{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2005:fs20050126.2bvf000103","court":"BVerfG","senate":"Zweiter Senat","decided":"2005-01-26","aktenzeichen":"2 BvF 1/03","doktyp":"Urteil","leitsatz":"Dem Bund ist es gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2\nGG gegenwärtig verwehrt, die Gesetzgebung der Länder durch Rahmenvorschriften\nauf den Grundsatz der Gebührenfreiheit des Studiums und zur Bildung verfasster\nStudierendenschaften an den Hochschulen zu verpflichten.\n\n\n\n\n                                      1/24","text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT                                       Verkündet\n- 2 BVF 1/03 -                                                 am 26. Januar 2005\n                                                               Rieger\n                                                               als Urkundsbeamtin\n                                                               der Geschäftsstelle\n\n\n\n\n                              Im Namen des Volkes\n\n                               In dem Verfahren\n                         über den Antrag festzustellen,\ndass das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HR-GÄndG) vom 8. August 2002 (BGBl I S. 3138) mit dem Grundgesetz unvereinbar\nund daher nichtig ist,\n\n- Antragstellerinnen: 1. Landesregierung des Landes Baden-Württemberg,\n                         vertreten durch den Minister für Wissenschaft, Forschung\n                         und Kunst Prof. Dr. Peter Frankenberg,\n                         Königstraße 46, 70173 Stuttgart,\n\n                     2. Staatsregierung des Freistaates Bayern,\n                        vertreten durch den Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber,\n                        Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,\n\n                     3. Senat der Freien und Hansestadt Hamburg,\n                        vertreten durch den Präses der Justizbehörde Senator\n                        Dr. Roger Kusch,\n                        Drehbahn 36, 20354 Hamburg,\n\n                     4. Landesregierung des Saarlandes,\n                        vertreten durch den Minister für Bildung, Kultur und Wissenschaft Jürgen Schreier,\n                        Hohenzollernstraße 60, 66117 Saarbrücken,\n\n                     5. Staatsregierung des Freistaates Sachsen,\n                        vertreten durch den Staatsminister der Justiz Dr. Thomas\n                        de Maizière,\n                        Hospitalstraße 7, 01097 Dresden,\n\n\n\n\n                                        2/24\n\n                     6. Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt,\n                        vertreten durch den Kultusminister Prof. Dr. Jan-Hendrik\n                        Olbertz,\n                        Turmschanzenstraße 32, 39114 Magdeburg\n\n- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Christoph Degenhart,\n                    Stormstraße 3, 90491 Nürnberg -\nhat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter\n                                  Vizepräsident Hassemer,\n                                  Jentsch,\n                                  Broß,\n                                  Osterloh,\n                                  Di Fabio,\n                                  Mellinghoff,\n                                  Lübbe-Wolff,\n                                  Gerhardt\n\naufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. November 2004 durch\n\n                                       Urteil\nfür Recht erkannt:\n\nArtikel 1 Nummern 3 und 4 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom 8. August 2002 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 3138) ist mit Artikel 70, Artikel 75 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 72\nAbsatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.\n\n                                      Gründe:\n\n                                         A.\n Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen das           1\nSechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom\n8. August 2002 (BGBl I S. 3138).\n\n                                          I.\n  Das am 15. August 2002 in Kraft getretene Sechste Änderungsgesetz sieht in Art. 1    2\nNrn. 1 und 2 Änderungen der §§ 18 und 19 des Hochschulrahmengesetzes (HRG)\nvor, die die Bachelor-/Bakkalaureus- und Master-/Magister-Studiengänge aus dem\nErprobungsstadium in das Regelangebot der Hochschulen überführen. Art. 1 Nr. 4a\n6. HRGÄndG enthält eine Ergänzung der Bestimmungen über befristete Arbeitsverträge (§ 57f HRG). Kernpunkte der Neuregelung sind die Aufnahme des Grundsatzes\nder Gebührenfreiheit des Erststudiums und eines konsekutiven Studiengangs, der zu\neinem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt (Art. 1 Nr. 3), sowie die Ver-\n\n\n                                         3/24\n\npflichtung zur Bildung von Studierendenschaften an den Hochschulen (Art. 1 Nr. 4).\n\n  1. a) Früher wurden Studierende in Deutschland an der Finanzierung des Ausbildungsangebots öffentlicher Hochschulen durch die Erhebung einer Studiengrundgebühr sowie eines Unterrichtsgelds beteiligt. Im Zuge der Hochschulreform beschlossen die Ministerpräsidenten der Länder am 16. April 1970, ab dem Wintersemester\n1970/71 an den Hochschulen der Bundesrepublik einheitlich auf die Erhebung von\nStudiengebühren zu verzichten. Das am 30. Januar 1976 in Kraft getretene Hochschulrahmengesetz vom 26. Januar 1976 (BGBl I S. 185) enthielt keine Regelung zu\nStudiengebühren. Der Vorschlag des Vermittlungsausschusses im Gesetzgebungsverfahren zum Vierten Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom\n20. August 1998 (BGBl I S. 2190), in das Hochschulrahmengesetz eine Bestimmung\nüber die Gebührenfreiheit des Erststudiums aufzunehmen, scheiterte im Bundestag\n(vgl. BRDrucks 438/98). Die Kultusminister der Länder vereinbarten am 25. Mai\n2000, das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und bei konsekutiven Studiengängen bis zum zweiten berufsqualifizierenden Abschluss grundsätzlich gebührenfrei zu halten; die Erarbeitung eines Staatsvertrags mit den von den\nKultusministern festgelegten Grundsätzen wurde in Aussicht genommen. Zum Abschluss eines Staatsvertrags kam es nicht.\n\n  Gegenwärtig werden in einigen Ländern Langzeitstudiengebühren sowie Gebühren       4\nfür Zweit- und Weiterbildungsstudien erhoben. Ferner sind in einigen Ländern Gasthörer zur Entrichtung von Gebühren verpflichtet. Daneben erheben die Länder überwiegend Verwaltungskostenbeiträge oder Rückmeldegebühren.\n\n b) Vor diesem Hintergrund brachten die Bundesregierung und die Fraktionen von       5\nSPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gleichlautende Entwürfe eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes mit dem Ziel in den Bundestag\nein, die Erhebung von Studiengebühren für das Erststudium auszuschließen (vgl. BT-Drucks 14/8361; 14/8732). Zur Begründung wurde ausgeführt:\n\n  Die Debatte über die Einführung von Studiengebühren bewirke eine grundsätzliche    6\nVerunsicherung derjenigen, die in den nächsten Jahren ein Studium aufnehmen wollten. Dies könne in letzter Konsequenz zu einem Rückgang der Zahl der Studienanfänger führen. Mit der Festschreibung der Gebührenfreiheit schaffe der Bundesgesetzgeber Rechtssicherheit und unterstütze damit die Studierneigung für das\ngesamte Bundesgebiet. Führten einzelne Länder oder Hochschulen Studiengebühren in nennenswerter Höhe für ein Erststudium und konsekutive Studiengänge ein,\nkönne nicht ausgeschlossen werden, dass Studienbewerber und Studierende aus\ndiesen Ländern an Hochschulen in Ländern wechselten, die keine Studiengebühren\nverlangten. Dadurch könne es zu erheblichen Kapazitätsproblemen und finanziellen\nBelastungen sowie in der Folge zu einer nennenswerten Verschlechterung der Studienbedingungen in diesen Ländern kommen.\n\n Die Regelung habe Grundsatzcharakter; den Ländern stehe es aber frei zu regeln,     7\nob und in welchem Maße Zweitstudien, nicht-konsekutive postgraduale und weiterbil-\n\n\n                                        4/24\n\ndende Studien gebührenfrei sein sollten. Dem Landesrecht bleibe die Festlegung\nüberlassen, ob bestimmte Personengruppen (z.B. Gasthörer, Studierende nach\nÜberschreitung eines bestimmten Lebensalters, Teilnehmer im Rahmen der Weiterbildung) von der Studiengebührenfreiheit ganz oder teilweise ausgenommen oder\nob Gebühren für einzelne konkret erbrachte Leistungen der Hochschulen (z.B. Einschreibgebühren, Prüfungsgebühren) erhoben würden. Die Einführung von Studiengebühren für grundständige und konsekutive Studiengänge solle bundesrechtlich\ngrundsätzlich ausgeschlossen und damit die Zielsetzung des Art. 72 Abs. 2 GG,\ngleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen, verwirklicht werden.\n\n  2. a) Bereits die Ursprungsfassung des Hochschulrahmengesetzes ermöglichte den          8\nLändern die Einrichtung verfasster Studierendenschaften. Nach der durch das Vierte\nGesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998 (BGBl I\nS. 2190) geringfügig geänderten Fassung des § 41 HRG konnte das Landesrecht\nvorsehen, dass an den Hochschulen zur Wahrnehmung hochschulpolitischer, sozialer und kultureller Belange der Studierenden, zur Pflege der überregionalen und internationalen Studentenbeziehungen sowie zur Wahrnehmung studentischer Belange\nin Bezug auf die Aufgaben der Hochschulen Studentenschaften gebildet werden. Mit\nAusnahme von Baden-Württemberg und Bayern haben sich die Länder für die Einrichtung verfasster Studierendenschaften entschieden.\n\n  b) Die Bundesregierung und die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-               9\nNEN begründeten ihr Ziel einer obligatorischen Einführung von Studierendenschaften wie folgt: Die Neufassung der Bestimmung über die Studierendenschaften, die\nkünftig im Landesrecht für alle Hochschulen vorzusehen seien, diene der Herstellung\ngleichwertiger Lebensverhältnisse. Die bisherige Regelung, die den Ländern die Bildung verfasster Studierendenschaften freistelle, trage dem Interesse einer funktionierenden studentischen Selbstverwaltung nicht in ausreichendem Maße Rechnung.\nDie Bildung verfasster Studierendenschaften in allen Ländern habe über die betroffenen Hochschulen und ihre Studierenden hinaus Bedeutung, da sie Voraussetzung für\nbundesweit tätige Interessenvertretungen der Studierenden sei.\n\n  Der Bundesregierung stehe gegenwärtig mit der Hochschulrektorenkonferenz ein           10\nkompetenter Ansprechpartner für den Bereich der Institution Hochschule zur Verfügung, nicht jedoch auf Bundesebene für die größte Gruppe der Hochschulmitglieder,\ndie Studierenden. Die tiefgreifenden finanziellen und strukturellen Veränderungen im\nHochschulwesen, die in den nächsten Jahren zu erwarten seien, erforderten für den\nStaat einen repräsentativen und kompetenten Gesprächspartner auf Seiten der Studierendenschaft, und zwar in ähnlicher Weise in allen Ländern; dies sei eine notwendige Voraussetzung für eine kompetente bundesweite Vertretung der Studierenden.\nMit der Präzisierung der Aufgabenbeschreibung der Studierendenschaften solle ein\ngrößeres Maß an Rechtssicherheit geschaffen werden. Den Landesgesetzgebern\nbleibe im Übrigen ein beträchtlicher Ausfüllungsspielraum, denn die Vorschrift enthalte keine Regelungen über die Organe der Studierendenschaft, die Aufgaben und Befugnisse dieser Organe, das Wahlverfahren zur Bildung der Organe sowie zur Auf-\n\n\n                                         5/24\n\nsicht über die Studierendenschaften.\n\n  3. a) Der Bundesrat verlangte auf den Gesetzesbeschluss des Bundestags hin die       11\nEinberufung des Vermittlungsausschusses mit dem Ziel einer grundlegenden Überarbeitung des Gesetzentwurfs (vgl. BRDrucks 356/02 <Beschluss>): Mit der rahmenrechtlichen Verankerung der Gebührenfreiheit des Studiums überschreite der Bund\nseine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG in Verbindung\nmit Art. 72 GG. Es sei nicht erkennbar, dass ein rahmenrechtliches Verbot der Erhebung von Studiengebühren zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im\nBundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sei. Das gelte auch für die rahmenrechtliche Absicherung verfasster Studierendenschaften. Die Begründung des Gesetzentwurfs, die tief\ngreifenden finanziellen und strukturellen Veränderungen im Hochschulwesen machten für den Staat einen kompetenten Gesprächspartner auf Seiten der Studierendenschaft notwendig, rechtfertige die Verpflichtung der Länder zur Bildung von verfassten Studierendenschaften nicht. Auch eine andere Organisation der\nStudentenvertretung gewährleiste einen kompetenten studentischen Gesprächspartner für den Staat. Schließlich bedürfe das Gesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrats, weil es mit der verpflichtenden Bildung von Studierendenschaften die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren regele.\n\n b) Der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses sah eine Bestätigung des        12\nGesetzentwurfs vor (vgl. BRDrucks 525/02). Der Bundesrat stimmte dem Gesetz\nnicht zu; seinen vorsorglich eingelegten Einspruch (vgl. BTDrucks 14/9605) wies der\nBundestag zurück (vgl. Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags vom 4. Juli\n2002, S. 25089 A). Das Gesetz wurde am 8. August 2002 durch den Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.\n\n 4. Die von den Antragstellerinnen in der Sache angegriffenen Vorschriften lauten:     13\n\n                                    Art. 1 Nr. 3:                                      14\n\nDem § 27 wird folgender Absatz 4 angefügt:                                             15\n\n(4) Das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium        16\nin einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden\nAbschluss führt, ist studiengebührenfrei. In besonderen Fällen kann das Landesrecht Ausnahmen vorsehen.\n\n                                    Art. 1 Nr. 4:                                      17\n\n§ 41 wird wie folgt gefasst:                                                           18\n\n                                        § 41                                           19\n\n                                Studierendenschaft                                     20\n\n(1) An den Hochschulen werden Studierendenschaften gebildet. Sie haben folgende        21\nAufgaben:\n\n\n                                         6/24\n\n1. die Meinungsbildung in der Gruppe der Studierenden zu ermöglichen;                    22\n\n2. die Belange ihrer Mitglieder in Hochschule und Gesellschaft wahrzunehmen;             23\n\n3. an der Erfüllung der Aufgaben der Hochschulen (§§ 2 und 3), insbesondere durch        24\nStellungnahmen zu hochschul- oder wissenschaftspolitischen Fragen mitzuwirken;\n\n4. auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Ordnung die politische Bildung, das          25\nstaatsbürgerliche Verantwortungsbewusstsein und die Bereitschaft ihrer Mitglieder\nzur aktiven Toleranz sowie zum Eintreten für die Grund- und Menschenrechte zu\nfördern;\n\n5. kulturelle, fachliche, wirtschaftliche und soziale Belange ihrer Mitglieder wahrzunehmen;\n\n6. die Integration ausländischer Studierender zu fördern;                                27\n\n7. den Studierendensport zu fördern;                                                     28\n\n8. die überregionalen und internationalen Studierendenbeziehungen zu pflegen.            29\n\nZur Erfüllung ihrer Aufgaben kann die Studierendenschaft insbesondere auch zu            30\nsolchen Fragen Stellung beziehen, die sich mit der gesellschaftlichen Aufgabenstellung der Hochschulen sowie mit der Anwendung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Abschätzung ihrer Folgen für die Gesellschaft und die Natur beschäftigen. Die Studierendenschaft und ihre Organe können für die Erfüllung ihrer\nAufgaben Medien aller Art nutzen und in diesen Medien auch die Diskussion und\nVeröffentlichung zu allgemeinen gesellschaftlichen Fragen ermöglichen.\n\n(2) Die Studierendenschaft verwaltet ihre Angelegenheiten im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen selbst. Sie kann von ihren Mitgliedern zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge erheben.\n\n(3) Für die Mitwirkung in den Organen der Studierendenschaft gilt § 37 Abs. 3 entsprechend.\n\n                                           II.\n Mit ihrem Normenkontrollantrag rügen die Antragstellerinnen die Unvereinbarkeit         33\ndes Sechsten Änderungsgesetzes mit dem Grundgesetz. Das Gesetzgebungsrecht\ndes Bundes und die erforderliche Zustimmung des Bundesrats fehlten.\n\n 1. Zwar sei die Frage der Gebührenerhebung für den Besuch der Hochschulen dem           34\nHochschulwesen im Sinne von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zuzuordnen. Der\nBund dürfe diese Rahmenkompetenz aber nicht wahrnehmen, weil die Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG nicht vorlägen.\n\n Ein bundesgesetzliches Verbot der Erhebung von Studiengebühren sei weder zur            35\nWahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit noch zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich. Es sei nicht dargetan, dass sich ohne bundesgesetzli-\n\n\n\n                                          7/24\n\nche Regelung die Möglichkeiten und Chancen der Hochschulbildung in einzelnen\nLändern deutlich nachteilig entwickelten und hierdurch das bundesstaatliche Sozialgefüge gestört werde.\n\n  Zwar könnten sich die Zugangschancen zu den Hochschulen in einzelnen Ländern            36\nverschlechtern, wenn Studiengebühren aufgrund ihrer Höhe zu einer sozialen Selektion der Studierenden führten; dies gelte aber nicht bei sozial verträglichen und über\nStipendienmodelle und Befreiungsmöglichkeiten abgefederten Gebühren, die neben\nden sonstigen Kosten eines Hochschulstudiums nicht entscheidend ins Gewicht fielen. Internationale Vergleiche zeigten, dass in Deutschland trotz der seit über 30 Jahren geltenden Gebührenfreiheit des Studiums Kinder aus einkommensschwachen\nund bildungsfernen Schichten an den Hochschulen unterrepräsentiert seien. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Kostenfreiheit des Studiums und Bildungsbereitschaft sei nicht belegt. So habe die Einführung moderater Studiengebühren in Österreich zum Wintersemester 2001/2002 im Vergleich zum Vorjahr zwar zunächst zu\neinem Rückgang der Studienanfänger um etwa 15 % geführt; zum Wintersemester\n2002/2003 sei die Zahl aber wieder angestiegen und habe im Wintersemester 2003/\n2004 annähernd den früheren Stand erreicht. Dass Studiengebühren in moderater\nHöhe zu einem nachhaltigen Rückgang der Studierendenzahlen führten, sei nach\ndem von der Bundesregierung angeführten Material ebenso wenig belegt wie ein positiver Einfluss der Studiengebührenfreiheit, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland seit Anfang der siebziger Jahre bestehe.\n\n  Soweit der Bundesgesetzgeber ein einheitliches Verbot von Studiengebühren für           37\nerforderlich halte, weil aufgrund des zu erwartenden Andrangs an gebührenfreien\nHochschulen Kapazitätsengpässe zu befürchten seien, sei diese Erwägung nicht\ntragfähig. Denn die Mobilität der Studierenden hänge vor allem von den jeweiligen\nZulassungsbedingungen der Hochschulen ab; ferner seien die Vergleichbarkeit der\nStudienangebote, der Curricula und der Abschlüsse sowie externe, vom Hochschulgesetzgeber nicht steuerbare Rahmenbedingungen von Bedeutung. Insoweit fehlten\nfundierte Prognosen.\n\n  Darüber hinaus überschreite der Bund die ihm durch Art. 75 Abs. 2 GG gezogenen          38\nGrenzen der Rahmengesetzgebung. Dem Landesgesetzgeber bleibe kein substanzieller Spielraum für eine Ausfüllung der Rahmenvorschrift. Dass das Landesrecht\nnach § 27 Abs. 4 Satz 2 HRG in besonderen Fällen Ausnahmen vorsehen könne,\nführe zu keiner anderen Beurteilung. Den Ländern verbleibe die Entscheidungsfreiheit für Zweitstudien, nicht-konsekutive postgraduale sowie weiterbildende Studien.\nDamit werde das im Wesen der Rahmengesetzgebung angelegte und in Art. 75\nAbs. 2 GG ausdrücklich vorgesehene Regel-Ausnahme-Verhältnis umgekehrt; die\nwesentlichen Fragen würden vom Bundesgesetzgeber abschließend und ohne Entscheidungsalternative für die Länder entschieden, denen nur noch Randbezirke zur\neigenständigen Ausfüllung verblieben.\n\n 2. Auch für den Erlass einer Regelung über die Studierendenschaften fehle dem            39\n\n\n\n                                          8/24\n\nBund die Zuständigkeit. Die Einrichtung von Studierendenschaften betreffe zwar Fragen der Hochschulorganisation und der Selbstverwaltung der Hochschulen, die stets\neine zentrale Thematik des Hochschulrechts bildeten und damit der Kompetenzmaterie des Hochschulwesens nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zuzuordnen seien.\nDer Bund habe aber auch hier die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nicht dargelegt. Die zwangsverfasste Studierendenschaft sei im europäischen\nVergleich der Ausnahmefall, in anderen europäischen Staaten existierten überwiegend frei gebildete Studentenorganisationen. Vor diesem Hintergrund sei schwerlich einsehbar, warum in der Bundesrepublik Deutschland die Existenz öffentlichrechtlicher Zwangskörperschaften so dringend geboten sein solle, dass dies vom\nBundesgesetzgeber den Ländern und ihren Hochschulen zwingend und ohne Entscheidungsalternative vorgeschrieben werden müsse. Die in der Gesetzesbegründung angeführte Notwendigkeit einer bundesweiten Vertretung der Studierenden und\neines kompetenten und repräsentativen Gesprächspartners für den Staat und insbesondere für die Bundesregierung sei ein bloßer Gemeinwohlbelang, der ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers im Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht legitimieren\nkönne. Es sei in erster Linie Sache der Länder, wen sie als repräsentativen und kompetenten Gesprächspartner ansähen.\n\n  Mit der detaillierten Aufgabenzuweisung des § 41 Abs. 1 Satz 2 bis 4 HRG n.F. habe der Gesetzgeber zudem die zulässigen Grenzen der Rahmengesetzgebung nach\nArt. 75 Abs. 2 GG überschritten. Das seien in die Einzelheiten gehende Regelungen\nim Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG. Im Kontext des Sechsten Änderungsgesetzes stellten die Regelungen nicht mehr die Ausnahme dar. Gesichtspunkte, die ein besonders starkes und legitimes Interesse an einer in die Einzelheiten gehenden Regelung\ndurch den Bund begründeten, seien nicht ersichtlich. Schließlich sei mit den nach\nArt. 75 Abs. 2 GG nicht gerechtfertigten Detailregelungen über die Aufgaben der Studierendenschaft auch die Beschränkung des Bundesgesetzgebers auf allgemeine\nGrundsätze des Hochschulwesens nicht mehr gewahrt.\n\n 3. Das Sechste Änderungsgesetz sei darüber hinaus mangels Zustimmung des              41\nBundesrats unwirksam. Nach Art. 84 Abs. 1 GG sei Art. 1 Nr. 4 6. HRGÄndG zustimmungsbedürftig gewesen, weil die Vorschrift den Ländern vorschreibe, an ihren\nHochschulen eine bestimmte Behörde, nämlich Studierendenschaften, einzurichten.\nDie Zustimmungsbedürftigkeit umfasse das ganze Gesetz.\n\n                                        III.\n Zu dem Normenkontrollantrag haben der Bundesrat, die Bundesregierung, die             42\nLandtage von Baden-Württemberg, Bayern und Thüringen, die Landesregierung von\nThüringen, die Hochschulrektorenkonferenz, das Deutsche Studentenwerk sowie der\nFreie Zusammenschluss von Studentinnenschaften Stellung genommen.\n\n 1. Die Bundesregierung hält das Sechste Änderungsgesetz für verfassungsgemäß.         43\n\n a) Mit dem Studiengebührenverbot habe der Bundesgesetzgeber einen \"allgemei-          44\n\n\n                                        9/24\n\nnen Grundsatz des Hochschulwesens\" festgelegt. Die Regelung sei gemäß Art. 72\nAbs. 2 GG im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich.\n\n  Der Bundesgesetzgeber habe sich zum Eingreifen veranlasst und ermächtigt gesehen, weil sich anderenfalls die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelten und sich diese Entwicklung bereits jetzt konkret abzeichne.\nHierfür seien die möglichen Folgen für die Entwicklung der Studienverhältnisse in\nDeutschland abzuschätzen, die ohne die Regelung der grundsätzlichen Gebührenfreiheit mit Wahrscheinlichkeit einträten.\n\n Die Entwicklung in Österreich, wo zum akademischen Jahr 2001/2002 moderate             46\nStudiengebühren in Höhe von 363 € je Semester eingeführt worden seien, zeige,\ndass die Gesamtzahl der Studierenden um 20 %, die Zahl der Studienanfänger um\n15,8 % gesunken sei. Dass die Zahlen danach wieder angestiegen seien, dürfte an\nder steigenden Zahl der Studiumsberechtigten sowie der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung in Österreich liegen, die junge Menschen trotz der Erhebung von\nStudiengebühren verstärkt zu einem Studium bewegten. Auch die Zahlen aus anderen Ländern zeigten, dass ein Zusammenhang zwischen der Einführung von Studiengebühren und der Realisierung der Studierneigung insbesondere bei Studierwilligen\naus sozial schwächeren Familien bestehe. So sei beispielsweise in Australien die\nZahl der Studierenden auch nach Einführung des \"Higher Education Contribution\nScheme (HECS)\" seit 1989 insgesamt angestiegen, doch habe der Anteil der Studierenden aus den einkommensschwachen Schichten abgenommen.\n\n  Die Situation in Deutschland sei durch zwei Grunddaten charakterisiert, die bei der   47\nEntscheidung über Gebührenfreiheit oder -pflichtigkeit des Studiums nicht außer Betracht bleiben dürften: Zum einen sei die Quote der Studienanfänger in einem Altersjahrgang im internationalen Vergleich noch immer unterdurchschnittlich gering. Nach\neiner im September 2003 veröffentlichten Studie der OECD sei der Anteil der Studienanfänger im Tertiärbereich (Universitäten und Fachhochschulen) in Deutschland\nzwar von 28 % im Jahr 1998 auf 32 % im Jahr 2001 angestiegen; er liege aber noch\nerheblich unter dem Durchschnitt von 47 % und erst recht in weitem Abstand zu den\nSpitzenländern Neuseeland (76 %), Finnland (72 %) oder Schweden (69 %). Das\nzweite Grunddatum sei das Absinken des Studierendenanteils aus bildungsfernen\nund einkommensschwachen Gruppen der Bevölkerung. Während diese Quote von\n1982 bis 2000 von 23 % auf 13 % zurückgegangen sei, sei der Anteil der Studierenden aus der einkommensstarken Herkunftsgruppe im gleichen Zeitraum von 17 %\nauf 33 % angestiegen. Diese Entwicklung müsse unter dem Aspekt der Gleichheit\nder Zugangschancen zu höherer Bildung und qualifizierter Berufsausbildung als eine\nerhebliche Beeinträchtigung des bundesstaatlichen Sozialgefüges angesehen werden. Denn die Prognose, dass sich diese Negativentwicklung fortsetzen werde, wenn\ndie grundsätzliche Gebührenfreiheit des Studiums durch die Hochschulgesetze einiger Länder aufgehoben würde, erscheine plausibel. Nach dem Scheitern eines\nStaatsvertrags auf der Grundlage der Vereinbarung der Kultusministerkonferenz vom\n\n\n                                        10/24\n\n25. Mai 2000 hätten sich Regierungsvertreter der Länder Baden-Württemberg, Niedersachsen und Bayern für die Einführung von Studiengebühren ausgesprochen.\nDemgegenüber hätten andere Länder an der grundsätzlichen Gebührenfreiheit festhalten wollen. Die Regelung des § 27 Abs. 4 HRG sei als der Versuch zu sehen, die\ndrohende Auseinanderentwicklung in der Frage der Gebührenfreiheit des Erststudiums und die damit drohende Gefährdung des Rechtsgutes gleichwertige Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland aufzuhalten und abzuwenden.\n\n  Es müssten auch die absehbaren Folgen in Betracht gezogen werden, die sich für      48\ndie Wahl des Studienorts und die Freizügigkeit der Studierenden mit Wahrscheinlichkeit aus einer regional unterschiedlichen Entwicklung der Gebührensituation ergeben\nwürden. Die Einführung von Studiengebühren in nur einzelnen Ländern löse Wanderungsbewegungen von Studierenden aus. Im Zusammenhang mit der Erhebung von\nLangzeitstudiengebühren in einigen Ländern habe sich gezeigt, dass schon geringfügig scheinende Abweichungen in den rechtlichen Rahmenbedingungen aufgrund von\nMigrationen der Studierenden für eine Verzerrung und Belastung des Hochschulwesens sorgten. Die aus sozial schwächeren Elternhäusern stammenden Studierenden\nseien hinsichtlich ihrer Wahlmöglichkeiten benachteiligt, weil sie aus finanziellen\nGründen auf das Verbleiben in der elterlichen Wohnung angewiesen seien. Die besser bemittelten Studierenden seien hingegen eher in der Lage, durch die Wahl des\nStudienortes (in einem \"gebührenfreien Land\") der Belastung durch Studiengebühren\nauszuweichen. Auch die an sich erwünschte Freizügigkeit der Studierenden könne in\nMitleidenschaft gezogen werden. Die Wahl des Studienortes werde zwar von den jeweiligen Zulassungsbedingungen der Hochschulen, von der Vergleichbarkeit der\nStudienangebote, der Curricula und der Abschlüsse beeinflusst; dies sage aber\nnichts über die zusätzlich eintretende Wirkung des Faktors \"Gebührenpflicht\" aus.\nSie treffe in einer die Chancengleichheit verkürzenden Weise insbesondere die minderbemittelten Studierenden aus den so genannten bildungsfernen Schichten. Eine\nwesentlich erhöhte Nachfrage nach Studienplätzen an \"gebührenfreien Universitäten\" und eine entsprechende Verschlechterung der dortigen Studienbedingungen\nseien wahrscheinlich.\n\n  Eine bundeseinheitliche Festschreibung der grundsätzlichen Gebührenfreiheit für     49\ndas Erststudium sei auch zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen\nInteresse erforderlich. Ebenso wie im Bereich der beruflichen Bildung könne es im\ntertiären Bildungsbereich durch unterschiedliche Zugangs- und Zulassungsvoraussetzungen zu Ballungen oder Ausdünnungen in bestimmten Regionen kommen, die\nerhebliche Nachteile für die Chancen des Nachwuchses und für die Berufssituation\nim Gesamtstaat hervorriefen. Einer solchen absehbaren, die Wirtschaftseinheit im\ngesamtstaatlichen Interesse gefährdenden Entwicklung habe der Bundesgesetzgeber mit der Verpflichtung der Länder auf den Grundsatz der Gebührenfreiheit des\nErststudiums entgegengewirkt. Er habe damit zugleich einer drohenden Rechtszersplitterung vorgebeugt.\n\n\n\n\n                                       11/24\n\n  § 27 Abs. 4 HRG bedürfe keiner besonderen Rechtfertigung nach Art. 75 Abs. 2         50\nGG, weil er weder eine Vollregelung noch eine unmittelbar geltende oder eine in Einzelheiten gehende Regelung darstelle. § 27 Abs. 4 HRG habe nur Grundsatzcharakter und fordere eine prägende Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber. Ohne landesrechtliche Regelung entstehe kein vollzugsfähiges Normenwerk über den\nKomplex \"Studiengebühren\". Den Ländern stehe offen, Gebührenregelungen über\nZweitstudien und sonstige weiterführende Studien zu treffen sowie Studienkonten\noder Bildungsguthaben einzuführen.\n\n  b) Mit der Regelung über die Studierendenschaften habe der Bundesgesetzgeber         51\neine Grundsatzentscheidung organisatorischer Art im Hochschulwesen getroffen, die\nsich auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG stützen könne. Der Charakter dieser Grundsatzregelung als bloße Rahmenregelung ergebe sich aus ihrer Offenheit und Ausfüllungsbedürftigkeit durch landesrechtliche Einzelregelungen. Die Einrichtung und die\nAufgabenbestimmung der Studierendenschaft seien sowohl zur Herstellung und\nWahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Bundesgebiet als auch zur\nWahrung der hierfür notwendigen Rechtseinheit erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe das Risiko einer bundesweiten Rechtszersplitterung durch unterschiedliche\nrechtliche Definitionen des zulässigen \"hochschulpolitischen Mandats\" der Studierendenschaft in den Ländern verringern wollen. Die Einrichtung von Studierendenschaften sei ferner nicht nur zur Wahrnehmung spezifischer Interessen der Studierenden nach außen, sondern auch zu deren individueller Beratung an den\nHochschulen erforderlich.\n\n  c) Das Sechste Änderungsgesetz habe der Zustimmung des Bundesrats nicht bedurft. Denn Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gebe dem Bund das zustimmungsfreie\nRecht, Rahmenregeln über eine Landeseinrichtung, nämlich die Hochschulen, zu\ntreffen. Der Zustimmung des Bundesrats bedürften nur solche Gesetze, bei denen\ndas Grundgesetz dies ausdrücklich anordne. Die vom Grundgesetz getroffene Entscheidung, wonach auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gestützte Rahmenvorschriften kein Zustimmungsrecht des Bundesrats auslösten, dürfe nicht durch den Rückgriff auf die allgemeine Regelung des Art. 84 Abs. 1 GG konterkariert werden. Die\nVoraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 GG seien im Übrigen nicht erfüllt, weil die Vorschriften des angegriffenen Gesetzes erst noch der Umsetzung durch Legislativakte\nder Landesgesetzgeber bedürften.\n\n  2. Der Bundesrat, die Landtage von Baden-Württemberg, Bayern und Thüringen           53\nund die Landesregierung von Thüringen halten in grundsätzlicher Übereinstimmung\nmit den antragstellenden Landesregierungen das Sechste Änderungsgesetz für verfassungswidrig.\n\n 3. Die Hochschulrektorenkonferenz lehnt die Aufnahme eines Studiengebührenverbots in das Hochschulrahmengesetz ab. Ein rahmenrechtliches Studiengebührenverbot sei für die weitere Entwicklung der deutschen Hochschulen nicht förderlich. Das\nHochschulstudium sei aufgrund der Kostenfreiheit gegenüber anderen (vor allem be-\n\n\n\n                                        12/24\n\nruflichen) Ausbildungswegen privilegiert: Die an den Hochschulen überrepräsentierten Kinder aus einkommensstärkeren Schichten seien durch die Kostenfreiheit\nzusätzlich bevorzugt; die notwendige Qualitätssteigerung der Hochschulausbildung\nkönne nicht allein aus öffentlichen Mitteln bestritten werden; schließlich erzielten\nHochschulabsolventen im Laufe ihres beruflichen Lebens einen erheblichen individuellen geldwerten Nutzen, der in keinem vertretbaren Verhältnis zu ihrer Beteiligung\nan der Finanzierung der Ausbildung stehe. Die Einführung von Studiengebühren habe im Ausland nicht zu einer veränderten Studienbeteiligung geführt, sofern die Gebühren sozial abgefedert gewesen seien.\n\n  Für die Notwendigkeit der Einrichtung von verfassten Studierendenschaften durch        55\nbundesgesetzliche Regelung bestünden keine Anhaltspunkte. Der nationale und internationale Vergleich zeige, dass Selbstverwaltung auch ohne zwangsverfasste Studierendenschaften funktioniere. Aus unterschiedlichen Formen der Interessenvertretung folgten nicht notwendig schlechtere Studienbedingungen in den jeweiligen\nLändern. Schließlich trage die Mitwirkung von Studierenden in den Selbstverwaltungsgremien der Hochschulen dem Mitwirkungsbedarf in hochschulpolitischer Hinsicht ausreichend Rechnung.\n\n  4. Das Deutsche Studentenwerk hält das Verbot der Erhebung von Studiengebühren für verfassungsgemäß. Ohne bundeseinheitliches Verbot drohten - abgesehen\nvon einer Rechtszersplitterung für das Unterhaltsrecht und das Recht der Ausbildungsförderung - konkrete Nachteile für das Rechtsgut Herstellung gleichwertiger\nLebensverhältnisse. Erhöhe sich die bisher schon bestehende finanzielle Belastung\ndurch die Lebenshaltungskosten für ein Studium durch die Erhebung von Studiengebühren ab dem ersten Semester, hingen Studienentscheidungen noch wesentlich\nstärker als bisher von den finanziellen Möglichkeiten des Elternhauses ab. Dies treffe\ninsbesondere bildungsferne und einkommensschwache Bevölkerungsschichten und\nvertiefe die auf dem Weg zum Studium ohnehin bestehende soziale Selektion.\n\n 5. Der freie Zusammenschluss von Studentinnenschaften hält das 6. HRGÄndG für           57\nverfassungsgemäß.\n\n Bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Studiums komme der finanziellen            58\nSituation der Studierwilligen erhebliche Bedeutung zu. Nach dem aktuellen Stand der\nDiskussion könnten Studiengebühren nicht sozialverträglich gestaltet werden, weil\ndie diskutierten Modelle weit reichender Stipendiensysteme sowie nachgelagerter\nStudiengebühren gegenwärtig nicht realisierbar seien. Studiengebühren bedeuteten\naußerdem ein beträchtliches Mobilitätshemmnis und erschwerten die Zugangsbedingungen speziell für Kinder aus finanziell schwachen Familien. Ferner sei ein Ansturm\nauf Hochschulen in Ländern ohne Studiengebühren zu befürchten.\n\n Auch eine bundesgesetzliche Regelung über die Studierendenschaften sei erforderlich, weil für Fragen der Ausbildungsförderung, des Hochschulbaus und der Hochschulfinanzierung ein Ansprechpartner auf studentischer Seite nötig sei. Eine wirksame Interessenvertretung der Studierenden sei ohne verfasste Studierendenschaften\n\n\n                                         13/24\n\nnicht möglich. Auch sei ohne sie eine Reihe von Beratungs- und Serviceangeboten\nfür die Studierenden im Hochschulalltag nur sehr eingeschränkt oder gar nicht verfügbar.\n\n                                          IV.\n In der mündlichen Verhandlung am 9. November 2004 haben die Antragstellerinnen           60\nund die Bundesregierung ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft.\n\n                                          B.\n  Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1        61\nBVerfGG zulässige Normenkontrollantrag führt zu der Feststellung, dass das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. HRGÄndG) vom 8. August 2002 (BGBl I S. 3138) in Art. 1 Nrn. 3 und 4 mit Art. 70, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in\nVerbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und insoweit nichtig ist.\n\n                                          I.\n  Die Bestimmung des Art. 1 Nr. 3 6. HRGÄndG, nach der das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, studiengebührenfrei ist und das Landesrecht in besonderen Fällen Ausnahmen vorsehen kann\n(§ 27 Abs. 4 HRG), regelt zwar allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens und\nfällt damit dem Gegenstand nach in die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG). Dem Bund fehlt jedoch - jedenfalls gegenwärtig - gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht.\n\n  1. a) Die Gesetzgebungsmaterie des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG an sich ist weit     63\ngefasst. Der Begriff \"Hochschulwesen\" lässt es nicht zu, von vornherein bestimmte\nAngelegenheiten der Hochschulen auszugrenzen (zur Definition der Hochschule\nBVerfGE 37, 314 <321>; s. ferner §§ 1 ff. HRG). Auch die Entstehungsgeschichte\nlässt einen Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die durch Rahmengesetzgebung des Bundes regelbaren Gegenstände in sachlicher Hinsicht zu beschränken, nicht erkennen; die Schranken der Regelungsbefugnis des Bundes sind\nvielmehr in Art. 75 GG anderweit verankert worden (vgl. Urteil vom 27. Juli 2004\n- 2 BvF 2/02 -, NJW 2004, S. 2803; zur Entstehungsgeschichte S. 2806). Der Titel\n\"Hochschulwesen\" umfasst auch Regelungen über die Erhebung von Studiengebühren als nichtsteuerliche Abgabe (vgl. BVerfGE 108, 1 <13 f.>).\n\n  b) Allerdings erstreckt sich die Regelungsbefugnis des Bundes lediglich auf \"die allgemeinen Grundsätze\" des Hochschulwesens. Der Bund ist im Hochschulbereich zu\neiner außerordentlich zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet. Den Ländern\nmuss im Bereich des Hochschulwesens noch mehr an Raum für eigene Regelungen\nverbleiben als in sonstigen Materien der Rahmengesetzgebung. Dies schließt es freilich nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch hier ausnahmsweise nähere bis in\n\n\n                                         14/24\n\nEinzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen trifft (vgl. im Einzelnen\nUrteil vom 27. Juli 2004, a.a.O., S. 2806).\n\n Die Frage, ob die Studierenden nicht nur in besonderen Fällen, sondern generell zu     65\neinem individuellen Beitrag zur Finanzierung der Hochschulen herangezogen werden\ndürfen, betrifft die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens. Aus der Sicht der\nStudierenden geht es um die Ausgestaltung der Studienbedingungen, aus der Sicht\nder Hochschulen und ihrer staatlichen Träger um die Frage, auf welche Einnahmequellen sie zurückgreifen können. Vor allem vor dem Hintergrund, dass seit dem Jahr\n1970 keine allgemeinen Studiengebühren erhoben werden, wird mit der Entscheidung, daran festzuhalten, unter beiden Aspekten ein allgemeiner hochschulpolitischer Grundsatz fixiert, für den der Bundesgesetzgeber den Kompetenztitel des\nArt. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG in Anspruch nehmen kann.\n\n  2. Gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG darf der        66\nBund Rahmenvorschriften nur erlassen, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist nicht dargetan.\n\n a) Zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist eine bundesgesetzliche        67\nRegelung erst dann erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern\nder Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung\nkonkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 <144>).\n\n  Aus den im Gesetzgebungsverfahren dokumentierten Erwägungen und dem Vorbringen der Bundesregierung im Normenkontrollverfahren ergibt sich die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung über die Erhebung von Studiengebühren\nunter dem Aspekt gleichwertiger Lebensverhältnisse nicht.\n\n  aa) Der Bundesgesetzgeber hat sich zunächst darauf gestützt, dass die Debatte         69\nüber die Einführung von Studiengebühren zu einer Verunsicherung derjenigen führe,\ndie in den nächsten Jahren ein Studium aufnehmen wollten; dies könne in letzter\nKonsequenz zu einem Rückgang der Zahl der Studienanfänger führen. Mit der Festschreibung der Gebührenfreiheit würden Rechtssicherheit geschaffen und die Studierneigung positiv und für das gesamte Bundesgebiet unterstützt (vgl. BTDrucks 14/\n8361 S. 4; 14/8732 S. 6). Die Bundesregierung hat ihr Anliegen, im Interesse der Förderung der Studierneigung und der Heranführung bildungsferner Bevölkerungskreise\nan das Hochschulstudium ein gebührenfreies Erststudium zu gewährleisten, im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht vertieft und ihre Befürchtung abschreckender Wirkungen von Studiengebühren unter Hinweis auf ausländische Erfahrungen näher begründet.\n\n Auf die bildungspolitische Einschätzung der Erhebung allgemeiner Studiengebühren und des dazu vorgelegten Materials kommt es hier indes nicht an.\n\n\n\n                                        15/24\n\n  Ein die Regelung des § 27 Abs. 4 HRG rechtfertigendes besonderes Interesse an          71\nbundeseinheitlicher Regelung, wie es das Bundesverfassungsgericht zur Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG durch die Verfassungsreform 1994 entwickelt hat\n(BVerfGE 106, 62 <143 ff.>), ergibt sich nicht bereits aus dem (sozialstaatlichen) Anliegen, möglichst breiten Kreisen der Bevölkerung den Zugang zum Hochschulstudium zu eröffnen und diesbezügliche Barrieren abzubauen oder gar nicht erst zu errichten. Ein derartiges Interesse bestünde nur dann, wenn sich abzeichnete, dass die\nErhebung von Studiengebühren in einzelnen Ländern zu einer mit dem Rechtsgut\nGleichwertigkeit der Lebensverhältnisse unvereinbaren Benachteiligung der Einwohner dieser Länder führt. Dafür bestehen jedoch zurzeit keine hinreichenden Anhaltspunkte.\n\n  Der Bundesgesetzgeber selbst geht davon aus, dass die Studienbewerber und Studierenden in erheblichem Ausmaß bereit und in der Lage sind, durch die Wahl des\nStudienorts und der Hochschule auf die Erhebung von Studiengebühren zu reagieren\n(dazu bb>). Wie die mündliche Verhandlung bestätigt hat, ist für diese Wahl - einschließlich der Entscheidung für ein Studium in Heimatnähe - zudem eine Vielzahl\nvon Faktoren bedeutsam, deren jeweiliges Gewicht für die individuelle Entscheidung\nnicht ohne weiteres einschätzbar ist und sich auch mit Hilfe der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der bislang diskutierten Größenordnung von 500 €\nje Semester im Vergleich zu den - von Ort zu Ort unterschiedlichen - Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind. Vor allem aber ist davon auszugehen, dass die Länder in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der sie - nicht anders\nals den Bund - treffenden Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen (Art. 3, Art. 7 Abs. 4 Satz 3, Art. 12 Abs. 1 GG; Art. 13 Abs. 1 Satz 1,\nAbs. 2 Buchstabe c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 <BGBl II 1973 S. 1569>; vgl. BVerwGE 102,\n142 <147>; 115, 32 <37, 49>) bedachter Regelung bei einer Einführung von Studiengebühren den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen\nRechnung tragen werden. Zwar kann trotz alledem nicht ausgeschlossen werden,\ndass Einzelne durch Studiengebühren unausweichlich und in überdurchschnittlich\nhohem Maß belastet werden. Die nicht näher quantifizierte Möglichkeit derartiger Fälle rechtfertigt zumindest derzeit kein Eingreifen des Bundesgesetzgebers unter dem\nAspekt der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse gemäß Art. 72 Abs. 2 GG.\n\n  bb) Der Bundesgesetzgeber und die Bundesregierung halten den Ausschluss von            73\nStudiengebühren für Erststudien und konsekutive Studiengänge zur Verwirklichung\nder Zielsetzung des Art. 72 Abs. 2 GG, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen, ferner für erforderlich, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Einführung von Studiengebühren in einzelnen Ländern zu einem Wechsel dortiger Studienbewerber und Studierender an Hochschulen derjenigen Länder führt, die keine\nStudiengebühren erheben; dadurch könne es zu erheblichen Kapazitätsproblemen\n\n\n\n                                         16/24\n\nund finanziellen Belastungen und in der Folge zu einer nennenswerten Verschlechterung der Studienbedingungen in diesen Ländern kommen (vgl. BTDrucks 14/8361\nS. 4; 14/8732 S. 6). Auch damit wird die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen\nRegelung nicht gestützt.\n\n  (1) Die mündliche Verhandlung hat bestätigt, dass eine Entwicklung dieser Art zwar      74\nnicht ausgeschlossen werden kann, sich nach gegenwärtigem Erkenntnisstand jedoch nicht konkret abzeichnet. Wie bereits angesprochen, ist nicht ausreichend belegt, dass Studierende den Studienort maßgeblich unter dem Aspekt möglicher Studiengebühren wählen. Wie die Bundesregierung im Wesentlichen einräumt, spielen\nGesichtspunkte wie die Lebenshaltungskosten und etwaige Studiengebühren vielmehr eine nachrangige Rolle; dies zeigen die in der mündlichen Verhandlung diskutierten Beispiele von Hochschulen, deren Kapazitäten trotz niedriger Lebenshaltungskosten und vermeintlicher anderer Vorteile nicht ausgeschöpft werden.\n\n  Diese Einschätzung wird nicht durch die Tatsache erschüttert, dass nach Einführung von Langzeitstudiengebühren in Hessen im Sommersemester 2004 rund 1400\nStudierende hauptsächlich von hessischen Hochschulen an die Universität Mainz gewechselt sind, während die Zahl zuvor nur etwa 200 bis 250 betrug. Die besondere\nInteressenlage bei einem Teil derjenigen, die dieser speziellen Art der Gebühr entgehen wollen, sowie die besonderen räumlichen Verhältnisse im Rhein-Main-Gebiet\nund dessen Infrastruktur bieten dafür eine plausible Erklärung, die nicht durch den\nVortrag anderer maßgeblicher Umstände in Frage gestellt worden ist. Zudem genügt\nein einmaliger Vorgang nicht, um die nahe liegende Annahme zu widerlegen, dass\nmit der Überbelegung einer Hochschule verbundene Qualitätsverluste regulierend\nauf das Verhalten der Studierenden einwirken und sich dadurch binnen Kurzem eine\n- jedenfalls auf das Ganze gesehen - hinnehmbare, wenn nicht sogar ausgewogene\nInanspruchnahme der Hochschulen einstellt. Im Übrigen darf bei der Prognose über\nden Einfluss von Studiengebühren auf die Entscheidung der Studierenden, an studiengebührenfreie Hochschulen zu wechseln, die Erwartung, dass das Aufkommen\naus Studiengebühren entsprechend den vorliegenden Konzepten den Hochschulen\nverbleibt und damit mögliche Verbesserungen der Studienbedingungen ihre Attraktivität steigern, nicht von vornherein - etwa wegen Bedenken im Hinblick auf ihre politische Durchsetzbarkeit angesichts der Haushaltslage der Länder - ausgeklammert\nwerden.\n\n (2) Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erfordert nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben eine bundesgesetzliche Regelung\naber auch dann nicht, wenn angenommen werden könnte, dass Unterschiede in der\nErhebung von Studiengebühren zwischen den Ländern erhebliche Wanderungsbewegungen auslösen würden. Keine der insoweit in Frage kommenden Erwägungen\ngreift durch.\n\n Verschlechterungen der Studienbedingungen an einzelnen Hochschulen schränken             77\ndie freie Wahl der Ausbildungsstätte (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) nicht ein. Anders als\n\n\n\n                                         17/24\n\nin Fragen der Zulassung zum Studium ist im vorliegenden Zusammenhang das\nHochschulwesen in Deutschland nicht in dem Sinne als ein zusammenhängendes\nSystem anzusehen, dass im Interesse länderübergreifender Nutzung der Ausbildungskapazitäten grundsätzlich eine bundesweite Reglementierung erforderlich wäre (vgl. BVerfGE 33, 303 <352>). Soweit die Bundesregierung auf gleichheitswidrige\nBeeinträchtigungen der Freizügigkeit von Studierenden verweist, die sich den Folgen\nder Erhebung von Studiengebühren aus finanziellen Gründen nicht entziehen können, fehlt es bereits an ausreichenden Belegen dafür, dass eine beachtliche Zahl von\nStudierenden betroffen ist.\n\n  Das Normenkontrollverfahren hat auch keinen Hinweis darauf erbracht, dass die          78\nprognostizierte Belastung der Hochschulen und Studierenden einzelner Länder über\ndie in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegte Bandbreite unterschiedlicher Lebensverhältnisse hinausgehen könnte. Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikulardifferenzierte Regelungen zu eröffnen (BVerfGE 106, 62 <150>). In diesem System\nist enthalten, dass in Materien wie der Hochschulbildung, die durch hohe Mobilität\ndes angesprochenen Personenkreises gekennzeichnet sind, durch die jeweilige Landesgesetzgebung Wanderungsbewegungen ausgelöst werden können. Daraus resultierende Nachteile hat ein Land - vorbehaltlich des Verstoßes gegen die Pflicht zu\ngegenseitiger Rücksichtnahme durch ein anderes Land (vgl. BVerfGE 43, 291\n<348>) - grundsätzlich in eigener Verantwortung zu bewältigen. Sache der demokratisch legitimierten Organe des betroffenen Landes ist es, darüber zu befinden, ob als\nnachteilig eingeschätzte Entwicklungen hingenommen oder welche gegensteuernden Maßnahmen ergriffen werden. Voraussetzung einer bundesgesetzlichen Regelung ist insoweit, dass vorhersehbare Einbußen in den Lebensverhältnissen von den\nbetroffenen Ländern durch eigenständige Maßnahmen entweder gar nicht oder nur\ndurch mit den anderen Ländern abgestimmte Regelungen bewältigt werden können\n(vgl. BVerfGE 106, 62 <150>). Dies lässt sich hier nicht feststellen.\n\n  Den befürchteten Kapazitätsengpässen kann, soweit nötig, mit Hilfe von Zulassungsbeschränkungen begegnet werden. Was die weiter prognostizierten Folgen für\ndie Studienbedingungen angeht, lässt sich dem Vorbringen der Bundesregierung\nnicht entnehmen, warum die Gestaltungsmöglichkeiten der einzelnen Länder nicht\nausreichen sollten, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im gebotenen Umfang sicherzustellen. Die Erwägung, dass durch die Entscheidung einzelner Länder,\nallgemeine Studiengebühren zu erheben, die anderen Länder - etwa aus Wettbewerbsgründen - politisch gezwungen sein könnten, ebenfalls Studiengebühren einzuführen, zeigt keine Gefahr für die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse auf und ist\ndaher nicht geeignet, die angegriffene Bestimmung unter diesem Gesichtspunkt vor\nArt. 72 Abs. 2 GG zu rechtfertigen.\n\n b) Die Wahrung der Wirtschaftseinheit im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtsetzung geht,\n\n\n                                         18/24\n\nwenn also Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich brächten (vgl. BVerfGE 106, 62 <146 f.>). Die\nRegelung des § 27 Abs. 4 HRG findet unter keinem der insoweit in Frage kommenden Aspekte eine Rechtfertigung.\n\n  Die Bundesregierung hat nicht vorgetragen, und es ist auch nicht ersichtlich, dass     81\nunterschiedliche Landesregelungen über die Erhebung von Studiengebühren das\n- auch im gesamtwirtschaftlichen Interesse liegende - Ziel, möglichst viele Befähigte\nan das Studium heranzuführen und ihnen einen berufsqualifizierenden Hochschulabschluss zu ermöglichen, in erheblicher Weise beeinträchtigen könnten. Die Länder\nsind bundesrechtlich verpflichtet, den Hochschulunterricht auf geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Befähigungen zugänglich zu machen\n(oben a> aa>). Es ist daher davon auszugehen, dass die Länder die bezeichnete gesamtstaatliche Zielsetzung zur Grundlage ihrer bildungspolitischen Entscheidungen\nmachen. Solange sich gegenteilige, für die Gesamtwirtschaft nachteilige Entwicklungen nicht konkret abzeichnen, bedarf es eines Bundesgesetzes nicht.\n\n  Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit kann ein Bundesgesetz auch dann erforderlich        82\nsein, wenn es die Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung sicherstellen oder wenn\nes für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Berufen oder Gewerben in allen Ländern\nsorgen muss. Dies gilt insbesondere dann, wenn unterschiedliche Ausbildungs- und\nZulassungsvoraussetzungen im deutschen Wirtschaftsgebiet störende Grenzen aufrichten, eine Ballung oder Ausdünnung in bestimmten Regionen bewirken, das Niveau der Ausbildung beeinträchtigen und damit erhebliche Nachteile für die Chancen\ndes Nachwuchses sowie für die Berufssituation im Gesamtstaat begründen (vgl.\nBVerfGE 106, 62 <147>). Dass die partikulare Erhebung von Studiengebühren negative Effekte dieser Art nach sich ziehen könnte, ist nicht ausreichend wahrscheinlich\ngemacht. Wie die Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben\nhaben, bietet die Möglichkeit, allgemeine Studiengebühren einzuführen und auszugestalten, den Ländern darüber hinaus die Chance, die Qualität der Hochschulen\nund eine wertbewusste Inanspruchnahme ihrer Ausbildungsleistungen zu fördern\nund auf diese Weise auch Ziele der Gesamtwirtschaft zu verfolgen. Der Bundesgesetzgeber hat diesen Aspekt der bundesstaatlichen Ordnung vernachlässigt, indem\ner ausschließlich die Risiken der Einführung von Studiengebühren für die Hochschulbildung in den Blick genommen hat.\n\n c) Zur Wahrung der Rechtseinheit im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG (dazu BVerfGE           83\n106, 62 <145 f.>) ist § 27 Abs. 4 HRG ebenfalls nicht erforderlich. Unterschiedliches\nLandesrecht in Bezug auf Studiengebühren beeinträchtigt nicht unmittelbar die\nRechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat. Die Erwägung namentlich des\nDeutschen Studentenwerks, die Erhebung von Studiengebühren habe Auswirkungen\nauf familienrechtliche Unterhaltsverpflichtungen und das Recht der Ausbildungsförderung und führe insoweit zu einer Rechtszersplitterung, betrifft nicht das Regelungsanliegen des Art. 72 Abs. 2 GG, sondern Fragen der Anwendung von Bundesrecht\nund etwaiger rechtspolitischer Konsequenzen einer Veränderung der von ihm erfass-\n\n\n                                         19/24\n\nten Sachverhalte.\n\n 3. Der Bund kann sein Gesetzgebungsrecht nicht aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG            84\nherleiten. Nach dieser - auf die Rahmengesetzgebung anwendbaren - Übergangsbestimmung verbleibt die Zuständigkeit zur Änderung von Vorschriften, die aufgrund\ndes Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung erlassen worden sind, ohne Rücksicht darauf, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2\nGG erfüllt sind, beim Bundesgesetzgeber, soweit die Änderung die wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung beibehält\nund keine grundlegende Neukonzeption enthält; die Änderungskompetenz ist eng\nauszulegen (vgl. Urteil vom 27. Juli 2004, a.a.O., S. 2809 f.; Urteil des Ersten Senats\nvom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, NJW 2004, S. 2363 <2364>). Das am 30. Januar\n1976 in Kraft getretene Hochschulrahmengesetz enthielt bis zum Erlass des hier angegriffenen Sechsten Änderungsgesetzes keine Regelungen über Studiengebühren.\nMit diesem ist daher der Bereich der Rahmengesetzgebung im Hochschulwesen in\nsachlicher Hinsicht erweitert worden. Dies wird von der durch Art. 125a Abs. 2 Satz 1\nGG vermittelten Befugnis zur Änderung bestehender Bundesgesetze nicht umfasst.\n\n                                          II.\n  Die durch § 41 Abs. 1 Satz 1 HRG in der Fassung durch Art. 1 Nr. 4 des Sechsten Änderungsgesetzes begründete Verpflichtung der Länder, an den Hochschulen\nStudierendenschaften nach Maßgabe der weiteren Vorschriften des § 41 HRG n.F.\nzu bilden, betrifft als grundlegende Regelung der Hochschulverfassung zwar die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG).\nArt. 1 Nr. 4 ist jedoch insgesamt nichtig, weil dem Bundesgesetzgeber das Gesetzgebungsrecht gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG fehlt\nund die Bestimmung eine untrennbare Einheit bildet.\n\n 1. Nach Ansicht des Bundesgesetzgebers dient die Neufassung der Bestimmung               86\nüber die Studierendenschaften der Verwirklichung der Zielsetzung des Art. 72 Abs. 2\nGG, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Dem kann nicht gefolgt werden.\nEine Rechtfertigung im Hinblick auf die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit\nkommt ohnehin nicht in Betracht.\n\n In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, die bisherige Regelung, die den Ländern die Bildung verfasster Studierendenschaften freistelle, trage dem Interesse einer funktionierenden Selbstverwaltung nicht in ausreichendem Maße Rechnung. Die\nBildung verfasster Studierendenschaften in allen Ländern sei aber auch Voraussetzung für bundesweit tätige Interessenvertretungen der Studierenden, auf die der\nStaat als Gesprächspartner angewiesen sei (vgl. BTDrucks 14/8361 S. 4; 14/8732\nS. 6). Die Bundesregierung hat im Normenkontrollverfahren ergänzend darauf hingewiesen, dass Studierendenschaften zur Gewährleistung einer angemessenen individuellen Beratung der Studierenden erforderlich seien.\n\n Soweit diese Ausführungen darauf abzielen, dass eine wirkungsvolle Mitwirkung            88\n\n\n                                         20/24\n\nder Studierenden an der Selbstverwaltung der Hochschule (§§ 36 f. HRG) der Einrichtung einer verfassten Studierendenschaft bedürfe, ist dies bereits in tatsächlicher\nHinsicht nicht belegt. Die Hochschulverfassungen des Landes Baden-Württemberg\nund des Freistaats Bayern sehen keine Studierendenschaften vor. Welche greifbaren\nNachteile sich daraus für die studentische Mitwirkung in den Hochschulgremien ergeben haben oder zu befürchten sind, ist von keiner Seite dargetan worden. Gleiches\ngilt für die Beratung der Studierenden.\n\n  Das Ziel, die Voraussetzungen für eine bundesweite Vertretung der Studierenden          89\nals Ansprechpartner der Bundesregierung in hochschulpolitischen Fragen zu schaffen, rechtfertigt § 41 HRG n.F. nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine bundesgesetzliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger\nLebensverhältnisse erst dann erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den\nLändern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. Es bedarf keiner Entscheidung, inwiefern die Ausgestaltung der Vertretung bestimmter Interessen aus dem Kompetenzbereich der\nLänder im Hinblick auf die Meinungsbildung im Bereich der Bundesregierung und des\nBundesgesetzgebers überhaupt das bundesstaatliche Sozialgefüge berührt. Denn\njedenfalls kann nicht angenommen werden, dass die Bundesregierung und der Bundesgesetzgeber ohne eine bundesweit institutionalisierte Interessenvertretung der\nStudierenden in einem aus gesamtstaatlicher Sicht nicht hinnehmbaren Umfang Gefahr liefen, Problemlagen und Sachgegebenheiten nicht angemessen zu erfassen\nund zu bewältigen. Entsprechende Erfahrungen oder - auf Gegebenheiten in anderen Staaten gestützte oder aus der Erörterung von Alternativen abzuleitende - Prognosen sind dem Senat nicht unterbreitet worden.\n\n  2. Der Bund kann sich auch hier nicht auf seine Befugnis zur Änderung von Bundesgesetzen gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG (oben I. 3.) stützen. Die mit der Neufassung des § 41 HRG bewirkte Ergänzung der Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes um die Pflicht der Länder, verfasste Studierendenschaften zu bilden, wirft die\nbundesstaatliche Kompetenzfrage erneut auf. Die hochschulverfassungsrechtlichen\nVorgaben des Bundes sind durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998 (BGBl I S. 2190) weitgehend reduziert worden und enthielten danach zunächst keine ins Einzelne gehenden Bestimmungen zur\nMitwirkung der Studierenden. In Übereinstimmung damit war die Bildung von Studentenschaften gemäß § 41 Abs. 1 HRG a.F. in das Ermessen der Länder gestellt. Die\nNeuregelung fügt sich daher nicht im Sinne einer Abrundung oder das Regelungskonzept nicht berührenden Änderung in das Hochschulrahmengesetz ein. Mit ihr\ngreift der Bund vielmehr erneut und unter Erweiterung seines Zugriffs in die Regelungsbefugnisse der Länder ein.\n\n 3. Der Bundesgesetzgeber hat nicht nur erstmals eine Pflicht der Länder zur Bildung      91\nvon Studierendenschaften (§ 41 Abs. 1 Satz 1 HRG n.F.) statuiert, sondern darüber\nhinaus deren Aufgaben in § 41 Abs. 1 Satz 2 bis 4 HRG n.F. inhaltlich neu, und zwar\n\n\n                                         21/24\n\nim Sinne einer Aufgabenerweiterung, umschrieben sowie in Anlehnung an die bisherige Rechtslage Grundzüge ihrer Verfassung niedergelegt (§ 41 Abs. 2 und 3 HRG\nn.F.). Der neu gefasste § 41 Abs. 1 HRG ist an die Stelle des § 41 Abs. 1 HRG a.F.\ngetreten, demzufolge das Landesrecht vorsehen kann, dass an den Hochschulen zur\nWahrnehmung hochschulpolitischer, sozialer und kultureller Belange der Studierenden, zur Pflege der überregionalen und internationalen Studentenbeziehungen sowie\nzur Wahrnehmung studentischer Belange in Bezug auf die Aufgaben der Hochschulen (§§ 2, 3 HRG) Studentenschaften gebildet werden. Sowohl in der alten wie in der\nneuen Fassung enthält § 41 Abs. 1 HRG eine einheitliche Regelung, die nicht in Bestimmungen über die Bildung der Studierendenschaften einerseits und deren Aufgaben andererseits zerlegt werden kann. Erweist sich die Pflicht zur Bildung von Studierendenschaften (§ 41 Abs. 1 Satz 1 HRG n.F.) als nichtig, können nicht etwa die neu\ngefassten Bestimmungen über deren Aufgaben für die nach altem Recht fakultativ\ngebildeten Studierendenschaften maßgeblich sein. Gleiches gilt für die Bestimmungen des § 41 Abs. 2 und 3 HRG n.F. über die Verfassung der Studierendenschaften.\n\n Folgt aus der Nichtigkeit des § 41 Abs. 1 Satz 1 HRG n.F. die Nichtigkeit der gesamten Vorschrift, bedürfen ihre weiteren Regelungen keiner gesonderten verfassungsrechtlichen Würdigung.\n\n                                         III.\n  Die Prüfung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist auf die im Urteilstenor bezeichneten Vorschriften begrenzt. Die Erstreckung der Zustimmungspflicht und der Nichtigkeitsfolge eines Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1 GG auf das gesamte Gesetz (sog. Einheitsthese; vgl. BVerfGE 8, 274 <294 f.>; 37, 363 <381>; 55,\n274 <319>; s. ferner BVerfGE 105, 313 <339>) besagt für sich genommen noch\nnichts über die Reichweite der dem Bundesverfassungsgericht auf einen Normenkontrollantrag hin obliegenden Prüfung. Das Sechste Gesetz zur Änderung des\nHochschulrahmengesetzes bildet keine untrennbare Einheit; vielmehr sind in ihm der\nSache nach voneinander unabhängige Regelungen lediglich zu einer gesetzgebungstechnischen Einheit zusammengefasst. Der Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle wird durch die gegen Einzelbestimmungen oder Regelungskomplexe\ngerichteten Beanstandungen, nicht hingegen durch die von den Antragstellern erwarteten Rechtsfolgen bestimmt (vgl. BVerfGE 73, 118 <151>; 97, 198 <213>). Die angegriffenen Normen werden vom Bundesverfassungsgericht zwar unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, aber ohne Bindung an die erhobenen Rügen\nüberprüft (vgl. BVerfGE 97, 198 <214> m.w.N.; s. auch BVerfGE 100, 249 <263>).\n\n  Nachdem die grundsätzlich vorrangige Prüfung der Gesetzgebungskompetenz ergeben hat, dass die Bestimmungen des Art. 1 Nrn. 3 und 4 6. HRGÄndG wegen fehlenden Gesetzgebungsrechts des Bundes nichtig sind, kommt es auf die weitere Rüge eines durch Art. 1 Nr. 4 6. HRGÄndG ausgelösten Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1\nGG, also eines Mangels im Gesetzgebungsverfahren, nicht an. Dieser Rüge ist auch\nnicht - gewissermaßen hypothetisch - deshalb nachzugehen, weil die Antragsteller\n\n\n                                         22/24\n\nsie an die erste Stelle ihres Vorbringens gerückt und ihren Antrag entsprechend gefasst haben. Denn damit haben sie nicht das Sechste Änderungsgesetz über die\nBestimmungen des Art. 1 Nrn. 3 und 4 hinaus zur Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht gestellt, sondern lediglich die Rechtsfolgen antizipiert, die die bisherige Rechtsprechung an die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 1 GG\nknüpft.\n\n              Hassemer                 Jentsch                  Broß\n\n               Osterloh                Di Fabio              Mellinghoff\n\n             Lübbe-Wolff                                      Gerhardt\n\n\n\n\n                                          23/24\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 26. Januar 2005 -\n2 BvF 1/03\n\nZitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 26. Januar 2005 - 2 BvF 1/03 -\n                Rn. (1 - 94), http://www.bverfg.de/e/fs20050126_2bvf000103.html\n\nECLI            ECLI:DE:BVerfG:2005:fs20050126.2bvf000103\n\n\n\n\n                                      24/24\n","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2005-01-26/2-bvf-1-03","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 72","ref_norm":"72","n":20},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 41","ref_norm":"41","n":12},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 27","ref_norm":"27","n":8},{"jurabk":"GG","ref":"Art 84","ref_norm":"84","n":7},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 125a","ref_norm":"125a","n":2},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 2","ref_norm":"2","n":1},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 3","ref_norm":"3","n":1},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 36","ref_norm":"36","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 93","ref_norm":"93","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2005-01-26/2-bvf-1-03","retrieved":"2026-07-10 10:53:30.834567+00:00"},"card":{"id":"bverfg/2005-01-26/2-bvf-1-03","court":"BVerfG","court_id":"bverfg","court_as_stated":"BVerfG","panel":"Zweiter Senat","date":"2005-01-26","dockets":["2 BvF 1/03"],"decision_type":"Urteil","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2005:fs20050126.2bvf000103","ids":{"ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2005:fs20050126.2bvf000103"},"cite_as":"BVerfG, Urteil vom 26.01.2005 – 2 BvF 1/03","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2005-01-26/2-bvf-1-03","headnotes":[{"kind":"leitsatz","author":"gericht","text":"Dem Bund ist es gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2\nGG gegenwärtig verwehrt, die Gesetzgebung der Länder durch Rahmenvorschriften\nauf den Grundsatz der Gebührenfreiheit des Studiums und zur Bildung verfasster\nStudierendenschaften an den Hochschulen zu verpflichten.\n\n                                      1/24","basis":"source_field","source":null}],"leitsatz_status":"from_court","tenor":{"text":"Artikel 1 Nummern 3 und 4 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (6. 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