausländerbehörde. Den Ausländer\ntreffen eine Mitwirkungs- sowie eine Initiativpflicht hinsichtlich\nihm bekannter und zumutbarer Möglichkeiten, einen Pass zu\nbeschaffen. Der Behörde obliegt die Erfüllung einer Hinweis- sowie\neiner Anstoßpflicht. Sie muss den Ausländer auf diejenigen\nMöglichkeiten der Passbeschaffung hinweisen, die ihm bei objektiver\nSichtweise nicht bekannt sein können (vgl. zu § 25 Abs. 5 Satz 3\nAufenthG: Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2011 - OVG 2 M 62.10\n-, unter Bezugnahme auf VGH München, Urteil vom 23. März 2006 - 24\nB 05.2889 -, juris). Selbst bei Berücksichtigung der besonderen\nSchwierigkeiten des Klägers bei der Passbeschaffung infolge der\nAusstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge und bei Anwendung\ndes nach Verantwortungsbereichen differenzierenden Maßstabs für die\nNachweispflicht reichen die Darlegungen des Klägers über seine\nPassbeschaffungsbemühungen nicht aus, um anzunehmen, dass er einen\nsolchen bei der ukrainischen Botschaft nicht zumutbar erlangen\nkann.\n\n38\n\nZwar hat der Kläger unter dem 25. Januar 2007 mit dem\nvollständig ausgefüllten Formular der ukrainischen Botschaft\n„Antrag über Besitz oder Nichtbesitz der ukrainischen\nStaatsangehörigkeit“ die Überprüfung der ukrainischen\nStaatsangehörigkeit beantragt, deren Feststellung die erste\nnotwendige Voraussetzung für die Ausstellung eines ukrainischen\nPasses ist. Der Kläger hat in diesem Zusammenhang auch persönlich\nbei der ukrainischen Botschaft vorgesprochen. Damit hat er jedoch\nnicht alle für ihn zumutbaren Schritte zur Beschaffung eines\nukrainischen Passes unternommen. Offen bleiben kann, ob der Antrag\nauf Überprüfung der ukrainischen Staatsangehörigkeit bereits\nunvollständig war, weil ihm kein Identitätsnachweis beigefügt war,\noder ob der Beklagte insoweit seiner Hinweispflicht nicht genügt\nhat. Denn jedenfalls hat der Kläger weitere für ihn zumutbare\nBemühungen unterlassen. So hat er sich nicht mit dem gebotenen\nNachdruck um die Ausstellung eines ukrainischen Passes bemüht. Seit\nder Antragstellung vom 25. Januar 2007 und der Vorsprache bei der\nukrainischen Botschaft sind nunmehr fast 5 Jahre vergangen, ohne\ndass der Kläger weitere Schritte unternommen oder sich nach den\nGründen für die Nichtbescheidung seines Antrages erkundigt hätte.\nDer Kläger hat außerdem nicht – wie nach § 5 Abs. 2 Nr. 4\nAufenthV erforderlich – die Gebühren für die Bearbeitung\nseines Antrages auf Überprüfung der Staatsangehörigkeit entrichtet.\nDies räumt er in seiner eidesstattlichen Erklärung vom 20.\nSeptember 2011 letztlich ein („… wollte diese bereits\nbezahlen“). Schließlich ist der Kläger ohne sachlichen Grund\nnicht auf das in der mündlichen Verhandlung vor dem\nVerwaltungsgericht unterbreitete Angebot des Beklagten eingegangen,\nsich durch einen spezialisierten Mitarbeiter der Clearingstelle bei\neiner weiteren Vorsprache bei der Botschaft begleiten zu lassen,\nder einen formellen Umgang sowie eine ordnungsgemäße Bearbeitung\nsicherstellen und zudem die konkreten Auskünfte der\nBotschaftsmitarbeiter dokumentieren könnte.\n\n39\n\nDiese zumutbaren weiteren Bemühungen durfte der Kläger auch\nnicht deshalb als entbehrlich ansehen, weil nach der ihm der von\nder ukrainischen Botschaft gegebenen Auskunft eine Entscheidung\nüber seinen Antrag vom 25. Januar 2007 zunächst eine Registrierung\nbei der ukrainischen Botschaft erfordere, die nur nach Erteilung\nder persönlich in Kiew zu beantragenden Zustimmung der ukrainischen\nBehörden zur unbefristeten Ausreise möglich sei und ein Versuch,\ndie Genehmigung in der Ukraine zu erlangen, für ihn von vornherein\nnicht erfolgversprechend wäre. Die dem Kläger gegebene Auskunft\nwiderspricht den Erkenntnissen des Beklagten über das übliche\nVerfahren der Passbeschaffung bei der ukrainischen Botschaft,\nwonach bei einem positiven Ergebnis der Überprüfung der\nStaatsangehörigkeit der Antrag auf konsularische Registrierung auch\nbei der ukrainischen Botschaft gestellt werden kann. Sie steht auch\nnicht im Einklang mit der gegenüber dem Beklagten erteilten\ntelefonischen Auskunft der ukrainischen Botschaft vom 9. November\n2011, wonach der Antrag des Klägers vom 25. Januar 2007 deshalb\nunbearbeitet geblieben sei, weil es an einem Identitätsnachweis in\nKopie sowie an einem Nachweis über die Begleichung der\nKonsulargebühren gefehlt habe. Es ist daher jedenfalls nicht ohne -\nvom Kläger im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht zu erbringende -\nweitere Nachweise davon auszugehen, dass eine Bescheidung seines\nAntrags auf Überprüfung seiner Staatsangehörigkeit durch die\nukrainische Botschaft deshalb unterblieben ist, weil es an einer\nRegistrierung bei der ukrainischen Botschaft und der dafür\nerforderlichen Zustimmung der ukrainischen Behörden zur\nunbefristeten Ausreise fehlte. Weitere Aufklärung könnte eine\nVorsprache des Klägers bei der ukrainischen Botschaft mit einem\nMitarbeiter der Clearingstelle erbringen, die dieser jedoch trotz\neines entsprechenden Angebots des Beklagten bislang nicht\nunternommen hat. Im Übrigen ist es nach den Darlegungen des Klägers\nauch nicht ersichtlich, dass es für ihn völlig aussichtslos wäre,\ndie Genehmigung über das unbefristete Verbeiben im Ausland in der\nUkraine zu erlangen. Soweit er auf die – in eigener\nÜbersetzung vorgelegte – „Verordnung über das Anschauen\ndes Gesuchs ukrainischer Staatsbürger auf unbefristetes Verbleigen\nim Ausland“ verweist und geltend macht, die darin für die\nGenehmigung verlangten Unterlagen in der Ukraine nicht mehr\nbesorgen zu können, ist schon fraglich, ob die Verordnung (noch)\nformell gültig ist und ob die entsprechenden Unterlagen in der\nPraxis der ukrainischen Behörden auch in Fällen, in denen die\nAusreise - wie hier - schon im Jahr 1992 erfolgt ist, ohne\nEinschränkung verlangt werden.\n\n40\n\nDie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die\nEntscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167\nSatz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der\nZivilprozessordnung.\n\n41\n\nDie Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil\ndie Rechtsfrage, welchen Umfang die Rechtsstellung jüdischer\nEmigranten aus der ehemaligen Sowjetunion hat, die vor\nIn-Kraft-Treten des Aufenthaltsgesetzes aufgenommen worden sind,\neiner höchstrichterlichen Klärung bedarf.","source":"openlegaldata","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/514220","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-berlin-brandenburg/2011-11-24/ovg-2-b-9-11","cited_norms":[{"jurabk":"AufenthV","ref":"§ 5","ref_norm":"5","n":8},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":5},{"jurabk":"AufenthV","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":2},{"jurabk":"AufenthV","ref":"§ 6","ref_norm":"6","n":2},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 88","ref_norm":"88","n":2},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 102","ref_norm":"102","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 59","ref_norm":"59","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 68","ref_norm":"68","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 91","ref_norm":"91","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 132","ref_norm":"132","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 711","ref_norm":"711","n":1},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 23","ref_norm":"23","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 154","ref_norm":"154","n":1},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 48","ref_norm":"48","n":1},{"jurabk":"AsylVfG 1992","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"AsylVfG 1992","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 25","ref_norm":"25","n":1},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 60","ref_norm":"60","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 167","ref_norm":"167","n":1},{"jurabk":"AufenthG 2004","ref":"§ 103","ref_norm":"103","n":1},{"jurabk":"AufenthV","ref":"§ 55","ref_norm":"55","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 16a","ref_norm":"16a","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":1}],"authoritative_source":"https://de.openlegaldata.io/case/514220","attribution":{"source":"Open Legal Data","source_url":"https://de.openlegaldata.io/case/514220","license":"Open Database License (ODbL) v1.0","license_url":"https://opendatacommons.org/licenses/odbl/1-0/","notice":"Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0."},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/ovg-berlin-brandenburg/2011-11-24/ovg-2-b-9-11","upstream":"https://de.openlegaldata.io/case/514220","retrieved":"2026-07-09 09:27:41.102234+00:00"}}