{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerwG:2006:120706U10C9.05.0","court":"Bundesverwaltungsgericht","senate":"10. Senat","decided":"2006-07-12","aktenzeichen":"10 C 9.05","doktyp":"Urteil","leitsatz":"1. § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG entfaltet als Bundesrecht für landesrechtliche Gebührenregelungen keine Sperrwirkung, die es verbietet, für Maßnahmen im Vorfeld behördlicher Sanierungsanordnungen Verwaltungsgebühren zu erheben. 2. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Normenklarheit verlangt, dass ein Gebührentatbestand durch seine Unbestimmtheit den Behörden und Gerichten nicht die Möglichkeit einer willkürlichen Handhabung eröffnet. Dies gewährleistet eine nachträgliche Auslegung des Gebührentatbestandes nur dann, wenn ein Gebührenschuldner mit seiner Heranziehung rechnen musste, weil dies in Anwendung juristischer Methoden ein vertretbares Auslegungsergebnis darstellt. 3. An einem vertretbaren Auslegungsergebnis in diesem Sinne fehlt es, wenn auch die gerichtliche Auslegung eines Gebührentatbestandes keine Kriterien dafür zu benennen vermag, wie die Teilnahme von Behördenvertretern an Besprechungen mit dem Betroffenen als gebührenpflichtige „Amtshandlung“ vom Führen „bloßer Gespräche“ und anderen gebührenfreien Kontakten mit Bagatellcharakter abzugrenzen ist. Mit Blick auf die Vielgestaltigkeit behördlicher Kontakte und Vorfeldhandlungen (z.B. Aufklärung des Sachverhalts, Auskunft, Beratung, Anhörung, vgl. § 24 Abs. 1, §§ 25, 28 Abs. 1 VwVfG BW) muss für den Bürger vorhersehbar sein, wann diese die Erheblichkeitsschwelle zur Gebührenpflicht überschreiten.","text_plain":"BUNDESVERWALTUNGSGERICHT\n\nIM NAMEN DES VOLKES\n\nURTEIL\n\nVerkündet\nBVerwG 10 C 9.05 am 12. Juli 2006\nVGH 2 S 2488/03 Hänig\nals Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle\n\nIn der Verwaltungsstreitsache\n\nhat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts\nauf die mündliche Verhandlung vom 12. Juli 2006\ndurch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hien und die Richter am\nBundesverwaltungsgericht Vallendar, Prof. Dr. Rubel, Dr. Nolte und\nDomgörgen\n\nfür Recht erkannt:\n\nDas Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. Februar 2005 wird geändert.\n\nDie Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. September 2003 wird zurückgewiesen.\n\nDer Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des\nRevisionsverfahrens.\n\nGründe:\n\nI\n\n1 Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Verwaltungsgebühr,\ndie das beklagte Land Baden-Württemberg dafür erhoben hat, dass Bedienstete des Landratsamts Ortenaukreis mit ihr Besprechungen über die Sanierung\nvon Bodenverunreinigungen auf dem Gelände des stillgelegten Bahnhofs Lahr\nabgehalten haben.\n\n2 Im Zuge von Erhebungen altlastenverdächtiger Flächen stellte das Landratsamt\nauf dem Bahnhofsgelände im Bereich eines ehemaligen Tanklagers Bodenverunreinigungen fest, die nach Einschätzung der sog. Bewertungskommission\nGrundwasserbeprobungen erforderlich machten. Die Klägerin legte Anfang\n1997 ein Untersuchungsprogramm vor, dessen Umsetzung am 5. Juni und am\n2. Dezember 1997 in Besprechungen mit dem Landratsamt abgestimmt wurde.\nEine weitere Besprechung, die am 17. Juni 1998 folgte, diente zur Auswertung\nder bis dahin vorliegenden Untersuchungsergebnisse. In einem Schreiben vom\n12. August 1998 teilte das Landratsamt der Klägerin mit, dass sich nicht einwandfrei klären lasse, wer für die festgestellten Bodenverunreinigungen als\nHandlungsstörer verantwortlich zu machen sei. Es sei daher sachgerecht, die\nKlägerin als Grundstückseigentümerin und Zustandsstörerin für weitere Maßnahmen in Anspruch zu nehmen.\n\n3 Mit Schreiben vom 14. Januar 1999, das auf die Ergebnisse einer Besprechung\nam 17. Dezember 1998 Bezug nahm, forderte das Landratsamt die Klägerin\nauf, Sanierungsvorplanungen in Auftrag zu geben. Am 23. März 1999 einigten\nsich die Beteiligten in einer Besprechung auf die Sanierungsvariante „Bodenaushub und begleitende hydraulische Maßnahmen“. Nach Auswertung zwischenzeitlich gewonnener Untersuchungsergebnisse schlug die Klägerin eine\nandere Sanierungsvariante vor, die eine hydraulische Sicherung des Grundwasserabstroms zum Gegenstand hatte und über die von den Beteiligten in\neiner Besprechung am 2. Dezember 1999 Einvernehmen erzielt wurde. In einer\nweiteren Besprechung, die am 27. Januar 2000 stattfand, wurden die Einzelheiten dieses Sanierungskonzepts diskutiert und festgelegt. Danach rechnete das\nLandratsamt im Laufe des März 2000 mit der Vorlage einer Ausführungsplanung und im September/Oktober 2000 mit der Inbetriebnahme der Sanierungsanlage. Nachdem die genannten Termine ergebnislos verstrichen waren, drohte\ndas Landratsamt der Klägerin unter dem 10. Mai 2001 an, von dem ursprünglich beabsichtigten Weg einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung Abstand zu nehmen und eine Sanierungsanordnung zu erlassen.\n\n4 Die Klägerin bat um weiteren zeitlichen Aufschub und bekundete ihr fortbestehendes Interesse an einer einvernehmlichen Lösung. Am 9. November 2001\nfand eine weitere Besprechung zwischen den Beteiligten statt.\n\n5 Unter dem 10. Dezember 2001 erließ das Landratsamt gegen die Klägerin einen Gebührenbescheid über 5 000 DM. Die Gebühr werde für den angefallenen\nVerwaltungsaufwand bei der Bearbeitung der Altlast auf der Grundlage von § 3\nLGebG BW erhoben. Den hiergegen von der Klägerin eingelegten Widerspruch\nwies das Regierungspräsidium Freiburg mit Bescheid vom 27. September 2002\nzurück. In einer Anlage zu diesem Widerspruchsbescheid sind die zuvor\ngenannten Besprechungen aufgelistet, die aus Sicht des Regierungspräsidiums\ngebührenpflichtige Amtshandlungen darstellten.\n\n6 Die Klägerin hat gegen die Gebührenerhebung Klage erhoben. Durch Urteil\nvom 24. September 2003 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Gebührenerhebung finde in § 3 LGebG BW keine rechtliche Grundlage. Zum einen seien die Nrn. 1.2.15 ff. GebVerz - zumindest in diesem Fall -\nfür den Bereich der Altlasten abschließend und verdrängten somit die Generalklausel des § 3 LGebG BW. Zum anderen sei die Teilnahme an Besprechungen\noder gar deren Vorbereitung durch Bedienstete der Behörde keine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne von § 3 LGebG BW.\n\n7 Der Beklagte hat gegen dieses Urteil Berufung eingelegt und zur Begründung\nvorgetragen, der Gebührenanspruch werde nicht mehr auf § 3 LGebG BW gestützt, sondern auf § 11 Abs. 1 Satz 3 LGebG BW i.V.m. Nr. 1.2.18 GebVerz.\nDiese Tarifstelle sei als Auffangtatbestand für Altlastenfälle anzusehen, weil\ndort ganz allgemein von „Amtshandlungen“ die Rede sei. Dies seien auch Besprechungen im Rahmen von Verhandlungen mit dem Ziel des Abschlusses\neines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Der Behörde sei es unbenommen, in\neinem Verwaltungsverfahren kostenpflichtige Teilbescheide zu erlassen, sofern\nsie einen abgrenzbaren Gegenstand beträfen. Unterbleibe die (Teil-)Amtshandlung, so sei die ermäßigte Gebühr sachgerecht. Im vorliegenden Fall sei\n\nunter Berücksichtigung des Gebührenrahmens von 50 bis 5 000 DM eine Gebühr in Höhe von 2 500 DM angemessen.\n\n8 Der Beklagte hat beantragt,\n\ndas Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. September 2003 teilweise zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit mit ihr der Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 10. Dezember 2001 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom\n27. September 2002 für eine (Teil-)Gebührenhöhe von\n1 278,23 € (2 500 DM) aufgehoben worden ist.\n\n9 Die Klägerin ist dem Vortrag des Beklagten entgegengetreten und hat beantragt,\n\ndie Berufung zurückzuweisen.\n\n10 Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat der Berufung des Beklagten stattgegeben. Die Besprechungen mit der Klägerin seien gebührenpflichtige\nAmtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen Überwachung im Sinne\nvon Nr. 1.2.18 GebVerz. Der Begriff der Amtshandlung schließe eine schlichthoheitliche Behördentätigkeit ein, die auf den Abschluss eines öffentlichrechtlichen Vertrages abziele. Der Beklagte sei durch die Teilnahme seiner Bediensteten an den Besprechungen mit der Klägerin auch - wie es eine gebührenpflichtige Amtshandlung erfordere - mit Außenwirkung tätig geworden. Die\nTeilnahme von Behördenbediensteten an Besprechungen sei schließlich auch\nauf Veranlassung und im Interesse der Klägerin erfolgt. Die Vertragsverhandlungen seien nämlich aufgenommen worden, weil die Klägerin eine einseitige\nInanspruchnahme als Störerin durch Verwaltungsakt des Beklagten habe vermeiden wollen. Aus diesem Grunde handele es sich auch nicht lediglich um das\ngebührenfreie Führen von „bloßen Gesprächen“. Wenn der Beklagte den Gebührenanspruch ursprünglich nicht auf die genannte Tarifstelle, sondern auf die\nGeneralklausel des § 3 LGebG BW gestützt habe, sei dies unschädlich. Entgegen der Ansicht des Beklagten finde § 11 Abs. 1 Satz 3 LGebG BW allerdings\nkeine Anwendung.\n\n11 Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Bestimmtheitsgebot stehe der\nGebührenerhebung nicht entgegen. Das Bestimmtheitsgebot habe insoweit\nallein die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend\nüberprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffneten. Der Gebührentatbestand\nder Nr. 1.2.18 GebVerz sei unter diesem Aspekt nicht zu beanstanden, weil der\nBegriff der Amtshandlung eine Auslegung ermögliche, die Willkür ausschließe.\n\n12 Entgegen der Ansicht der Klägerin stehe einer Gebührenerhebung die Kostentragungsregelung in § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht entgegen. Es erscheine fraglich, ob der dortige Kostenbegriff neben den Auslagen auch Gebühren\neinschließe oder ob er im „untechnischen“ Sinne zu verstehen sei und nur Auslagen des Verpflichteten umfasse. Dies bedürfe aber keiner abschließenden\nEntscheidung, weil diese Vorschrift eine Kostentragungspflicht nur für den Fall\nentstehen lasse, dass die im dortigen Satz 1 bezeichneten Maßnahmen durch\ndie zuständige Behörde angeordnet worden seien. Derartige Anordnungen seien vorliegend jedoch nicht ergangen. Da § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ein\nschlicht-hoheitliches Tätigwerden der Behörde im Vorfeld eines Eingriffsaktes\nnicht erfasse, sei der Landesgesetzgeber von einer gebührenrechtlichen Regelung dieser Verwaltungstätigkeit nicht ausgeschlossen.\n\n13 Mit ihrer Revision gegen dieses Urteil rügt die Klägerin die Unbestimmtheit des\nGebührentatbestandes. Sie macht ferner geltend, dass § 24 Abs. 1 Satz 1\nBBodSchG gegenüber dem Verwaltungsgebührenrecht der Länder eine\n„Sperrwirkung“ entfaltet. Die genannte Vorschrift bestimme abschließend und\ndie landesrechtlichen Grundlagen einer Gebührenerhebung verdrängend, wann\nund unter welchen Voraussetzungen Kosten von der Vollzugsbehörde erhoben\nwerden könnten. Eine Gebührenerhebung auf dieser Ermächtigungsgrundlage\nsei nur im Falle einseitig hoheitlichen Tätigwerdens, nicht aber dann möglich,\nwenn die Tätigkeit der Behörde auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen\nSanierungsvertrages ausgerichtet sei.\n\n14 Die Klägerin beantragt,\n\nunter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. Februar\n2005 die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des\nVerwaltungsgerichts Freiburg vom 24. September 2003\nzurückzuweisen.\n\n15 Der Beklagte tritt dem Vorbringen der Klägerin unter Bezugnahme auf das angefochtene Urteil entgegen und beantragt,\n\ndie Revision zurückzuweisen.\n\n16 Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt\nsich am Verfahren und spricht sich gegen eine „Sperrwirkung“ des § 24 Abs. 1\nSatz 1 BBodSchG gegenüber dem Verwaltungsgebührenrecht der Länder aus.\n\nII\n\n17 Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil kann keinen Bestand haben, weil es Bundesrecht verletzt. Dementsprechend war die Berufung\ngegen das erstinstanzliche Urteil, soweit dieses vom Beklagten angefochten\nworden war, zurückzuweisen.\n\n18 Ein Verstoß gegen Bundesrecht, auf dem das Berufungsurteil beruht, liegt allerdings nicht darin, dass die Vorinstanz die „Sperrwirkung“ des § 24 Abs. 1\nSatz 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) vom 17. März 1998\n- BGBl I S. 502 - verneint hat (1.). Vielmehr genügt die hier angewandte Gebührenregelung des Landesrechts nicht dem bundes(verfassungs-)rechtlichen\nGrundsatz der Normenklarheit (2.).\n\n19 1. Das Berufungsgericht hat § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG mit Recht kein\nrechtliches Hindernis für die angefochtene Erhebung von Verwaltungsgebühren\nentnommen.\n\n20 Die Vorschrift des § 24 BBodSchG regelt die Frage, wer die Kosten für die Untersuchung und Sanierung einer Altlast oder schädlichen Bodenveränderung zu\ntragen hat. Kostenpflichtig ist nach Absatz 1 Satz 1 derjenige, der zur Durchführung der auf der Grundlage von im Einzelnen benannten Vorschriften „angeordneten Maßnahmen“ verpflichtet ist, oder nach Absatz 1 Satz 3 derjenige, von\ndem die dort bezeichneten Maßnahmen hätten verlangt werden können. Zum\nKatalog der Maßnahmen nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG zählen die\nGefahrerforschung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG, die Sanierungs- und Vorsorgemaßnahmen nach § 10 Abs. 1 BBodSchG, die Informationspflicht nach § 12\nBBodSchG, die Sanierungsplanung und -untersuchung nach § 13 BBodSchG,\ndie behördliche Sanierungsplanung nach § 14 Satz 1 Nr. 1 BBodSchG, die Eigenkontrollmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 BBodSchG und die Anordnungen zur\nAltlastensanierung nach § 16 Abs. 1 BBodSchG. § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG\nnormiert die Voraussetzungen eines Anspruchs auf Kostenerstattung. § 24\nAbs. 2 BBodSchG regelt schließlich den internen Ausgleich mehrerer Kostenverantwortlicher.\n\n21 Auf eine Legaldefinition des Kostenbegriffs, wie sie etwa in § 1 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) vom 23. Juni 1970 - BGBl I S. 821 - zu finden ist, hat das Bundes-Bodenschutzgesetz verzichtet. Dies schließt nicht aus,\ndass der Begriff ähnlich weit zu verstehen ist, also je nach Lage der Dinge im\nEinzelfall auch Auslagen und Gebühren umfassen kann. Kosten sind zunächst\njedenfalls der Untersuchungs- und Sanierungsaufwand, der dem Verpflichteten\naus den in § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG genannten behördlichen Anordnungen erwächst. Im Zuge derartiger Maßnahmen können aber auch der\nzuständigen Behörde Auslagen entstehen. Dies ist etwa der Fall, wenn bodenbezogene Maßnahmen, weil sie vom Verpflichteten nicht selbst durchgeführt\nwerden, von einer Behörde im Wege des Selbsteintritts (vgl. BTDrucks 13/6701\nS. 63) oder der Ersatzvornahme (vgl. BTDrucks 13/6701 S. 67) vollzogen werden. Hier erspart sich der Verpflichtete entsprechende Aufwendungen. Dennoch spricht einiges dafür, insoweit die bei der Vollzugsbehörde anfallenden\nAuslagen ebenfalls als Kosten in diesem Sinne zu bewerten; denn es ist das\nerklärte Ziel des Bundes-Bodenschutzgesetzes, den Behörden mit der Anordnungsbefugnis zur Altlastensanierung die Instrumente an die Hand zu geben,\n\num die Sanierungspflicht der Verantwortlichen im Einzelfall durchzusetzen (vgl.\nBTDrucks 13/6701 S. 19). Dies setzt wiederum voraus, dass die zwangsweise\nDurchsetzung von Sanierungsmaßnahmen für den Verpflichteten nicht zu einer\nKosteneinsparung führt. Speziell die Vorschrift des § 24 Abs. 1 Satz 3\nBBodSchG stützt diese Auslegung. Im Einzelfall mögen aber darüber hinaus\nauch Gebühren dem Kostenbegriff unterfallen. So ist es denkbar, dass etwa\nderjenige, der als Anscheinsstörer von der Behörde zu Untersuchungen nach\n§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG herangezogen worden ist, unter den Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG auch die Erstattung der von ihm in\ndiesem Zusammenhang geleisteten Verwaltungsgebühren verlangen kann. Für\neinen Ausgleichsanspruch nach § 24 Abs. 2 BBodSchG gilt dies entsprechend.\n\n22 Das Berufungsgericht hat dennoch im Ergebnis zu Recht eine Sperrwirkung des\nBundesrechts gegenüber landesrechtlichen Regelungen des Gebührenrechts\nverneint. Insoweit gilt Folgendes:\n\n23 Die Vorinstanz ist unter Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 9. Oktober 1984 - 2 BvL 10/82 - BVerfGE 67,\n299 <324>) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 25. August 1999\n- BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <278 f.> und vom 19. Januar 2000\n- BVerwG 11 C 5.99 - Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 S. 3) zu Art. 72 Abs. 1 GG\nzutreffend davon ausgegangen, dass es im Zweifel bei der Länderzuständigkeit\nzur Regelung von Verwaltungsgebühren verbleibt, wenn die bundesrechtliche\nNorm nicht eindeutig umfassend und abschließend ausgestaltet ist. Die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Gebührenrechts ist dann, wenn ein\nBundesgesetz durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt wird, nach\nArt. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder (vgl. auch Urteile vom\n13. Januar 1959 - BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <93 f.>; vom 3. März\n1994 - BVerwG 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 <193> und vom 19. Januar 2000\n- BVerwG 11 C 6.99 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 36 S. 16). Mit\nder Verwaltungszuständigkeit der Länder geht auch ihre Gebührenhoheit einher. Dass der Bundesgesetzgeber mit Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes einschränkend in die Gebührenhoheit der Länder eingreifen wollte, ist\nnicht ersichtlich.\n\n24 Dem Bundesgesetzgeber war der Gedanke fremd, die bisherige Kompetenz der\nLänder, im Zusammenhang mit Altlastenüberwachung anfallende Amtshandlungen gebührenpflichtig zu machen, mit der neuen Kostentragungsregelung abzuschaffen oder zu beschränken. Die Gesetzesmaterialien bestätigen,\ndass die Kostentragungsregelung lediglich „der derzeitigen Kostenverteilung bei\nGefahrenabwehrmaßnahmen, wie sie durch das landesrechtliche Polizei- und\nOrdnungsrecht und die Rechtsprechung vorgegeben sind“, entspricht (vgl.\nBTDrucks 13/6701 S. 25). Kostenfragen werden in der Begründung des Regierungsentwurfs ausführlich diskutiert (a.a.O. S. 21 ff.). Dabei wird hervorgehoben, dass „die ausdrückliche Gefahrenorientierung der Regelung … durch ihre\nBeschränkung auf den objektiv wirklich notwendigen Sanierungsaufwand\nzugleich Kosten“ senkt (a.a.O. S. 22). Es ist aber nicht davon die Rede, dass\nder verringerte Sanierungsaufwand aus einer Freistellung der Sanierungsverantwortlichen von Gebührenforderungen resultieren sollte, die sich aus Landesrecht ergeben. Auch die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats betont, dass Kostenpflichten „durch die Berücksichtigung der im Gesetzentwurf vorgesehenen Anforderungen … nicht neu begründet, sondern lediglich durch eine bundesrechtliche Regelung vereinheitlicht“\nwerden (a.a.O. S. 62).\n\n25 Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR\n242/91, 315/99 - BVerfGE 102, 1 <3, 14>) hat dementsprechend entschieden,\ndass die Verantwortlichkeit für Altlasten oder schädliche Bodenveränderungen,\ndie § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG für den dort genannten Personenkreis begründet, an herkömmliche Instrumente des Polizei- und Ordnungsrechts anknüpft, die den Behörden ebenfalls die Befugnis einräumten, den Pflichtigen auf\nseine Kosten zur Gefahrenabwehr zu verpflichten. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG als ergänzende Klarstellung (a.a.O. S. 4) der sicherheitsrechtlichen „Pflicht zur Gefahrenabwehr auf\neigene Kosten“ (a.a.O. S. 20). Die damit einhergehende finanzielle Belastung\nsei häufig „die wichtigste Konsequenz der Pflicht zur Altlastensanierung“ (a.a.O.\nS. 14).\n\n26 Eine „Sperrwirkung“ des § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG hätte nicht hinnehmbare, vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollte Auswirkungen für die Praxis. Es\nfehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber im Bereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes eine generelle Gebührenfreiheit einführen wollte (vgl.\nSchlabach/Heck, BayVBl 2001, 262 <265>). Die Begründung des Regierungsentwurfs (BTDrucks 13/6701 S. 17) erwähnt zwar, dass dem Bund für die Kostenregelung „eine Annexkompetenz zum Bodenrecht“ zusteht, betont in diesem\nZusammenhang aber nur, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3,\n407 <433>) die „Normen zur Ordnungsgewalt der Behörden … ein Annex des\nzu regelnden Sachgebiets“ sind. Eine Absicht, eine generelle Gebührenbefreiung zu Lasten der Länder herbeizuführen, findet in den Materialien keine Erwähnung. Eine „Sperrwirkung“ der Kostentragungsregelung hätte aber - vom\nGesetzgeber ungewollt - genau diese Folge; denn es würde dann auch eine\nbundesrechtliche Regelung fehlen, die - etwa nach dem Muster von § 21 AtG,\n§ 47 Abs. 1 WaStrG, § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG oder § 24 Abs. 1 GenTG - ersatzweise eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Verwaltungsgebühren\nabgeben könnte.\n\n27 Hiervon ausgehend stützt das Bundesrecht auch nicht die von der Revision vertretene Auffassung, eine Gebührenerhebung sei nur noch im Falle einseitig hoheitlichen Handelns, nicht aber auch dann zulässig, wenn die Tätigkeit der Behörde auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrages ausgerichtet sei. Zwar hat der Gesetzgeber den Sanierungsvertrag (vgl. § 13\nAbs. 4 BBodSchG) in der Erwartung geregelt, dass der Einsatz dieses Instrumentariums eine einvernehmliche Regelung und ein gegenseitiges Nachgeben\nfördert, was zur angestrebten Kostensenkung beitragen könne (vgl. BTDrucks\n13/6701 S. 25). Diese Kostenersparnis sollte aber auch insoweit nicht durch\neinen Eingriff in die Gebührenhoheit der Länder erkauft werden.\n\n28 2. Das in Anwendung von Landesrecht gewonnene Auslegungsergebnis der\nVorinstanz, Rechtsgrundlage der streitigen Gebührenerhebung sei Tarifziffer 1.2.18 des der Verordnung über die Festsetzung der Gebührensätze für\nAmtshandlungen staatlicher Behörden (GebVO BW) vom 28. Juni 1993\n\n- GBl.BW S. 381, ber. S. 643 - als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnisses\n(GebVerz) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Gebührenverordnung vom 17. Juli 1997 - GBl.BW S. 374, ber. S. 447 -, ist für das Revisionsgericht nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindend. Ihre Auffassung, die\ngenannte Tarifziffer, die „Amtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen\nÜberwachung“ mit einer Rahmengebühr belegt, enthalte mit hinreichender\nDeutlichkeit die Regelung, dass die Teilnahme von Behördenbediensteten an\nden hier in Rede stehenden Besprechungen gebührenpflichtig sei, stützt die\nVorinstanz dagegen auf das dem Bundes(verfassungs-)recht zu entnehmende\nBestimmtheitsgebot. Diese Auffassung hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht Stand.\n\n29 Das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt\nvom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der\nEigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 -\nBVerfGE 87, 234 <263>; Beschlüsse vom 9. August 1995 - 1 BvR 2263/94 und\n229, 534/95 - BVerfGE 93, 213 <238> und vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -\nBVerfGE 110, 370 <396>). Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung des\nAbgabenrechts nimmt ihr allerdings noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 1967 - 1 BvR\n334/61 - BVerfGE 21, 209 <215>; vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 - BVerfGE\n78, 205 <212>und vom 9. November 1988 - 1 BvR 243/86 - BVerfGE 79, 106\n<120>). Angesichts der Vielgestaltigkeit und Kompliziertheit der zu erfassenden\nVorgänge gelingt es nicht immer, einen Abgabetatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es ist dann Sache der Verwaltungsbehörden\nund der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden\nZweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten\n(vgl. Urteil vom 1. Dezember 2005 - BVerwG 10 C 4.04 - NVwZ 2006, 589\n<594>).\n\n30 Die Vorinstanz meint, die im vorliegenden Fall aufgetretenen Auslegungszweifel\nmit seinem Urteil durch seine Aussagen zum Begriff der Amtshandlung ausgeräumt zu haben, und beruft sich im Übrigen auf den Beschluss des 8. Senats\n\nvom 25. September 1989 - BVerwG 8 B 95.89 - (Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 8), wonach das Bestimmtheitsgebot nicht gewährleiste,\ndass jeder Betroffene anhand des Gebührentatbestandes gleichsam auf den\nPfennig genau vorausberechnen könne, was ihn eine bestimmte Behördenhandlung an Gebühren koste. Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot\nhabe insoweit allein die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die\ninfolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht\nhinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffneten. Die Formel,\nwonach eine Grenze für die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe erst\ndann überschritten werde, „wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr\nmöglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung\ndurch Behörden und Gerichte ausschließen“ (so z.B. Beschlüsse vom 15. November 1995 - BVerwG 11 B 72.95 - juris Rn. 5 und vom 10. April 2000\n- BVerwG 11 B 61.99 - juris Rn. 10), beschreibt die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Normenklarheit in der Tat zutreffend. Sie wird aber missverstanden, wenn dabei nicht mit in den Blick genommen wird, dass der Gebührenpflichtige erkennen können muss, „für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt“ (so BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9 - 12/98 -\nBVerfGE 108, 1 <20>). Die dort in Bezug genommenen Entscheidungen des\nBundesverfassungsgerichts verlangen, dass „grundrechtsrelevante Vorschriften\nin ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar formuliert sein müssen, dass\ndie Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach\neinrichten kann“ (BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1979 - 1 BvL 19/76 -\nBVerfGE 52, 1 <41>; ähnlich Beschlüsse vom 22. Juni 1977 - 1 BvR 799/76 -\nBVerfGE 45, 400 <420> und vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 - a.a.O.). Die\nwillkürfreie Handhabung eines Gebührentatbestandes ist danach durch nachträgliche Auslegung nur dann gewährleistet, wenn ein Gebührenschuldner mit\nseiner Heranziehung rechnen musste, weil dies in Anwendung juristischer Methoden ein vertretbares Auslegungsergebnis darstellt. So liegen die Dinge hier\nnicht.\n\n31 Die für den Senat bindende Auslegung des Landesrechts durch die Vorinstanz\nbesagt zunächst, dass die Tarifstellen Nr. 1.2.15, 1.2.16 und 1.2.17 GebVerz\n\ndie dort näher bezeichneten hoheitlichen Anordnungen mit einer Gebühr belegen, während Tarifstelle Nr. 1.2.18 GebVerz einen Auffangtatbestand für sonstige Amtshandlungen bildet, die ebenfalls gebührenpflichtig sein sollen. Hiervon\nausgehend unternimmt die Vorinstanz den Versuch, im Wege einer Konkretisierung des Begriffs der „Amtshandlung“ den Anwendungsbereich des in Tarifstelle Nr. 1.2.18 GebVerz normierten Abgabentatbestandes genauer zu bestimmen, wobei sie in Auslegung des Landesrechts zu der wiederum für den Senat\nbindenden Aussage gelangt, dass auch schlicht-hoheitliche Tätigkeiten einer\nBehörde, wenn sie Außenwirkung haben, Amtshandlungen sind. Im nächsten\nSchritt geht es bei den Auslegungsbemühungen der Vorinstanz darum, diejenigen Bereiche der altlastenrechtlichen Überwachung abzuschichten, denen zwar\nebenfalls eine Außenwirkung zukommt, die aber dennoch gebührenfrei bleiben\nsollen. In diesem Punkt ist das Auslegungsergebnis der Vorinstanz mit dem\nrechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit nicht mehr vereinbar.\n\n32 Dass es einen gebührenfreien Bereich speziell innerhalb einer kooperativen\nHandhabung der altlastenrechtlichen Überwachung geben muss, erkennt die\nVorinstanz in Anwendung des Landesrechts an; denn sie gesteht dem Altlastenverantwortlichen ausdrücklich das gebührenfreie Führen „bloßer Gespräche“\nzu. Die als gebührenpflichtig angesehenen Besprechungen sind nach Ansicht\nder Vorinstanz aber ebenfalls Gespräche mit Behördenbediensteten und unterscheiden sich von den gebührenfreien „bloßen Gesprächen“ zunächst nur durch\nihre Zweckrichtung. Besprechungen sollen speziell auf den Abschluss einer\nöffentlich-rechtlichen Vereinbarung in der Gestalt eines Sanierungsvertrags\nabzielen. Was das Mindestmaß an Voraussehbarkeit der Gebührenpflicht\nangeht, ist aber gerade dieses Abgrenzungskriterium ungeeignet.\n\n33 Nach der Regelung des § 13 Abs. 4 BBodSchG wird erst mit dem Sanierungsplan, zu dessen Vorlage die Klägerin aus der Sicht des Landratsamts nach § 13\nAbs. 1 Satz 1 BBodSchG verpflichtet war, auch der Entwurf eines Sanierungsvertrags vorgelegt. Da die Klägerin schon auf die Vorlage eines Sanierungsplans verzichtete, kann im vorliegenden Fall auch von Verhandlungen über einen Sanierungsvertrag noch gar nicht die Rede sein. Wenn man aber - wie es\ndie Vorinstanz tut - die Gebührenpflicht nicht an den förmlichen Beginn von\n\nVerhandlungen über einen im Entwurf vorliegenden Sanierungsvertrag anknüpft, verliert das Kriterium der „Teilnahme eines Behördenbediensteten an\nGesprächen, die auf den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung\nhinzielen“ (z.B. UA S. 12), seine vermeintliche Konturenschärfe. Es kommt hinzu, dass der Abgabenschuldner nicht damit rechnen musste, eine vertretbare\njuristische Auslegung der Tarifstelle Nr. 1.2.18 GebVerz werde dieses Abgrenzungskriterium zum Ergebnis haben können.\n\n34 Für das altlastenrechtliche Überwachungsverfahren ist, schon bevor es mit der\nVorlage eines Sanierungsplans oder aber mit einer entsprechenden Anordnung\nnach § 13 Abs. 1 BBodSchG in sein Endstadium eintritt, regelmäßig kennzeichnend, dass es sehr komplex ist und deswegen über längere Zeiträume\nvielfältige Kontaktaufnahmen zwischen der zuständigen Behörde und dem potenziell Sanierungsverantwortlichen auslöst. Letzteres gilt im gesteigerten Maße\ndann, wenn - wie hier - beide Seiten Interesse an einer kooperativ erarbeiteten\nLösung zeigen. Es ist daran zu erinnern, dass die Gespräche über die Altlastenproblematik nach Aktenlage im vorliegenden Fall bereits Anfang der neunziger Jahre begannen. Abgesehen davon, dass nach Auffassung der Vorinstanz\nschon die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Besprechung am 2. Dezember 1997 an dem zwischenzeitlichen Ablauf der Verjährungsfrist nach § 21\nAbs. 1 des Landesgebührengesetzes (LGebG BW) vom 21. März 1961\n- GBl.BW S. 59 - scheitern musste, lässt sich die Gebührenfreiheit der altlastenrechtlichen Überwachung in ihrer Anfangsphase nur am Inkrafttreten der\nNeufassung des Gebührenverzeichnisses im August 1997 festmachen, mit der\ndie Tarifstelle Nr. 1.2.18 GebVerz als Auffangtatbestand neu eingeführt wurde\n(Art. 2 der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1997).\n\n35 Es ist nicht davon auszugehen, dass die Klägerin, ihre Kenntnis von dieser\nRechtsänderung hier unterstellt, vom damaligen Zeitpunkt an wissen konnte,\ndass die Fortsetzung der laufenden Behördenkontakte den genannten Gebührentatbestand erfüllen würde. Die unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit\ninsoweit entscheidende Frage ist die, welche dieser Kontakte von nun an gebührenpflichtig waren, obwohl andere Kontakte weiterhin gebührenfrei bleiben\nsollten. Dies beantwortet die Tarifstelle Nr. 1.2.18 GebVerz nicht so, dass in\n\nAnwendung juristischer Auslegungsmethoden ein bestimmtes Ergebnis für den\nGebührenschuldner noch hinreichend vorhersehbar ist. Insofern ist bezeichnend, dass die Vorinstanz für ihre Auffassung, das Führen „bloßer Gespräche“\nsei gebührenfrei, keine Begründung anführt. Neben solchen „bloßen Gesprächen“ gibt es speziell im Zuge eines langwierigen Verwaltungsverfahrens vielfältige Behördenkontakte im Vorfeld einer (einseitigen und konsensualen) Regelung, bei denen es ebenfalls zweifelhaft - und für den Bürger nicht vorhersehbar - ist, ob sie unter einen solch weit gefassten Gebührentatbestand wie\nden der „Amtshandlungen im Rahmen der altlastenrechtlichen Überwachung“\nfallen. So mag sich beispielsweise die Frage stellen, ob die Durchführung einer\nOrtsbesichtigung, ob das „bloße“ (faktische) Entnehmen einer Bodenprobe\ndurch Behördenbedienstete und die nachfolgende (verwaltungsinterne) Analyse\nder Probe unter diesen Gebührentatbestand fallen oder nicht. Dasselbe gilt für\ndie Versendung eines Anhörungsschreibens, die einer altlastenrechtlichen\nMaßnahme regelmäßig vorausgehen muss (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG BW). Die\nListe von Beispielen behördlichen Handelns wie die Pflicht zur Sachverhaltsermittlung von Amts wegen (vgl. § 24 Abs. 1 VwVfG BW) oder zur Beratung und\nAuskunft (vgl. § 25 VwVfG BW) ließe sich fortsetzen. In allen Fällen solcher\nVorfeldhandlungen wäre für den Bürger nicht voraussehbar, ab welcher „Qualitäts“- oder Erheblichkeitsschwelle (die der Verwaltungsgerichtshof im Streitfall\nmit dem Attribut „bloße“ Gespräche zu beschreiben versucht) der Bereich des\nkostenfreien Behördenkontakts verlassen wird und das gebührenpflichtige Behördenhandeln beginnt. Zwar liegt auf der Hand, dass viele solcher Behördenkontakte lediglich Bagatellcharakter haben (Telefonate, sonstige mündliche\nAuskünfte, kurze Schreiben usw.). Den dadurch anfallenden Verwaltungsaufwand über Verwaltungsgebühren zu refinanzieren, lohnt sich in der Regel nicht,\nweil der Aufwand für die Gebührenfestsetzung und -einziehung unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten zu hoch wäre. Aus dieser Erwägung heraus Gebührenfreiheit für bestimmte Teilbereiche einzuführen und diese von den gebührenpflichtigen Amtshandlungen abzugrenzen, ist Aufgabe des Gebührengesetzgebers, dem insoweit - im Rahmen des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips - ein politischer Handlungsspielraum zukommt (vgl. zur Abgrenzung des Begriffs der „Amtshandlung“ auch VGH Kassel, Beschluss vom\n12. Dezember 2005 - 5 N 3851/04 - NVwZ-RR 2006, 448 <449>). In der Tarif-\n\nstelle Nr. 1.2.18 GebVerz hat der Gebührengesetzgeber darauf verzichtet, eine\nderartige gebührenrechtliche „Erheblichkeitsschwelle“ normativ festzulegen.\nDann überschreitet aber ein Gericht die ihm zugewiesene Aufgabe der Rechtskontrolle, wenn es - wie die Vorinstanz - versucht, selbst in diese Richtung führende Abgrenzungskriterien zu entwickeln; denn diese ergeben sich dann nicht\nin Anwendung juristischer Auslegungsmethoden aus dem Gebührentatbestand.\nDamit fehlt es zugleich an dem rechtsstaatlich geforderten Mindestmaß der\nVoraussehbarkeit der Gebührenpflicht.\n\n36 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.\n\nHien Vallendar Prof. Dr. Rubel\n\nDr. Nolte Domgörgen\n\nBeschluss\n\nDer Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf\n1 278,23 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG).\n\nHien Vallendar Prof. Dr. Rubel","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverwg/2006-07-12/10-c-9-05","cited_norms":[{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 24","ref_norm":"24","n":15},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":5},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 9","ref_norm":"9","n":2},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 12","ref_norm":"12","n":1},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 14","ref_norm":"14","n":1},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 15","ref_norm":"15","n":1},{"jurabk":"BBodSchG","ref":"§ 16","ref_norm":"16","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 84","ref_norm":"84","n":1},{"jurabk":"ZPO","ref":"§ 560","ref_norm":"560","n":1},{"jurabk":"GKG 2004","ref":"§ 52","ref_norm":"52","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 72","ref_norm":"72","n":1},{"jurabk":"AtG","ref":"§ 21","ref_norm":"21","n":1},{"jurabk":"GenTG","ref":"§ 24","ref_norm":"24","n":1},{"jurabk":"WaStrG","ref":"§ 47","ref_norm":"47","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 173","ref_norm":"173","n":1},{"jurabk":"LuftVG","ref":"§ 32","ref_norm":"32","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverwg/2006-07-12/10-c-9-05","retrieved":"2026-10-24 07:33:12.184542+00:00"},"card":{"id":"bverwg/2006-07-12/10-c-9-05","court":"BVerwG","court_id":"bverwg","court_as_stated":"Bundesverwaltungsgericht","panel":"10. 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Dies gewährleistet eine nachträgliche Auslegung des Gebührentatbestandes nur dann, wenn ein Gebührenschuldner mit seiner Heranziehung rechnen musste, weil dies in Anwendung juristischer Methoden ein vertretbares Auslegungsergebnis darstellt. 3. An einem vertretbaren Auslegungsergebnis in diesem Sinne fehlt es, wenn auch die gerichtliche Auslegung eines Gebührentatbestandes keine Kriterien dafür zu benennen vermag, wie die Teilnahme von Behördenvertretern an Besprechungen mit dem Betroffenen als gebührenpflichtige „Amtshandlung“ vom Führen „bloßer Gespräche“ und anderen gebührenfreien Kontakten mit Bagatellcharakter abzugrenzen ist. Mit Blick auf die Vielgestaltigkeit behördlicher Kontakte und Vorfeldhandlungen (z.B. 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