{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20071025.1bvr094302","court":"BVerfG","senate":"Kammer des Ersten Senats","decided":"2007-10-25","aktenzeichen":"1 BvR 943/02","doktyp":"Beschluss","leitsatz":null,"text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT\n- 1 BVR 943/02 -\n\n\n\n\n                              Im Namen des Volkes\n\n                                In dem Verfahren\n                                      über\n                          die Verfassungsbeschwerde\ndes G... e.V.,\nvertreten durch die Geschäftsführerin\n\n- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Michael Günther und Koll.\n                   Mittelweg 150, 20148 Hamburg –\ngegen a) den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April\n         2002 – 24 ZB 01.1338 –,\n\n      b) das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2001 – M 7 K 00.3379 -\n\nhat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch\n                                 den Präsidenten Papier,\n                                 die Richterin Hohmann-Dennhardt\n                                 und den Richter Hoffmann-Riem\n\nam 25. Oktober 2007 einstimmig beschlossen:\n\n  1. Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 2002 –\n     24 ZB 01.1338 – und das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2001 - M 7 K 00.3379 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 8 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Bayerische Verwaltungsgericht\n     München zurückverwiesen.\n  2. Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen\n     zu erstatten.\n  3. Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 4.000 € (in\n     Worten: viertausend Euro) festgesetzt.\n\n                                        Gründe:\n Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen Kostenbescheid, mit dem Gebühren für     1\nden Erlass von versammlungsrechtlichen Auflagen festgesetzt wurden.\n\n                                          1/12\n\n                                          I.\n Im Freistaat Bayern enthält das Kostengesetz vom 20. Februar 1998 (Bayerisches            2\nGesetz- und Verordnungsblatt, S. 43) (im Folgenden: KostenG) Vorschriften über die\nKosten für Amtshandlungen. Danach erheben die Behörden für Tätigkeiten, die sie in\nAusübung hoheitlicher Gewalt vornehmen, Kosten nach den Vorschriften des ersten\nAbschnitts des Kostengesetzes (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1).\n\n Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KostenG lautet:                                                      3\n\nArt. 2                                                                                     4\nKostenschuldner\n\n(1) Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird.\n[…]\n\n Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG bestimmt über die Kostenfreiheit:                             6\n\nArt. 3                                                                                     7\nSachliche Kostenfreiheit\n\n(1) Kosten werden nicht erhoben für                                                        8\n\n[…]                                                                                        9\n\n2. Amtshandlungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse von Amts wegen vorgenommen werden; sind sie von einem Beteiligten veranlasst, so sind ihm dafür die\nKosten aufzuerlegen, soweit dies der Billigkeit nicht widerspricht;\n\n[…]                                                                                       11\n\n  Gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 1 KostenG werden für Amtshandlungen, die von            12\nder Polizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Art. 2 des Polizeiaufgabengesetzes vorgenommen werden, Kosten nicht erhoben, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach\nArt. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 Buchstabe a KostenG sind Amtshandlungen kostenpflichtig, soweit sie beantragt oder sonst veranlasst sind und nicht überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden. Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 12 KostenG werden\nKosten nicht erhoben für Amtshandlungen bei der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen.\n\n  Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KostenG erlässt das Staatsministerium der Finanzen im        13\nBenehmen mit den beteiligten Staatsministerien, der Staatskanzlei und den Mitgliedern der Staatsregierung nach Maßgabe entsprechender Voraussetzungen das Kostenverzeichnis als Rechtsverordnung. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KostenG bemisst\nsich nach dem Kostenverzeichnis die Höhe der Gebühren. In dem Kostenverzeichnis\n(Verordnung über den Erlass des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz <Kostenverzeichnis - KVz -> vom 18. Juli 1995, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt,\nS. 454 in der Fassung der Verordnung zur Änderung des Kostenverzeichnisses vom\n30. November 2000, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 816) ist in Tarif-\n\n\n                                          2/12\n\nNr. 2.II.2/3 für das „Verbot oder Festlegung von Auflagen nach § 5 oder § 15 Abs. 1\nVersammlungsgesetz“ (VersG) eine Gebühr von 30 bis 400 DM vorgesehen gewesen.\n\n                                          II.\n  1. Der Beschwerdeführer meldete am 10. Dezember 1999 per Telefax eine Versammlung an, die am selben Tag von 11.00 bis 16.00 Uhr vor dem Europäischen Patentamt in München stattfinden sollte. Das Versammlungsthema lautete „Patentierung von Leben“. Die Beklagte im Ausgangsverfahren erließ daraufhin gegenüber\ndem Versammlungsleiter mündlich folgende versammlungsrechtliche Auflagen:\n\n1. Der Versammlungsleiter hat sich mit dem Einsatzleiter der Polizei in Verbindung     15\nzu setzen.\n\n2. Der Aufstellungsort richtet sich nach Weisung der Polizei.                          16\n\n3. Die Personen, die Tiermasken tragen, haben sich auf Verlangen beim Einsatzleiter der Polizei auszuweisen.\n\n Am selben Tag erging an den Beschwerdeführer ein Kostenbescheid in Höhe von           18\n40 DM für den Erlass der versammlungsrechtlichen Auflagen. Es seien Auflagen\nnach § 15 Abs. 1 VersG aus Zeitgründen mündlich erteilt worden. Die für die vorgenommene Amtshandlung zu erhebende Gebühr werde hiermit nachträglich festgesetzt.\n\n Der Widerspruch des Beschwerdeführers wurde zurückgewiesen. Der angefochtene Kostenbescheid sei rechtmäßig und verletze den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten. Der Beschwerdeführer sei der richtige Adressat, da er aufgrund seiner\nAnmeldung einer öffentlichen Versammlung vom 10. Dezember 1999 die Landeshauptstadt München zur Vornahme einer Amtshandlung – hier: Auflagen nach § 15\nAbs. 1 VersG – veranlasst habe.\n\n  2. Die Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Die Rechtsgrundlage im Bayerischen      20\nKostengesetz und Kostenverzeichnis verstoße nicht gegen Art. 8 GG. Die Erhebung\nvon Gebühren sei nicht geeignet, von der Veranstaltung einer Versammlung oder der\nTeilnahme an ihr abzuschrecken. Der Gebührenrahmen wirke nicht erdrückend. Die\nfestgesetzte Gebühr von 40 DM bleibe am unteren Rand des gesetzlichen Rahmens.\nAuch in anderen grundgesetzlich geschützten Bereichen, wie der Rundfunk- und\nPressefreiheit oder der Baufreiheit, fielen Gebühren an.\n\n  Kostenfreiheit nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG bestehe nicht. Die Amtshandlung      21\nsei nicht überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen worden. Primärer Sinn\nund Zweck der Auflagenerteilung gemäß § 15 VersG sei es, auch solche Versammlungen zu ermöglichen, die aus Rechtsgründen nicht zugelassen werden könnten,\nwenn sie wie ursprünglich geplant durchgeführt würden. Diesem Ziel hätten auch die\nerteilten Auflagen gedient, deren Rechtmäßigkeit das Gericht aufgrund der Bestandskraft nicht zu überprüfen habe. Sie hätten hauptsächlich im Interesse des Ver-\n\n\n                                         3/12\n\nanstalters gelegen, seine Versammlung reibungsfrei und innerhalb der gesetzlichen\nGrenzen durchzuführen. Die Auflage hinsichtlich des Verbots, Tiermasken zu tragen,\nhabe die Gewähr dafür bieten sollen, dass ein Verstoß gegen das so genannte Vermummungsverbot nach § 17a Abs. 2 VersG nicht eintrete. Auch die Auflage, sich mit\ndem Einsatzleiter der Polizei in Verbindung zu setzen, habe dem reibungslosen Ablauf der Versammlung gedient.\n\n  Auch wenn man annehmen würde, der Auflagenbescheid sei überwiegend im öffentlichen Interesse ergangen, seien nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG Kosten aufzuerlegen, wenn die Amtshandlung von einem Beteiligten veranlasst worden sei und\ndie Kostenerhebung der Billigkeit nicht widerspreche. Der Veranstalter sei Veranlasser der Versammlung. Die Versammlung wiederum habe den Auflagenbescheid veranlasst. Die Kostenerhebung von 40 DM widerspreche auch nicht der Billigkeit. Es\nhandele sich um eine sehr geringe Gebühr; außerdem liege es im Interesse des Veranstalters, dass geprüft werde, ob die Versammlung den rechtlichen Vorschriften entspreche, und gegebenenfalls Auflagen erteilt würden, um zu gewährleisten, dass sich\ndie Versammlung im rechtlichen Rahmen halte.\n\n  3. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte der Verwaltungsgerichtshof ab           23\n(vgl. Bay. VGH, NVwZ 2003, S. 114 ff.). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestünden nicht.\n\n  Auch wenn der Kostenbescheid im Zusammenhang mit der Anmeldung der Versammlung stehe, sei hervorzuheben, dass die Kosten nicht für die Anmeldung erhoben würden, insbesondere werde nicht etwa die Durchführung der erlaubnisfreien\nVersammlung von der Entrichtung von Gebühren abhängig gemacht. Es sei nochmals hervorzuheben, dass die Gebühr nur dann anfalle, wenn im Einzelfall aus Gründen der Gefahrenabwehr Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG erlassen werden müssten. Die Festlegung von Auflagen diene letztlich der Durchführbarkeit der\nVersammlung. Es hänge von deren konkreter Ausgestaltung, wie sie der Veranstalter\nvorsehe, ab, ob nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 VersG aus Gründen der öffentlichen\nSicherheit und Ordnung Auflagen überhaupt veranlasst seien. Da in diesem Fall die\nentsprechende Prüfung durch die Versammlungsbehörde veranlasst sei und die\nFestlegung von Auflagen eine Amtshandlung im Sinne des Kostengesetzes darstelle,\nsei die Erhebung der Verwaltungsgebühr grundsätzlich nicht verfassungswidrig. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber in Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG ein Regulativ vorgesehen. Auch wenn es verfassungsrechtlich nicht geboten sei, Auflagen nach § 15\nVersG generell von der Kostenpflicht auszunehmen, ermögliche die Billigkeitsregelung, im Einzelfall – etwa bei Mittellosigkeit des Veranstalters – von der Gebühr abzusehen.\n\n Die Erhebung der Verwaltungsgebühr für Auflagen verstoße auch nicht gegen Art. 3         25\nAbs. 1 GG. Die abweichende Regelung bei Auflagen, die von der Polizei während einer Versammlung verfügt würden, sei sachlich darin begründet, dass bei der Entscheidung der Versammlungsbehörde der Verwaltungsaufwand messbar sei, wäh-\n\n\n\n                                          4/12\n\nrend die Polizei Entscheidungen bei sich konkret abzeichnenden Entwicklungen treffe, bei denen ein konkreter Veranlasser nur schwer feststellbar sei. Das Gleichbehandlungsgebot sei auch nicht deshalb verletzt, weil Amtshandlungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen kostenfrei seien. Hierbei handele es\nsich um gesetzlich vorgeschriebene Aufträge zur Stärkung der Demokratie. Der im\nVordergrund stehende staatspolitische Zweck und die gesetzliche Verpflichtung zur\nDurchführung von Wahlen rechtfertigten die Kostenfreiheit.\n\n 4. Mit seiner gegen die gerichtlichen Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1\nund 2 sowie Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.\n\n  Er führe häufig öffentliche Versammlungen und Aktionen durch, teilweise auch in         27\ndichter Folge und an mehreren Orten zur gleichen Zeit. Diese Veranstaltungen müssten regelmäßig angemeldet werden. Er nehme weder Spenden von so genannten\nGroßspendern noch von staatlichen Organisationen entgegen, um seine Unabhängigkeit zu wahren. Da bei der Anmeldung einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel nicht voraussehbar sei, welche Auflagen erteilt würden, müsse er bei jeder Anmeldung im Freistaat Bayern damit rechnen, mit Kosten bis zu 400 DM\nbelastet zu werden. Ein derartiges nicht kalkulierbares Kostenrisiko wirke bereits im\nEinzelfall abschreckend, weil der Veranstalter die Kosten regelmäßig nicht auf die\nVersammlungsteilnehmer umlegen könne. Im Übrigen wirke es zumindest grundrechtsbegrenzend, weil auch ein leistungsstärkerer Veranstalter sich nur noch eine\nbegrenzte Anzahl von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel erlauben\nkönne. In den meisten Bundesländern würden für die Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen Gebühren – auch wegen verfassungsrechtlicher Bedenken hiergegen - nicht erhoben.\n\n  Art. 8 GG kontingentiere nicht das Versammlungsrecht dahingehend, dass nur in           28\ngewissen Zeitabständen eine Versammlung veranstaltet werden dürfe. Aus aktuellem Anlass dürften auch mehrere Versammlungen in kurzer Folge an verschiedenen\nKonfliktorten, möglicherweise sogar am selben Tag angemeldet werden. Verwaltungsgebühren könnten dann prohibitiv wirken.\n\n  Es sei ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenn Veranstalter, die ihre Versammlung rechtzeitig anmeldeten, mit gebührenpflichtigen Auflagen rechnen müssten, während eine Gebührenpflicht ausscheide, wenn die Anmeldung unterbleibt, so dass Auflagen erst vor Ort erteilt werden könnten, für die\nniemand mit Gebühren belastet werde. Auch entfalle eine Gebührenpflicht bei einer\nVersammlung, die rechtzeitig angemeldet wurde, bei der die Auflagen aber erst vor\nOrt erteilt würden. Sachlich sei dieser Unterschied nicht zu rechtfertigen. Die Mitwirkung am demokratischen Meinungsbildungsprozess müsse frei von staatlichen Kosten sein. Im Übrigen verstießen die einschlägigen Tarifstellen sowie Artikel des Kostengesetzes auch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.\n\n 5. Die Verfassungsbeschwerde ist dem Bayerischen Staatsministerium der Justiz,           30\n\n\n                                          5/12\n\nden Regierungen der anderen Bundesländer und der Landeshauptstadt München mit\nder Gelegenheit zur Stellungnahme zugestellt worden.\n\n  Die Landesregierungen der Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg,               31\nMecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Schleswig-Holstein, Saarland und Thüringen haben durch die jeweiligen Fachministerien mitgeteilt, dass die Erteilung versammlungsrechtlicher Auflagen in ihren Ländern keiner\nGebührenpflicht unterliege.\n\n                                        III.\n Die Voraussetzungen für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor (§ 93c        32\nAbs. 1 Satz 1 BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung\nder Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits\nentschieden. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung des\nGrundrechts des Beschwerdeführers auf Versammlungsfreiheit angezeigt.\n\n  1. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG.\n\n  a) Der Kostenbescheid und die hierzu ergangenen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte greifen in den Schutzbereich von Art 8 Abs. 1 GG ein.\n\n Betroffen ist eine von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlung. Der gegenüber         35\ndem Beschwerdeführer erlassene Kostenbescheid für den Erlass versammlungsrechtlicher Auflagen greift in die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers ein,\ndenn Gebühren aus Anlass einer Versammlung können deren Durchführung erschweren und gegebenenfalls Grundrechtsberechtigte von der Ausübung ihres\nGrundrechts abhalten.\n\n b) Ein solcher auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit    36\nTarif-Nr. 2.II.2/3 KVz erfolgender Eingriff ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich\nnicht gerechtfertigt, wenn die Gebühr für eine versammlungsrechtlich begründete\nAmtshandlung erhoben wird, die nicht an die Verursachung einer dem Betroffenen\nzuzurechnenden konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anknüpft.\n\n aa) Eine grundsätzliche Gebührenpflicht für Amtshandlungen aus Anlass von Versammlungen würde dem Charakter des Art. 8 Abs. 1 GG als Freiheitsrecht widersprechen, das nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt steht und das Beschränkungen\nim Sinne des Absatz 2 nur unterworfen werden darf, wenn sie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen (vgl. BVerfGE 69, 315 <353>; 115, 320 <361>).\n\n Beschränkungen des Freiheitsrechts sind daher nur verfassungsgemäß, wenn sie          38\nzum Schutz eines mit der Versammlungsfreiheit kollidierenden Rechtsguts geeignet\nund erforderlich und ferner angemessen sind, weil der Schutz des anderen Rechtsguts gegenüber der Versammlungsfreiheit im konkreten Fall vorrangig ist. Ob dies\nder Fall ist, muss unter Beachtung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine\n\n\n                                        6/12\n\nDemokratie geklärt werden. Insbesondere dürfen Beschränkungen nicht einschüchternd auf die Ausübung des Grundrechts wirken.\n\n  Diese allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen sind auch für die Auslegung und Anwendung einer an den Erlass von versammlungsrechtlichen Auflagen\nanknüpfenden Kostenregelung maßgebend. Eine solche Kostenregelung wirkt sich\nmittelbar einschränkend auf die Ausübung der Versammlungsfreiheit aus und unterliegt deshalb eigenständig zu bestimmenden Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. So widerspricht es der Grundrechtsnorm, für hoheitliche Maßnahmen aus Anlass einer verfassungsrechtlich geschützten Versammlung eine\nGebührenpflicht vorzusehen, wenn diese schon nicht den Zweck verfolgen, ein\nRechtsgut zu schützen, das im konkreten Fall Vorrang vor der Versammlungsfreiheit\ngenießt. Diesem verfassungsrechtlichen Erfordernis trägt die Bezugnahme der bayerischen Kostenregelung auf § 15 Abs. 1 VersG Rechnung. Denn diese Norm sieht\nAuflagen nur zur Abwehr von unmittelbaren, also konkreten, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vor. Die Auflage soll damit Rechtsgütern dienen, deren\nSchutz im betroffenen Fall der Ausübung der Versammlungsfreiheit vorgeht, und den\nGefahren so weit entgegenwirken, dass stärker beeinträchtigende Maßnahmen, etwa\nein Verbot der Versammlung, nicht erforderlich werden. Eine solche Abwehr konkreter Gefahren wird dagegen nicht bezweckt bei Amtshandlungen, die sich in bloßen\nHinweisen auf die allgemeine Rechtslage erschöpfen (vgl. BVerfG, Beschluss der\n1. Kammer des Ersten Senats vom 21. März 2007 - 1 BvR 232/04 -, NVwZ 2007,\nS. 1183 <1184>; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Mai 2006 - 7 A 10017/06 -,\nNVwZ 2007, S. 236 <238>) oder bei Verhaltensanweisungen, die Vorkehrungen für\nabstrakt gefährliche Tatbestände vorsehen oder im Sinne vorsorgender Maßnahmen\nauch ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr den reibungslosen Ablauf einer Versammlung gewährleisten sollen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 26. April 2006\n- 5 UE 1567/05 -, NVwZ-RR 2007, S. 6 f.). Insofern handelt es sich nach der gesetzlichen Definition nicht um Auflagen im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG. Derartige Maßnahmen dürfen nicht zu Gebührenpflichten führen.\n\n  bb) Nach der ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist eine eigenständige Voraussetzung für die Begründung von Gebührenpflichten, dass zwischen\nder Verwaltungsleistung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung\nbesteht, die es gestattet, diesem die Amtshandlung individuell zuzurechnen (vgl.\nBVerwGE 109, 272 <275 f.>; OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ 2007, S. 236 <237>). Im\nversammlungsrechtlichen Kontext sind diese Anforderungen unter Berücksichtigung\ndes Schutzgehalts der Versammlungsfreiheit so zu konkretisieren, dass von der Gebührenpflicht keine Auswirkungen ausgehen dürfen, die davon abhalten könnten, unter dem Schutz des Art. 8 GG stehende Versammlungen durchzuführen. Vorliegend\nist nicht allgemein zu klären, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Gebührenerhebung unbedenklich ist. Die bloße Verursachung der Amtshandlung durch Anmeldung oder Durchführung einer Versammlung reicht dafür jedenfalls nicht. Maßgaben,\ndie keine Auflagen im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG darstellen, dürfen auf der Grund-\n\n\n\n                                         7/12\n\nlage von Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz gebührenrechtlich weder als von den Veranstaltern oder Teilnehmern einer Versammlung „veranlasst“ (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG) noch\nals in deren „Interesse“ vorgenommen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 KostenG) bewertet werden. Auch dürfen dem Veranstalter oder Leiter einer Versammlung gebührenrechtlich nicht Gefahrentatbestände zugerechnet werden, die nicht von ihm,\nsondern - wenn auch im Zusammenhang oder infolge der konkreten Versammlung -\neigenständig durch Dritte unter Einschluss von Versammlungsteilnehmern geschaffen werden.\n\n c) Vorliegend sind die Voraussetzungen einer Gebührenerhebung schon deshalb               41\nnicht gegeben, weil der Gebührenbescheid nicht an eine Auflage im Sinne des § 15\nAbs. 1 VersG anknüpfte.\n\n  aa) Das Bayerische Kostengesetz regelt allgemein eine Kostenpflichtigkeit für            42\nAmtshandlungen der Behörden des Landes, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt\nvornehmen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KostenG). Davon können daher grundsätzlich auch\nAmtshandlungen aus Anlass von Versammlungen erfasst sein. Zur näheren Konkretisierung sieht Art. 5 Abs. 1 des Bayerischen Kostengesetzes den Erlass eines Kostenverzeichnisses als Rechtsverordnung vor. Eine Umsetzung speziell im Hinblick\nauf Versammlungen ist aufgrund Tarif-Nr. 2.II.2/3 des Bayerischen Kostenverzeichnisses erfolgt, der Gebühren unter anderem für versammlungsrechtliche Auflagen\nnach § 15 Abs. 1 VersG vorsieht. Voraussetzung solcher Auflagen ist eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.\n\n bb) Diese Ermächtigung rechtfertigt es vorliegend nicht, eine Gebühr zu erheben.          43\n\n  (1) Von den Gerichten ist nicht festgestellt worden, dass die mündlich erteilten „Auflagen“ der Abwehr konkreter oder gar unmittelbar bevorstehender Gefahren dienten\nund damit von den Beschwerdeführern veranlasste Auflagen im Sinne des § 15\nAbs. 1 VersG waren. Lagen diese Voraussetzungen nicht vor, war die in der Kostenerhebung liegende Beschränkung der Versammlungsfreiheit nicht gerechtfertigt.\n\n  Sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Verwaltungsgerichtshof haben bereits          45\nnicht gesehen, dass an versammlungsbehördliche Maßgaben eine Gebührenpflicht\nauf der Grundlage des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit Tarif-Nr. 2.II.2/3\nKVz nicht geknüpft werden darf, sofern diese nicht der Abwehr einer unmittelbaren\nGefahr im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG dienen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar\nausgeführt, dass eine Verwaltungsgebühr nur anfalle, wenn „aus Gründen der Gefahrenabwehr“ Auflagen erlassen werden müssten, und dass es von der konkreten Ausgestaltung der Versammlung abhänge, ob „nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 VersG“\nAuflagen überhaupt aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung veranlasst\nseien. Er hat im Folgenden jedoch weder geprüft noch festgestellt, dass die angegriffenen Maßgaben der Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr dienen sollten. Im Übrigen hat er (unter Verweis auf BVerfGE 85, 69 <74>) ausgeführt, dass\nauch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes die Versammlungsbehörde\n\n\n                                          8/12\n\nVorkehrungen „zum störungsfreien Verlauf der Veranstaltung und zum Schutz von\nInteressen Dritter oder der Gesamtheit“ zu treffen habe; dabei hat der Verwaltungsgerichtshof nicht berücksichtigt, dass die in Bezug genommenen Ausführungen des\nBundesverfassungsgerichts nur der Darstellung der ratio der versammlungsrechtlichen Anmeldepflicht galten, sich aber nicht auf die Voraussetzungen des Erlasses\nbeschränkender Verfügungen bezogen. Eine Rechtfertigung für die Auferlegung von\nKosten lässt sich ihnen erst recht nicht entnehmen.\n\n (2) Die Prüfung, ob die Kostenpflicht an eine der Abwehr unmittelbar bevorstehender Gefahren dienende Auflage anknüpfte, durfte nicht unter Hinweis auf die Bestandskraft der erlassenen Auflage unterbleiben.\n\n  Ob es sich um eine gebührenpflichtige Auflage handelte, die der Abwehr einer Gefahr im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG dienen und an die Verursachung durch den mit\nder Kostenpflicht Belasteten anknüpfen sollte, ist entgegen der Auffassung der Gerichte unabhängig davon zu prüfen, ob die der Gebührenerhebung zugrunde gelegte\nVerfügung bestandskräftig geworden ist oder nicht. Es würde eine unverhältnismäßige Beschränkung der Versammlungsfreiheit bedeuten, wenn ein Veranstalter oder\nLeiter der Versammlung damit rechnen müsste, für jede von der Versammlungsbehörde ergriffene und von ihr als „Auflage“ bezeichnete Maßnahme eine Gebühr zahlen zu müssen, wenn er sie nicht erfolgreich mit Rechtsmitteln angreift. Versammlungsbehörden pflegen aus Anlass von Versammlungen eine Vielzahl von\nMaßnahmen durchzuführen und insbesondere häufig lange Kataloge von ihnen so\ngenannter Auflagen vorzusehen, unter denen sich meist auch Maßgaben befinden,\ndie nicht der Abwehr konkreter oder gar unmittelbar bevorstehender Gefahren, sondern anderen Zwecken, insbesondere der Erleichterung der Erfüllung polizeilicher\nAufgaben, dienen. Ein Veranstalter oder Leiter einer Versammlung, der solche\nrechtsirrig als „Auflagen“ bezeichnete Vorkehrungen als für sein Anliegen unschädlich bewertet oder gar inhaltlich als sachgerecht ansieht und deshalb rechtlich nicht\nbeanstandet, muss sich, wenn er eine auf die Maßgabe bezogene Gebührenfestsetzung angreifen will, nicht entgegenhalten lassen, die Bestandskraft schließe die Prüfung aus, ob die versammlungsbehördliche Maßnahme der Abwehr einer dem Betroffenen zurechenbaren Gefahr im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG dienen sollte.\n\n  2. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf dem festgestellten Grundrechtsverstoß. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Gerichte bei Beachtung der grundrechtlichen Maßstäbe zu einem anderen Ergebnis kommen werden. Denn nach den\nFeststellungen, die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegen, liegt es nahe, dass die versammlungsbehördlichen Vorgaben lediglich der Gefahrenvorsorge\nund der Gewährleistung eines „reibungslosen“ Ablaufs der Versammlung dienen sollten, ohne die Abwehr unmittelbarer Gefährdungen im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG\nüberhaupt zu beabsichtigen.\n\n Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, durch die Auflagenerteilung nach § 15           49\nAbs. 1 VersG solle ein „reibungsloser Ablauf der Versammlung“, der im Interesse des\n\n\n\n                                         9/12\n\nVeranstalters liege, gewährleistet werden. Dieses Ziel hätten auch die erteilten Auflagen verfolgt. Die Auflage bezüglich der Tiermasken habe „die Gewähr dafür bieten“\nsollen, dass ein Verstoß gegen § 17a Abs. 2 VersG (Vermummungsverbot) nicht eintrete. Auch die Auflage, sich mit dem Einsatzleiter in Verbindung zu setzen, habe\n„dem reibungslosen Ablauf der Versammlung“ gedient. Damit hätten die Auflagen\nnach Auffassung des Gerichts hauptsächlich dem Interesse des Veranstalters gedient, „seine Versammlung reibungsfrei und innerhalb der gesetzlichen Grenzen\ndurchzuführen“.\n\n Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Feststellungen nicht beanstandet und stattdessen wiederholt darauf verwiesen, dass von der Versammlungsbehörde Vorkehrungen zum störungsfreien Verlauf der Versammlung sowie zum Schutz von Interessen Dritter oder der Gesamtheit zu treffen seien.\n\n  Beide Gerichte haben danach den Sinn und Zweck der dem Beschwerdeführer                 51\nmündlich mitgeteilten Maßgaben darin gesehen, für einen „reibungslosen“ oder „störungsfreien“ Versammlungsablauf Vorsorge zu tragen, nicht hingegen darin, konkreten und unmittelbar bevorstehenden Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder\nOrdnung zu begegnen. Es liegt nach diesen Feststellungen nahe, dass die Behörde\nnicht eine bereits entstandene versammlungsrechtliche Gefahr bekämpfen, sondern\ndem Entstehen einer solchen vorbeugen wollte.\n\n  Das gilt auch für die Verfügung, dass die Personen, die Tiermasken trügen, sich auf     52\nVerlangen beim Einsatzleiter der Polizei auszuweisen hätten. Das Tragen der Tiermasken hatte im vorliegenden Fall demonstrative, illustrierende Zwecke und hing mit\ndem Inhalt der Veranstaltung des Beschwerdeführers zusammen, der sich mit seiner\nVersammlung gegen die „Patentierung von Leben“ wendete. Eine Aufmachung, die\nerkennbar der Meinungsäußerung oder künstlerischen Zwecken dient, wird nicht vom\nVermummungsverbot erfasst, weil sie den Gesamtumständen nach nicht auf Identitätsverschleierung gerichtet ist (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 14. Aufl., 2005, § 17a Rn. 26).\n\n Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Tiermasken nicht für solche Zwecke getragen werden sollten, sondern um Identitätsfeststellungen zu verhindern, sind weder\naus den angegriffenen Entscheidungen noch sonst aus den vom Bundesverfassungsgericht beigezogenen Akten des Ausgangsverfahrens ersichtlich. Dementsprechend ist auch nicht erkennbar, dass die Versammlungsbehörde solche konkreten\nAnhaltspunkte angenommen und die Maßgaben zwecks Abwehr der unmittelbaren\nGefahr einer Vermummung getroffen hätte.\n\n  In einer solchen Situation ist in der mündlich erfolgten „Auflage“ des Versammlungsleiters ein Hinweis auf die Gesetzeslage zu sehen, nämlich darauf, dass die Versammlungsteilnehmer mit Tiermasken gegebenenfalls aufgefordert werden könnten\n(und selbstverständlich der Aufforderung nachkommen müssten), sich auszuweisen.\nSolche Hinweise können durchaus sinnvoll sein, um die Durchführbarkeit der Versammlung zu erleichtern und im vorliegenden Fall etwa den Versammlungsteilneh-\n\n\n                                         10/12\n\nmern von vornherein deutlich zu machen, dass eine eventuell erfolgende Aufforderung, sich auszuweisen, keine repressive Maßnahme gegen die Versammlung ist.\nZur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung\nkönnen solche Maßnahmen jedoch nicht dienen, weil sie keine eigenständige Gefahrenabwehrfunktion haben (vgl. auch Breitbach/Deiseroth/Rühl, in: Ridder/Breitbach/\nRühl/Steinmeier, Versammlungsrecht, Kommentar, 1992, § 15 Rn. 160).\n\n 3. Da die angegriffenen Entscheidungen keinen Bestand haben, braucht den anderen von dem Beschwerdeführer erhobenen Rügen der Verfassungswidrigkeit der Gebührenerhebung nicht nachgegangen zu werden.\n\n 4. Die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG. Die Festsetzung des      56\nGegenstandswerts ergibt sich aus § 113 Abs. 2 Satz 3 BRAGO in Verbindung mit\n§ 61 Abs. 1 RVG (vgl. auch BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).\n\n Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.\n\n                                   Hohmann-Papier                                  Hoffmann-Riem\n                                   Dennhardt\n\n\n\n\n                                       11/12\n\nBundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom\n25. Oktober 2007 - 1 BvR 943/02\n\nZitiervorschlag BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. Oktober 2007 - 1 BvR 943/02 - Rn. (1 - 57), http://www.bverfg.de/e/\n                rk20071025_1bvr094302.html\n\nECLI            ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20071025.1bvr094302\n\n\n\n\n                                     12/12\n","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2007-10-25/1-bvr-943-02","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 8","ref_norm":"8","n":8},{"jurabk":"GG","ref":"Art 19","ref_norm":"19","n":2},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 34a","ref_norm":"34a","n":1},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 93d","ref_norm":"93d","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"RVG","ref":"§ 61","ref_norm":"61","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2007-10-25/1-bvr-943-02","retrieved":"2026-07-10 10:56:28.012269+00:00"},"card":{"id":"bverfg/2007-10-25/1-bvr-943-02","court":"BVerfG","court_id":"bverfg","court_as_stated":"BVerfG","panel":"Kammer des Ersten Senats","date":"2007-10-25","dockets":["1 BvR 943/02"],"decision_type":"Beschluss","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20071025.1bvr094302","ids":{"ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2007:rk20071025.1bvr094302"},"cite_as":"BVerfG, Beschluss vom 25.10.2007 – 1 BvR 943/02","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2007-10-25/1-bvr-943-02","headnotes":[],"leitsatz_status":"not_captured","tenor":{"text":"1. 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