{"status":"available","doknr":"BVERFG-fs20061019_2bvf000303","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2006:fs20061019.2bvf000303","court":"BVerfG","senate":"Zweiter Senat","decided":"2006-10-19","aktenzeichen":"2 BvF 3/03","doktyp":"Urteil","leitsatz":"1. Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG\n sind abschließender Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Diese Verteilung zielt\n insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen.\n 2. Sanierungspflichten des Bundes und korrespondierende Ansprüche\n eines Not leidenden Landes erweisen sich nach Zweck und Systematik\n des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Sanierung eines Not leidenden Landeshaushalts unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip.\n\n a) Sanierungshilfen sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und\n geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines Landes relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist, und absolut -\n nach dem Maßstab der dem Land ver fassungsrechtlich zugewiesenen\n Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand eingetreten ist.\n\n b) Ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde\n Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben setzt voraus,\n dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener\n Ausweg darstellt.\n\n\n\n\n 1/66","text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT Verkündet\n- 2 BVF 3/03 - am 19. Oktober 2006\n Ankelmann\n Amtsinspektor\n als Urkundsbeamter\n der Geschäftsstelle\n\n\n\n\n Im Namen des Volkes\n\n In dem Verfahren\n über\n den Antrag festzustellen,\ndass § 11 Abs. 6 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944/977), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Fortführung des Solidarpaktes, zur\nNeuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des\nFonds \"Deutsche Einheit\" (Solidarpaktfortführungsgesetz – SFG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955), sowie Art. 5 § 11 SFG mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG unvereinbar sind, soweit Berlin nicht für die Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden,\n\nAntragsteller: Senat von Berlin, vertreten durch den Regierenden Bürgermeister,\n Senatskanzlei,\n 10173 Berlin,\n\n- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Joachim Wieland,\n Gregor-Mendel-Straße 13, 53115 Bonn -\nhat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter\n Vizepräsident Hassemer,\n Broß,\n Osterloh,\n Di Fabio,\n Mellinghoff,\n Lübbe-Wolff,\n Gerhardt,\n Landau\n\nauf Grund der mündlichen Verhandlung vom 26. April 2006 durch\n\n\n 2/66\n\n Urteil\nfür Recht erkannt:\n\n§ 11 Absatz 6 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern\n(Finanzausgleichsgesetz) vom 23. Juni 1993 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 944/\n977), zuletzt geändert durch Artikel 29 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite\n2954), sowie Artikel 5 § 11 Solidarpaktfortführungsgesetz sind mit Artikel 107 Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes vereinbar, soweit Berlin für die Jahre seit 2002\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung nicht gewährt werden.\n\n Gründe:\n\n A\n Das abstrakte Normkontrollverfahren betrifft die Frage, ob das Land Berlin ab dem 1\nJahre 2002 Anspruch auf Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß\nArt. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip hat.\n\n I.\n Die einfachgesetzliche Rechtslage ist geprägt durch das Zusammenspiel von zwei 2\nNormenkomplexen:\n\n 1. Im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 3\n1999 (BVerfGE 101, 158 ff.) ist das Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2302)\nergangen. Es konkretisiert die verfassungsrechtlichen Verteilungsregeln auf den vier\nStufen des Bund-Länder-Finanzausgleichs gemäß Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 GG (vertikale Verteilung des Umsatzsteueraufkommens), Art. 107\nAbs. 1 GG (horizontale Ertragsverteilung unter den Ländern einschließlich der – ausgleichenden – Zuweisung von Ergänzungsanteilen gemäß Satz 4 dieser Bestimmung), Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG (Korrektur der primären Steuerzuteilung im Sinne\neines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft der Länder) sowie Art. 107 Abs. 2\nSatz 3 GG (Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen).\n\n Zu den im Normenkontrollverfahren gestellten Fragen einschlägig sind vor allem die 4\nRegelungen in §§ 10 bis 12 in Verbindung mit §§ 1, 2 MaßstG. In den §§ 1 und 2\nMaßstG sind die Grundsätze der Maßstabsbildung und die Bindungswirkung der\nMaßstäbe niedergelegt; § 12 MaßstG befasst sich im Einzelnen mit den Voraussetzungen und der Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.\nDie Vorschriften lauten wie folgt:\n\n\n\n 3/66\n\n Abschnitt 1 5\n\n Allgemeine Bestimmungen 6\n\n §1 7\n\n Grundsätze der Maßstabsbildung 8\n\nDieses Gesetz benennt Maßstäbe für die Festsetzung der Anteile von Bund und 9\nLändern an der Umsatzsteuer (vertikale Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 106 Abs.\n3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes, für die Vergabe von Ergänzungsanteilen der Länder an der Umsatzsteuer (horizontale Umsatzsteuerverteilung) nach\nArt. 107 Abs. 1 Satz 4 zweiter Halbsatz des Grundgesetzes, für die Voraussetzungen und die Höhe der Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten (Länderfinanzausgleich) nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Grundgesetzes sowie für\ndie Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3\ndes Grundgesetzes.\n\nDie Maßstäbe konkretisieren die in Absatz 1 genannten Normen des Grundgesetzes. Die Anwendung der Maßstäbe stellt sicher, dass Bund und Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren\nund ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen. Sie gewährleistet auch haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen sowie Transparenz der Mittelverteilung im Gesamtstaat.\n\n §2 11\n\n Bindungswirkung der Maßstäbe 12\n\nDas Finanzausgleichsgesetz dient der Ableitung der konkreten jährlichen Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen im Regelungsbereich des § 1 Abs. 1.\n\nDas Finanzausgleichsgesetz hat den finanzwirtschaftlichen Verhältnissen Rechnung 14\nzu tragen. Möglichkeiten der Anpassung an finanzwirtschaftliche Veränderungen\nsind sicherzustellen.\n\nDie Regelungen müssen den Erfordernissen der Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen.\n\n Abschnitt 5 16\n\n Bundesergänzungszuweisungen 17\n\n (Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG) 18\n\n § 10 19\n\n Funktion der Bundesergänzungszuweisungen 20\n\nBundesergänzungszuweisungen dienen dem ergänzenden Ausgleich im Anschluss 21\nan den Länderfinanzausgleich. Die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen\nsetzt eine Leistungsschwäche des Empfängerlandes voraus. Leistungsschwach\n\n\n 4/66\n\nsind grundsätzlich nur ausgleichsberechtigte Länder. Die Leistungsschwäche ist anhand des Verhältnisses von Finanzaufkommen und Ausgabenlasten zu bestimmen.\n\nDer Bund kann die Finanzkraft leistungsschwacher Länder allgemein anheben (allgemeine Bundesergänzungszuweisungen) und Sonderlasten leistungsschwacher\nLänder mitfinanzieren (Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen).\n\nBundesergänzungszuweisungen stellen eine nachrangige und ergänzende Korrektur des Finanzausgleichs unter den Ländern dar. Dem ist bei der Bemessung des\nGesamtumfangs der Bundesergänzungszuweisungen Rechnung zu tragen. Dieser\ndarf daher im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Finanzausgleichs unter den Ländern nicht beträchtlich sein. Abweichungen von Satz 3 sind aus besonderen Gründen und vorübergehend zulässig.\n\n § 11 24\n\n Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 25\n\nBei der Gewährung von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bestimmt sich 26\ndie Leistungsschwäche eines Landes danach, ob dessen Finanzkraft im Anschluss\nan den Länderfinanzausgleich nach dem bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens füreinander noch unangemessen im Verhältnis zur länderdurchschnittlichen Finanzkraft ist. Die Finanzkraft eines Landes ist unangemessen im Sinne des Satzes 1, wenn sie erkennbar unterhalb der länderdurchschnittlichen\nFinanzkraft liegt.\n\nEine Nivellierung der Finanzkraft der Länder durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen ist auszuschließen. § 9 Satz 4 gilt entsprechend.\n\n § 12 28\n\n Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen 29\n\nDie Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen setzt voraus, 30\ndass die Sonderlasten benannt und begründet werden. Nur aus besonderen Gründen können Sonderlasten berücksichtigt werden. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dienen nicht dazu, aktuelle Vorhaben zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und\nvoraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bilden. Auch\nkurzfristige Finanzschwächen können Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nicht rechtfertigen. Die benannten und begründeten Sonderlasten müssen bei allen Ländern berücksichtigt werden, bei denen sie\nvorliegen.\n\nAusnahmsweise kann die Gewährung von Sonderbedarfs- 31\nBundesergänzungszuweisungen dazu führen, dass die Finanzkraft des Empfängerlandes die länderdurchschnittliche Finanzkraft übersteigt.\n\nDie Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ist zu befristen. 32\n\n\n 5/66\n\nAuch sollen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im Regelfall degressiv\nausgestaltet werden. Die Voraussetzungen für die Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen sind in angemessenem Zeitabstand zu überprüfen.\n\nSoweit Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushaltes eines Landes auf Grund einer extremen Haushaltsnotlage\nin Betracht kommen, setzt ihre Gewährung angesichts der nur in Ausnahmefällen\ngegebenen Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft zusätzlich voraus, dass das betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen\nhat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien.\nEs dürfen keine ausgabenseitigen Sonderbedarfe als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden, die bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden sind. Hilfen zur Haushaltssanierung sind mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen.\n\nDie besondere Situation der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg- 34\nVorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen nach der Herstellung der\nDeutschen Einheit begründet Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur\nDeckung von Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung eines solchen Nachholbedarfs und die Regelung\nseiner Finanzierung ist das Inkrafttreten des Finanzausgleichsgesetzes im Sinne\nvon § 2 Abs. 1.\n\nKosten politischer Führung können Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen 35\nbegründen, sofern ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen Kosten\nüberproportional belastet ist. Absatz 3 Satz 1 gilt nicht.\n\n 2. Das Finanzausgleichsgesetz enthielt in der hier maßgeblichen Fassung vom 17. 36\nJuni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes\nund Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, BGBl I S. 1382) in\nseinem \"Zweiten Abschnitt - Finanzausgleich unter den Ländern\" in § 11 spezifizierende Regelungen zu Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung. Neben den so genannten Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen\n(§ 11 Abs. 2 FAG), den Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich\nhoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 3 FAG), den Bundesergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 4 FAG) und den Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich überproportionaler Belastungen (§ 11 Abs. 5\nFAG) waren dort zum Zwecke der Haushaltssanierung degressiv gestaffelte \"Sonder-Bundesergänzungszuweisungen\" für Bremen und das Saarland im Umfang von insgesamt 7,7 Mrd. DM und 5 Mrd. DM für die Jahre 1999 bis 2004 vorgesehen (§ 11\nAbs. 6 Satz 1 FAG). Satz 2 der Vorschrift lautete:\n\nDiese Zuwendungen werden mit folgenden Maßgaben gewährt: 37\n\n\n\n 6/66\n\nSie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu verwenden. Bremen und das Saarland 38\nwerden eine restriktive Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck, dass das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der allgemeinen\nAusgabenzuwachsempfehlung des Finanzplanungsrates gehalten wird. Dies gilt im\nverstärkten Maße für die konsumtiven Ausgaben.\n\nDie durch die Schuldentilgung nach Nummer 1 entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf Grund der Gewährung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen werden zur Verminderung der Verschuldung der\nLänder genutzt. Das Saarland kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum\nauch für wirtschaftskraftfördernde Investitionen verwenden.\n\nDem Bundesministerium der Finanzen sowie den obersten Finanzbehörden der anderen Länder ist über die Verwendung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen,\nüber die Nutzung der durch sie entstehenden Finanzierungsspielräume sowie über\ndie bei der haushaltswirtschaftlichen Sanierung erzielten Fortschritte jährlich bis Ende Mai des folgenden Jahres zu berichten.\n\n Mit § 11 Abs. 6 FAG hatte der Finanzausgleichsgesetzgeber die aus dem Urteil des 41\nBundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 ff.) folgende Verpflichtung umgesetzt, Bremen und dem Saarland Sanierungshilfen zu gewähren (vgl.\nBTDrucks 12/4401, S. 109 und 12/4748, S. 130, 157 ff., 170 f.).\n\n Artikel 5 des Solidarpaktfortführungsgesetzes vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 42\n3955/3956, geändert durch Artikel 30 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003, BGBl I S. 2954/2990) enthält in\n§ 11 Regelungen zu den Bundesergänzungszuweisungen in den Formen der Fehlbetrags- bzw. Allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2), der Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem\nbestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 3), der Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe\nund Sozialhilfe für Erwerbsfähige (§ 11 Abs. 3a), und der Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 4).\n\n Von 2005 an sind daher keine Sanierungszuweisungen an Haushaltsnotlagenländer mehr vorgesehen. Die Frage, ob Sanierungshilfen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3\nGG in Verbindung mit § 12 Abs. 4 MaßstG an Bremen, das Saarland oder andere\nLänder in Betracht kommen, spielte im Gesetzgebungsverfahren zum Solidarpaktfortführungsgesetz keine Rolle (vgl. BTDrucks 14/7063, S. 8 ff., 10 f., 16 ff.; 14/7256;\n14/7646; 14/7647; 14/7648; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestages vom 30.\nNovember 2001, S. 20395 ff.). Vielmehr wollte der Gesetzgeber nur noch zwei Sonderlasten bei der Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen anerkennen: teilungsbedingte Sonderlasten und überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung (BTDrucks 14/7063 S. 18, 30).\n\n\n 7/66\n\n II.\n Mit seinem Normenkontrollantrag macht der Senat von Berlin geltend, auch dem 44\nLand Berlin hätten für die Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt werden müssen.\n\n 1. Für den gestellten Antrag sei das Bundesverfassungsgericht zuständig, da er auf 45\ndie Feststellung der Unvereinbarkeit von § 11 Abs. 6 FAG sowie Art. 5 § 11 SFG mit\nArt. 107 Abs. 2 Satz 3 GG gerichtet sei. Maßstab für die Prüfung einer bundesrechtlichen Norm im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht könne nur das Grundgesetz und nicht ein Bundesgesetz sein. Folglich\nhandele es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit.\n\n Soweit sich der Angriff gegen Art. 5 § 11 SFG richte, rüge Berlin auch für die Zeit ab 46\n2005 nicht ein Unterlassen des Haushaltsgesetzgebers, sondern eine verfassungswidrige Ausgestaltung der Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die eine Verletzung des föderalen Gleichbehandlungsgebots darstelle. Der Bundesgesetzgeber, der im Fall einer extremen\nHaushaltsnotlage von Verfassungs wegen zu einer Regelung verpflichtet sei, habe\nsich durch die Regelung in § 12 Abs. 4 MaßstG selbst dahin gebunden, dass\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung\ndes Haushalts eines Landes in einer solchen Situation in Betracht kämen. Daher bestehe auch das verfassungsprozessual erforderliche besondere objektive Interesse\nan der Klarstellung der Geltung der Norm, ohne dass zunächst der Weg einer nicht\nErfolg versprechenden Gesetzesinitiative zu beschreiten sei.\n\n 2. Dem Land Berlin stehe ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Sanierungshilfe 47\ngegenüber den anderen Gliedern des Bundesstaates zu, da es sich in einer extremen Haushaltsnotlage befinde. Weder § 11 Abs. 6 FAG noch Art. 5 § 11 SFG sähen\nentsprechende Bundesergänzungszuweisungen vor; die Vorschriften seien deshalb\nverfassungswidrig.\n\n a) Abstrakt definierte Kriterien für die Feststellung des Bestehens einer extremen 48\nHaushaltsnotlage gebe es nicht. Vielmehr sei mit Blick auf die konkrete Haushaltslage anhand bestimmter Finanzierungs- und Belastungsquoten die Erkenntnis zu gewinnen, ob eine extreme Haushaltsnotlage vorliege.\n\n aa) Indizielle Bedeutung komme dabei dem Verhältnis zwischen Nettokreditaufnahme auf der einen und Einnahmen sowie Ausgaben auf der anderen Seite zu; heranzuziehen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber auch\ndie Belastungsquoten, die das Verhältnis zwischen Zinsausgaben einerseits und\n(steuerlichen) Einnahmen und Ausgaben des Haushalts andererseits abbildeten.\nAussagekraft komme den genannten Indikatoren vor allem dann zu, wenn sie nicht\nnur zu einem gegebenen Zeitpunkt, sondern über Jahre hinweg in Richtung auf eine\nHaushaltsnotlage wiesen. Auch die längerfristige Beobachtung der Anstrengungen\neines Landes zur Verbesserung der haushaltswirtschaftlichen Lage liefere eine verlässliche Grundlage.\n\n\n 8/66\n\n Weder der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch dem Maßstäbegesetz lasse sich entnehmen, welchen Grenzwert die genannten Parameter überschreiten müssten, damit von einer Haushaltsnotlage gesprochen werden könne.\nDas Bundesverfassungsgericht habe sich insoweit auf die Feststellung beschränkt,\ndass sich ein Land \"jedenfalls\" in einer Haushaltsnotlage befinde, wenn seine Kreditfinanzierungsquote höher sei als der doppelte Durchschnittswert aller Länder unter\nEinbeziehung ihrer Kommunen und wenn die Zins-Steuer-Relation um 70 v.H. über\ndem Länderdurchschnitt liege. Das föderative Gleichbehandlungsgebot schließe es\naus, Länder in einer extremen Haushaltsnotlage bei der Gewährung von\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen unterschiedlich zu behandeln.\n\n bb) Eine extreme Haushaltsnotlage liege vor, wenn der jährliche Finanzbedarf, der 51\nfür eine Haushaltssanierung mindestens erforderlich sei, eine Höhe erreiche, die es\nausschließe, noch von einer Hilfe zur Selbsthilfe zu sprechen, die durch die üblichen\nBundesergänzungszuweisungen bewirkt werden könne. Auch insoweit sei auf die\nvom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe zurückzugreifen und darauf\nabzustellen, ob das Gesamtbild der Haushaltslage dem gleichwertig erscheine, was\n1992 für Bremen und das Saarland gegolten habe.\n\n cc) Maßgeblich sei danach zunächst, ob ein Land über ein Jahrzehnt hinweg fast 52\nununterbrochen die rechtliche Grenze für eine Kreditaufnahme überschritten habe.\nWeiter sei der finanzielle Aufwand in den Blick zu nehmen, den eine Haushaltssanierung binnen fünf Jahren erfordere. Entscheidend sei insoweit, dass die benötigten Finanzmittel jährlich einen Umfang von mehr als 20 v.H. des Haushaltsvolumens des\nNotlagenlandes ausmachten. Aus dem Tatbestand der extremen Haushaltsnotlage\nergebe sich zugleich der für die Haushaltssanierung erforderliche Finanzbedarf.\n\n Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Sanierungshilfe entstehe, sobald die Gefahr einer extremen Haushaltsnotlage sich konkretisiere. Auch § 12 Abs. 1 Satz 1\nMaßstG zeige, dass der Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Pflicht zur Sanierungshilfe bereits dann für wirksam halte, wenn es gelte, eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden.\n\n b) Die gesetzliche Regelung in § 12 Abs. 4 MaßstG verdeutliche das verfassungsrechtlich Gebotene. Nach der Verfassungsrechtsprechung erfordere eine Notlage,\ndie kraft einer Solidaritätspflicht gemeinsam zu beseitigen sei, \"Anstrengungen und\nEinschränkungen auf allen Seiten\". Die Bedeutung der Eigenverantwortung des Notlagenlandes werde in § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG dadurch unterstrichen, dass Hilfen\nzur Haushaltssanierung zwingend mit strengen Auflagen und einem verbindlichen\nSanierungsprogramm zu verknüpfen seien.\n\n Dagegen könne es für die verfassungsrechtliche Beistandspflicht keine Rolle spielen, ob und inwieweit in Not befindliche Glieder des Bundes ihre Lage selbst verursacht oder verschuldet hätten. Eine derartige Ursachenforschung würde wegen der\nKomplexität haushalts- und finanzwirtschaftlicher Fehlentwicklungen und wegen des\nZusammenwirkens verschiedener Faktoren regelmäßig erfolglos bleiben und sei der\n\n\n 9/66\n\nzu bewältigenden Situation nicht angemessen.\n\n c) Zum Beistand verpflichtet sei vorrangig der Bund, daneben seien es aber auch 56\ndie Länder, die sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der dem\nBundesgesetzgeber zustehende Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, welches Mittel zur Sanierungshilfe ergriffen werde, verdichte sich zu einer Pflicht,\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu gewähren, wenn der Einsatz von\nMischfinanzierungen gemäß Art. 91a und Art. 91b GG sowie von Investitionshilfen\ngemäß Art. 104a Abs. 4 GG und des Sonderlastenausgleichs nach Art. 106 Abs. 8\nGG nicht ausreiche, um der extremen Haushaltsnotlage wirksam zu begegnen. Die in\nBremen und im Saarland erzielten Ergebnisse sprächen nicht gegen die Geeignetheit\nder Sanierungshilfe zur Bewältigung extremer Haushaltsnotlagen. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen seien im Fall Berlins wegen der großen Eigenanstrengungen und der bereits erzielten sowie weiter abzusehenden Konsolidierungserfolge geeignet, das Sanierungsziel zu erreichen. Das gelte vor allem deshalb, weil\ndie abzuschließende Sanierungsvereinbarung nicht nur das Land, sondern auch den\nBund in die Lage versetze, die im Fall Bremens und des Saarlandes gewonnenen Erfahrungen zur Steigerung der Effizienz der Sanierungshilfe im Fall Berlins wirksam\numzusetzen. Die Sanierungshilfe sei so zu bemessen, dass das Not leidende Land\ninnerhalb von ungefähr fünf Jahren die Zins-Steuer-Quote des Landes erreichen könne, das im Verhältnis zu dem Land oder den Ländern in einer extremen Haushaltsnotlage die nächst bessere Zins-Steuer-Quote aufweise. Außerdem müsse dem Notlagenland die Möglichkeit gegeben werden, seine Staatsverschuldung wieder auf ein\nMaß zurückzuführen, das den verfassungsrechtlichen Grenzen entspreche. Der Umfang der zu leistenden Sanierungshilfe werde allerdings dadurch begrenzt, dass die\nBeistandspflicht nicht dazu führen dürfe, dass die beistandsleistenden Glieder des\nBundes - insbesondere der Bund selbst – ihrerseits in eine Haushaltsnotlage gerieten.\n\n d) Das Land Berlin habe spätestens seit 2002 Anspruch auf Sonderbedarfs- 57\nBundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung, weil seitdem\neine extreme Haushaltsnotlage bestehe, aus der es sich aus eigener Kraft nicht mehr\nbefreien könne.\n\n aa) Bei der Analyse der zu dieser Feststellung führenden finanzwirtschaftlichen Daten seien verschiedene methodische und andere Unzulänglichkeiten des Datenmaterials einzubeziehen und insbesondere zu berücksichtigen, dass die verfügbaren Daten der Länder trotz einheitlicher Vorgaben inhomogen seien und - zumindest im Jahr\n2002 - teils erhebliche Datenfehler aufwiesen. Soweit Einsparmöglichkeiten in Rede\nstünden, seien (deshalb) bei Vergleichsrechnungen nicht nur positive, sondern auch\nnegative Ausgabenabweichungen, d.h. die Ausgabenbereiche, in denen Berlin pro\nEinwohner geringere Ausgaben aufweise als das Vergleichsland, zu berücksichtigen.\nAußerdem müssten Sondereffekte, wie z.B. Aufgabenausgliederungen berücksichtigt werden. Ferner gebe es spezifische Aufgaben und damit Ausgaben, die nur in einem Land oder einer Ländergruppe anfielen. Als Beispiele seien hinsichtlich des sich\n\n\n 10/66\n\nanbietenden Vergleichs mit Hamburg anzuführen: Berlin nehme Hauptstadtaufgaben\nwahr und habe Ausgaben für die Anpassung der Infrastruktur im Rahmen des Aufbau\nOst und für Erstattungen an den Bund für die Sonder- und Zusatzversorgungssysteme der DDR, die in Hamburg nicht anfielen. Umgekehrt habe Hamburg seine Häfen\nvollständig im Haushalt veranschlagt, wofür es keine Entsprechung im Haushalt des\nLandes Berlin gebe.\n\n bb) Das Land Berlin habe die ihm obliegenden Sanierungsanstrengungen unternommen.\n\n Die um die Zinsausgaben bereinigten Ausgaben – die so genannten Primärausgaben - seien seit dem Jahr 1995 bis an die Grenze des Möglichen zurückgeführt und\nerheblich gesenkt worden, obwohl z.B. allein die Tarifentgelte im öffentlichen Dienst\nim Durchschnitt der Beschäftigtengruppen zwischen 1995 und 2003 um rund 13,5\nv.H. gestiegen seien.\n\n Die Ausgaben, die Berlin als Folge der deutschen Teilung zu tragen gehabt und weiterhin zu tragen habe, ließen sich kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt und teilweise überhaupt nicht beeinflussen. Im Hinblick auf die Folgewirkungen aus der Zeit\nder Teilung sei überdies festzuhalten, dass alle neuen Länder erheblich höhere Ausgaben je Einwohner aufwiesen als die alten Länder – zeitweise bis zu 30 v.H.; im Jahre 2003 habe der Unterschied immer noch 15 v.H. betragen. Zusätzlich habe Berlin\nden bekanntermaßen im Vergleich zu Flächenstaaten erhöhten Ausgabenbedarf eines Stadtstaates zu tragen.\n\n In Berlin habe es zudem bereits seit 1991 eine erhebliche Konsolidierung des Landeshaushalts sowohl durch Einnahmensteigerungen vor allem im Weg der Veräußerung von Vermögenswerten als auch durch die Senkung insbesondere von Personalausgaben gegeben. Die Primärausgaben seien zwischen 1995 und 2001 um\ninsgesamt 10 Prozentpunkte gesenkt worden. Das Primärdefizit sei jedoch 2001 infolge erheblicher Steuerausfälle und der nicht zu vermeidenden Bankhilfe erneut auf\n3,75 Mrd. € angestiegen. Trotz des 2002 infolge der schlechten Wirtschaftslage zu\nverzeichnenden Rückgangs der Steuereinnahmen habe das Primärdefizit im Jahr\n2003 wiederum auf knapp unter 3 Mrd. € gesenkt werden können.\n\n cc) Die Sanierungsbemühungen hätten das Eintreten der extremen Haushaltsnotlage nicht verhindern können. Der Schuldenstand Berlins habe zu Beginn des Jahres\n1991 noch 9,3 Mrd. € betragen; bis zum Jahresende 2002 sei er einschließlich von\nKassenverstärkungskrediten auf 47,5 Mrd. € gestiegen. Der Anteil der Zinsausgaben\nan den Bereinigten Ausgaben sei von 2,9 v.H. im Jahre 1991 auf 10,4 v.H. im Jahre\n2002 gestiegen. Die Kreditfinanzierungsquote Berlins liege seit 1993 jeweils etwa bei\ndem Doppelten des Länderdurchschnitts. Die Zins-Steuer-Quote des Landes liege\nmit 20,8 v.H. bei annähernd dem Doppelten des Länderdurchschnitts; sie werde im\nJahr 2007 bei 23,1 v.H. liegen. Die Mittelfristige Finanzplanung des Landes Berlin\nweise aus, dass die Kreditfinanzierungsquote von 28,7 v.H. im Jahre 2002 lediglich\nauf 13,1 v.H. im Jahre 2007 sinke. Im Zeitraum bis 2007 werde die jährliche Neuver-\n\n\n 11/66\n\nschuldung die Höhe der Investitionsausgaben überschreiten. Eine weitergehende,\nlangfristig angelegte Modellrechnung komme zu dem Ergebnis, dass die Zins-Steuer-Quote bis zum Jahre 2015 auf 27,3 v.H. steige und die Primärausgaben in den Folgejahren dennoch den Länderdurchschnitt unterschritten. Der Schuldenstand würde\nhiernach bis zum Jahre 2025 auf das 3,2-fache des Länderdurchschnitts (einschließlich Gemeinden) wachsen.\n\n Auch nach dem finanzwissenschaftlichen Ansatz der Feststellung einer Haushaltsnotlage mit Hilfe des Konzepts der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik bestehe an der\nextremen Haushaltsnotlage Berlins kein Zweifel. Die Obergrenze für die Kreditaufnahme in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 der Berliner Landesverfassung sei nicht nur in der\nVergangenheit überschritten worden, sondern werde auch bei einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen vom Land aus eigener Kraft in absehbarer Zukunft nicht\neinzuhalten sein. Selbst bei einer Rückführung der Ausgaben unter den Durchschnitt\naller Länder – womit eine verfassungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht mehr anzunehmen sei – könne aber ein den Nachhaltigkeitskriterien entsprechender Haushalt\nnicht realisiert werden.\n\n Angesichts dieser Daten sei es nicht nachvollziehbar, weshalb der Bundesminister 65\nder Finanzen in seinem Schreiben vom 1. April 2003 die Auffassung vertreten habe,\ndas Land Berlin habe nicht überzeugend dargelegt, dass es sich tatsächlich in einer\nextremen Haushaltsnotlage befinde.\n\n dd) Die extreme Haushaltsnotlage Berlins sei auf ein komplexes Ursachenbündel 66\nzurückzuführen, das von vier Faktoren wesentlich geprägt werde: Zur Zeit der Teilung Deutschlands und Berlins sei der Landeshaushalt wesentlich aus der Bundeshilfe finanziert worden, die auf Dauer angelegte, angesichts der heutigen Einnahmensituation nicht finanzierbare Ausgabenbelastungen mit sich gebracht habe; nach der\nWiedervereinigung sei Berlin in wenigen Jahren ohne ausreichende Übergangsregelungen in das reguläre bundesstaatliche Finanzierungssystem einbezogen worden;\ndie während der Teilung hoch subventionierte Berliner Wirtschaft sei unter den Bedingungen der Wiedervereinigung in erheblichen Teilen nicht mehr konkurrenzfähig;\ndie - bisher nur in Teilen überwundene - Wirtschaftsschwäche bewirke eine anhaltende strukturelle Steuerschwäche. Allseits gehegte Erwartungen, Berlin werde prosperieren, hätten sich nicht in einem Ausmaß erfüllt, das diese Schwäche hätte auffangen können. Hinzu komme der Wegfall der Finanzierung Ost-Berlins aus dem\nZentralhaushalt der DDR. Allein 1995 – im ersten Jahr der Umstellung des Finanzierungssystems von Bundeshilfe auf Teilnahme an der bundesstaatlichen Finanzverteilung – habe sich im Vergleich mit 1991 ein Einnahmenausfall von 4,7 Mrd. € ergeben.\nAuf der Ausgabenseite seien die Folgen von langfristig hohen Finanzierungsverpflichtungen im Bereich der Wohnungsbauförderung, der Personalausstattung des\nöffentlichen Dienstes, des Angebots von Studienplätzen und von zentralen Kultureinrichtungen zu bewältigen gewesen, die kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt beeinflussbar seien.\n\n\n\n 12/66\n\n ee) Das Land Berlin werde, wie die hierzu gefassten Beschlüsse des Senats von 67\nBerlin zeigten, auch in Zukunft ausreichende Eigenanstrengungen zur Haushaltssanierung entfalten. Dies zeige sich besonders darin, dass die Primärausgaben des\nLandes bis 2007 um 6,6 v.H. sinken würden. Der Finanzierungssaldo des Landeshaushalts sinke von 4,3 Mrd. € in 2003 auf 2,7 Mrd. € in 2007. Im Jahr 2007 werde\nein voraussichtlicher Primärüberschuss von 84 Mio. € erzielt. Das bedeute für die Zeit\nvon 2003 bis 2007 ein Absenken der Primärausgaben um rund 1,2 Mrd. €. Diese\nKonsolidierungsschritte stellten das Äußerste dar, was Berlin an Eigenanstrengungen leisten könne, um seine extreme Haushaltsnotlage zu bewältigen. Weitere Veräußerungen von Vermögenswerten, insbesondere des Wohnungsbestandes, seien\njedenfalls derzeit wirtschaftlich nicht sinnvoll.\n\n ff) Der Umfang der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen müsse so bemessen sein, dass Berlin fünf Jahre nach dem Beginn der Sanierungshilfe eine Zins-Steuer-Quote erreiche, die der des Landes mit der nächst höchsten Zins-Steuer-Quote, das sei gegenwärtig Schleswig-Holstein, entspreche. Nach Ablauf der\nSanierungsperiode müsse Berlin wieder die verfassungsrechtliche Kreditaufnahmegrenze in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 LV beachten und den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 GG gerecht werden können. Unvermeidbaren prognostischen Unsicherheiten über die Rahmenbedingungen der\nHaushaltssanierung sei durch eine Revision im Laufe des Sanierungsprozesses und\nnötigenfalls durch eine Anpassung der Sanierungshilfen Rechnung zu tragen.\n\n III.\n Die Bundesregierung und die Regierungen der Länder Hamburg, Mecklenburg- 69\nVorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein\nund Thüringen halten den Normenkontrollantrag - mit teilweise unterschiedlichen Begründungen - für unzulässig.\n\n 1. Es sei zweifelhaft, ob im Rahmen des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle 70\ndie Vereinbarkeit von Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes mit dem Maßstäbegesetz geprüft werden dürfe oder ob insoweit die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben sei; denn Maßstab für die\nPrüfung von Bundesrecht sei im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle allein das\nGrundgesetz.\n\n 2. Soweit Berlin Bundeszahlungen ab 2005 beanspruche, liege kein Normkontrollantrag, sondern ein Normerlassantrag vor. Eine solche Normerlassklage könne nicht\nGegenstand des auf die Kassation verfassungswidriger Normen beschränkten Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sein.\n\n 3. § 11 Abs. 6 FAG habe zwar mit seiner Ausweisung von Sonderbedarfs- 72\nBundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung für die Länder\nBremen und Saarland an sich eine normenkontrollfähige Bestimmung enthalten.\nDoch gehe es insoweit um die Geltendmachung eines \"verfassungswidrigen Begüns-\n\n\n 13/66\n\ntigungsausschlusses\". Die Entscheidungsvariante der Nichtigerklärung komme hier\nebenfalls nicht in Betracht, da nicht die getroffene Regelung, sondern der Ausschluss\nBerlins von ihr beanstandet werde. Von einer gegebenenfalls durch Vorschriften der\nbundesstaatlichen Finanzverfassung unmittelbar gebotenen Gewährung gerade von\nBundesergänzungszuweisungen könne nicht die Rede sein.\n\n 4. Dem Senat von Berlin mangele es an dem im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 73\nGG erforderlichen besonderen objektiven Interesse an der Klarstellung der Geltung\nder Norm. Angesichts der 1992 vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Haushaltsnotlagen Bremens und des Saarlandes bestünden keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des positiven Inhalts von § 11 Abs. 6 FAG (1993). Soweit Berlin eine\nErweiterung der Vorschrift und ab 2005 überhaupt gesetzliche Regelungen für erforderlich halte, habe das Land den Weg einer Gesetzesinitiative des Bundesrates über\nArt. 76 Abs. 1 GG beschreiten können, was jedoch nicht geschehen sei.\n\n IV.\n Die Bundesregierung und die Mehrzahl der Länder halten den Normenkontrollantrag des Berliner Senats aus verschiedenen Gründen auch für unbegründet.\n\n 1. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG weise den Bundesergänzungszuweisungen nur eine 75\nsubsidiäre Funktion zu. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG stehe die Gewährung von\nBundesergänzungszuweisungen im Ermessen des Bundesgesetzgebers (\"kann\").\nDie Leistungsschwäche des betroffenen Landes sei notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Zahlung von Bundesergänzungszuweisungen. Ein Anspruch bestehe nur, wenn sich das \"Ermessen\" des Bundes zu einer Rechtspflicht\nverdichtet habe.\n\n 2. Die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen komme im 76\nRahmen ihrer normalen Funktion als den Finanzausgleich ergänzendes und abschließendes Instrument grundsätzlich nur dann in Frage, wenn sie sich der Sache\nund dem Umfang nach noch als (vorübergehende) Hilfe zur Selbsthilfe des betroffenen Landes darstellten. Nicht mehr gedeckt von dieser Funktion sei demgegenüber\neine Unterstützung, die einer Haushaltssanierung durch den Bund anstelle des Landes gleichkomme. Für den Fall einer extremen Haushaltsnotlage leite das Bundesverfassungsgericht zwar aus dem Bundesstaatsprinzip eine Hilfeleistungspflicht der\nanderen Glieder des Bundesstaates ab. In einer solchen Situation solle die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen zulässig sein, die über das normale Maß\nhinausgingen und auf Haushaltssanierung zielten. Eine verfassungsrechtliche Pflicht\ndes Bundesgesetzgebers, gerade Bundesergänzungszuweisungen einzusetzen, bestehe jedoch grundsätzlich nicht. Ihm stehe vielmehr ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zu. Der Bundesgesetzgeber habe diese Verfassungsrechtslage durch die Regelung in § 12 Abs. 1 Satz 3 MaßstG konkretisiert.\n\n 3. a) Die rein formale Erfüllung bestimmter Schwellenwerte reiche zur Feststellung 77\neiner extremen Haushaltsnotlage nicht aus. Als nicht abschließend zu verstehende\n\n\n 14/66\n\nIndikatoren - im Sinne symptomatischer, situationsbezogener und numerisch erfassbarer Sachverhalte - kämen verschiedene Verhältnisbestimmungen in Betracht: die\nDeckungsquote, die Kreditfinanzierungsquote, die Zins-Ausgaben-Quote, die Zins-Steuer-Quote sowie der Haushaltsnettobeitrag (Differenz zwischen der Nettokreditaufnahme und den laufenden Zinsverpflichtungen).\n\n aa) Eine unbesehene Übertragung der vom Bundesverfassungsgericht in seiner 78\nEntscheidung von 1992 für die Beurteilung der damaligen Haushaltssituationen Bremens und des Saarlandes herangezogenen Indikatoren Kreditfinanzierungsquote\nund Zins-Steuer-Quote auf die heutige Haushaltssituation Berlins verkenne die vom\nBundesverfassungsgericht intendierte Funktion der Indikatoren. Nicht der Indikator\nals Wert an sich sei ausschlaggebend. Maßgebend sei vielmehr das Vermögen der\nIndikatoren, Rückschlüsse auf eine bestimmte Haushaltssituation zu ermöglichen.\nBremen und Saarland seien seinerzeit weit von dem Niveau des nächsten Landes\nentfernt und insoweit krasse Einzelfälle gewesen.\n\n bb) Dagegen ist die Regierung des Saarlandes der Auffassung, die behauptete ungünstige finanzielle Lage anderer finanzschwacher Länder sei für sich genommen\nkein Argument für die Verneinung einer Hilfspflicht, da das extreme Ausmaß einer\nNotlage an der haushaltswirtschaftlichen Situation der Gesamtheit der Länder gemessen werde. Erst bei der Bemessung der notwendigen Hilfsvolumina und deren\nAufteilung seien die einzelnen haushaltswirtschaftlichen Lagen zu berücksichtigen.\nDiese Überlegung gelte auch bei der Ermittlung etwaiger Hilfspflichten des Bundes.\nSelbst eine ausgeprägte Negativentwicklung des Bundeshaushalts sei kein Grund,\ndas Problem extremer Haushaltsnotlagen von Ländern zu negieren; sie sei erst dann\nvon Bedeutung, wenn es um die Frage der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesamthaushalts sowie der Lastentragung zwischen Bund und Ländern bei der Überwindung extremer Haushaltsnotlagen gehe.\n\n b) Die finanzwirtschaftliche Entwicklung seit 1986 sei durch eine zunehmende Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte gekennzeichnet. Zur Begrenzung finanzieller Hilfspflichten des Bundes und der Länder habe das Bundesverfassungsgericht 1992 festgestellt, dass auch deren Fähigkeit zur Erfüllung\nverfassungsrechtlicher Pflichten nicht in Frage gestellt werden dürfe, und dabei auch\nauf die alle Glieder des Bundesstaats verpflichtenden Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 GG verwiesen.\n\n Einhergehend mit den nunmehr dramatisch verschlechterten finanzwirtschaftlichen 81\nBedingungen habe sich auch die Relation der Haushaltssituationen der Länder untereinander und zum Bund entscheidend verschoben. Die grundlegende Veränderung\ndes finanzwirtschaftlichen Umfeldes habe Ausstrahlungswirkung auf das hier im Vordergrund stehende Problem der Belastbarkeit der anderen Bundesglieder. Deren eigene haushaltswirtschaftliche Bewegungsfähigkeit und damit zugleich deren Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung seien nachhaltig in Frage gestellt. Die Steuereinnahmen\ndes Bundes und der Länder seien infolge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung\n\n\n\n 15/66\n\neingebrochen mit entsprechenden Folgen für die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte und daraus sich ergebende Zinslasten, die den Umfang der Nettokreditaufnahme (beim Bund 2003 mehr als 38,6 Mrd. €) noch überstiegen. Entsprechend ungünstig hätten sich die Zins-Steuer-Quoten entwickelt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung habe die Lage der\nöffentlichen Haushalte als \"dramatisch wie lange nicht mehr\" bezeichnet und in seinem Gutachten auch auf die möglichen Gefahren des Ausmaßes der öffentlichen\nVerschuldung für die Einhaltung der durch Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 GG sowie durch Art. 104 EG vorgezeichneten Pflichten hingewiesen. Habe es sich bei den\n(auslaufenden) Zuweisungen an die beiden kleinsten Länder Bremen und Saarland\nnoch um die überschaubare und beherrschbare Bewältigung einer atypischen Situation gehandelt, die sich aus den strukturellen Besonderheiten dieser beiden Länder\n(Werftenkrise, Stahl- und Kohlekrise) ergeben habe, so könne auf Grund der zu berücksichtigenden (§ 2 Abs. 2 MaßstG) veränderten finanzföderativen Gesamtsituation hiervon nicht mehr die Rede sein. Die Gefahr einer Haushaltsnotlage drohe zur\n– jedenfalls nicht fernen – Regelerscheinung der deutschen Haushaltswirtschaft zu\nwerden. Ihr sei mit Hilfen der gleichermaßen mehr oder weniger notleidenden Bundesgenossen nicht beizukommen. Die von Berlin geltend gemachte Hilfeleistungspflicht würde pervertiert, wenn die anderen Länder in einem Nehmerland ein Niveau\nöffentlicher Leistungen mitfinanzieren müssten, das sie ihren eigenen Bürgern im Interesse einer nachhaltigen Haushaltspolitik nicht gewähren könnten.\n\n c) aa) Die Kreditfinanzierungsquote und die Zins-Steuer-Quote verlören ihre Fähigkeit, (extreme) Haushaltsnotlagen anzuzeigen, wenn die Ursachen für die Haushaltsprobleme – wie im Falle Berlins – auf der Ausgabenseite zu verorten seien. Beide Indikatoren könnten nicht die Ursachen für die Haushaltsprobleme reflektieren,\nsondern nur deren Ausmaß. Ein (zu) hohes Ausgabenniveau schließe eine beistandspflichtauslösende Haushaltsnotlage aus, weil das betroffene Land keine ausreichenden \"Eigenanstrengungen\" im Sinne des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG unternommen habe, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus\nseiner angespannten finanziellen Lage zu befreien.\n\n bb)(1) Die Kreditfinanzierungsquote und die Belastungsquoten seien - so die Stellungnahmen einiger Länder - relative Kriterien, und deshalb nur bedingt geeignet, eine Haushaltsnotlage zu belegen. Ein wirtschaftswissenschaftlicher Ansatz, der in\nletzter Zeit zunehmend Beachtung finde, stelle deshalb nicht in erster Linie auf die Finanzierungs- und Belastungsquoten ab, sondern auf die langfristige Tragbarkeit einer Haushaltspolitik. Maßgeblich sei insoweit, unter welchen Bedingungen eine Stabilisierung der Schuldenstandsquote (Schuldenstand/BIP) erreicht werden könne.\nDas für diese Betrachtung wesentliche Kriterium sei der Primärüberschuss. Der zur\nStabilisierung des Schuldenstandes notwendige Primärüberschuss betrage in Berlin\netwa das 1,5-fache des Länderdurchschnitts. Die damit einhergehende Einengung\ndes haushaltspolitischen Spielraums Berlins sei daher deutlich geringer, als die Kreditfinanzierungsquote oder die Belastungsquoten vermuten ließen.\n\n\n\n 16/66\n\n (2) Nachhaltigkeitsanalysen sind nach Meinung der saarländischen Regierung dagegen nicht geeignet, Feststellungen zu Haushaltsnotlagen zu treffen; denn solche\nAnalysen seien primär ein Instrument zur Ermittlung haushaltswirtschaftlichen Handlungsbedarfs. Zudem könne mit Nachhaltigkeitsüberlegungen die Frage nicht beantwortet werden, in welchem Umfang etwa Ausgabenkürzungen vertretbar seien oder\ninwieweit eine verstärkte Anspannung der Steuerkraft angezeigt sei. Überdies seien\nauch im Rahmen der bisher diskutierten Nachhaltigkeitsmodelle Bewertungsprobleme aufgetreten – wie etwa die Festlegung der Schuldenstandsquote zu einem bestimmten Zeitpunkt -, die objektiv nicht lösbar seien. Daher seien die vom Bundesverfassungsgericht 1992 verwendeten Kriterien zur Feststellung extremer\nHaushaltsnotlagen im Rahmen eines länderübergreifenden Vergleichs nach wie vor\nentscheidend.\n\n cc) Berlin befinde sich nicht wegen seiner hohen Zins-Steuer-Quote in einer extremen Haushaltsnotlage. Es überschreite für das Jahr 2002 nur den Schwellenwert des\nSaarlandes von 1986, nicht jedoch den deutlichen höheren Wert Bremens für dieses\nJahr, der wegen der vom Bundesverfassungsgericht anerkannten \"vorgegebenen,\nhistorisch gewachsenen strukturellen Eigenart der Stadtstaaten\" als Vergleichswert\nzu Grunde zu legen sei.\n\n dd) Bei der Berechnung der Zins-Steuer-Quote seien die Sonderbedarfs- 86\nBundesergänzungszuweisungen für die neuen Länder und Berlin einzubeziehen.\nZwar habe das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 die Bundesergänzungszuweisungen um die so genannten Vorabbeträge zur Abgeltung von\nSonderlasten gekürzt und dementsprechend diese Beträge nicht in die Berechnung\nder Zins-Steuer-Quote einbezogen. Die Nichteinbeziehung dieser Beträge habe ihre\nUrsache jedoch in ihrem geringen Umfang (von jährlich maximal 176 Mio. € im Zeitraum bis 1991) und sei nicht deshalb erfolgt, weil solche Beträge die allgemeine Finanzausstattung des Landes nicht verbesserten. Gegenwärtig machten die Sonderbedarfszuweisungen insgesamt ein Volumen von 12,5 Mrd. € pro Jahr aus, so dass\nsie einbezogen werden müssten. Diese Mittel erhöhten als finanzverfassungsrechtlich disponible Mittel die Leistungsfähigkeit der Empfängerländer und würden gemäß\n§ 11 Abs. 3 FAG 2001 unter anderem zum Ausgleich unterproportionaler Finanzkraft\ngewährt, so dass sie ein Surrogat für fehlende Steuereinnahmen seien. Bei einer danach gebotenen Einbeziehung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen\nliege die Zins-Steuer-Quote Berlins im Jahre 2002 weit unterhalb selbst des von Berlin für maßgeblich gehaltenen Grenzwertes von 170 v.H. des Länderdurchschnitts,\ndessen Überschreitung im Fall des Saarlandes im Urteil von 1992 u.a. die Feststellung einer Haushaltsnotlage begründet habe.\n\n 4. Das Land Berlin versuche, die hilfeleistungsbegrenzende Funktion von Eigenverantwortung und Eigenanstrengungen unzulässig zu minimieren.\n\n a) Das Maßstäbegesetz habe sich in seinem § 12 Abs. 1 Satz 3 den Grundsatz der 88\nEigenverantwortung für finanzielle Schwächen, die eine unmittelbare und vorausseh-\n\n\n\n 17/66\n\nbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bildeten, zu Eigen gemacht. Dies gelte, wie die systematische Auslegung im Gesamtzusammenhang des\n§ 12 MaßstG und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November\n1999 (BVerfGE 101, 158 <225>) zeigten, auch für die in § 12 Abs. 4 MaßstG behandelte Haushaltsnotlage.\n\n Zu berücksichtigen seien auch mögliche negative Anreizwirkungen von Sanierungshilfen: Könne ein Land völlig unabhängig von seinem eigenen Verhalten in der Vergangenheit Hilfeleistungen der bundesstaatlichen Gemeinschaft einfordern, wenn es\nsich in eine extreme Haushaltsnotlage manövriert habe, werde unverantwortliches\nHaushalten zu Lasten der bundesstaatlichen Gemeinschaft belohnt.\n\n Drohe eine Haushaltsnotlage, führe dies nicht gleichsam automatisch zu einer 90\nPflicht des Bundes zur Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Vielmehr sei vor dem beschriebenen Hintergrund\neine Auslegung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG erforderlich, die die Voraussetzungen\neiner bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht restriktiv gestalte und diese zum absoluten Ausnahmefall werden lasse. Eigenes Verschulden führe zum Ausschluss von Sanierungshilfen, zumindest aber zu erheblich höheren Anforderungen an die erforderlichen Eigenanstrengungen.\n\n Im konkreten Fall griffen die unter dem Aspekt der Mitverantwortlichkeit erörterten 91\nModifikationen einer Hilfeleistungspflicht. Eine Mitverantwortung Berlins für seine\nderzeitige finanzielle Lage sei zu bejahen. In der Antragsschrift werde eingeräumt,\ndass nach der Wiedervereinigung ein überhöhtes Ausgabenniveau aufrechterhalten\nworden sei. Die dringend erforderliche Reduzierung des Personalbestandes und damit der Personalausgaben sei offenbar nicht in ausreichender Weise realisiert worden; zusätzlich belastend wirke sich die Anhebung der Tarif-Gehälter im öffentlichen\nDienst im Ostteil der Stadt auf 100 v.H. des Westniveaus aus. Zu den problematischen Weichenstellungen auf der Ausgabenseite habe offenbar auch das Wachstum\nder Ausgaben im Bereich der sozialen Sicherung, einschließlich der Kindertagesstätten, in der ersten Hälfte der 1990er Jahre gehört. Selbst in dem die Antragsschrift\nflankierenden Gutachten werde eingeräumt, dass in Berlin erst seit 1995 verschärfte\nKonsolidierungsanstrengungen nachweisbar seien.\n\n b) Die Anforderungen des § 12 Abs. 4 MaßstG an ausreichende Eigenanstrengungen bezögen sich auch auf das haushaltswirtschaftliche Gebaren des Notlagenlandes in der Vergangenheit. Die Ansicht, es komme auf die bloße \"Zukunftsorientiertheit\" von Eigenverantwortung und Eigenanstrengungen an, könne entgegen dem\nVortrag Berlins nicht auf § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG gestützt werden, sondern gehe\nsowohl an der Wortfassung des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG als auch an der Judikatur\ndes Bundesverfassungsgerichts vorbei.\n\n Der Senat von Berlin mache zwar vier (externe) Ursachen geltend, die die Finanzkrise Berlins \"wesentlich geprägt\" hätten, die eigenen finanzpolitischen Entscheidungen würden allerdings gänzlich ausgespart. Damit erfülle Berlin die besondere Darle-\n\n\n 18/66\n\ngungslast jedoch nicht, weil die finanzielle Situation eines Landes im Bundesstaat\nstets das Ergebnis einer Kombination externer und – vorrangig – eigener Entscheidungen sei.\n\n c) Es treffe zwar zu, dass die Steuereinnahmen des Landes Berlin als außerordentlich niedrig einzustufen seien. Diese Steuerschwäche werde aber durch Leistungen\ndes bundesstaatlichen Finanzausgleichs einschließlich der Berlin gewährten\nSonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen mehr als ausgeglichen.\n\n d) Das überhöhte Ausgabenniveau könne durch die besondere Funktion Berlins als 95\nBundeshauptstadt und die damit verbundenen Lasten nicht gerechtfertigt werden.\nDas folge aus der Art. 106 Abs. 8 GG konkretisierenden Regelung des § 12 Abs. 4\nMaßstG, aus der sich ergebe, dass keine ausgabeseitigen Sonderbedarfe als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden dürften, die bereits im\nWege anderer Hilfen abgegolten worden seien.\n\n e) aa) Das Unterlassen der gebotenen Ausschöpfung von Konsolidierungsspielräumen in der Vergangenheit zeige sich am Ausmaß der Ausgabenüberhänge in der\nGegenwart. Für den Nachweis eines überhöhten Ausgabenniveaus biete sich der\nVergleich mit einem Stadtstaat wie Hamburg an, der ähnliche Strukturen wie Berlin\naufweise, wobei zu berücksichtigen sei, dass Hamburg als Geberland im Länderfinanzausgleich zu den reichsten Ländern gerechnet werden müsse. Der im Vergleich\nzu Hamburg für Berlin zu ermittelnde Konsolidierungsspielraum könne aus diesem\nGrunde nur eine Untergrenze dessen darstellen, was Berlin mit seinen Eigenanstrengungen hätte erreichen müssen.\n\n bb) Zu den für Vergleiche erheblichen finanzwirtschaftlichen Kennzahlen und Indikatoren haben die Äußerungsberechtigten mit verschiedenen Akzentsetzungen eine\nReihe methodischer Fragen angesprochen.\n\n (1) Die vom Statistischen Bundesamt publizierten Datenreihen seien verlässlich, 98\nund die dort vorgenommenen Zu- bzw. Absetzungen ergäben die für einen Vergleich\nerforderliche einheitliche Basis. Unterschiedliche Auffassungen bestehen dazu, ob\nbei einem Vergleich der Primärausgaben und Primäreinnahmen die Geberleistungen\nim Länderfinanzausgleich herauszurechnen seien, weil diese den Ländern zur Finanzierung ihrer Haushalte nicht zur Verfügung stünden, sondern durchlaufende Posten\ndarstellten.\n\n (2) Die Belastungen, die sich für den Berliner Haushalt im Jahre 2001 als Folge der 99\nKrise der Bankgesellschaft Berlin ergeben hätten, müssten bei der Ermittlung der\nZins-Steuer-Quote und der Kreditfinanzierungsquote außer Betracht bleiben, da sie\nals Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeit eindeutig vom Land Berlin zu verantworten und\ndaher bei der Bestimmung einer Notlage nicht berücksichtigungsfähig seien. Die zinsähnlichen Ausgaben in Form der Schuldendiensthilfen, die Berlin im Rahmen der\nFörderung des Wohnungsbaus gewähre, seien aus dem gleichen Grunde ebenfalls\nnicht zu berücksichtigen. Den Steuereinnahmen müssten alle Zuteilungen der vier\n\n\n\n 19/66\n\nStufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zugerechnet werden, mithin auch\ndie Zuweisungen aus dem umverteilenden Länderfinanzausgleich und alle Bundesergänzungszuweisungen, ohne Rücksicht darauf, ob diese allgemein die Finanzkraft\nstärkten oder wegen besonderer Lasten gewährt würden. Insgesamt betrachtet stellten sich sowohl die Zins-Steuer-Quoten als auch die Kreditfinanzierungsquoten Berlins deutlich günstiger dar als von der Antragstellerin behauptet.\n\n cc) Das Land Berlin habe Konsolidierungsbemühungen zu spät und in unzureichendem Umfang begonnen. Die konsumtiven Ausgaben Berlins (ohne Zinsen) seien von\n1991 bis 1995 von 113 v.H. auf 122 v.H. des Hamburger Niveaus gestiegen; erst\n1996 habe sich ein leichter Rückgang auf 117 v.H. des Hamburger Niveaus gezeigt.\nAuf den Abbau der Bundeshilfe habe Berlin mit einer deutlichen Anhebung der jährlichen Nettoneuverschuldung reagiert. Hätte Berlin ab 1991 die konsumtiven Ausgaben auf Hamburger Niveau zurückgeführt und zugleich die Investitionen auf dem hohen Niveau des Jahres 1996 fortgeführt, wäre die Verschuldung im Jahre 2000 um\nrund 22 Mrd. € geringer ausgefallen. Die Folgen des Unterlassens einer entsprechenden Revision der staatlichen Aufgaben seien bis heute spürbar. Bereinigt um die\nunterschiedlichen Einwohnerzahlen lägen die laufenden Ausgaben ohne Zinsen im\nJahr 2003 um rund 2,3 Mrd. € oberhalb des Hamburger Niveaus.\n\n Das Land Berlin sei in der 98. Sitzung des Finanzplanungsrats am 2. Juli 2003 ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass das massive Haushaltsungleichgewicht\nerhebliche Konsolidierungsanstrengungen erfordere, die weit über die für die anderen Länder geltenden Ausgabengrenzen hinausgingen. Unter Berücksichtigung\nvolks- und finanzwirtschaftlicher Faktoren gebe der Finanzplanungsrat Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin, insbesondere zu einer gemeinsamen Ausgabenlinie im\nSinne des § 4 Abs. 3 MaßstG (§ 51a Abs. 2 Satz 1 HGrG). Hierdurch würden Obliegenheiten des Bundes und der Länder im Hinblick auf die Einhaltung einer bestimmten gemeinsamen Ausgabenlinie festgelegt. Dieser gemeinsamen Ausgabenlinie\nkomme präventive Wirkung auch im Hinblick auf Haushaltsnotlagen zu.\n\n dd) Unterschiedliche Auffassungen wurden zu der Frage vertreten, ob bei einem 102\nVergleich der Einnahmen und Ausgaben Berlins und Hamburgs die einzelnen Einnahmen und Ausgaben gesondert zu betrachten seien oder (jeweils) eine Saldierung\nvorzunehmen sei.\n\n Die Personalausgaben Berlins lägen auf dem Spitzenplatz im Vergleich mit allen 103\nanderen Ländern; ohne Versorgungsausgaben würden die Personalausgaben bei\nknapp 126 v.H. des Hamburger Niveaus liegen. Auch die so genannten sonstigen\nkonsumtiven Ausgaben (laufende Sachaufwendungen und laufende Zuweisungen)\nBerlins wiesen im Ländervergleich ein Spitzenniveau auf und überstiegen die Hamburgs deutlich.\n\n Die Ausgaben Berlins für die Wohnungsbauförderung stellten ein Schlüsselproblem 104\ndar. Nach Angaben des Landes Berlin lägen die Ausgaben für Wohnungs- und Städtebau fünfmal so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Berlin habe sich dennoch erst im\n\n\n 20/66\n\nJahr 2002 gegen weitere Anschlussförderungen entschieden und den sofortigen\nAusstieg aus der Wohnungsbauförderung beschlossen.\n\n Erhebliche Ausgabenüberhänge seien in den Aufgabenbereichen Gesundheit, 105\nSport und Erholung zu verzeichnen, die nach den Angaben des Berliner Senats vor\nallem auf Personalkosten zurückzuführen seien. Außerdem weise Berlin 36 Krippenplätze je 100 Kinder auf, in Hamburg seien es nur 13. Auch in den Bereichen Kunst\nund Kultur sowie Hochschulen zeigten sich deutliche Ausgabenüberhänge in Berlin\nim Vergleich zu Hamburg. Der Vergleich Hamburg/Berlin zeige im Bereich der öffentlichen Sicherheit einen Mehraufwand von 368 Mio. € jährlich, der auch nach den Angaben Berlins nicht durch dessen Hauptstadtfunktion gerechtfertigt werden könne.\n\n ee) Berlin schöpfe Einnahmemöglichkeiten, insbesondere im Bereich der Gewerbesteuer, nicht hinreichend aus. Außerdem sei nicht ersichtlich, inwieweit noch Vermögensreserven vorhanden seien, wobei insbesondere der umfangreiche Wohnungsbestand der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften zu berücksichtigen sei.\n\n ff) Jüngere, von der Berliner Senatsverwaltung für Finanzen veröffentlichte Projektionen der Berliner Haushaltssituation ließen angesichts der sich günstig entwickelnden Einnahmesituation von Bund und Ländern trotz vorsichtig gewählter Annahmen\ndie Prognose zu, dass Berlin seinen Haushalt sogar innerhalb der nächsten zehn\nJahre ausgleichen und einen Primärsaldo erzielen könne, der die Zinsausgaben\nübersteige und eine Nettotilgung seiner Schulden ermögliche.\n\n 5. Subjekt aller Handlungsmöglichkeiten, die angesichts einer Finanzkrise eingesetzt werden könnten, ist nach Auffassung einiger Länder allein der Bund. Die Anordnung des obligatorischen Länderfinanzausgleichs (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG)\nsei die einzige und abschließende finanzrechtliche Ausprägung des Prinzips der bundesstaatlichen Solidarität im Verhältnis der Länder zueinander. Gegenstand und\nMaßstab des Zwischenländerausgleichs sei die \"Finanzkraft\" der Länder, Ziel deren\nangemessener Ausgleich. Der strikte Einnahmenbezug des Länderfinanzausgleichs\nschließe es aus, die jeweilige Staatsverschuldung als Determinante der Länderfinanzkraft zu berücksichtigen. Damit sei der Länderfinanzausgleich weder ein geeignetes noch ein zulässiges Instrument zur Bewältigung von Verschuldungskrisen.\n\n Auch bundesgesetzlich neben dem Finanzausgleich angeordnete zweckgebundene 109\nhorizontale Zuweisungen seien - ebenso wie eine mittelbare Beteiligung der Länder\nan der Sanierung eines Bundesgliedes - unzulässig. Die detaillierten Regelungen zu\nden vier Stufen des Finanzausgleichs nach den Art. 106, 107 GG würden unterlaufen, wenn die dadurch bestimmte Finanzausstattung des Bundes und der Länder\ndurch bedarfsbezogene Finanzzuweisungen korrigiert werden könnte. Vor allem aber\nverlangten die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft des Bundes und der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG) und die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabentragungspflicht (Art. 104a Abs. 1 GG), dass die Finanzmassen des Bundes und\nder Länder ausschließlich durch den Finanzausgleich zugeordnet würden.\n\n\n\n 21/66\n\n Angesichts der Zuweisung der zentralen finanzrechtlichen Befugnisse an den Bund 110\nsei es zudem ausschließlich dieser, der einer Notlage durch entsprechende Gestaltung der Einnahmen- und Ausgabengesetze präventiv begegnen und sie abwenden\nkönne. Solche Befugnisse fehlten den Ländern im Verhältnis untereinander völlig.\n\n 6. a) Zweifelhaft sei nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 111\n1992 auch, ob mit den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen überhaupt\nein geeignetes Hilfsinstrument zum Zwecke der Haushaltssanierung zur Verfügung\nstehe. Die seinerzeit in § 11 Abs. 6 FAG getroffenen Regelungen hätten sich im\nSchwerpunkt darauf beschränkt, den Not leidenden Länderhaushalten zusätzliche\nMittel zuzuführen, deren Verwendung zur Schuldentilgung zumeist erst im Nachhinein feststellbar sei. Auch sei das Fehlen einer obligatorischen Mitbeteiligung des betreffenden Notlagenlandes zu beklagen. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG lasse es nicht zu,\ndie Bundeshilfen mit finanziellen Eigenbeteiligungen der Länder zu verbinden, um die\nEffizienz der Hilfe zu gewährleisten. Die tatsächlichen Erfahrungen mit der Wirksamkeit der Sanierungshilfen für Bremen und das Saarland hätten die beschriebenen\nZweifel im Wesentlichen bestätigt. Nichts spreche dafür, dass die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung im Falle Berlins eine merklich größere Effizienz entfalten könnten, als dies bei Bremen und dem\nSaarland der Fall gewesen sei.\n\n b) Nach Meinung der Regierung des Saarlandes lässt sich hingegen die Eignung 112\nvon Bundesergänzungszuweisungen als zentraler Baustein im Rahmen von Sanierungsmaßnahmen in Haushaltsnotlagefällen insbesondere am Beispiel des Saarlandes aufzeigen. Die deutlichen Sanierungsfortschritte des Saarlandes ließen sich\nauch an der Rückführung der Schulden, dem Abbau der Zinslast und der Verbesserung der Haushaltskennzahlen sowie den Ausgabenzuwächsen im Ländervergleich\nablesen.\n\n Strukturelle Schieflagen im bundesstaatlichen Lastentragungs- und Finanzsystem 113\nhemmten allerdings die endgültige Notlagenüberwindung in Ländern mit extremer\nHaushaltsnotlage. Die Analyse der derzeitigen Finanzlage der Länder zeige, dass es\nneben der Überschuldung die im gegenwärtigen föderativen System bestehende\nAufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung sei, die eine Notlagenbeseitigung\nallein auf der Grundlage von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen zumindest\nerheblich erschwere.\n\n 7. Die Bundesregierung verweist auf andere Regelungsmöglichkeiten zur Bewältigung und Vermeidung extremer Haushaltsnotlagen.\n\n a) Art. 109 Abs. 3 GG biete, wie in BVerfGE 86, 148 (266) ausgeführt, die Regelungskompetenz, etwa im Rahmen des Haushaltsgrundsätzegesetzes Bund und\nLänder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum Abbau einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet seien. Einwirkungsmöglichkeiten mit einem höheren Verbindlichkeitsgrad als dem der Empfehlung des\n\n\n 22/66\n\nFinanzplanungsrats, insbesondere Mitteilungspflichten der Länder und hierauf aufbauende verbindliche Sanierungsvereinbarungen als Voraussetzung für eine spätere\nUnterstützung, hätten sich bisher im Bundesrat nicht durchsetzen lassen.\n\n b) Darüber hinaus seien Verfassungsänderungen in den Blick zu nehmen. Ein Bedürfnis für eine Verankerung des haushaltsrechtlichen Präventionsinstrumentariums\nin der (Finanz-) Verfassung könne vor allem bestehen, wenn sich herausstellen sollte, dass die auf Art. 109 Abs. 3 GG zu stützenden einfachgesetzlichen Maßnahmen\nnicht ausreichten. Solche Überlegungen fußten darauf, dass der Bund die Beachtung\nder Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegenwärtig nicht - etwa auf dem Wege des Bundeszwangs (Art. 37 GG) – erzwingen könne. Art. 109 Abs.\n3 GG begründe keine Pflichten der Länder gegenüber dem Bund; die Länder seien\nwie der Bund für die Erfüllung der hier angelegten Stabilitätspflicht selbst verantwortlich. Es sei anzustreben, den Fall der extremen Haushaltsnotlage jedenfalls in den\nGrundzügen künftig im Rahmen der Art. 109 ff. GG verfassungsrechtlich abzusichern.\n\n V.\n Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stimmt dem Antrag des Berliner Senats 117\nim Grundsatz zu.\n\n 1. Der bundesstaatlich begründeten Sanierungshilfepflicht könne eine Verschlechterung der Finanzlage der staatlichen Haushalte insgesamt den Boden nicht entziehen. Zwar sei die Fähigkeit zur Anpassung an jeweilige ökonomische Gegebenheiten\neine notwendige Funktionsbedingung der Finanzverfassung. Das gelte auch für die\nverfassungsrechtlichen Vorgaben für die Bewältigung von extremen Haushaltsnotlagen einzelner Länder. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne und müsse aber abgeleitet werden, dass die bundesstaatliche Hilfeleistungspflicht\nin der Situation extremer Haushaltsnotlage eines Landes dem Grunde nach ausdrücklich nicht unter einem Vorbehalt ausreichender gesamtstaatlicher Finanzen stehe.\n\n 2. Nach den Maßstäben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus 119\ndem Jahre 1992 befinde sich Berlin in einer extremen Haushaltsnotlage. Diese spiegele sich vor allem in der - insoweit besonders aussagekräftigen – Zins-Steuer-Quote, die nach den vorgelegten Berechnungen bereits 2002 das 1,72-fache des\nLänderdurchschnitts erreicht habe und spätestens 2004 das Doppelte des Länderdurchschnitts erreichen werde. Danach erscheine eine Abhilfe aus eigener Kraft nicht\nmehr möglich. Nachhaltigkeitsüberlegungen führten nicht weiter, weil sie Handlungsoptionen des jeweiligen Gemeinwesens zur Behebung möglicherweise vorliegender\nTragfähigkeitslücken voraussetzten, die in der geltenden bundesstaatlichen Ordnung\nfür die Länder nicht gegeben seien.\n\n 3. Dem Berliner Vorbringen zur Irrelevanz möglichen Verschuldens sei, ohne dass 120\nes auf eine inhaltliche Bewertung zurückliegender (haushalts-) politischer Entschei-\n\n\n 23/66\n\ndungen ankomme, im Ergebnis zuzustimmen. Bereits die Möglichkeit der Unterscheidung zwischen objektiv vorgegebenen, unvermeidbaren Sonderbedarfen und durch\neigene finanzrelevante Entscheidungen verursachten besonderen Ausgaben stoße\nan Grenzen. Vor allem aber sei es selbst im Falle einer verschuldeten extremen\nHaushaltsnotlage eines Landes im Lichte des Bundesstaatsprinzips nicht hinnehmbar, diesem Land die solidarische Hilfe zur Wiedererlangung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit zu versagen. Dem berechtigten Anliegen, die Ursachen\nder Haushaltsnotlage, insbesondere eine eventuelle (Mit-) Verursachung durch autonome politische Entscheidungen des betroffenen Landes, nicht völlig unbeachtet zu\nlassen, könne deshalb nicht durch repressive Sanktionen, sondern nur in einer präventiven Perspektive Rechnung getragen werden.\n\n 4. Die Gründe für die heutige extreme Haushaltsnotlage Berlins lägen zwar auch in 121\npolitischen Entscheidungen bis in die Mitte der 1990er Jahre hinein, wesentlich sei im\nFall Berlins aber auch dessen wirtschaftliche Strukturschwäche. Insoweit bedürfe es\nzur dauerhaften Stabilisierung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit des\nLandes neben einer Strategie des Sparens bei konsumtiven Ausgaben auch eines\nstrukturpolitische Ansatzes mit wirtschafts- und finanzkraftstärkenden Investitionen.\n\n 5. Erster Adressat der Hilfeleistungspflicht sei der Bund, da er von Verfassungs wegen über die in Betracht kommenden Handlungsinstrumente verfüge. In Anbetracht\ndes im Grundgesetz bereitgestellten finanzverfassungsrechtlichen Instrumentariums\nwerde der Einsatz von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur raschen\nund gezielten Behebung solcher Situationen praktisch regelmäßig – so auch im Falle\nBerlins - unerlässlich sein. Eine Sanierungsstrategie mit Hilfe von Bundesergänzungszuweisungen, die sowohl auf Sparen und Schuldenabbau als auch auf öffentliche Investitionen zur Stärkung der Wirtschafts- und Finanzkraft der Notlagenländer\nziele, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und im Übrigen auch tauglich\nzur Bewältigung von Haushaltsnotlagen. Hierauf deuteten schon die Erwähnung von\nInvestitionshilfen in Art. 104a Abs. 4 GG sowie Art. 91a und Art. 91b GG und von\nStandortentscheidungen in Judikaten des Bundesverfassungsgerichts als möglicher\nInstrumente der Sanierungshilfe.\n\n Die Sachgerechtigkeit der Sanierungshilfen durch Bundesergänzungszuweisungen 123\nergebe sich aus einem Vergleich der heute gegebenen Haushaltssituation Bremens\nmit der Situation, dass keine Sonderbundesergänzungszuweisungen geleistet worden wären. Der entscheidende Grund für die nur begrenzten Sanierungserfolge in\nBremen und im Saarland sei nicht in mangelnder Eignung der Sanierungshilfen, sondern darin zu sehen, dass sich die 1992 zu Grunde gelegten Prognosen über die Entwicklung der Steuereinnahmen nicht bewahrheitet hätten.\n\n VI.\n Dem Gericht sind zur Unterstützung des Vorbringens folgende finanzwissenschaftliche Gutachten vorgelegt worden:\n\n\n\n 24/66\n\n Für den Senat von Berlin: Färber, Zur extremen Haushaltsnotlage Berlins – Befunde, Ursachen, Eigenanstrengungen und Sanierungsbeihilfen -, Speyer im August\n2003; für die Bundesregierung: Huber, Haushaltsnotlage in Berlin? – Finanzwissenschaftliches Gutachten für das Bundesministerium der Finanzen –, Stand: 31. März\n2004; Huber, Anmerkungen zu der Stellungnahme \"Zur Beurteilung der finanzpolitischen Lage des Landes Berlin\" der Senatsverwaltung für Finanzen (Fassung Senatsvorlage); für die Landesregierung Baden-Württemberg: Kitterer, Haushaltsnotlage in\nBerlin, November 2003 (einschließlich Kurzbericht); Kitterer, Zur Methodik und Aussagefähigkeit finanzstatistischer Analysen – Eine Erwiderung -, 21. Januar 2005; für\nden Senat der Freien Hansestadt Bremen: Kitterer, Die Investitionsstrategie des\nStadtstaates Bremen als Teil des Sanierungsprogramms, Eine Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Aspekte, Dezember 2004.\n\n VII.\n Die haushaltswirtschaftlichen Kennzahlen von denen der Senat ausgeht, sind mit 126\nder sachverständigen Hilfe des Statistischen Bundesamtes zusammengestellt worden. Im Folgenden werden die in den Tabellen verwendeten Abkürzungen erläutert,\ndie verwendeten Indikatoren definiert und die Datengrundlagen angegeben.\n\n 1. Abkürzungen 127\n\nA. Ausgaben 128\n\nBer. A. Bereinigte Ausgaben\n\n Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen gemäß\nF-BEZ\n Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz\n\nKfQ Kreditfinanzierungsquote\n\nLänderbezeichnungen: Übliche Kürzel, wie \"BW\" für Baden-Württemberg\n\n Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2\nLFA\n Grundgesetz\n\nNKA Nettokreditaufnahme\n\noh. ohne\n\nO-L-Ø Durchschnitt der \"neuen\" Länder\n\nPrimärA Primärausgaben\n\nPrimärE Primäreinnahmen\n\nPrimärS Primärsaldo\n\n Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß\nSanierungs-BEZ Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz i.V.m. Art. 20 Abs. 1\n Grundgesetz\n\n\n 25/66\n\n Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß\nSoBEZ\n Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz\n\nSteuerE Steuereinnahmen\n\n Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß\nÜ-BEZ\n Art. 107 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz\n\nW-L-Ø Durchschnitt der \"alten\" Länder\n\nZStQ Zins-Steuer-Quote\n\nZinsA Zinsausgaben\n\nZum Ø Zum Durchschnitt; \"Ø\" bedeutet 100\n\nzzgl. zuzüglich\n\n./. Die Bildung einer Relation ist nicht sinnvoll\n\n 2. Definitionen der verwendeten Indikatoren 129\n\n Die Kreditfinanzierungsquote gibt den Anteil der Nettokreditaufnahme an den Bereinigten Ausgaben an.\n\n Die Zins-Steuer (bzw. Einnahmen)-Quote setzt die Zinsausgaben ins Verhältnis zu 131\nEinnahmen; die Zusammensetzung der Einnahmenbasis ist den jeweiligen Tabellen\nvorangestellt.\n\n Primärausgaben sind die Bereinigten Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben. Konsumtive Primärausgaben sind die Primärausgaben abzüglich der Bruttoinvestitionen.\n\n Die Primäreinnahmen setzen sich zusammen aus den Bereinigten Einnahmen (Einnahmen ohne Berücksichtigung der Nettokreditaufnahme) abzüglich der Erlöse aus\nder Veräußerung von Sachvermögen und Beteiligungen.\n\n Der Primärsaldo gibt die Differenz zwischen Primäreinnahmen und –ausgaben an. 134\n\n 3. Datengrundlagen 135\n\n- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben (\"Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche\") sowie Nettokreditaufnahmen für die Jahre\n1995 bis 1997: Daten des Statistischen Bundesamtes, Bereinigung um die Ausgaben und Einnahmen der Krankenhäuser und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage des kaufmännischen Rechnungswesen buchen, und ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung.\n\n- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben (\"Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche\") sowie Nettokreditaufnahmen für die Jahre\n1998 bis 2003: Statistisches Bundesamt, Hrsg., Fachserie 14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, Länderteil. Ab 1998 grundsätzlich ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage des kauf-\n\n\n 26/66\n\nmännischen Rechnungswesens buchen, und ohne Zusatzversorgungskassen der\nSozialversicherung.\n\n- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben (\"Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche\") sowie Nettokreditaufnahmen für das Jahr\n2004: Statistisches Bundesamt, Hrsg., Fachserie 14/Reihe 2, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, 1. bis 4. Vierteljahr 2004, ohne\nZweckverbände.\n\n- \"Steuern und steuerähnliche Einnahmen\": Definition und Daten wie in den öffentlichen Rechnungsergebnissen von 1995 bis 2003 (Fachserie 14/Reihe 3.1), für 2004\nwie Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 2004\n(Fachserie 14/Reihe 2).\n\n- Die Geberleistungen im Finanzausgleich sind durch Abzug auf der Einnahmenwie Ausgabenseite bei den Geberländern neutralisiert worden.\n\n- Die Bereinigten Ausgaben Berlins für das Jahr 2001 sind im Umfang der Kapitalzufuhr an die Bankgesellschaft Berlin in Höhe von 1,755 Mrd. € nicht korrigiert worden.\n\n- Die so genannten zinsähnlichen Ausgaben für die Wohnungsbauförderung in Berlin sind den Zinsausgaben nicht zugesetzt worden.\n\n- Transfers im Länderfinanzausgleich und Volumen der Bundesergänzungszuweisungen bis einschließlich 2004: Finanzbericht 2006, Bundesministerium der Finanzen, Hrsg., S. 166 bis 169.\n\n- Bevölkerungszahlen: Statistische Jahrbücher 2002, S. 45, und 2004, S. 27, bis 144\neinschließlich 2002 jeweils der Durchschnitt; für 2003 und 2004: Statistisches Bundesamt, Hrsg., Fachserie 1/Reihe 1.3, Kapitel 2.1 bzw. 3.1, Bevölkerung am Jahresende.\n\n- Die Angaben zu den Nettokreditaufnahmen des Saarlandes und Bremens sind 145\nnicht um die den Umfang der Nettokreditaufnahme beeinflussenden Sanierungs-BEZ des Bundes bereinigt worden. Das Saarland hat von 1995 bis 1998 jährlich 818\nMio. €, 1999: 614 Mio. €, 2000: 537 Mio. €, 2001: 460 Mio. €, 2002: 383 Mio. €,\n2003: 307 Mio. € und 2004: 256 Mio. € erhalten; Bremen hat von 1995 bis 1999\njährlich 920 Mio. €, 2000: 818 Mio. €, 2001: 716 Mio. €, 2002: 614 Mio. €, 2003: 511\nMio. € und 2004: 358 Mio. € erhalten.\n\n- Investitionsausgaben der öffentlichen Haushalte nach Arten von 1995 bis 2004, 146\nLänderübersicht, Ausarbeitung des Statistischen Bundesamtes.\n\n\n\n\n 27/66\n\n 147\n\n\n\n\n28/66\n\n 148\n\n\n\n\n29/66\n\n 149\n\n\n\n\n30/66\n\n 150\n\n\n\n\n31/66\n\n 151\n\n\n\n\n32/66\n\n 152\n\n\n\n\n33/66\n\n 153\n\n\n\n\n34/66\n\n 154\n\n\n\n\n35/66\n\n 155\n\n\n\n\n36/66\n\n 156\n\n\n\n\n37/66\n\n Investitionsausgaben für die Jahre 1995 bis 2004 157\n - Auswahl -\n\n - in Mio. € - 158\n\n 159\n\n 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004\n\nBerlin 3.288 3.301 2.657 2.652 2.425 2.187 3.649 1.816 1.753 1.707\n\nBremen 409 431 512 555 576 638 685 673 733 705\n\nHamburg 922 1.015 1.067 933 975 983 1.008 1.079 1.478 1.100\n\nSaarland 459 467 442 497 462 494 516 421 441 428\n\nLänder ins-60.987 58.795 56.981 56.462 54.979 55.269 57.682 51.889 48.947 43.352\ngesamt\n\nStadtstaaten\n 4.620 4.746 4.235 4.139 3.978 3.809 5.341 3.569 3.964 3.513\ninsgesamt\n\n Anmerkungen: 160\n\n1. Die Daten basieren auf Ausarbeitungen des Statistischen Bundesamtes; gerundete Zahlen.\n\n2. Es sind die so genannten Bruttoinvestitionsausgaben abgebildet (Gesamtinvestitionen ohne Absetzung der investiven Drittmittel).\n\n3. Für die Jahre 1995 bis 2003 wurden Daten aus den Rechnungsergebnissen des 163\nöffentlichen Gesamthaushalts verwendet.\n\n4. Für das Jahr 2004 ist auf die vierteljährlichen Kassenergebnisse zurückgegriffen 164\nworden.\n\n5. Für die Jahre 1995, 1996 und 1997 sind die Investitionsausgaben der Krankenhäuser, die im Wege des kaufmännischen Rechnungswesens buchen, nicht enthalten.\n\n B.\n Der Normenkontrollantrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BVerfGG 166\nzulässig.\n\n I.\n Der Verfassungsrechtsweg ist eröffnet. Der Antrag des Berliner Senats zielt auf die 167\nFeststellung der Unvereinbarkeit des § 11 Abs. 6 FAG und des Art. 5 § 11 SFG mit\nArt. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und mit dem finanzverfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz. Die damit gestellte Frage ist im Kern verfassungsrechtlich und be-\n\n\n\n 38/66\n\ntrifft das Verfassungsrechtsverhältnis zwischen dem antragstellenden Land und dem\nBund, der als finanziell Verpflichteter in Anspruch genommen werden soll.\n\n II.\n Der Berliner Senat hat ein objektives Interesse an der mit dem Normenkontrollantrag begehrten Feststellung. Zwar hat Berlin vor Antragstellung nicht den Weg der\nGesetzesinitiative zur Änderung des § 11 Abs. 6 FAG beschritten. Das Verfahren der\nabstrakten Normenkontrolle ist aber gegenüber der Möglichkeit, einen legislativen\nAkt anzustreben, nicht subsidiär (vgl. BVerfGE 32, 199 <211>). Zudem ließ die vom\nBundesministerium der Finanzen unmissverständlich formulierte Ablehnung, auch\nBerlin Sanierungshilfen zu leisten, eine konkrete Aussicht Berlins, auf Grund einer\nGesetzesinitiative in den Kreis der Empfängerländer von Sanierungshilfen aufgenommen zu werden, nicht erkennen.\n\n III.\n Der Antrag des Berliner Senats mit dem Ziel, in den Kreis der Berechtigten gemäß 169\n§ 11 Abs. 6 FAG aufgenommen zu werden, ist ein tauglicher Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle, obwohl mit ihm keine Kassation, sondern eine Umgestaltung des § 11 Abs. 6 FAG angestrebt wird. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats kann im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines Landes\neine bundesstaatliche Verfassungspflicht zur Hilfeleistung auch gemäß Art. 107 Abs.\n2 Satz 3 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip des Füreinandereinstehens, Art. 20 Abs. 1 GG, bestehen (vgl. BVerfGE 86, 148 <263 ff.>). Damit ist\nzwar noch nicht festgelegt, welche Form der Finanzhilfe einem Not leidenden Land\nzu gewähren ist, da der Gesetzgeber insoweit einen Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum hat (vgl. BVerfGE 86, 148 <269>). Gemäß § 11 Abs. 6 FAG hat sich\nder Gesetzgeber jedoch für Beistandshilfen zugunsten Bremens und des Saarlandes\nin Gestalt der Gewährung von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen entschieden. Sollten, wie der Berliner Senat substantiiert geltend macht, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegenden finanzwirtschaftlichen Analysen\nund Annahmen auch auf die Haushaltslage des Landes Berlin zutreffen, wäre der\nBundesgesetzgeber in der Konsequenz der Senatsrechtsprechung auf Grund des föderativen Gleichbehandlungsgebots grundsätzlich verpflichtet, dem Land Berlin Sanierungshilfen in gleicher Weise zu gewähren (vgl. BVerfGE 86, 148 <271 ff.>).\n\n IV.\n Das Begehren des Berliner Senats, Art. 5 § 11 SFG um eine zu seinen Gunsten 170\nkonzipierte Regelung für Haushaltsnotlagenfälle zu ergänzen, ist ebenfalls ein zulässiger Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle. Der konkreten\nAusformung des Solidarpaktfortführungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, der Gesetzgeber sehe Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen nicht mehr als angemessenes Beistandsmittel an und habe somit seinen Entscheidungsspielraum derart\nausgefüllt, dass künftig zur Behebung von Haushaltskrisen Beistandsleistungen nur\n\n\n 39/66\n\naußerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Betracht\nkämen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien beruht das Fehlen einer Regelung\nzur Leistung von Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen im Solidarpaktfortführungsgesetz allein darauf, dass weitere \"extreme\" Haushaltsnotlagen vom Gesetzgeber nicht erwartet wurden. Die Sanierung der Haushalte Bremens und des Saarlandes wurde als abgeschlossen prognostiziert, und andere Sanierungsfälle standen\nnach Einschätzung des Gesetzgebers nicht in Aussicht (vgl. BTDrucks 14/487, S. 1,\n5). Der Gesetzgeber hat demzufolge lediglich auf Grund tatsächlicher Erwartungen,\nnicht als Folge normativer Wertungen davon abgesehen, Notlagenfragen im Solidarpaktfortführungsgesetz gesondert zu regeln. Dies wird auch durch die ausdrückliche\nRegelung des § 12 Abs. 4 MaßstG bestätigt.\n\n C.\n Die angegriffenen Regelungen in § 11 Abs. 6 FAG und Art. 5 § 11 SFG sind mit 171\nArt. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und dem Bundesstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 GG, vereinbar, soweit Berlin für die Jahre ab 2002 zum Zweck der Haushaltssanierung keine\nBundesergänzungszuweisungen gewährt werden.\n\n I.\n Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von Bundesergänzungszuweisungen im 172\nSinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG fügen sich nach Zweck und Systematik der\nArt. 104a, Art. 106 f. GG nicht bruchlos in das verfassungsrechtliche Gefüge des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern ein (1.). Solche Hilfen unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip und sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig\nund geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines Landes nicht nur relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist, sondern wenn sie auch absolut\n- nach dem Maßstab der dem Land verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben -\nein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne\neiner nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als\nverfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist.\nDies setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt.\nDas Land trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast (2.). Das geltende positive Recht ist nur unzureichend auf die Bewältigung auftretender extremer Haushaltsnotlagen eingestellt (3.).\n\n 1. a) Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bilden 173\neinen abschließenden Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund\nund Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. Bund und Ländern\nsoll im Rahmen der vorhandenen Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft\nwerden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG an die verfassungs-\n\n\n\n 40/66\n\nrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt. Mit dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung\ndes Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Daraus ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig\nist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden dürfen (vgl. BVerfGE 72, 330 <383>; 86, 148 <213 f.>; 101, 158\n<214>). Insbesondere ist auch die den horizontalen Finanzausgleich zwischen den\nLändern mit vertikalen Elementen abschließende Ermächtigung zur Gewährung von\nErgänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kein Instrument zur Korrektur etwaiger Verteilungsmängel auf vorangegangenen Stufen\ndes Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen sollen den horizontalen Finanzausgleich nicht ersetzen, sondern ihn lediglich ergänzen (vgl. BVerfGE 86, 148\n<261>; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 419 ff.).\n\n aa) Art. 106 GG regelt zunächst die vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis 174\ndes Bundes zur Ländergesamtheit. Die ertragreichsten Steuern - Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer – sind gemäß Art. 106 Abs. 3 GG, vorbehaltlich der Zuweisungen vom Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer an die Gemeinden gemäß Abs. 5 und Abs. 5a, als Gemeinschaftssteuern ausgestaltet. Während die\nAufteilung von Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländergesamtheit auf je die Hälfte des nach Abzug des Gemeindeanteils verbleibenden Aufkommens verfassungsrechtlich vorgegeben ist, sind die Anteile an der Umsatzsteuer\nvariabel durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates festzusetzen. Diese\nFestsetzung hat sich grundsätzlich an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben von Bund und Ländern zu orientieren, wobei deren Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen sind, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der\nLebensverhältnisse gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG). Damit enthält bereits\ndie vertikale Steueraufteilung, bezogen auf die Ländergesamtheit, wesentliche ausgaben- und bedarfsorientierte Elemente (vgl. BVerfGE 72, 330 <384>).\n\n bb) Auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichs wird gemäß Art. 107 Abs. 1 GG die 175\nder Ländergesamtheit gemäß Art. 106 GG zugewiesene Finanzmasse horizontal auf\ndie einzelnen Länder verteilt. Leitende Ziele dabei sind zum einen die Berücksichtigung des Erwirtschaftens von Steuern im eigenen Bereich, also die Berücksichtigung\nder eigenen Steuerkraft, was mit der durch Zerlegung korrigierten Zuweisung nach\nder örtlichen Vereinnahmung erreicht werden soll. Zum anderen soll mit der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach der Einwohnerzahl auch der abstrakte Bedarfsmaßstab einer gleichmäßigen Pro-Kopf-Versorgung zur Geltung gelangen (vgl.\nBVerfGE 72, 330 <384 f.>; 101, 158 <221>). Schließlich ermächtigt Art. 107 Abs. 1\nSatz 4 2. Halbsatz GG den Gesetzgeber, vom Anteil der Ländergesamtheit an der\nUmsatzsteuer bis zu einem Viertel abweichend von der Verteilung nach der Einwoh-\n\n\n\n 41/66\n\nnerzahl als Ergänzungsanteile für solche Länder vorzusehen, die bei der Steuerverteilung nach dem örtlichen Aufkommen mit Einnahmen je Einwohner unterdurchschnittlich ausgestattet sind. Entschließt sich der Gesetzgeber, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen, steht erst nach Zuteilung solcher Ergänzungsanteile,\nalso unter Einbeziehung auch dieses horizontal ausgleichenden Elements, die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder fest (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 ff.>;\n101, 158 <221>; zur Kritik vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 421 f. m.w.N.).\n\n cc) Die dritte Stufe des Finanzausgleichs führt gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG mit 176\ndem so genannten horizontalen Finanzausgleich zu einer Korrektur der Ergebnisse\nder primären Steuerverteilung des Art. 107 Abs. 1 GG, soweit diese auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind (vgl. BVerfGE 72, 330\n<386>; 86, 148 <214 f.>; 101, 158 <221>). Ziel dieser Ausgleichsstufe ist nicht die finanzielle Gleichheit der Länder, sondern die Verwirklichung des bundesstaatlichen\nPrinzips des Einstehens füreinander auch im Verhältnis der Länder untereinander unter gleichzeitiger Wahrung ihrer Eigenstaatlichkeit und finanziellen Selbständigkeit.\n\n Konsequenz dieser Ziele des horizontalen Finanzausgleichs, nach denen sowohl 177\ndie Finanzinteressen der ausgleichsberechtigten als auch die der ausgleichsverpflichteten Länder angemessen zu gewichten sind, ist, dass im Verhältnis zur primären Ertragsaufteilung gemäß Art. 107 Abs. 1 GG kein Systemwechsel vorgenommen\nwerden darf; die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder darf nicht entscheidend geschwächt, und die Länderfinanzen dürfen insgesamt nicht nivelliert werden (vgl.\nBVerfGE 72, 330 <398>; 101, 158 <222>; vgl. auch bereits BVerfGE 1, 117 <131>).\nMit dem \"angemessenen\" Ausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG ist es auch\nunvereinbar, die Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern zu\nändern oder die Reihenfolge der Länder ins Gegenteil zu verkehren (vgl. BVerfGE\n72, 330 <418 f.>; 86, 148 <250, 254>; 101, 158 <222>).\n\n dd) Auf der vierten und letzten Stufe des Finanzausgleichs ermächtigt das Grundgesetz den Bund, aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren. Der Tatbestand\nder Leistungsschwäche ist - anders als der Begriff der Finanzkraft in Art. 107 Abs. 2\nSatz 1 GG - nicht aufkommensorientiert, sondern er bezeichnet eine Relation zwischen Finanzaufkommen und Ausgabenlasten der Länder. Das bedeutet, dass der\nBund bei der Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen auch Sonderlasten einzelner Länder berücksichtigen darf. Eine den Anwendungsbereich des Art. 107 Abs.\n2 Satz 3 GG eröffnende Leistungsschwäche kann auch bei einem Land vorliegen,\ndas nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs keine unterdurchschnittliche Finanzausstattung aufweist, das aber wegen besonderer, im Regelfall\nnicht gegebener Ausgabenlasten als leistungsschwach zu bewerten ist. Das Grundgesetz schreibt dem Bund nicht im Einzelnen vor, wie er die Ergänzungszuweisungen auf die leistungsschwachen Länder zu verteilen hat. Es steht ihm deshalb frei,\n\n\n 42/66\n\nentweder die Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben oder\nSonderlasten von Ländern zu berücksichtigen oder beides miteinander zu verbinden\n(vgl. BVerfGE 72, 330 <404 f.>; 86, 148 <260>; 101, 158 <224 f.>). Zu beachten\nbleibt jedoch, dass Bundesergänzungszuweisungen als Ergänzung, nicht als Ersatz\noder Fortsetzung des horizontalen Finanzausgleichs angelegt sind.\n\n (1) Entschließt sich der Gesetzgeber, mit Hilfe der Bundesergänzungszuweisungen 179\ndie Finanzkraft der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, bleibt er im\nWesentlichen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs gebunden: Nur\nsolche Länder kommen als Empfänger allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen\nin Betracht, deren Finanzausstattung nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs in einem Maße unter dem Länderdurchschnitt geblieben ist, das unangemessen erscheint, aus den Mitteln der übrigen Länder jedoch nicht ausgeglichen werden konnte, insbesondere etwa, weil anderenfalls deren Leistungsfähigkeit\nentscheidend geschwächt würde (vgl. BVerfGE 101, 158 <224>). Bei der Gewährung\nder allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hat der Gesetzgeber das Nivellierungsverbot zu beachten, darf die Finanzkraftreihenfolge unter den Geberländern\nnicht verändern, insbesondere leistungsschwachen Ländern keine überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen, und muss schließlich das föderative Gebot der Gleichbehandlung aller Länder beachten (vgl. BVerfGE 72, 330 <404>; 101, 158 <224>).\n\n (2) Entschließt sich der Gesetzgeber, Sonderlasten einzelner Länder zu berücksichtigen, also Sonderbedarfszuweisungen zu gewähren, so finden solche Zuweisungen\nvornehmlich in diesen Sonderlasten ihre rechtfertigenden Gründe und Grenzen. Anders als bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sind dagegen die Bindungen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs deutlich gelockert (vgl.\nBVerfGE 72, 330 <404 ff.>; 101, 158 <224 f., 234 f.>): Zuweisungen dürfen leistungsschwachen Ländern im Ausnahmefall auch bei überdurchschnittlicher Finanzkraft gewährt werden oder diesen eine überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen und so\ndie Finanzkraftreihenfolge der Länder verändern, wenn und solange außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen; das Nivellierungsverbot gilt insoweit nicht. Jedoch unterliegen solche Zuweisungen einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht. Auch für alle Sonderbedarfszuweisungen gilt zudem das\nföderative Gleichbehandlungsgebot, zu dessen Realisierung der Gesetzgeber verpflichtet ist, die Sonderlasten zu benennen und zu begründen. Diese sind bei allen\nLändern zu berücksichtigen, bei denen sie vorliegen, und sie müssen in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden (vgl. BVerfGE 72, 330\n<405 f.>; 101, 158 <225>).\n\n Bundesergänzungszuweisungen dienen bei alledem nicht dazu, augenblicksbedingte finanzielle Notstände zu beheben, aktuelle Projekte zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und vorhersehbare Folge von\npolitischen Entscheidungen eines Landes bilden. Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder grundsätzlich für die haushaltspolitischen Folgen autonomer Entscheidungen selbst einzustehen und eine kurzfristige Fi-\n\n\n 43/66\n\nnanzschwäche selbst zu überbrücken haben (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>; 86, 148\n<260>; 101, 158 <225>).\n\n b) Der Einsatz des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen auch zum 182\nZweck der Sanierung des Not leidenden Haushalts eines Landes stößt auf grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken.\n\n aa) Entgegen dem Vorbringen verschiedener Verfahrensbeteiligter lassen sich solche Bedenken allerdings nicht auf die These mangelnder Eignung von Sanierungshilfen des Bundes an ein Not leidendes Land stützen. Abgesehen davon, dass der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Eignung wirtschaftspolitischer Maßnahmen des\nGesetzgebers grundsätzlich enge Grenzen gesetzt sind (vgl. allgemein zu den Anforderungen an die Geeignetheit einer gesetzlichen Regelung etwa BVerfGE 30, 292\n<316>; 33, 171 <187>; 61, 291 <313 f.>), lässt sich eine generell mangelnde Eignung\ninsbesondere nicht aus Erfahrungen mit den Sanierungshilfen des Bundes an das\nSaarland und an Bremen ableiten. Unabhängig davon, ob die dort verfolgten Sanierungskonzepte und deren Durchführung als zweckmäßig oder unzweckmäßig zu bewerten sind, können solche in der Vergangenheit durchgeführten Sanierungsmaßnahmen zwar Anlass für notwendige Lernprozesse bei Auswahl und Gestaltung\nkünftiger - im Ansatz verfassungsrechtlich notwendiger und zulässiger (vgl. BVerfGE\n86, 148 <269>) - konkreter Sanierungsprogramme sein; zwingende Schlüsse über\ngenerelle Eignung oder Nichteignung finanzieller Bundeshilfen in der Zukunft lassen\nsie jedoch nicht zu.\n\n bb) Auf grundlegende verfassungsrechtliche Bedenken stößt aber die Zuordnung 184\neiner Haushaltsnotlage zum entscheidenden Tatbestand der Leistungsschwäche im\nSinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG. Derartige Bedenken klingen bereits in der bisherigen Senatsrechtsprechung an. Dort wurde zunächst ohne abschließende Stellungnahme nur vage die denkbare Möglichkeit einer - erst - durch das Bundesstaatsprinzip begründbaren Unterstützung auch in solchen Fällen erwähnt, in denen\nfinanzielle Schwächen infolge autonomer landespolitischer Entscheidungen zur Hilfebedürftigkeit geführt haben (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>). Sodann wurde erkannt,\ndass jedenfalls Sanierungshilfen des Bundes im Fall einer extremen Haushaltsnotlage den Rahmen der \"normalen\" Funktionen von Bundesergänzungszuweisungen\nsprengen (vgl. BVerfGE 86, 148 <262, 263 ff.>). Schließlich hat der Senat die den\nLändern Bremen und Saarland gemäß § 11 Abs. 6 FAG gewährten Sonder-Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der Haushaltssanierung ausdrücklich\nmit Blick auf deren degressive Bemessung und zeitliche Begrenzung bis zum Jahr\n2004 verfassungsrechtlich gebilligt (vgl. BVerfGE 101, 158 <235>). Die gegenwärtige\nLage gibt Anlass, die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine bundesstaatliche\nÜberdehnung der Befugnisse und Pflichten des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz\n3 GG zu verdeutlichen.\n\n Nicht schon nach dem Wortlaut der Norm, jedoch nach Zweck und Systematik erweisen sich Sanierungspflichten des Bundes (im Verbund mit den übrigen Ländern)\n\n\n\n 44/66\n\nund korrespondierende Ansprüche eines Not leidenden Landes als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs.\n\n Der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist 186\naufgabenbezogen. Er bezieht sich auf die Relation des Finanzaufkommens eines\nLandes zu seinen allgemeinen oder besonderen Ausgabenlasten (vgl. BVerfGE 72,\n330 <403>; 101, 158 <233>). Hierbei sind \"Ausgabenlasten\" notwendig als Annex\nder \"Aufgabenlasten\" gedacht (vgl. auch Art. 104a Abs. 1 GG). Danach ist Leistungsschwäche die mangelnde Fähigkeit eines Landes, mit den nach dem horizontalen Finanzausgleich vorhandenen Mitteln die von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben\nwahrzunehmen. Gründe für eine Leistungsschwäche können eine unterdurchschnittliche Finanzkraft nach Durchführung des horizontalen Finanzausgleichs oder Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten sein. Weil der Tatbestand der Finanzkraft in Art. 107\nAbs. 2 Satz 1 GG Bedarfsaspekte grundsätzlich nicht unmittelbar erfasst, bildet die -\nauch - bedarfsorientierte Zuweisungsvoraussetzung der Leistungsschwäche in\nArt. 107 Abs. 2 Satz 3 GG dessen terminologisch wie inhaltlich nicht identische (vgl.\nBVerfGE 72, 330 <402 ff.>) sinnvolle Ergänzung. Die Öffnung dieser besonderen\nAusgleichsnorm auch für unmittelbar bedarfsorientierte Zuteilungskriterien setzt freilich voraus, dass es bei den Sonderbedarfszuweisungen um Sonderlasten auf Grund\n(verfassungsrechtlich) vorgegebener Aufgaben außerhalb des autonomen landespolitischen Gestaltungsraums geht. Nur solche Ausgaben sind im Rahmen des Art. 107\nAbs. 2 Satz 3 GG als Sonderbedarfe bzw. Sonderlasten anzuerkennen, die nicht in\nähnlicher Höhe oder überhaupt nicht in allen Ländern zu leisten sind, sondern nur in\neinem Land oder einer Gruppe von Ländern anfallen und nicht auf den vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs zu berücksichtigen waren. Dagegen dienen Bundesergänzungszuweisungen, wie der Senat bereits in seiner Entscheidung im Jahr\n1986 hervorgehoben hat, grundsätzlich nicht dazu, finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen\nsind, die von einem Land in Wahrnehmung seiner Aufgaben selbst getroffen werden.\nEigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder für\ndie haushaltspolitischen Folgen solcher Entscheidungen selbst einzustehen haben\n(vgl. BVerfGE 72, 330 <405>; im Ansatz zustimmend auch BVerfGE 86, 148 <260>).\n\n Bundesergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung eines Not leidenden 187\nHaushalts geraten mit diesem Grundsatz eigenständig und eigenverantwortlich zu\nbewältigender haushaltspolitischer Folgen autonomer Landespolitik in Konflikt. Unbeschadet aller prognostischen Unsicherheiten von Steuerschätzungen sind Haushaltsnotlagen grundsätzlich auch voraussehbare Folge vorangegangener Politik,\ndenn es geht - wie immer auch die maßgeblichen Kennzahlen näher zu bestimmen\nsind - um übermäßige Belastungen durch die Rechtspflicht zu Zinszahlungen als Folge der Kreditfinanzierung vorangegangener Haushalte. Zwar muss die vorangegangene Kreditfinanzierung nicht notwendig als autonome Landespolitik zu qualifizieren\nsein. Als grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage kommt auch eine\nnicht hinreichend aufgabengerechte Finanzausstattung in der Vergangenheit in Be-\n\n\n\n 45/66\n\ntracht.\n\n Diese alternativen grundsätzlichen Erklärungsmöglichkeiten begründen das spezifische Dilemma der Bewältigung des Sanierungsbedarfs eines Landes mit Hilfe des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen: Sind die Kreditaufnahmen in der\nVergangenheit Folge unzureichender Finanzausstattung des Landes, so führt die Sanierung durch Bundesergänzungszuweisungen zu einem Ergebnis, das Zwecken\nund Systematik des Finanzausgleichs widerspricht, denn es geht in der Sache um die\nNotwendigkeit, Defizite regulärer Ausgleichsmaßnahmen horizontaler oder vertikaler\nArt nachträglich zu beheben. Aus dieser Perspektive begründet die Anerkennung von\nBundesergänzungszuweisungen als Sanierungsinstrument die Gefahr, notwendige\ndurchgreifende Lösungen, etwa durch Änderung des Schlüssels der Umsatzsteuerverteilung oder angemessene Berücksichtigung von Sonderbedarfen eines Landes,\naufzuschieben oder zu unterlassen. Im anderen Fall, wenn die früheren Kreditaufnahmen nicht aufgabenbedingt notwendig waren, wird eine nicht durch objektive Aufgaben erzwungene übermäßige Ausgabenpolitik eines Landes honoriert, und zwar\nnicht nur auf Kosten des Bundes, sondern mittelbar auch auf Kosten anderer Länder\nmit einer disziplinierteren Ausgabenpolitik, was sich ebenfalls offenkundig außerhalb\nder Zwecke des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bewegt. Ist die vergangene\nKreditfinanzierung, wie dies häufig der Fall sein dürfte, durch ein schwer aufklärbares\nGemisch beider alternativen Ursachen geprägt, so ändert dies nichts am Ergebnis\nder Zweck- und Systemfremdheit von Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von Ergänzungszuweisungen.\n\n Dementsprechend hat der Senat schon im Jahr 1986 Bundesergänzungszuweisungen zur Behebung von Haushaltsnotlagen als eine Ausnahme vom Grundsatz haushaltspolitisch eigenständig zu verantwortender Entscheidungen eines Landes bezeichnet, zu deren denkbarer Rechtfertigung unmittelbar auf das allgemeine\nBundesstaatsprinzip verwiesen und sowohl die Subsidiarität des Instruments der\nBundesergänzungszuweisungen gegenüber verfassungsrechtlich ausdrücklich normierten Hilfsmöglichkeiten als auch deren Charakter als ultima ratio bundesstaatlichen Beistands betont, ihren Einsatz nämlich nur für den Fall \"unabweislich\" erforderlicher Abhilfe in Erwägung gezogen (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>).\n\n 2. Stellt sich jede Bundesergänzungszuweisung wegen einer Haushaltsnotlage als 190\neine Hilfsmaßnahme außerhalb der regulären Zwecke und des Systems des Finanzausgleichs dar, behält gleichwohl die zentrale Begründung für die Zulässigkeit und\nNotwendigkeit der bundesstaatlichen Hilfe im Fall einer extremen Haushaltsnotlage\nGewicht, aber auch nur für den Fall einer \"extremen\" Haushaltsnotlage: Weil und soweit Situationen eintreten, in denen die verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit eines Landes anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio erlaubt und dann auch\nbundesstaatlich geboten. Solange der verfassungsrechtlich eröffnete Weg einer Neugliederung des Bundesgebiets nicht beschritten worden ist, ist es bundesstaatliches\nGebot, die Existenz des Not leidenden Landes als eines handlungsfähigen Adressa-\n\n\n 46/66\n\nten verfassungsrechtlicher Pflichten und als eines Trägers verfassungsrechtlicher\nAufgaben auch finanziell zu gewährleisten. Bundesstaatliche Pflichten des Bundes,\naus seinen Mitteln einem Not leidenden Land Sanierungshilfen zu gewähren, kommen danach nur unter sehr engen Voraussetzungen in Betracht.\n\n a) Auch bei dem hier notwendigen Rückgriff auf das allgemeine Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) als Rechtsgrund für eine finanzielle Existenzsicherung des\nLandes im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung verfassungsgerechter Erfüllung\nstaatlicher Aufgaben bleibt der Einsatz des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen an deren verfassungsrechtliche Grenzen gebunden. Das Bundesstaatsprinzip begründet selbst keine eigenständigen finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzen im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, sondern kann allenfalls dazu\nverpflichten, vorhandene verfassungsgesetzlich begründete Befugnisse, hier die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3\nGG, nach Möglichkeit auszuschöpfen. Erforderliche Voraussetzung für Sanierungshilfen ist deshalb nicht nur eine Haushaltsnotlage im absoluten Sinn einer Existenzbedrohung des Not leidenden Landes, sondern auch im relativen Sinn eines Vergleichs mit den Verhältnissen der übrigen Länder. Dies folgt aus der fehlenden\nKongruenz einerseits des Ausgleichszwecks des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG und andererseits des unmittelbar bundesstaatlich begründeten Gewährleistungszwecks von\nSanierungshilfen.\n\n Die Leistungsschwäche eines Landes als Voraussetzung einer möglichen Bundesergänzungszuweisung im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist ein relationaler,\nkein absolut zu definierender Zustand. Stets ist die Relation zwischen dem Durchschnitt aller Länder und dem potentiell beistandsbedürftigen Land entscheidend. Dies\nmuss, wie der Senat im Jahr 1992 als selbstverständlich vorausgesetzt hat (vgl.\nBVerfGE 86, 148 <259 f.>), auch für die Abgrenzung einer Haushaltsnotlage als Unterfall der Leistungsschwäche des Landes gelten. Danach ist in einem ersten Schritt\nder Abstand zum Durchschnitt maßgeblich für die Feststellung einer ausgleichsbedürftigen Notlage. Dies ist auch eine spezifische Konsequenz der Bestimmung eines\n\"Sonderbedarfs\", folgt aber weiterhin allgemeiner aus Zweck und Systematik des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs im engeren Sinn, dem die Bundesergänzungszuweisungen zugeordnet sind. Ziel des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist immer -\nnur - die verhältnismäßig gleiche und Autonomie wahrende Verteilung der vorhandenen Einnahmen, nicht unbedingt auch die \"Existenzerhaltung\" eines Landes.\n\n Das wird spätestens unübersehbar, sobald absolut verstandene Haushaltsnotlagen 193\nvon existenzbedrohenden Ausmaßen in größerer Zahl zu verzeichnen sind. Dann\nsinkt automatisch der Durchschnitt der Haushalte auf ein geringeres Niveau, so dass\nes trotz Existenzbedrohung an einer (relativen) Haushaltsnotlage der bedrohten Länder fehlen kann. In einer solchen Situation kommen Sanierungshilfen durch Bundesergänzungszuweisungen nicht in Betracht, sondern nur durchgreifendere Lösungen\nwie eine Veränderung der Umsatzsteueranteile von Bund und Ländergesamtheit\noder auch eine Erhöhung staatlicher Einnahmen oder die Verminderung kostenträch-\n\n\n 47/66\n\ntiger staatlicher Aufgaben. Umgekehrt kann es an einer absoluten Notlage trotz erheblichen Abstands zum Durchschnitt fehlen, wenn der Durchschnitt der Vergleichshaushalte besonders komfortabel ausfällt. In einem solchen Fall könnte zum Beispiel\nAnlass für die Prüfung bestehen, ob Finanzkraft und Leistungsschwäche des betroffenen Landes gemäß Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 GG angemessen berücksichtigt worden sind.\n\n Jedenfalls folgt aus der Inkongruenz zwischen dem Ausgleichszweck des Art. 107 194\nAbs. 2 Satz 3 GG und dem Gewährleistungszweck einer bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht für den Einsatz des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen als\nSanierungshilfen, dass kumulativ die Voraussetzungen einer \"relativen\", auf das Verhältnis zu den anderen Ländern bezogenen, und einer \"absoluten\", auf die Fähigkeit\nzur Erfüllung der verfassungsmäßig vorgegebenen Aufgaben bezogenen Haushaltsnotlage erfüllt sein müssen. Hiermit wird zugleich die notwendige Anpassung jeder\nDiagnose einer Haushaltsnotlage an allgemeine wirtschafts- und finanzpolitische\nVeränderungen gewährleistet.\n\n b) Was im Einzelnen unter einer - relativen - Haushaltsnotlage zu verstehen ist, 195\nlässt sich verfassungsrechtlich nicht generell abstrakt bestimmen, insbesondere nicht\npräzise quantifizieren. Erforderlich wird stets eine vergleichende Gesamtbewertung\nder Finanzlage in der bundesstaatlichen Gemeinschaft mit Hilfe aussagekräftiger und\nmöglichst klar definierter haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sein, kombiniert auch\nmit Pro-Einwohner-Zahlenangaben. Ein für allemal feststehende Ziel- oder Schwellenwerte gibt es insoweit nicht. Vielmehr dienen verschiedene mit aktuellen Daten zu\nberechnende Indikatoren als Orientierungspunkte für vertretbare Zahlenkorridore,\num im länderübergreifenden Vergleich haushaltswirtschaftliche Situationen bewerten\nund für gewisse Zeiträume prognostizieren zu können (vgl. z.B. Littmann, Haushaltsnotlagen als Anspruchsgrundlage für Bundesergänzungszuweisungen, in: FS\nD. Pohmer, 1990, S. 307 <320 f.>).\n\n Einfache quantitative Relationen - etwa zu den mit Hilfe von Kennzahlen festzustellenden Differenzen zwischen der Haushaltslage verschiedener Länder - kann es für\ndie Bestimmung der Schwelle zu einem potentiell Sanierungspflichten und -\nansprüche auslösenden \"bundesstaatlichen Notstand\" schon deshalb nicht geben,\nweil immer die Frage zu beantworten bleibt, wieweit das Land selbst noch über eigene Potentiale zur Verhinderung oder Behebung eines solchen Notstands verfügt.\nDies muss dazu führen, dass die quantitativen Elemente, die der Senat in seiner Entscheidung im Jahr 1992 für die Bestimmung so genannter einfacher und so genannter extremer Haushaltsnotlagen herangezogen hat (vgl. BVerfGE 86, 148 <258 ff.,\n262 f.>), nicht mehr ohne weiteres fortzuschreiben, sondern verschärfend zu ergänzen sind. Der Senat hat hierzu vorliegend indes keine abschließende Stellung zu\nnehmen, da bereits nach den früher angewandten Maßstäben nicht von einer (extremen) Haushaltsnotlage des Landes Berlin auszugehen ist.\n\n c) Wie der Senat auch 1992 in der Sache betont hat, haben die im Grundgesetz 197\n\n\n\n 48/66\n\nausdrücklich eröffneten Handlungsmöglichkeiten wie insbesondere die Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und Art. 91b GG, Art. 104a Abs. 4 GG sowie\nArt. 106 Abs. 8 GG Vorrang vor der Gewährung von Ergänzungszuweisungen zum\nZweck der Sanierung (vgl. BVerfGE 86, 148 <266 ff.>). Zwar mögen jene Tatbestände durch Projektorientierung sowie struktur- und konjunkturpolitische Ausrichtungen gerade in extremen Notlagen für Haushaltssanierungen kaum noch geeignet\nsein. Unter dem Gesichtspunkt der Ultima-Ratio-Funktion von Sanierungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip\nmuss jedoch gesichert sein, dass alle anderen Möglichkeiten, dem Land zu einer aufgabengerechten Finanzausstattung zu verhelfen, Vorrang besitzen und zunächst voll\nauszuschöpfen sind. Auch hier bleibt zu berücksichtigen, dass Sanierungshilfen kein\nlegitimes Mittel zur Korrektur von Entscheidungen auf den verschiedenen Stufen des\nFinanzausgleichs sind, was insbesondere auch für die Berücksichtigung von Hauptstadtlasten im Rahmen des Art. 106 Abs. 8 GG zu gelten hat, deren Ausgleich entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht auf dem Umweg des Sanierungsfalls\neingefordert werden kann.\n\n d) Das für Sanierungszuweisungen geltende strenge Ultima-Ratio-Prinzip mit der 198\nBeschränkung von Sanierungspflichten und Sanierungsansprüchen auf den bundesstaatlichen Notstand fordert insbesondere, dass die eigenen Handlungsmöglichkeiten des Landes ausgeschöpft sind. Insoweit unterliegt das Land einer Darlegungsund Begründungslast.\n\n Ob und welche Handlungsmöglichkeiten noch bestehen, kann nur durch einen vergleichenden Blick auf vergangenes Verhalten des betroffenen Landes im Verhältnis\nzu anderen Ländern beurteilt werden. Der denkbare Einwand, der Eintritt des Sanierungsfalls bedeute zugleich, dass es für das Nachholen in der Vergangenheit versäumter Maßnahmen \"zu spät\" sei, verfängt demgegenüber nicht. Die so genannte\nVerschuldensfalle schnappt nicht überraschend von heute auf morgen zu. Es geht\nvielmehr um langfristige Prozesse sowohl vor als auch nach dem Zeitpunkt des Eintritts einer Notlage, während deren Dauer das Land sich die Frage gefallen lassen\nmuss, wieweit eigene zusätzliche Anstrengungen noch möglich und deshalb auch\nnötig sind, bevor Hilfsbedürftigkeit geltend gemacht werden kann. Führt die Betrachtung vergangenen Verhaltens des Notlagenlandes im Vergleich mit anderen Ländern\nzu dem Ergebnis, dass erhebliche Handlungs-, insbesondere Veräußerungs- und\nSparmöglichkeiten, in der Vergangenheit nicht ausgeschöpft wurden, so indiziert\ndies, dass solche Möglichkeiten noch vorhanden und mit Erfolg zu mobilisieren sind,\nein bundesstaatlicher Notstand also noch nicht eingetreten ist. Nur dann, wenn dies\nnachweisbar, insbesondere wegen eines nicht zu bewältigenden Umfangs erforderlicher Mittel, keine Abhilfe mehr verspricht, kommt die Inanspruchnahme bundesstaatlichen Beistands in Betracht.\n\n Dem in diesem Zusammenhang auftretenden Problem notwendiger, politisch aber 200\nwohl immer umstrittener Bewertung noch vorhandener Handlungsmöglichkeiten des\nLandes ist mit Hilfe angemessener und zumutbarer Ausgestaltung der Darlegungs-\n\n\n 49/66\n\nund Begründungslasten zu begegnen. Solange das Land die Ausschöpfung aller eigenen Potentiale in überzeugungskräftiger, auch in tatsächlicher Hinsicht belegter\nWeise begründet, ist es im Streitfall Sache des Bundes und der äußerungsberechtigten Länder, dem überzeugungskräftig entgegenzutreten. Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts wird es dann sein, unter Aussonderung evident fehlsamer Einschätzungen der Verfahrensbeteiligten zu entscheiden, ob ein Anspruch dargetan ist.\n\n Das Erfordernis der darlegungs- und begründungsbedürftigen Erschöpfung der eigenen Handlungsmöglichkeiten als Konsequenz des Ultima-Ratio-Prinzips bundesstaatlichen Beistands durch Sanierungshilfen trifft sich im praktischen Ergebnis im\nWesentlichen mit der einfachgesetzlichen Regelung des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG,\ndie als Voraussetzung der Gewährung von Sanierungszuweisungen bestimmt, \"dass\ndas betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine\ndrohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien\". Verstünde\nman diese Regelung als Sanktion für vergangenes Fehlverhalten eines Landes, wäre\nallerdings deren Verfassungsmäßigkeit zweifelhaft, denn es geht vorliegend nicht um\neine angemessene Ausgestaltung subjektivrechtlicher Rechtspositionen im Rechtsverkehr, in dem fremde Haftung wegen eigenen Verschuldens auszuschließen wäre.\nVielmehr ist Thema der hier fraglichen Gewährleistung der Erfüllung verfassungsrechtlicher Aufgaben im Bundesstaat letztlich nicht nur und nicht einmal primär die\nangemessene Verteilung von Risiken zwischen autonomen Entscheidungsträgern,\nsondern die verfassungsgemäße Wahrnehmung objektiver Organkompetenzen im\nInteresse (bundes-) staatlicher Aufgabenerfüllung gegenüber den Bürgern. Diese\nsind Bundesbürger, und ihrem Interesse dienen letztlich bundesstaatliche Einstandspflichten im Notstand.\n\n 3. Auch wenn die Gewährleistungsfunktionen des Bundesstaatsprinzips dafür sprechen, von der Erweiterung des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG\nauf Sanierungshilfen im Fall eines bundesstaatlichen Notstands nicht Abschied zu\nnehmen, so bleibt doch der Einsatz dieses finanzausgleichsrechtlichen Instruments\neine äußerst unbefriedigende Notlösung.\n\n Wenn sich der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 203\nSatz 3 GG nach Sinn und Zweck im Grunde gegen die Zuordnung extremer Haushaltsnotlagen sperrt und auch den allgemeinen Zwecken des Finanzausgleichs die\nKongruenz mit den bundesstaatlichen Gewährleistungszielen fehlt, so indiziert dies\nbereits, dass das Instrumentarium des geltenden Finanzausgleichsrechts grundsätzlich auf die Bewältigung von Aufgaben der Haushaltssanierung einzelner Länder\nnicht angelegt ist, sondern überfordert wird. Das gilt in besonderem Maße vor dem\nHintergrund der langjährigen negativen Entwicklung einer Mehrzahl der öffentlichen\nHaushalte, die zu den aktuellen politischen und wissenschaftlichen Diskussionen um\nGefahr, mögliche Abwehr und erfolgreiche Überwindung eines denkbaren \"Staatsbankrotts\" geführt haben (Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der Finanzen , Haushaltskrisen im Bundesstaat, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 78; Isensee, Damoklesschwert\n\n\n 50/66\n\nüber der Finanzverfassung: Der Staatsbankrott, in: FS Selmer zum 70. Geburtstag,\n2004, S. 687 <700 ff.>; Rossi/Schuppert, Notwendigkeit und Inhalt eines Haushaltsnotlagengesetzes, ZRP 2006, S. 8 <9 f.>; Schuppert/Rossi, Bausteine eines bundesstaatlichen Haushaltsnotlagenregimes – Zugleich ein Beitrag zur Governance der\nFinanzbeziehungen im Bundesstaat, Discussion Papers der Hertie School of Governance, Berlin, Nr. 1 Januar 2006, insb. S. 22 ff./44 ff.; zuvor bereits Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S. 282 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen\nBund und Ländern, 1997, S. 666 ff.).\n\n Als gravierende Schwäche des geltenden Rechts kommt hinzu, dass es an den notwendigen verfahrensrechtlich wie auch inhaltlich handlungsleitenden Regelungen\nzum Umgang mit potentiellen und aktuellen Sanierungsfällen im Bundesstaat fehlt.\nBereits in seiner Entscheidung vom 27. Mai 1992 hat der Senat (BVerfGE 86, 148\n<266>) hervorgehoben, es sei \"zuvörderst nötig und besonders dringlich <...>, Bund\nund Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum Abbau\neiner eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet sind. Dem Bundesgesetzgeber bietet hierzu Art. 109 Abs. 3 GG die Regelungskompetenz\". Das Bild bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat in jener Entscheidung vor Augen\nhatte, ist jedoch nicht Realität geworden. Bisher ist es trotz des ohnehin einfachgesetzlich geltenden Prinzips einheitlicher Formalstruktur der Haushaltspläne (§§ 10,\n11 HGrG, §§ 13, 14 BHO und gleichlautendes Landeshaushaltsrecht, vgl. auch §§ 3\nbis 7 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals\nim öffentlichen Dienst in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 2006,\nBGBl I S. 438) nicht einmal gelungen, die unterschiedlichen Haushaltssystematiken\nso aufeinander abzustimmen, dass jeweils ohne notwendige statistische Bereinigungen mit Hilfe einfach abzuleitender Haushaltskennzahlen transparente vergleichende\nInformationen über die jeweils verfolgte Haushaltspolitik gewonnen werden könnten\n(dazu unter II. 1. e) aa). Auch die Aufgaben und Befugnisse des Finanzplanungsrats\nwurden - beschränkt auf Erörterungen und Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin - gemäß § 51a HGrG lediglich auf die Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen\nWirtschafts- und Währungsunion eingestellt. Erst in jüngster Zeit mehren sich die Anzeichen eines politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so genannten\nzweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche Reformen der Finanzbeziehungen\nzwischen Bund und Ländern dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei\nauch um die nähere Prüfung grundlegend neuer - einfachgesetzlich und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 GG hinaus fundierter - Lösungskonzepte zur\nVorbeugung von Haushaltskrisen und deren Bewältigung gehen muss (vgl. Anlage\nzum Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BTDrucks 16/2052, S. 10). Das\nBundesstaatsprinzip macht solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären Rechtslage erforderlich.\n\n\n\n\n 51/66\n\n II.\n Ein bundesstaatlicher Notstand lässt sich für das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befindet sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage. Aussagekräftige Indikatoren auf der Basis verlässlicher Datengrundlagen (1.) lassen lediglich eine angespannte Haushaltslage für das Land Berlin erkennen (2.), die es mit großer\nWahrscheinlichkeit aus eigener Kraft überwinden kann (3.).\n\n 1. a) Die Finanzierungsquoten der jeweiligen Haushalte, die das Verhältnis zwischen Netto-Kreditaufnahme und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen, können trotz der politischen Beeinflussbarkeit der Netto-Kreditaufnahme und\nihres fehlenden Ursachenbezugs erste Anzeichen für eine übermäßige Zinsausgabenlast des betroffenen Landes sein, die die haushaltswirtschaftliche Handlungsfähigkeit beeinträchtigt oder gar zur Leistungsunfähigkeit des Not leidenden Landes\nführt (vgl. BVerfGE 86, 148 <258 f.>). Ein weiterer Anhaltspunkt zur Beurteilung der\nhaushaltswirtschaftlichen Lage von Gliedern der bundesstaatlichen Gemeinschaft\nlässt sich aus den so genannten Belastungsquoten gewinnen, die die Zinsausgaben\nins Verhältnis zu Einnahmen und Ausgaben des Haushalts setzen. So lässt sich mit\nder Zins-Steuer-Quote abbilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein\nnicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung nicht einer entsprechend erhöhten Nettoneuverschuldung zugeordnet werden soll.\n\n b) Als Analyseinstrument zur Feststellung extremer Haushaltsnotlagen sind finanzwissenschaftliche Ansätze, die zur Prüfung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzwirtschaften entwickelt worden sind, grundsätzlich nicht geeignet. Eine der dazu in der\nFinanzwissenschaft vertretenen Grundideen ist es, die aktuelle oder eine in der Vergangenheit liegende Schuldenquote in die Zukunft so fortzuschreiben, dass eine konstante Steuer- und Beitragslast für künftige Generationen garantiert werden kann.\nNach einem anderen Modell ist eine Haushaltspolitik als nachhaltig zu bezeichnen,\nwenn die in Zukunft zu erwirtschaftenden Primärüberschüsse (Einnahmen abzüglich\nAusgaben ohne Zinsausgaben) ausreichen, um die gegenwärtigen Schulden inklusive Zinszahlungen zurück zu zahlen (siehe etwa Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine\nlangfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, in: Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, November 2001). Um operationable Daten zu gewinnen, werden meist Zeiträume zwischen 20 und 30 Jahren zugrunde gelegt. Der unmittelbare Zweck dieser Betrachtungen liegt darin, Nachhaltigkeitslücken\naufzudecken; nur mittelbar können sie indes Erkenntnisse liefern, um Konzepte zur\nDiagnose und Sanierung von extremen Haushaltsnotlagen zu entwickeln (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, ebenda S. 53). Mit\nNachhaltigkeitsmodellen kann prinzipiell nicht bestimmt werden, ab wann eine extreme Haushaltsnotlage im \"relativen\" und im \"absoluten\" Sinn zu verzeichnen ist; sie\nsind als Analyseinstrument unter Zugrundelegung einer längeren Beobachtungsperiode primär dazu bestimmt, Ausgaben und Einnahmen auf einem Niveau zu berech-\n\n\n 52/66\n\nnen, das eine stabile oder rückläufige Schuldenstandsquote ermöglicht.\n\n c) Gleichwohl ist die aus Nachhaltigkeitsüberlegungen entstandene Primärüberschuss- bzw. Primärdefizitbetrachtung ein weiteres geeignetes Hilfsmittel, um die\nLeistungsfähigkeit einer Haushaltswirtschaft zu beurteilen. Nach diesem Modell werden zunächst die Primärausgaben und die Primäreinnahmen ermittelt. Die Primärausgaben setzen sich aus den (Bereinigten) Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben\nzusammen; damit werden die so genannten Kernausgaben eines Landes dargestellt,\ndie den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und Investitionsaufwand abbilden.\nDie Primäreinnahmen sind bei dieser Darstellung als (bereinigte) Einnahmen zu verstehen, die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die Nettokreditaufnahme vermindert werden. Die Differenz aus Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Bei einer positiven Differenz liegt ein Primärüberschuss\nvor, im entgegengesetzten Fall ein Primärdefizit. Je größer der Primärüberschuss,\ndesto mehr haushaltswirtschaftliche Spielräume bestehen, da die \"Kernausgaben\"\nvon den Primäreinnahmen zunehmend überkompensiert werden.\n\n d) Auch andere Indikatoren bieten im Zusammenspiel mit den vorstehenden weitere 209\nAnhaltspunkte für die Ermittlung von extremen Haushaltskrisen. So hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in weitgehender Übereinstimmung mit den so genannten Maastricht-Kriterien des Art. 104 EG das Finanzierungsdefizit, den Schuldenstand sowie die Zinsausgaben ins Verhältnis gesetzt zum\nBruttoinlandsprodukt (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Haushaltskrisen im Bundesstaat a.a.O. S. 32 f.). Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass Kennzahlen der Verschuldung in ihrem Bezug zum Bruttoinlandsprodukt eines Landes als Indikatoren für dessen Wirtschaftskraft dienten, weil\nalle Lasten aus dem gesamtwirtschaftlichen Einkommen finanziert werden müssten.\nIn ähnlicher Weise werden im Rahmen des Konzepts der Primärüberschuss– bzw. -\ndefizitbetrachtung die steuerlichen und steuerähnlichen Einnahmen, deren Entwicklung der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts korrespondiert, rechnerisch gesondert von der Nettokreditaufnahme und den Vermögensaktivierungen innerhalb\nverschiedener Relationen bewertet. Daher ist bei der Primärzahlenbetrachtung ein\nBezug zu der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts hergestellt.\n\n e) aa) Zur Berechnung der Indikatoren und zum Haushaltsvergleich sind aktuelle, 210\nverlässliche und allgemein zugängliche Datengrundlagen erforderlich. Das Bundesverfassungsgericht hat sich auf die vom Statistischen Bundesamt nach den Grundsätzen der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit (§ 1 Bundesstatistikgesetz) aufbereiteten Haushaltsdaten, insbesondere auf die Daten der\nFachserie 14/Reihe 2 (Kassendaten) und Reihe 3.1 (Öffentliche Rechnungsergebnisse) gestützt. Die Haushaltsdaten der Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes\n(Fachserie 14/Reihe 2) haben den Vorteil, dass sie den aktuellen Stand wiedergeben\nund daher frühzeitig verfügbar sind; soweit nur sie vorliegen, besteht zu ihrer Verwendung keine Alternative. Die Daten der Rechnungsergebnisse des öffentlichen\nGesamthaushalts (Fachserie 14/Reihe 3.1) bilden dagegen die endgültigen Haus-\n\n\n 53/66\n\nhaltsabschlüsse ab, die Grundlage der Rechnungslegung in Bund und Ländern sind\n(vgl. \"Allgemeine methodische Erläuterungen\" der Fachserie 14/Reihe 3.1 für das\nJahr 2001, S. 5 r. Sp.). Ein weiterer Vorteil der Verwendung der Rechnungsergebnisse liegt - im Vergleich zur Kassenstatistik - in den tiefer gehenden Analysemöglichkeiten. Die öffentlichen Rechnungsergebnisse erlauben die Differenzierung von\nAusgaben einzelner Länder für bestimmte Aufgaben; daher sind sie prinzipiell vorzuziehen. Allerdings sind auf Grund der Umbuchungspraxis in Bund und Ländern\nsowohl die Daten der Kassenstatistik als auch die der Rechnungsergebnisse beeinflussbar; \"klinisch saubere\" Zahlenreihen sind nicht verfügbar. Im Übrigen sind für\nVergleiche von Haushaltsdaten der Länder bis ins Letzte ausgezirkelte Zahlenreihen\nnicht erforderlich; eine einmal gewählte Zahlenbasis ist nur konsequent fortzuführen,\num aus solchen Vergleichen Tendenzaussagen herleiten zu können.\n\n Gegen die Verwendung der öffentlichen Rechnungsergebnisse sprechen nicht die 211\nvom Statistischen Bundesamt vorgenommenen finanzstatistischen Bereinigungen,\nmit denen einige Zahlungsströme herausgerechnet (so genannte Absetzungen) und\neinige einbezogen (so genannte Zusetzungen) werden. Dadurch stimmen insbesondere nicht die in den jeweiligen Berliner Haushalten veranschlagten und verausgabten Personalausgaben mit den Angaben in den Rechnungsergebnissen überein. Der\nGrund für die vom Statistischen Bundesamt gewählte abweichende Einordnung oder\nBerücksichtigung verschiedener von Bund und Ländern gemeldeter Haushaltsdaten\nliegt darin, dass gerade wegen haushaltsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten, die\nim unterschiedlichen Maße im Bund und in den Ländern genutzt werden, eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der Daten anzustreben ist, um aussagekräftige\nVergleiche anstellen zu können (siehe Statistisches Bundesamt, Fachserie 14/Reihe\n3.1 für das Jahr 2001, S. 5-8). Zweck des Vorgehens des Statistischen Bundesamtes\nist es, vor allem Verzerrungen zwischen den Sachausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 6) und den Personalausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 4) wenigstens zu mildern. Im Übrigen sind von der abweichenden Rubrizierung des Statistischen Bundesamtes alle Länder betroffen. Das Statistische\nBundesamt legt seinen Maßstab zur Einordnung einzelner Etatposten an die Haushaltsdaten aller Länder an. Auch etwaige Verzerrungen beträfen daher alle Länder.\nAuch wenn sich diese jeweils nicht vollständig gegenseitig neutralisieren, so ist doch\nim Regelfall davon auszugehen, dass Restunschärfen oder Vergleichsstörungen im\nvernachlässigbaren Bereich liegen.\n\n bb) Bei den hier verwendeten Daten sind sowohl auf der Ausgaben- als auch auf 212\nder Einnahmenseite der so genannten Geberländer deren Leistungen im Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG neutralisiert worden. Diese haben\nzwar eine strukturelle Ähnlichkeit mit anderen gesetzlichen Pflichtleistungen wie etwa\nAusgaben für den kommunalen Finanzausgleich in den Länderhaushalten. Die Geberleistungen im Länderfinanzausgleich wirken aber in den Geberländern wie durchlaufende Posten, ohne dass sie - anders als etwa die Geberleistungen im kommunalen Finanzausgleich - auch landespolitisch unmittelbar beeinflussbar sind (vgl. Seitz,\n\n\n\n 54/66\n\nDie finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten des Landes Berlin: Eine Analyse statischer\nund dynamischer Entwicklungen, Juli 2003, S. 1 f.). Die mit solchen Leistungen im\nLänderfinanzausgleich verbundenen Ausgaben wirken sich zudem - im Unterschied\nzu sonstigen Pflichtleistungen - nicht innerhalb des Landes aus, und ein Teil der\n(Steuer-) Einnahmen ist aufzuwenden, um diese Zahlungen zu finanzieren.\n\n cc) Bei der Berechnung der Daten des Landes Berlin mit Ausgabenbezug – wie etwa bei der Kreditfinanzierungsquote – ist die einmalige Kapitalzufuhr an die Bankgesellschaft Berlin in Höhe von 1.755 Mio. € im Jahre 2001 wie jede andere Ausgabe im\nhaushaltssystematischen Sinne zu klassifizieren. Ein Land hat auf Grund seiner verfassungsrechtlich gemäß Art. 109 Abs. 1 GG verbürgten Haushaltsautonomie grundsätzlich alle haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen selbst zu verantworten. Ein mit\nHilfe von Haushaltsdaten unternommener Ländervergleich hat in einem ersten Schritt\nder Zusammen- und Gegenüberstellung ausgewählter aussagekräftiger Daten politisch wertungsneutral zu erfolgen, soweit dies möglich ist. Eine zweite Frage ist, welche Schlussfolgerungen die Daten zulassen. Erst bei der Bewertung der Daten fließen Gesichtspunkte ein, die dazu führen können, einzelne finanzwirksame\nEntscheidungen eines Haushaltsgesetzgebers besonders zu gewichten oder \"herauszurechnen\", etwa bei der Frage, ob unterbliebene Eigenanstrengungen zur Abwendung einer Haushaltsnotlage den Schluss zulassen, dass dem Land zukünftig\nnoch hinreichende Möglichkeiten der Selbsthilfe geblieben sind.\n\n Dies gilt auch für die Wohnungsbauförderung, die der Antragsteller gesondert behandelt sehen möchte. Abgesehen davon, dass eine Umrechnung der in Berlin \"gestreckt\" angelegten Förderung des Wohnungsbaus in die in den anderen Ländern übliche Einmalförderung und eine fiktive Erhöhung der Kreditfinanzierungsquote bei\nentsprechender Senkung der Primärausgaben rechnerisch problematisch ist, ist die\nArt der Gewährung der Förderung eine (haushalts)politische Entscheidung, etwa\nzum Zweck des Erhalts von Finanzierungsspielräumen, an der sich das Land grundsätzlich festhalten lassen muss.\n\n 2. Aussagekräftige Indikatoren lassen insgesamt eine Haushaltslage des Landes 215\nBerlin, die einen bundesstaatlichen Notstand begründen könnte, nicht erkennen.\n\n a) Die Kreditfinanzierungsquoten der Länder, jeweils einschließlich Kommunen, von 216\n1995 bis 2004 machen zwar deutlich (Tabelle \"Kreditfinanzierungsquoten\"), dass die\nBerliner Werte ausgenommen die der Jahre 1996 und 1997 deutlich über dem Doppelten des Länderdurchschnitts gelegen haben, wobei der niedrigste Wert 1997 mit\n182,3 v.H. des Länderdurchschnitts zu verzeichnen ist. Bezogen auf die Zahl der Einwohner (Nettokreditaufnahme pro Kopf) bewegt sich die Berliner Nettokreditaufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis 5,6-fachen über dem Länderdurchschnitt.\n\n Das im Jahr 1992 vom Bundesverfassungsgericht beispielhaft für eine (einfache) 217\nHaushaltsnotlage herangezogene Indiz des \"Doppelten über der länderdurchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote\" (vgl. BVerfGE 86, 148 <259 f.>) ist danach für den\nZeitraum von 1995 bis 2004 zwar überwiegend erfüllt. Ohne Berücksichtigung weite-\n\n\n 55/66\n\nrer Indikatoren lassen die Relationen gerade dieser Quoten allerdings noch keine\nSchlüsse für die Bewertung verbliebener Handlungsspielräume oder gar für die Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage auch im absoluten, existenzbedrohenden\nSinne zu, zumal auch eine eindeutige Tendenz der Entwicklung der Kreditfinanzierungsquoten Berlins in der Zeit seit 1995 nicht erkennbar ist. So sind für 2001 und\n2002 \"Ausreißer nach oben\" festzustellen (rund das 3,58 und 3,64-fache des Länderdurchschnitts), während sich im Übrigen ein uneinheitliches Bild des Wechsels zeigt\n(etwa zwischen dem 1,82 bis zum 3,19-fachen des Länderdurchschnitts).\n\n b) Die Zins-Steuer-Quoten der Berliner Haushalte in den Jahren 1995 bis 2004 sind 218\nAusdruck zunehmender Haushaltsengpässe, ohne allerdings die Schwelle zum bundesstaatlichen Notstand zu erreichen.\n\n aa) Bei der Berechnung der Zins-Steuer-Quoten werden die \"Steuern und steuerähnlichen Einnahmen\" in der Abgrenzung der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Öffentlichen Rechnungsergebnisse für die Jahre 1995 bis 2003 herangezogen (Fachserie 14/Reihe 3.1). Für die Daten zum Jahr 2004 werden - da die\nÖffentlichen Rechnungsergebnisse noch nicht vorliegen - die Kassenergebnisse gemäß der Fachserie 14/Reihe 2 zugrunde gelegt.\n\n Zur Bestimmung der Einnahmenbasis bei der Bildung von Zins-Steuer-Quoten kommen im Wesentlichen zwei Möglichkeiten in Betracht. Zum einen werden den \"Steuern und steuerähnlichen Einnahmen\" allein die allgemeinen (Fehlbetrags-) Bundesergänzungszuweisungen hinzugerechnet, zum anderen zusätzlich die\nSonderbedarfszuweisungen ohne Einbeziehung der Sanierungshilfen. Je nachdem,\nwelche Einnahmenbasis zur Berechnung herangezogen wird, verändern sich die\nQuoten teilweise erheblich (Tabellen \"Zins-Steuer-Quoten (1)\" und \"Zins-Steuer-Quoten (2)\"). Obwohl die Zins-Steuer-Quote (2) grundsätzlich eine größere Aussagekraft bei der haushaltswirtschaftlichen Vergleichsanalyse zur Einschätzung der Haushaltslagen einzelner Länder besitzt, werden die Konsequenzen, die sich aus der\nZins-Steuer-Quote (1) ergeben, ergänzend betrachtet.\n\n bb) Den \"Steuern und steuerähnlichen Einnahmen\", also der entscheidenden Einnahmenbasis, sind sämtliche Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zuzuordnen. Es handelt sich dabei um die Zuweisungen gemäß § 11 Abs. 3 und Abs. 4\nFAG in der Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung\ndes Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, BGBl I S. 1382) in Gestalt der Bundesergänzungszuweisungen wegen\nüberdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung, zum Abbau teilungsbedingter\nSonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft einerseits und die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11\nAbs. 5 FAG andererseits. Zwar entsprechen diese Bundesergänzungszuweisungen\nauch bestimmten Sonderbedarfen, für deren Finanzierung sie veranschlagt wurden;\neine Verbesserung der allgemeinen Finanzausstattung des betreffenden Landes\ndurch diese Leistungen lässt sich daher auf den ersten Blick schwer begründen. Die\n\n\n\n 56/66\n\nhiermit verbundenen Finanztransfers sind jedoch, wie insbesondere die Gesetzesmaterialien zeigen, ein Teil des Mitte der 1990er-Jahre ausgehandelten Föderalen\nKonsolidierungsprogramms, auf dessen Grundlage auch der (weitgehend politisch)\nermittelte \"Gesamttransferbedarf\" von über 53 Mrd. DM zum Abbau teilungsbedingter\nSonderbelastungen verteilt worden ist (BTDrucks 12/4748, Gesetzentwurf der Bundesregierung, S. 130 und Gegenäußerung der Bundesregierung zu den Stellungnahmen des Bundesrates, S. 157 f.). Zusätzlich sind finanzschwache \"alte\" Länder mit Sonder- und Übergangszuweisungen des Bundes bedacht worden, um ihre\nüberproportionalen Ausgaben zu berücksichtigen und ihre Pro-Kopf-Belastung durch\nden teilweisen Wegfall der bisherigen Fehlbetragszuweisungen zu mildern (vgl. BT-Drucks 12/4748 S. 130). Erkennbar hat damit der Gesetzgeber die Steuerschwäche\nin den begünstigten Ländern zum Anlass genommen, über die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen eine ergänzende Aufstockung der Einnahmenbasis zu\nschaffen. Übergreifendes Ziel dieser Zuweisungen ist damit, die (noch) mangelhafte\nSteuerkraft in einigen Ländern zu verbessern; um den für angezeigt gehaltenen Umfang der Transfers zu kanalisieren, tatbestandlich zu umreißen, zu begründen und zu\nbegrenzen, hat der Gesetzgeber entschieden, Sonderbedarfe anzuerkennen.\n\n Der Einnahmenbasis nicht hinzuzusetzen sind demgegenüber die Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß § 11 Abs. 6 FAG\nder Länder Bremen und Saarland. Da die Sanierungszuweisungen schon gemäß\n§ 11 Abs. 6 Satz 2 FAG und zuvor durch vertragliche Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft (beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied zu den anderen Formen der\nBundesergänzungszuweisungen. Sanierungszuweisungen haben eine größere Nähe zu den – ebenfalls zweckgebundenen - Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4\nGG als zu den Steuereinnahmen. Im Übrigen werden die Berliner Zins-Steuer-Quoten durch dieses Vorgehen nicht entscheidungserheblich beeinflusst. Berlin hat\nzwischen 1995 und 2004 keine Sanierungszuweisungen erhalten. Beeinflusst wird\nzwar der Länderdurchschnitt im Betrachtungszeitraum. Auf Grund des im Verhältnis\nzur Gesamtsumme der Einnahmen aller Länder geringen Umfangs der Sanierungszuweisungen für Bremen und das Saarland führt die Eliminierung der Sanierungszuweisungen jedoch zu vernachlässigbaren Abweichungen im Rahmen eines Ländervergleichs. Für einen Vergleich zentraler Haushaltsdaten zwischen Hamburg und\nBerlin sind selbst diese irrelevant, da Hamburg wie Berlin keine Sanierungszuweisungen erhalten hat.\n\n cc) Die Werte der Zins-Steuer-Quoten (1) der Berliner Haushalte unter Einbeziehung (nur) der Zahlungen im Länderfinanzausgleich und der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. Tabelle \"Zins-Steuer-Quoten (1)\") schwanken\nzwischen knapp 98 v.H. und rund 176 v.H. des Länderdurchschnitts. Insgesamt lässt\nsich indes die Tendenzaussage treffen, dass von 1995 bis 2004 ein stetiges und erhebliches Wachsen der Zins-Steuer-Quote (1) zu verzeichnen ist – zuweilen um die\n\n\n\n 57/66\n\nzehn Prozentpunkte im Vergleich zum Länderdurchschnitt von einem Jahr zum anderen. Von 2002 an ist eine Stabilisierung auf hohem Niveau zu beobachten.\n\n Die Werte Berlins bewegen sich erst ab 2002 nahe an dem Wert, der nach der bisherigen Rechtsprechung als Orientierungs-Schwellenwert bezeichnet werden kann.\nDas Bundesverfassungsgericht hat eine Überschreitung des Länderdurchschnitts der\nZins-Steuer-Quote zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) Haushaltsnotlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen (vgl. BVerfGE\n86, 148 <259 f.>). Von einer dort für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länderdurchschnittlichen\nZins-Steuer-Quote (1) in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede sein. Dagegen haben andere Länder – insbesondere Bremen und das Saarland – eine vergleichsweise schwierigere Haushaltslage zu bewältigen. Die Zins-Steuer-Quoten (1) Bremens liegen ausnahmslos – zum Teil drastisch - höher als die\nvon Berlin; die saarländischen Werte überzeichnen von 1995 bis 2000 zum Teil erheblich das Berliner Niveau und bleiben zwar ab 2001 darunter, liegen aber ab diesem Zeitpunkt in der Nähe der Berliner Zins-Steuer-Quoten (1). Der Kreis der Länder,\nderen Zins-Steuer-Quoten (1) in den Jahren 1995 bis 2004 nahe an den Berliner\nWerten liegen, umfasst in dem größeren Teil des Betrachtungszeitraums mehr als die\nHälfte aller Länder.\n\n dd) Die Einbeziehung weiterer Einnahmen bei der Ermittlung der Zins-Steuer-Quote 225\n(2) – das betrifft die Sonder- und die Übergangszuweisungen des Bundes (vgl. Tabelle \"Zins-Steuer-Quote (2)\") – führt dazu, dass sich die Berliner Werte im Länder- und\nStadtstaatenvergleich noch günstiger darstellen. Die größte negative Abweichung\nder Zins-Steuer-Quote (2) zum Länderdurchschnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v.H.\nGemessen an den oben dargelegten Anforderungen kann diese Abweichung erst\nrecht keine übermäßige Belastung Berlins beschreiben. Ein Pro-Einwohner-Vergleich mit Hamburg belegt, dass die Einnahmenbasis in den Berliner Haushalten\nnur in einigen Jahren geringfügig schlechter als die Hamburgs gewesen ist, sonst\nleicht besser. Allerdings ist im Vergleich zu Hamburg eine mit den Jahren zunehmende und nunmehr größere Belastung mit Zinsausgaben der Berliner Haushalte zu verzeichnen.\n\n ee) Mit Rücksicht auf die primäre Zweckrichtung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ist 226\nauch die Situation anderer leistungsschwacher Länder in den Blick zu nehmen. Würden die Berliner Werte für die Feststellung einer Haushaltsnotlage für ausreichend erachtet, so müsste dies erst recht für Bremen und das Saarland festgestellt werden,\nda deren Zins-Steuer-Quoten (2) sich im Zeitraum von 1995 bis 2004 fast durchgängig über denen Berlins bewegen. Das Saarland hat nur in den Jahren 2003 und 2004\nbessere Werte zu verzeichnen als Berlin. Die Zahlen für Schleswig-Holstein und\nmehr noch für Hamburg sind denen Berlins angenähert, und die Werte für Sachsen-Anhalt bewegen sich außer im Jahr 2004 mit zunehmender Dynamik auf die\nSchleswig-Holsteinischen zu. Für Niedersachsen lässt sich eine deutliche Verschlechterung der Zins-Steuer-Quote (2) insbesondere in den letzten Jahren feststel-\n\n\n 58/66\n\nlen, wobei deren Werte nahe denen von Schleswig-Holstein liegen. Die Zins-Steuer-Quoten und die Schuldenstände vor allem der \"neuen\" Länder und der \"alten Notlagenländer\" nebst Schleswig-Holstein zeigen auch nach Auffassung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung prekäre\nHaushaltssituationen auf (Jahresgutachten 2004/2005 S. 543 f. ).\n\n Bei einer solchen Häufung prekärer Haushaltslagen sind etwaige isolierte, d.h. für 227\neinzelne Länder festzustellende gravierende Haushaltsnöte nur in besonders krassen Konstellationen geeignet, den bundesstaatlichen Notstand zu begründen. Ohne\ndas in erster Linie vom Gesetzgeber auszutarierende Verhältnis der einzelnen verfassungsrechtlichen Stufen des Finanzausgleichs anhand der hier herangezogenen\nhaushaltswirtschaftlichen Kennzahlen vorwegzunehmen, streitet die schwierige Lage\neiner Vielzahl von Haushaltswirtschaften dafür, andere bundesstaatliche Finanzströme zu aktivieren, damit das ohnehin problematische Notinstrument der Sanierungshilfen nicht zu einem Regelinstrument wird. Bei einer Neujustierung einzelner Stufen\ndes Finanzausgleichs wäre überdies die Haushaltslage des Bundes zu würdigen. Einer abschließenden Stellungnahme bedarf es insoweit hier jedoch nicht, da die Zins-Steuer-Quote (2) Berlins keinen Beleg für das Vorliegen eines bundesstaatlichen\nNotstands bietet.\n\n c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt 228\nzu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermögensveräußerungen und Nettokreditaufnahmen sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der\nKernausgaben (Bereinigte Ausgaben abzüglich Zinsausgaben) notwendig gewesen\n(vgl. Tabelle \"Primärsalden der Länder\"). Berlin ist es zwar von 1995 an in keinem\nJahr gelungen, einen Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen\nder Primäreinnahmen und –ausgaben, dass die Berliner Haushaltswirtschaft sich\nnicht in einer vom Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.\n\n Im Vergleich mit dem Länderdurchschnitt standen den Berliner Haushalten zwischen 26,1 v.H. und rund 35 v.H. mehr Primäreinnahmen pro Einwohner zur Verfügung (siehe Tabelle \"Kennzahlen zu den Primäreinnahmen\"). Gegenüber den Hamburger Primäreinnahmen pro Einwohner weist Berlin ebenfalls überdurchschnittliche\nWerte auf (in der Spitze bis zu 14 v.H.). Die Primäreinnahmensituation der Berliner\nHaushaltswirtschaft ist von 1995 bis 2004 insgesamt als zumindest durchschnittlich\nzu bezeichnen.\n\n 3. Abgesehen davon, dass für die Berliner Haushaltswirtschaft schon nach den hier 230\nerläuterten Kennzahlen eine extreme Haushaltsnotlage nicht festzustellen ist, bestehen erfolgversprechende Möglichkeiten, aus eigener Kraft die vorhandenen Haushaltsengpässe zu bewältigen. Es ist dem Berliner Senat nicht gelungen, die Alternativlosigkeit von Sanierungshilfen hinreichend plausibel zu begründen. Wie sich aus\nden folgenden Betrachtungen einzelner haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sowie\n\n\n\n 59/66\n\nausgewählter Ausgabenblöcke in verschiedenen Aufgabenbereichen in einem Vergleich mit Hamburg ergibt, hat der Antragsteller insbesondere nicht dargelegt, dass\ndie Berliner Haushaltswirtschaft keine ausreichenden Konsolidierungspotentiale enthält.\n\n Die hier angestellten Vergleiche von Haushaltsdaten Berlins mit dem Länderdurchschnitt und ausgewählten Ländern lassen etwaige Konsolidierungspotentiale der\nVergleichsländer außer Betracht. Die zu vermutenden Einsparpotentiale in den\nHaushalten der Vergleichsländer, insbesondere Hamburgs, rechtfertigen die Annahme, dass die Vergleichswerte im Regelfall als Untergrenze in dem Sinne zu bewerten\nsind, dass die Bemessung der Berliner Ausgaben das Hamburger Niveau (zumindest) nicht überschreiten darf und sogar eher unterschreiten muss.\n\n a) aa) Bereits die Betrachtung der Primärausgaben offenbart ein sehr hohes Niveau 232\nin Berlin (siehe Tabelle \"Kennzahlen zu den Primärausgaben\"). Der Länderdurchschnitt wird um bis zu 62 v.H. überschritten (1995), wobei ab 2002 eine deutlich erkennbare Zurückführung der Primärausgaben zum Durchschnitt hin zu beobachten\nist. Die Hamburger Werte werden durchgängig, in der Spitze mit 32,5 v.H., übertroffen; auch insoweit ist allerdings in jüngerer Zeit eine Annäherung an den Hamburger\nStandard zu verzeichnen.\n\n Dass das überdurchschnittliche Maß der Primärausgaben Berlins nicht auf einem 233\nhohen Niveau an Investitionsausgaben beruht, zeigen die Pro-Einwohner-Werte der\nso genannten konsumtiven Primärausgaben in dem Zeitraum zwischen 1995 und\n2004: Der Länderdurchschnitt wird um bis zu 70 v.H. übertroffen. Die konsumtiven\nPrimärausgaben Hamburgs pro Einwohner liegen durchweg niedriger als die Berliner\nWerte; indes ist ab 2003 eine Tendenz der Annäherung der Berliner an die Hamburger Werte zu beobachten. Das Niveau und die Entwicklung der konsumtiven Primärausgaben pro Einwohner in Berlin sind starke Indizien für ein überhöhtes konsumtives Ausgabenniveau in Berlin, das erhebliche Einsparpotentiale erwarten lässt.\n\n bb) Auch bei den Bereinigten Ausgaben liegen die Berliner Pro-Kopf-Werte bis auf 234\n2003 und 2004 deutlich, d.h. bis zu 26 v.H., über denen Hamburgs; 2003/2004 liegen\ndie Bereinigten Ausgaben pro Einwohner beider Stadtstaaten indes recht nahe beieinander (Tabelle \"Kreditfinanzierungsquoten\", Zeile: \"A. BE-HH pro Kopf\"). Der Vergleich zu den Zahlen der Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Sachsen offenbart ein\nBerliner Ausgabeverhalten, das mindestens 31 v.H. und bis zu 84 v.H. darüber liegt.\nDie Berliner Werte sind zum Länderdurchschnitt gesehen zwischen dem 1,38-fachen\nund dem 1,59-fachen höher.\n\n Dass die besondere wirtschaftsstrukturelle Lage Berlins als weder \"reines\" so genanntes altes Land noch \"reines\" so genanntes neues Land eine andere Betrachtung\ngebietet, hat der Antragsteller nicht nachvollziehbar dargelegt. Ein Vergleich der einwohnerbezogenen Bereinigten Ausgaben der \"Westländer\" und der \"Ostländer\", jeweils unter Außerachtlassung der Berliner Werte (vgl. Tabelle \"Kreditfinanzierungsquoten\", unterer Abschnitt), legt dies auch nicht nahe. Zum Westländerdurchschnitt\n\n\n 60/66\n\nder Bereinigten Ausgaben liegen die Berliner Werte ab 1995 bis 2004 zwischen dem\n1,47 und dem 1,7-fachen höher, wobei sich der Abstand ab 2002 verringert. Zu den\ndurchschnittlichen Bereinigten Ausgaben der neuen Länder, gerechnet pro Einwohner, liegen die Berliner Werte zwischen dem 1,29 und dem 1,46-fachen. Die Ergebnisse der Durchschnittsbetrachtungen für beide Vergleichsgruppen zeigen, dass für\nBerlin stets überdurchschnittliche Bereinigte Ausgaben pro Einwohner zu verzeichnen sind. Es existieren auch keine belastbaren Daten, die belegen, dass sich die besondere Situation Berlins als Stadtstaat und zugleich teilweise neues Land zwingend\nin einem höheren Ausgabenniveau niederschlagen muss.\n\n cc) Die Grobbetrachtung der Einnahmen und Ausgaben Berlins führt insgesamt zu 236\ndem Schluss, dass die Haushaltsprobleme Berlins im Schwerpunkt nicht auf der Einnahmenseite, sondern auf der Ausgabenseite liegen. Trotz der guten bis überdurchschnittlichen Höhe der Einnahmen haben etwaige Konsolidierungsbemühungen es\njedenfalls in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 nicht vermocht, die hohen Ausgaben zu reduzieren. Bereits auf Grund dieser globalen Betrachtung sind noch nicht\nausgeschöpfte Einsparpotentiale in erheblichem Umfang zu vermuten.\n\n b) In dieselbe Richtung weist ein Stadtstaatenvergleich für einzelne Ausgabenblöcke mit Hamburg, das sich für eine solche Gegenüberstellung anbietet (vgl. auch\nSeitz, Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten, a.a.O., S. 20 f.). Zu beachten ist bei\nder Bewertung der Konsolidierungsspielräume, dass in Bereichen, in denen Berlin\nein \"Weniger\" gegenüber Hamburg zu verzeichnen hat, nicht das Hamburger Niveau\nzugrunde zu legen ist; abgesehen davon, dass auch im Hamburger Haushalt insoweit Einsparpotentiale vorhanden sein könnten, könnte andernfalls eine Haushaltskonsolidierung aus eigener Kraft, die Vorrang vor Solidarhilfen hat, kaum gelingen.\nDie Ergebnisse sind in der folgenden Übersicht tabellarisch zusammengefasst:\n\n Tabelle: Mehr (+)/weniger (-) der Ausgaben Berlins gegenüber Hamburg (die 238\nDifferenz der jeweiligen Pro-Kopf-Ausgaben hochgerechnet auf die Einwohnerzahl Berlins in Mio. €, Ausnahme für den Bereich \"Hochschulen\": siehe Anm.\n2)\n\nAufgabenbereich 2001 2002 2003 239\n\nÖffentl. Sicherheit u. Ordnung\n +369 +387 +298\n(lfd. Nr. 1010 für 2001 und 1009 für 2002/3)1)\n\nSteuer- u. Finanzverwaltung\n -74,6 -80,8 -84,1\n(lfd. Nr. 1006 für 2001 und 1014 für 2002/3)1\n\nHochschulen\n +114 +47 +63,3\n(lfd. Nr. 1019 für 2001 und 1018 für 2002/3)1), 2)\n\nWissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen\n +146 +68 +49\n(lfd. Nr. 1022 für 2001 und 1021 für 2002/3)1)\n\n\n\n\n 61/66\n\nKulturelle Angelegenheiten\n +362 +210 +132\n(lfd. Nr. 1023 für 2001 und 1022 für 2002/3)1)\n\nSoziale Sicherung\n +6203) +627 +780\n(lfd. Nr. 1025 für 2001 und 1024 für 2002/3)1)\n\nGesundheit etc.\n +190 +200 +47,5\n(lfd. Nr. 1032)1)\n\nWohnungswesen\n +1.351 +1.431 +1.295\n(lfd. Nr. 1036 für 2001 und 1037 für 2002/3)1)\n\nEnergie- u. Wasserwirtschaft, Kulturbau\n -239,8 -227,7 -192,8\n(lfd. Nr. 1047 für 2001 und 1048 für 2002/3)1)\n\nBergbau etc./Regionale Fördermaßnahmen\n +151,6 +94,9 +147,5\n(lfd. Nr. 1048 f. für 2001 und 1049 f. für 2002/3)1)\n\nVerkehrs- u. Nachrichtenwesen\n -470,8 -398,1 -415,7\n(lfd. Nr. 1050 für 2001 und 1051 für 2002/3)1)\n\nWirtschaftsunternehmen\n +676,3 +2.778 +838,4\n(lfd. Nr. 1058 für 2001 und 1059 für 2002/3)1)\n\nAllg. Grund- u.\nKapitalvermögen,\n -231,6 +175 +130,3\nSondervermögen\n(lfd. Nr. 1064)1), 4)\n\nAnmerkungen zur Tabelle: 240\n\n1) Aufgabenbereiche in der vom Statistischen Bundesamt vorgenommenen Einteilung gemäß Fachserie 14/Reihe 3.1 (Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts), Tabellenteil, Länderteil, Gliederungspunkt 8 i.V.m. \"Lfd. Nr.\".\n\n2) Für den Funktionalbereich \"Hochschulen\" sind nicht die Einwohnerzahlen, sondern die Studentenzahlen herangezogen worden. Quelle: Statistische Jahrbücher\n2002, S. 372, und 2004, S. 132; aus Vereinfachungsgründen sind für 2001 und\n2002 die Studentenzahlen für das Wintersemester 2001/02 zugrunde gelegt worden; für 2003 sind die Studentenzahlen zum Wintersemester 2003/04 herangezogen worden.\n\n3) Im Funktionalbereich \"Soziale Sicherung\" (Hauptfunktion 2) sind dem Hamburger 243\nWert (Bereinigte Ausgaben abzüglich unmittelbare Einnahmen) für 2001 die Ausgaben der alten Unterfunktion 126 \"Kindergärten\" hinzugerechnet worden, um eine\neinheitliche Datenbasis nach Umstellung auf die neue Haushaltssystematik zu gewährleisten.\n\n4) Im Funktionalbereich \"Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen, Sondervermö- 244\n\n\n\n 62/66\n\ngen\" ist für das Jahr 2001 die so genannte Bankenhilfe von 1,755 Mrd. € vom Berliner Wert abgesetzt worden.\n\n aa) Der Vergleich beruht auf folgenden Datengrundlagen: Als Referenzzeitraum 245\nwerden die Jahre 2001, 2002 und 2003 herangezogen, da für 2004 und später keine\nAbrechnungen der öffentlichen Haushalte (Fachserie 14/Reihe 3.1, herausgegeben\nvom Statistischen Bundesamt) zur Verfügung stehen. Angegeben werden die Salden\nder \"Bereinigten Ausgaben\" abzüglich der \"unmittelbaren Einnahmen\" in der vom\nStatistischen Bundesamt vorgenommenen Abgrenzung (siehe dazu die Fachserie\n14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, 2003, unter\n\"Methodische Erläuterungen\", Punkt 8: \"Finanzwirtschaftliche Darstellung\"). Damit\nsind die Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen mit den bereichsspezifischen Einnahmen verrechnet worden. Auf diese Weise wird dokumentiert, welchen\nfinanziellen Aufwand ein Land zur Bewältigung einer Aufgabe betreibt.\n\n Die Darstellung der Ausgabenpositionen folgt der so genannten Funktionalgliederung der Haushalte gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) und Abs. 2 BHO/LHO, d.h. der\nGliederung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Aufgabengebieten, in der vom Statistischen Bundesamt vorgenommenen Bereinigung.\n\n Die Berechnungen sind so angelegt, dass zunächst die Pro-Kopf-Ausgaben in 247\nHamburg und in Berlin ermittelt und saldiert werden. Anschließend wird der jeweilige\nUnterschiedsbetrag auf die Einwohnerzahl Berlins hochgerechnet. Auf diese Weise\nwird in den Fällen eines positiven Saldos der Ausgaben auf Seiten Berlins für die jeweils betrachteten Aufgabenbereiche das Volumen potentieller Minderausgaben\nsichtbar, das sich für Berlin bei einem Finanzgebaren nach Hamburger Maßstäben\nergeben würde.\n\n bb) Überwiegend zeigt die vergleichende Übersicht über die - auf die Einwohnerzahl Berlins hochgerechneten - Differenzen der Pro-Kopf-Ausgaben Mehrausgaben\nBerlins gegenüber Hamburg von eindrucksvollen Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche \"Hochschulen\" sowie \"Wissenschaft etc. außerhalb\nder Hochschulen\" mit zusammengerechnet über 112 Mio. € im Jahr 2003, aber auch\nfür \"Kulturelle Angelegenheiten\" mit einem Mehr gegenüber Hamburg von 362 Mio. €\nim Jahr 2001 und immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen\n\"Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung\" sind die Mehrausgaben nach zunächst\n190 und 200 Mio. € auch im Jahr 2003 mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In\ndiesen Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in Berlin nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen; die Verringerung des Abstands zu\nHamburg im Jahr 2003 beruht zu etwa gleichen Teilen auf Mehrausgaben Hamburgs\nund Einsparungen Berlins. Die größten Ausgabenvorsprünge Berlins ergeben sich im\nBereich Wohnungswesen mit Beträgen von jeweils deutlich über einer Milliarde Euro,\nwas einer jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber Hamburg von nahezu 400 € entspricht. Insoweit ist zwar die unterschiedliche Struktur der Wohnungsbauförderung in Berlin und Hamburg zu berücksichtigen, die zu - nur in Grenzen\n\n\n\n 63/66\n\nkurzfristig abbaubaren - höheren laufenden Ausgaben in Berlin führt. Selbst unter Außerachtlassung dieses Postens verbleiben aber wesentliche Mehrausgaben Berlins.\n\n Auch wenn zu den zuvor genannten wie zu den weiteren in der Tabelle angeführten 249\nZahlen erst tiefer gehende Analysen und Interpretationen zu präzisen realitätsnahen\nBeschreibungen konkreter Konsolidierungsmöglichkeiten führen können, - so können\netwa die Mehrausgaben Berlins für \"Soziale Sicherung\" auf einer größeren Belastung\nmit Bedürftigen oder auf einer großzügigeren Gewährungspraxis beruhen -, ist insgesamt nicht zu bezweifeln, dass solche Konsolidierungspotentiale erheblichen Umfangs grundsätzlich vorhanden sind.\n\n cc) Auch Verbesserungen der Einnahmensituation Berlins sind möglich. Das betrifft 250\ninsbesondere die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes und die Erzielung weiterer Privatisierungserlöse.\n\n Die Erhöhung des in Berlin geltenden Gewerbesteuerhebesatzes, etwa durch Angleichung an das Hamburger Niveau, stellte allerdings eine bloß flankierende Maßnahme dar, um die eigene Einnahmenbasis zu verbessern. Selbst unter Berücksichtigung gegenläufiger Effekte, wie etwa Betriebsverlagerungen in das Umland, ist aber\neine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes nicht von vornherein ungeeignet, Einnahmeverbesserungen zu erzielen, da alle realistischen Konsolidierungsspielräume\nauszunutzen sind, bevor Sanierungshilfen in Betracht kommen.\n\n Eine besondere Bedeutung können Privatisierungserlöse oder Vermögensaktivierungen erlangen. Bevor bundesstaatliche Solidarität in Anspruch genommen wird,\nmüssen neben der Nutzung aller Möglichkeiten der Ausgabenreduzierung bestehende Optionen zur Erzielung sonstiger erheblicher Einnahmen vollständig umgesetzt\nwerden. Ausweislich der Finanzplanung von Berlin 2003 bis 2007 (Hrsg. Senatsverwaltung für Finanzen, Beschluss des Senats von Berlin am 2. September 2003, S.\n15 f.) hat Berlin von 1994 bis 2003 fast durchgängig in einem erheblichen Umfang\nVermögen aktiviert. Gleichwohl bestehen auch nach Angaben des Berliner Senats\nnach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch\nder landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme\nauf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte\nEntlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes überstiege.\n\n dd) Die hier nur unvollständig angeführten - nicht saldierten - Ausstattungsvorsprünge bzw. Mehrausgaben Berlins gegenüber Hamburg bewegen sich - unter Einbeziehung der Ausgaben für die Bereiche Soziale Sicherung und Wohnungsbauförderung\n- in den Jahren 2001 bis 2003 um die 3,5 Mrd. €, wenn der (vermutlich durch Veräußerungserlöse bedingte) \"Ausreißer\" Hamburgs im Aufgabenbereich \"Wirtschaftsunternehmen\" im Jahr 2002 zur Vermeidung von Verzerrungen unberücksichtigt bleibt.\nDer Berliner Senat hat anhand seiner eigenen Berechnungen unsaldierte Mehraus-\n\n\n 64/66\n\ngaben Berlins für 2001 in Höhe von 6,9 Mrd. € und für 2003 in Höhe von 3,7 Mrd.\n€ ermittelt. Saldiert kommt der Berliner Senat auf 1,6 Mrd. € bzw. 1,5 Mrd. €. Damit sind unabhängig von der Vorzugswürdigkeit der hinter den verschiedenen unsaldierten Zahlenangaben stehenden Berechnungsmodi Einsparungspotentiale Berlins\nidentifiziert, die ihrem Volumen nach eine aussichtsreiche Haushaltssanierung aus\neigener Kraft versprechen, zumal im Falle der Einbeziehung der Optionen zur Erhöhung der Einnahmen.\n\n Die Feststellung der Ausstattungsvorsprünge bedeutet indes nicht, dass diese von 254\neinem Haushaltsjahr auf das andere vollständig abgebaut werden könnten. Vielmehr\nist zu berücksichtigen, dass ein erheblicher Teil der Mehrausstattung auf Personalausgaben beruht, die kurzfristig in einem nur sehr begrenzten Umfang reduziert werden können. Zu berücksichtigen ist auch, dass es in einigen Aufgabenbereichen längerfristige vertragliche Bindungen gibt. Indes bestehen – wie gezeigt - für Berlin auch\nauf der Einnahmenseite weitere Erfolg versprechende Möglichkeiten, um die Finanzierungsdefizite zu minimieren.\n\n Der Einwand des Antragstellers, eine Sanierung aus eigenen Kräften sei nicht möglich, weil dies eine Ausgabenreduzierung auf ein Niveau voraussetze, auf dem Berlin\nseine ihm bundes- und landesverfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben nicht\nmehr erfüllen könnte, verfängt nicht. Der Antragsteller stützt sich auf Modellrechnungen, die über die mittelfristige Finanzplanung hinaus weit in die Zukunft reichen. Es\nist weder absehbar, ob die den Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen hinsichtlich der Einnahmeentwicklung - insbesondere hinsichtlich des Steueraufkommens - tatsächlich eintreffen, noch kann davon ausgegangen werden, dass die Ausgaben der anderen Länder, zu denen sich Berlin ins Verhältnis setzen lassen muss,\nin dem angenommenen Ausmaß steigen werden. Außer Acht bleibt bei den prognostischen Überlegungen auch das Sparpotential in den zum Vergleich herangezogenen\nLändern. Insgesamt kann man daher nicht annehmen, dass das Land Berlin in wenigen Jahren unausweichlich in eine Sondersituation gerät, in der es seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann.\n\n D.\n Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen. 256\n\n Hassemer Broß Osterloh\n\n Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff\n\n Gerhardt Landau\n\n\n\n\n 65/66\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Oktober 2006 -\n2 BvF 3/03\n\nZitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Oktober 2006 - 2 BvF 3/03 -\n Rn. (1 - 256), http://www.bverfg.de/e/fs20061019_2bvf000303.html\n\nECLI ECLI:DE:BVerfG:2006:fs20061019.2bvf000303\n\n\n\n\n 66/66\n","source":"ce-bverfg","source_url":"https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2006/10/fs20061019_2bvf000303.html","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2006-10-19/2-bvf-3-03","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 107","ref_norm":"107","n":42},{"jurabk":"FinAusglG 2005","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":22},{"jurabk":"MaßstG","ref":"§ 12","ref_norm":"12","n":16},{"jurabk":"GG","ref":"Art 109","ref_norm":"109","n":10},{"jurabk":"GG","ref":"Art 106","ref_norm":"106","n":9},{"jurabk":"GG","ref":"Art 104a","ref_norm":"104a","n":6},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 91b","ref_norm":"91b","n":3},{"jurabk":"MaßstG","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":3},{"jurabk":"MaßstG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 93","ref_norm":"93","n":2},{"jurabk":"HGrG","ref":"§ 51a","ref_norm":"51a","n":2},{"jurabk":"HGrG","ref":"§ 11","ref_norm":"11","n":1},{"jurabk":"HGrG","ref":"§ 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"VwGO","ref":"§ 50","ref_norm":"50","n":1},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 76","ref_norm":"76","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 76","ref_norm":"76","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 115","ref_norm":"115","n":1},{"jurabk":"BHO","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":1},{"jurabk":"BHO","ref":"§ 14","ref_norm":"14","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 37","ref_norm":"37","n":1},{"jurabk":"MaßstG","ref":"§ 4","ref_norm":"4","n":1}],"authoritative_source":"https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2006/10/fs20061019_2bvf000303.html","attribution":{"source":"Bundesverfassungsgericht","source_url":"https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2006/10/fs20061019_2bvf000303.html","license":"Creative Commons Zero (CC0 1.0)","license_url":"https://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/","notice":"Amtliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. 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