{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2003:ls20030319.2bvl000998","court":"BVerfG","senate":"Zweiter Senat","decided":"2003-03-19","aktenzeichen":"2 BvL 9/98","doktyp":"Urteil","leitsatz":"1. Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung begründet verbindliche Vorgaben auch für die Gebühren als Erscheinungsform der nichtsteuerlichen Abgaben. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf\n die Sachgesetzgebungskompetenzen beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten; die Bemessung bedarf kompetenzrechtlich im\n Verhältnis zur Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation (Anschluss an BVerfGE 93, 319 ff.).\n2. Nur dann, wenn legitime Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen\n Ausgestaltung der Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet,\n sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht werden, er habe auch noch\n weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt.\n\n\n\n\n 1/26","text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT Verkündet am\n- 2 BVL 9/98 - 19. März 2003\n- 2 BVL 10/98 - Ankelmann\n- 2 BVL 11/98 - Amtsinspektor\n- 2 BVL 12/98 - als Urkundsbeamter\n der Geschäftsstelle\n\n\n\n\n Im Namen des Volkes\n\n In den Verfahren\n zur verfassungsrechtlichen Prüfung,\nob § 120 a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg (Universitätsgesetz - UG) in der Fassung des Art. 7 des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember 1996 (GBl S. 776) mit Art. 2 Abs. 1, Art. 3\nAbs. 1 sowie mit Art. 104a bis 108 GG vereinbar ist, soweit danach für die Bearbeitung jeder Rückmeldung eine Gebühr von 100 DM zu entrichten ist,\n\n- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Juli 1998 (9 S 1763/97) - 2 BvL 9/98 -, (9 S 3094/97) - 2 BvL\n10/98 -, (9 S 2253/97) - 2 BvL 11/98 -, (9 S 3093/97) - 2 BvL 12/98 -\n\nhat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter\n Vizepräsident Hassemer,\n Sommer,\n Jentsch,\n Broß,\n Osterloh,\n Di Fabio,\n Mellinghoff,\n Lübbe-Wolff\n\nauf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. November 2002 durch\n\n Urteil\nfür Recht erkannt:\n\n§ 120 a Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg (Universitätsgesetz - UG) in der Fassung des Artikel 7 des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember 1996 (Gesetzblatt für Baden-\n\n 2/26\n\nWürttemberg Seite 776) ist mit Artikel 70 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 105,\n106 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit danach eine Gebühr von\n100 DM für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu entrichten ist.\n\n Gründe:\n\n A.\n Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Normenkontrollverfahren betreffen die Frage, ob die nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 des baden-württembergischen Universitätsgesetzes von Studierenden zu entrichtende Gebühr in Höhe von 100 DM\n(= 51,13 €) für die Bearbeitung jeder Rückmeldung mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergebenden Anforderungen an die Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben, vereinbar ist.\n\n I.\n 1. a) § 120 a des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg 2\n(Universitätsgesetz - UG) - im Folgenden: UG BW - vom 10. Januar 1995 (GBl S. 1)\nin der Fassung des Art. 7 des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 vom 16. Dezember\n1996 (GBl S. 776) ist am 1. Januar 1997 mit folgendem Wortlaut in Kraft getreten:\n\n § 120 a 3\n\n Immatrikulations- und Rückmeldegebühr 4\n\n(1) Für die Immatrikulation und die Bearbeitung jeder Rückmeldung ist eine Gebühr 5\nvon 100 DM zu entrichten. Dies gilt nicht für ausländische Studierende, die im Rahmen von zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommen oder von Hochschulvereinbarungen, die Gebührenfreiheit garantieren, immatrikuliert sind.\n\n(2) Bei gleichzeitiger Immatrikulation an mehreren Hochschulen ist die Gebühr nach 6\nAbsatz 1 nur an einer Hochschule zu entrichten.\n\n(3) Der Gebühreneinzug erfolgt durch die Universitäten. Die Gebühr wird mit dem 7\nImmatrikulationsantrag oder mit der Rückmeldung fällig, ohne dass es eines Gebührenbescheides bedarf.\n\n(4) Die Immatrikulation muss versagt werden, wenn der Studienbewerber den Nachweis über die Bezahlung der Immatrikulationsgebühr nicht erbracht hat.\n\n(5) Ein Studierender ist von Amts wegen mit sofortiger Wirkung zu exmatrikulieren, 9\nwenn die Rückmeldegebühr trotz Mahnung und Androhung der Maßnahme nach\nAblauf der für die Zahlung gesetzten Frist nicht bezahlt wird.\n\n Diese Vorschrift ist für die Ausgangsverfahren maßgebend, welche Gebühren betreffen, die mit der Rückmeldung für das Sommersemester 1997 und das Wintersemester 1997/1998 fällig geworden sind. Mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW sind wortgleiche Regelungen über Immatrikulations- und Rückmeldegebühren durch die Art. 8\n\n\n 3/26\n\nbis 11 des Haushaltsstrukturgesetzes 1997 auch als § 85 a in das Gesetz über die\nPädagogischen Hochschulen, § 86 a in das Kunsthochschulgesetz und § 80 a in das\nFachhochschulgesetz eingefügt worden. Das Berufsakademiegesetz enthält mit § 8\nb eine Zulassungsgebührenregelung.\n\n Die Einnahmen und Ausgaben, die den baden-württembergischen Universitäten zur 11\nErfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben dienen, werden grundsätzlich in den\nStaatshaushalt eingestellt (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 UG BW). Das Aufkommen der Immatrikulations- und Rückmeldegebühren sowie der Zulassungsgebühren wird als\nEinnahme in den Einzelplan des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und\nKunst eingestellt (vgl. Staatshaushaltsplan für 1997, Kapitel 1402 S. 14). Das Gebührenaufkommen dient als Deckungsmittel für alle Ausgaben, weil durch Gesetz oder\nim Haushaltsplan nichts anderes bestimmt ist (vgl. § 8 Landeshaushaltsordnung für\nBaden-Württemberg). Die Einnahmen aus Immatrikulations-, Rückmelde- und Zulassungsgebühren betrugen im Haushaltsjahr 1997 insgesamt rund 39,2 Mio. DM (Landeshaushaltsrechnung von Baden-Württemberg für das Haushaltsjahr 1997, S. 728)\nund im Haushaltsjahr 1998 rund 27,9 Mio. DM (Landeshaushaltsrechnung von\nBaden-Württemberg für das Haushaltsjahr 1998, S. 708).\n\n b) Mit dem baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetz (LHGebG) 12\nvom 5. Mai 1997 (GBl S. 173 <175 f.>; zum LHGebG i.d.F. vom 6. Dezember 1999\nsiehe GBl S. 517, 605) wurde neben der Rückmeldegebühr (vgl. § 8 Satz 2 LHGebG)\neine Studiengebühr eingeführt. Das Landeshochschulgebührengesetz bestimmt unter anderem, dass die Hochschulen und die Berufsakademien \"für das Studium an ihren Einrichtungen\" Gebühren erheben (§ 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG). Die Gebührenpflicht wird durch den Einsatz eines Bildungsguthabens (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LHGebG)\noder die Entrichtung einer Gebühr erfüllt (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 LHGebG). Die Studiengebühr beträgt für jedes angefangene Semester oder Studienhalbjahr 1.000 DM\n(§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG); sie wird bei den Hochschulen mit dem Immatrikulationsantrag oder mit der Rückmeldung fällig (§ 4 Abs. 1 Satz 2 LHGebG). Die Pflicht, die\nStudiengebühr nach § 1 Abs. 2, § 4 LHGebG durch eine Geldleistung – und damit\nnicht durch Einsatz des Bildungsguthabens - zu entrichten, setzt regelmäßig nach\nAblauf der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester ein (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 LHGebG).\n\n 2. Regelungen, welche die Rückmeldung von Studierenden als Anknüpfungspunkt 13\nfür die Erhebung von Abgaben nehmen, bestehen außerhalb Baden-Württembergs in\nden Ländern Berlin, Brandenburg und Niedersachsen. § 2 Abs. 8 Satz 2 Berliner\nHochschulgesetz (BerlHG) in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 1996 vom\n15. April 1996 (GVBl S. 126) bestimmt, dass \"ab dem Wintersemester 1996/1997 ...\nbei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester\nerhoben\" werden. Studiengebühren gibt es nach ausdrücklicher Regelung des § 2\nAbs. 10 BerlHG nicht. Mit der Rechtslage Berlins im Wesentlichen übereinstimmend\nregelt § 30 Abs. 1 a des Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG) in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes vom 28. Juni 2000 (GVBl S. 90) eine Gebühr in\n\n\n 4/26\n\nHöhe von 100 DM pro Semester, die \"bei der Immatrikulation und bei jeder Rückmeldung\" erhoben wird. In § 81 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsisches Hochschulgesetz\n(NHG) ist durch das Haushaltsbegleitgesetz 1999 vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10)\neine Regelung eingefügt worden, wonach die Hochschulen für das Land von den Studierenden für jedes Semester einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 100 DM\nerheben (ähnlich § 12 NHG i.d.F. vom 24. Juni 2002, GVBl S. 286).\n\n II.\n 1. Die Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren waren im Wintersemester 14\n1996/1997 als Studierende an Universitäten des Landes Baden-Württemberg eingeschrieben – der Kläger im Verfahren 2 BvL 9/98 (Kläger zu 1.) an der Universität\nKarlsruhe (TH), die Klägerin im Verfahren 2 BvL 10/98 (Klägerin zu 2.) und die Klägerin im Verfahren 2 BvL 12/98 (Klägerin zu 3.) an der Universität Konstanz sowie der\nKläger im Verfahren 2 BvL 11/98 (Kläger zu 4.) an der Universität Freiburg.\n\n Bei der fristgerechten Rückmeldung zum Sommersemester 1997 begehrten der 15\nKläger zu 1. und die Klägerinnen zu 2. und 3. zunächst vorläufigen Rechtsschutz vor\nden Verwaltungsgerichten Karlsruhe und Freiburg gegen die gesetzliche Pflicht, eine\nRückmeldegebühr zu entrichten. Erst nachdem sie im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keinen Erfolg hatten, zahlten sie die Gebühr. Die Rückmeldung wurde durchgeführt. Der Kläger zu 4. zahlte bei der Rückmeldung sogleich die Gebühr, jedoch\nunter dem Vorbehalt der Rückforderung.\n\n Die verwaltungsgerichtlichen Klagen, mit denen die Klägerinnen und Kläger die Verfassungswidrigkeit der Gebührengrundlage rügten und in erster Linie Rückerstattung\nder Gebühr begehrten, blieben auch in der Hauptsache in erster Instanz erfolglos.\nDie Verwaltungsgerichte Karlsruhe und Freiburg (VG Karlsruhe, NVwZ-RR 1998, S.\n106; VG Freiburg, KMK-HSchR/NF 41E Nr. 5) sahen insbesondere das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip nicht als verletzt an und verwiesen dazu auf eine an der\nUniversität Mannheim entstandene Studie von E. Gaugler und A. Weber vom September 1993, \"Der Wert eines Studentenausweises\". Mit der Aufrechterhaltung der\nMitgliedschaft der Studierenden in der Universität infolge der Bearbeitung der Rückmeldung seien Vorteile verbunden, deren Wert die Gebührenhöhe um ein Vielfaches\nübersteige. Solche Vorteile dürfe der Gesetzgeber bei der Festsetzung der Gebührenhöhe berücksichtigen.\n\n Auf Antrag der Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren ließ der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die Berufungen gegen die erstinstanzlichen\nUrteile zu.\n\n 2. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg setzte mit im Wesentlichen 18\ngleichlautenden Beschlüssen vom 29. Juli 1998 (ESVGH 49, 29) die Ausgangsverfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 120 a\nAbs. 1 Satz 1 UG BW in der Fassung des Art. 7 des Haushaltsstrukturgesetzes 1997\nvom 16. Dezember 1996 mit Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 sowie Art. 104a bis 108 GG\n\n\n 5/26\n\nvereinbar ist, soweit danach für die Bearbeitung jeder Rückmeldung eine Gebühr von\n100 DM zu entrichten ist.\n\n Die Vorlage sei statthaft. Die Entscheidung über die Berufungen hänge ab von der 19\nGültigkeit des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW, soweit danach für die Bearbeitung jeder\nRückmeldung eine Gebühr von 100 DM zu entrichten sei. Sei diese Vorschrift verfassungswidrig und nichtig, so hätte die Gebühr nicht erhoben werden dürfen. Die beklagten Universitäten seien dann auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zur Rückzahlung der rechtsgrundlosen Gebührenzahlung zu\nverurteilen. Sei § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW hingegen gültig, so müssten die Berufungen erfolglos bleiben.\n\n Das vorlegende Gericht vertritt die Ansicht, dass § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW verfassungswidrig und nichtig sei, soweit für die Bearbeitung jeder Rückmeldung eine\nGebühr von 100 DM erhoben werde.\n\n Die Vorschrift verletze die grundgesetzliche Finanzverfassung aus Art. 104a bis 108 21\nGG. Der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg habe seine Gesetzgebungskompetenz überschritten. Die Rückmeldegebühr stelle eine Gegenleistung für die besondere Verwaltungsleistung der Bearbeitung der Rückmeldung dar. Als Gebühr\nwerde sie nach dem insofern eindeutigen Gesetzeswortlaut nicht lediglich \"bei\" oder\n\"gelegentlich\" der Rückmeldung erhoben, sondern \"für\" die Bearbeitung der Rückmeldung. Bei dieser begrifflichen Zuordnung spiele die Frage der Gebührenbemessung keine Rolle. Erhebe der Staat als Gegenleistung für eine Verwaltungsleistung\neine Abgabe ohne den erforderlichen Bezug zu den Kosten der Verwaltungsleistung\noder zu dem durch sie vermittelten Vorteil, so bleibe die Abgabe gleichwohl eine (unzulässige) Gebühr und werde nicht zur (\"verkappten\") Steuer. Die Rückmeldegebühr\nsei als Verwaltungsgebühr ausgestaltet und weder Benutzungsgebühr (Studiengebühr) noch Verleihungsgebühr. Ihrer Qualifizierung als Benutzungsgebühr stehe zum\neinen der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers und zum anderen der Umstand entgegen, dass zwischenzeitlich Studiengebühren eingeführt worden seien, die selbständig neben die Immatrikulations- und Rückmeldegebühren träten.\n\n Bei der Begründung von nichtsteuerlichen Abgabepflichten müsse der Landesgesetzgeber die Anforderungen beachten, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a bis 108 GG) ergäben.\nDarum sei die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Durch die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben dürfe die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen nicht unterlaufen werden. Das sei aber der Fall, wenn unter Berufung auf\nSachkompetenzen beliebig Abgaben erhoben würden, deren Zweckbestimmung wie\nbei Steuern allein in der Finanzierung der allgemeinen Haushaltslasten bestehe.\nAuch müsse die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben der Belastungsgleichheit der\nAbgabepflichtigen unter Einschluss des Umstandes Rechnung tragen, dass diese\nschon als Steuerpflichtige zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten\n\n\n\n 6/26\n\nherangezogen würden. Beide Gesichtspunkte führten dazu, dass nichtsteuerliche\nAbgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürften, die sie von einer\nSteuer deutlich unterscheide. Hierzu beruft sich der Verwaltungsgerichtshof insbesondere auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. November\n1995 (BVerfGE 93, 319).\n\n Die Rückmeldegebühr verstoße gegen diese Grundsätze. Sie bezwecke nicht den 23\nAusgleich des durch die Bearbeitung der Rückmeldung verursachten Verwaltungsaufwands, sondern diene allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung.\nZur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof den Verwaltungsaufwand berechnet, der durch die Bearbeitung der Rückmeldung verursacht wird (vgl. näher VGH\nBW, ESVGH 49, 29 <34 ff.>). Das Gericht gelangt zu dem Ergebnis, dass die einzelne Rückmeldung bei den beklagten Universitäten im Durchschnitt einen Verwaltungsaufwand von 8,33 DM (4,26 €) verursache. Diesen überschlägig ermittelten\nVerwaltungsaufwand überschreite die Rückmeldegebühr von 100 DM also um mindestens das Zwölffache. Selbst wenn man von dem Wert von 20,67 DM (10,57 €)\nausgehe, den die Universität Konstanz nach ihren eigenen Berechnungen als durchschnittlichen Verwaltungsaufwand je Student angebe, so belaufe sich die Gebühr immer noch auf das Fünffache des Aufwandes. Dass der Gesetzgeber mit der Rückmeldegebühr neben dem Zweck der Haushaltsentlastung durch Einnahmenerzielung\nbesondere sachliche Zwecke, insbesondere etwa Lenkungszwecke, verfolgt habe,\ndie eine mögliche Rechtfertigung für die mangelnde Kostenorientierung liefern könnten, sei weder aus dem Gesetzgebungsverfahren ersichtlich noch der gesetzlichen\nRegelung selbst zu entnehmen.\n\n Die Erhebung der Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW verletze 24\nauch die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen und sei insofern mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unvereinbar. Die Rückmeldegebühr sei\nvöllig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung bemessen\nworden.\n\n Die Erhebung der Rückmeldegebühr verletze die Klägerinnen und Kläger in der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebiete in seiner gebührenrechtlichen Ausprägung als Äquivalenzprinzip, dass\neine Gebührenregelung, gemessen an ihrer jeweiligen Zwecksetzung, geeignet, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein müsse. Die Rückmeldegebühr\nverfolge aber keine verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke. Sie diene nicht der Deckung des durch die Bearbeitung von Rückmeldungen verursachten Verwaltungsaufwands und sei auch keine \"lenkende Gebühr\". Sie diene allein der Einnahmenerzielung. Sie stehe in einem Missverhältnis zu dem Wert, den die im Einzelfall gebotene\nLeistung für den Gebührenpflichtigen habe.\n\n 3. Im Anschluss an die Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs hat das 26\nWissenschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium des Landes\nBaden-Württemberg mit Runderlass vom 31. Juli 1998 die Hochschulen und Berufs-\n\n\n\n 7/26\n\nakademien angewiesen, mit Wirkung vom 29. Juli 1998 den Einzug der Gebühr vorläufig auszusetzen (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/4513, S. 3).\n\n III.\n Zu den Vorlagen haben sich die dem Verfahren beigetretene Regierung des Landes 27\nBaden-Württemberg, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts mit einer Stellungnahme des 6. Revisionssenats dieses Gerichts sowie die Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren geäußert.\n\n 1. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg vertritt die Auffassung, dass 28\n§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW mit allen einschlägigen verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sei. Die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, der Gesetzgeber\nhabe auch bei der Begründung nichtsteuerlicher Abgabepflichten die Begrenzungsund Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung zu beachten, sei aus\nder Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Sonderabgaben abgeleitet.\nDer eigentliche gebührenrechtliche Ansatz bei der Rückmeldegebühr trete dagegen\nzu Unrecht in den Hintergrund. Wenn das vorlegende Gericht argumentiere, dem Gesetzgeber gehe es um die Erzielung von aufwandsunabhängigen Mehreinnahmen lediglich aus Anlass der Verwaltungsleistung, so verkenne es, dass jede Gebühr, die\nfür eine bisher gebührenfrei erbrachte Verwaltungsleistung eingeführt werde, aus Anlass der Verwaltungsleistung zu Mehreinnahmen führe und Einsparungen an anderer\nStelle ermögliche. Die Erhebung von Gebühren sei ein legitimes Instrument zur Erzielung von Staatseinnahmen. Der Gleichheitssatz sei im Verhältnis zwischen den\nStudierenden und der Gesamtheit der Steuerpflichtigen nicht verletzt. Die Rückmeldung sei kein isolierter Vorgang, sondern ein untrennbarer Bestandteil des Studiums\nals \"Kontinuum\". Bei der Rückmeldung handele es sich um eine eigentümliche Ausgestaltung eines Dauerrechtsverhältnisses, bei dem eine periodische Erneuerung\ndes Willens an die Stelle einer Auflösbarkeit durch Kündigung trete. Von der Rückmeldung zu Beginn eines jeden Semesters hänge die Erhaltung des Status als Student ab, mit dem eine Vielzahl kostenträchtiger Agenden der Universitätsverwaltung\nim Interesse der Studierenden verbunden sei, die sich nicht in dem isolierten Vorgang der Bearbeitung der Rückmeldung erschöpfe. Die Rückmeldegebühr verstoße\nauch nicht gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip und sei daher mit Art. 2\nAbs. 1 GG vereinbar. Auch wenn es zutreffen sollte, dass das Gebührenaufkommen\nhöher sei als der diesbezügliche Verwaltungsaufwand, so ändere dies nichts daran,\ndass es die entsprechenden Kosten decke. Das vorlegende Gericht klammere zu Unrecht Vorteile und Vergünstigungen aus, die den Studierenden von dritter Seite zugewendet würden, selbst wenn die Zuwendung im Hinblick auf den Status als Student\nerfolge. Grund und Höhe der Gebührenpflicht berücksichtigten auch die durch Nutzung der Leistungen und Angebote der Hochschule entstehenden Vorteile. Die Rückmeldung sei als \"Anmeldung zur Fortsetzung des Studiums\" untrennbar mit dem\nDauerrechtsverhältnis zwischen der Hochschule und dem Studierenden verbunden.\nSie gewinne ihren Sinn erst dadurch, dass sie dem Einzelnen die Fortsetzung seines\nStudiums und damit die Nutzung der Hochschuleinrichtungen und Angebote für ein\n\n\n 8/26\n\nweiteres Semester ermögliche. Die Begründung des Gesetzentwurfs, welche auf das\nInteresse der Studierenden an der Erlangung der Rechtsstellung als Studierende\ndurch Immatrikulation einerseits und die Aufrechterhaltung dieser Rechtsstellung\ndurch Rückmeldung andererseits abstelle, zeige den gesetzgeberischen Willen, die\naus der Rechtsstellung als Studierende fließenden Vorteile in den Gebührentatbestand einzubeziehen.\n\n Im Übrigen sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehindert, neben der 29\nStudiengebühr im engeren Sinne, welche die eigentliche Ausbildungsleistung abgelten solle, eine weitere Gebühr als Entgelt für alle übrigen den Studierenden nützlichen Leistungen, Tätigkeiten und Angebote der Hochschule und ihrer Verwaltungen\nzu begründen.\n\n Allerdings bezwecke die Rückmeldegebühr nicht, die eigentlichen akademischen 30\nLeistungen, d.h. die Nutzung der Lehrveranstaltungen und des sonstigen Ausbildungsangebots im jeweiligen Studiengang abzugelten. Mit der Einführung der Gebühr würden auch keine spezifischen Lenkungszwecke, wie etwa ein Anreiz, sich der\nGebührenpflicht durch Abbruch des Studiums zu entziehen, verfolgt.\n\n Auf eine gerichtliche Anfrage zu etwaigen von den Vorlagebeschlüssen abweichenden Erkenntnissen über die Kosten der Bearbeitung jeder Rückmeldung hat die Regierung des Landes Baden-Württemberg mitgeteilt, dass ihr keine weitergehenden\nErkenntnisse oder Berechnungen zur Größenordnung der durchschnittlichen Kosten\nder Bearbeitung jeder einzelnen Rückmeldung vorlägen.\n\n 2. Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich zur Verfassungsmäßigkeit 32\nder strittigen Regelung nicht abschließend geäußert. Er meint jedoch, dass es nicht\nunbedenklich sei, den Vorteil, das Studienangebot weitestgehend kostenfrei wahrnehmen zu können, als eine die Gebührenpflichtigen begünstigende Folge der Einschreibung oder Rückmeldung auszublenden, nur weil der Gesetzgeber eine nicht\nkostendeckende Studiengebühr nach dem Landeshochschulgebührengesetz Baden-Württemberg lediglich für bestimmte Sonderfälle vorsehe. Es dürfte dem Willen des\nGesetzes widersprechen, den Anlass und Gegenwert der Gebühr im Wege der Auslegung auf bestimmte, begrifflich eingeengte Verwaltungskosten derart einzuschränken, dass die Gesetzesregelung der Sache nach unverständlich erscheine.\n\n 3. Die Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren halten die Rückmeldegebühr 33\nim Wesentlichen aus den Gründen der Vorlagebeschlüsse für verfassungswidrig. Der\nGesetzgeber habe mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW weder offen noch verdeckt einen Einstieg in die Studiengebühren erreichen wollen. Aus der Stellungnahme der\nRegierung des Landes Baden-Württemberg gehe nicht hervor, welche \"sonstigen\nVorteile\" der Rückmeldung im Rahmen des Äquivalenzprinzips zu berücksichtigen\nseien. Die Leistungen der Universität für die Lehre könnten den die tatsächlichen\nKosten der Rückmeldung übersteigenden Anteil der Gebühr nicht rechtfertigen. Aus\nden Regelungen des \"Bildungsguthabens\" nach dem Landeshochschulgebührengesetz gehe nämlich hervor, dass diese Leistungen der Universität in der Regelstudien-\n\n\n 9/26\n\nzeit zuzüglich vier weiterer Semester nicht gebührenpflichtig seien.\n\n 4. Der Senat hat mit Beschluss vom 11. September 2002 die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.\n\n In der mündlichen Verhandlung haben die Regierung des Landes Baden- 35\nWürttemberg und die Klägerinnen und Kläger der Ausgangsverfahren ihr schriftsätzliches Vorbringen ergänzt und vertieft. Darüber hinaus hat die Regierung des Landes\nBaden-Württemberg die Auffassung vertreten, die Rückmeldegebühr sei ein \"moderater Solidarbeitrag\" der Studierenden und ein Entgelt für die Gesamtheit der studentenbezogenen Leistungen der Hochschulverwaltung in jedem Semester.\n\n Der Rechnungshof Baden-Württemberg hat eine Stellungnahme zur Tragfähigkeit 36\nder Berechnungen des vorlegenden Gerichts zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand der Universitätsverwaltungen für die Bearbeitung jeder Rückmeldung abgegeben.\n\n B.\n Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG). 37\n\n Das vorlegende Gericht hat in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 38\nBVerfGG genügenden Weise dargelegt, dass seine Entscheidung von der Gültigkeit\nder vorgelegten Norm des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW abhänge sowie dass und\naus welchen Gründen es diese Rechtsvorschriften für verfassungswidrig halte.\n\n Die Vorlagen beschränken sich auf die für die Ausgangsverfahren erhebliche Frage, 39\nob die in § 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW geregelte Rückmeldegebühr verfassungswidrig ist. Dagegen ist die in § 120 a Abs. 1 Satz 1 1. Alt. UG BW geregelte Immatrikulationsgebühr nicht in die Vorlagefrage eingeschlossen. Zwar folgt daraus\nnicht zwingend eine Beschränkung der verfassungsgerichtlichen Prüfung (§§ 82 Abs.\n1, 78 Satz 2 BVerfGG), jedoch liegen hier keine besonderen Gründe für eine von der\nVorlage abweichende Erweiterung des Prüfungsgegenstands vor (vgl. BVerfGE 78,\n132 <143 f.>). Die Immatrikulationsgebühr ist nicht Gegenstand der Ausgangsverfahren und könnte schon im Hinblick auf das umfangreichere Programm zur Prüfung der\nImmatrikulationsvoraussetzungen (vgl. § 87 UG BW) verfassungsrechtlich anders als\ndie Rückmeldegebühr zu beurteilen sein.\n\n C.\n § 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes 40\n1997 ist mit Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106 GG unvereinbar und\nnichtig, soweit danach eine Gebühr von 100 DM für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu entrichten ist. Die Bemessung dieser Gebühr in Höhe von 100 DM überschreitet bei der gewählten Ausgestaltung des gesetzlichen Gebührentatbestands\ndie Gesetzgebungskompetenz des Landes Baden-Württemberg.\n\n\n\n\n 10/26\n\n I.\n 1. Das Land Baden-Württemberg hat dem Grunde nach die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung einer Rückmeldegebühr der in § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW\ntatbestandlich bestimmten Art.\n\n Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Dagegen sind für nichtsteuerliche Abgaben, also\nauch für Gebühren, die Gesetzgebungskompetenzen aus den allgemeinen Regeln\nder Art. 70 ff. GG herzuleiten (vgl. BVerfGE 4, 7 <13>; stRspr).\n\n a) Die Rückmeldegebühr ist eine nichtsteuerliche Abgabe vom Typus der Gebühr 43\n(vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <31>; VG Karlsruhe, NVwZ-RR 1998, S. 106 <107>;\nOVG Berlin, OVGE 22, 228 <231>). Nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt (vgl. dazu BVerfGE 92, 91 <114>) wird die Abgabe nicht, wie eine Steuer\nim Sinne der Art. 105, 106 GG, \"voraussetzungslos\", sondern als Gegenleistung für\neine öffentlich-rechtliche Leistung, nämlich für die Bearbeitung jeder Rückmeldung\n(§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW), erhoben. Sie erfüllt dem Grunde nach die Merkmale\ndes herkömmlichen Begriffs der Gebühr (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; 97, 332\n<345>). Sie ist eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die aus Anlass einer individuell\nzurechenbaren öffentlichen Leistung, der Bearbeitung jeder Rückmeldung, den Studierenden als Gebührenschuldnern gesetzlich auferlegt wird. Sie ist jedenfalls auch\ndazu bestimmt, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten zu decken.\n\n Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG unabhängig davon, ob die Bemessung der Gebühr sachlich gerechtfertigt oder\nmöglicherweise unzulässig überhöht ist (vgl. S. Meyer, Gebühren für die Nutzung von\nUmweltressourcen, 1995, S. 63 ff.; Sacksofsky, Umweltschutz durch nichtsteuerliche Abgaben, 2000, S. 112 ff.; Wieland, Die Konzessionsabgaben, 1991, S.\n265; für die Gegenansicht etwa Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, 1975, S.\n54 ff.; offen gelassen in BVerfGE 97, 332 <343>). Der Einwand der Gegenansicht, es\nbedürfe bereits auf der begrifflichen Ebene eines den Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers eingrenzenden \"materiellen\" Verständnisses der Gegenleistungsfunktion der Gebühr, lässt unberücksichtigt, dass die begriffliche Abgrenzung\nzur Steuer nicht die einzige verfassungsrechtliche Anforderung an die Gebührenerhebung darstellt. Insbesondere aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich Grenzen für die Höhe der Gebühr\n(vgl. C. I. 2.). Es würde der auf Formenklarheit und Formenbindung angelegten und\nangewiesenen Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 105, 185 <193 f.>) zuwiderlaufen,\nwenn Gebühren begrifflich (ganz oder teilweise) zu Steuern würden, sofern sie unzulässig überhöht bemessen sind. Der Formenklarheit dient die Trennung zwischen Begriff und Zulässigkeitsvoraussetzungen von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben,\ndie durch ein \"materielles\" Verständnis der Gegenleistungsfunktion der Gebühr aufgehoben würde.\n\n\n 11/26\n\n b) Die Rückmeldegebühr gemäß § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ist dem Hochschulwesen und damit der \"Kulturhoheit\" zuzuordnen, die nach der Regel des Art. 70 Abs.\n1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt (vgl.\nBVerfGE 37, 314 <322>). Der Bund hat zwar nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG für\ndie allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens eine Rahmenkompetenz. Er hat\naber von dieser Kompetenz mit dem Hochschulrahmengesetz (HRG) nicht dergestalt\nGebrauch gemacht, dass die Erhebung der Rückmeldegebühr durch das Land\nBaden-Württemberg ausgeschlossen wäre. Das für die Rechtslage in den Ausgangsverfahren maßgebliche Hochschulrahmengesetz in der Fassung vom 9. April 1987\n(BGBl I S. 1170, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 20. Mai 1994 ) enthält keine ausdrückliche Bestimmung zur Zulässigkeit von Rückmeldegebühren. Etwaige Anhaltspunkte dafür, dass aus dem Schweigen des Gesetzes\nausnahmsweise (vgl. BVerfGE 93, 319 <341>) eine Verbotswirkung für die Länder\nhergeleitet werden könnte, fehlen. - Die Rechtslage nach der mit Wirkung vom 15.\nAugust 2002 durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8. August 2002 (BGBl I S. 3138) eingeführten Norm des § 27 Abs. 4 HRG ist\nhier nicht zu beurteilen.\n\n 2. Mit der Bemessung der Gebühr für die Bearbeitung jeder Rückmeldung in Höhe 46\nvon 100 DM überschreitet der baden-württembergische Landesgesetzgeber seine\nGesetzgebungskompetenz. Die Höhe des Gebührensatzes widerspricht den bei der\nErhebung und Bemessung aller nichtsteuerlichen Abgaben zu beachtenden Anforderungen, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben.\n\n a) Kompetenznormen des Grundgesetzes bestimmen nicht nur, welcher Gesetzgeber (Bund oder Land) zum Erlass einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest (vgl. BVerfGE 34, 139 <146>;\n55, 274 <298>). Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt\n(BVerfGE 93, 319 <342>). Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig.\n\n aa) Die grundgesetzliche Finanzverfassung ist Eckpfeiler der bundesstaatlichen 48\nOrdnung. Sie soll eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die\nGliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt. Bund und\nLänder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, dass sie die Ausgaben leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind (vgl. BVerfGE 55, 274 <300>; 78, 249 <266>; 93, 319 <342>; 105, 185\n<194>). Wenn die Finanzverfassung die bundesstaatliche Verteilung der\nGesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen - neben\nden Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt,\nschließt dies freilich die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art nicht\naus (BVerfGE 93, 319 <342>). Das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Ka-\n\n\n 12/26\n\nnon zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung\nder finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und\ndamit zugleich ein weiterer Zugriff auf die keineswegs unerschöpflichen Ressourcen\nder Bürger eröffnet würde (vgl. BVerfGE 78, 249 <266>; 93, 319 <342>). Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die Bürger (vgl. BVerfGE 55,\n274 <302 ff.>; 67, 256 <288 f.>).\n\n bb) Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Zulässigkeit 49\nder Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben (vgl. BVerfGE 93, 319 <342 f.>, im Anschluss an BVerfGE 91, 186 <202 f.>):\n\n (1) Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche 50\nAbgaben - über die Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle - einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem ihrer Art nach von der\nSteuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.\n\n (2) Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss der Belastungsgleichheit 51\nder Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu\neiner weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus\nSachgründen.\n\n (3) Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt, 52\nwenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets\norganisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das\nParlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast\nerhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen\nPlanungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.\n\n cc) Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung begründet entgegen der Ansicht der beigetretenen Landesregierung nicht nur für den Abgabentyp der\nSonderabgaben verbindliche Vorgaben, sondern – wie der Zweite Senat bereits ausgesprochen hat (BVerfGE 93, 319 <343 f.>) und wovon auch die Vorlagebeschlüsse\n(vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <32 f.>) ausgehen – auch für die Gebühren als Erscheinungsform der nichtsteuerlichen Abgaben. Zwar bestehen gegen die Erhebung\nvon Gebühren, die wie die Beiträge als so genannte Vorzugslasten zu den \"klassischen\" Abgabenarten und zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit gehören (vgl.\nBVerfGE 34, 52 <61>; 92, 91 <113>), keine grundsätzlichen Bedenken, denn sie sind\ndem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion sachlich besonders gerechtfertigt\n\n\n 13/26\n\n(vgl. BVerfGE 93, 319 <343 f.>). Jedoch kann ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung, insbesondere ihre Bemessung, mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der\nbundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren (BVerfGE 93, 319 <343 f., 347>; 97,\n332 <343>). Auch für die Gebührenbemessung gilt: Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten.\n\n Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmenerzielungszweck ergänzt\noder ersetzt, wirkt deshalb (auch) bei Gebühren jedenfalls in zweierlei Richtung.\nNicht nur die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach bedarf der Rechtfertigung;\nrechtfertigungsbedürftig ist die Gebühr auch der Höhe nach. Auch ihre Bemessung,\ninsbesondere die Höhe des Gebührensatzes, bedarf kompetenzrechtlich im Verhältnis zur Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation (vgl. Vogel,\nGrundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999,\n§ 87 Rn. 87, 96 f. m.w.N.).\n\n Die Höhe der Gebühr ist wesentlich nach der Finanzierungsverantwortlichkeit zu 55\nbestimmen, die der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat (vgl. P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: HStR Bd. IV,\n2. Aufl., 1999, § 88 Rn. 198). Die Bemessung der Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke (1), die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt (2), legitimiert ist.\n\n (1) Die Gebühr ist ein abgabenrechtliches Instrument, mit dem zulässigerweise unterschiedliche Zwecke verfolgt werden können.\n\n (a) Die sachliche Rechtfertigung der Gebührenhöhe kann sich jedenfalls aus den 57\nGebührenzwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie aus sozialen Zwecken ergeben.\n\n Anerkannt ist, dass die Kostendeckung ein legitimer Gebührenzweck ist. Mit Gebühren wird regelmäßig die besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz\noder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; 97, 332 <345>; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 265).\n\n Weiterer legitimer Gebührenzweck kann der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem 59\nEinzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer\neine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der\nes rechtfertigt, die durch die Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen (vgl. BVerfGE 93, 319 <344>).\n\n Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen. 60\nDie Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden (vgl. BVerfGE 50, 217 <226 f. und 230 f.>; 79, 1\n\n\n 14/26\n\n<28>).\n\n Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung können schießlich soziale Zwecke 61\nverfolgt werden, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes (vgl.\nBVerfGE 80, 103 <107>; 97, 332 <346 f.>).\n\n (b) Zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Gebührenbemessung ist die gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine Gebührenbemessung ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht sachlich gerechtfertigt,\nwenn sie in einem \"groben Missverhältnis\" (vgl. ähnlich zum Äquivalenzprinzip:\nBVerfGE 83, 363 <392>; BVerwGE 109, 272 <274>; BVerwG, NVwZ-RR 2000, S.\n533 <535>; BVerwG, NVwZ 2002, S. 206 <209>) zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht. In erster Linie steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers,\nwelche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare\nöffentliche Leistung aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt (vgl. BVerfGE 50, 217 <226 f.>;\n97, 332 <345>). Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht\nnach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet , sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann (vgl. P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999, § 88 Rn. 206). Maßgebliche\nBestimmungsgrößen der Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, werden sich häufig nicht exakt und im voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der\nOrdnung der Gebührenerhebung und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und\neffizient vollzogen werden können.\n\n (2) Dass der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung Zwecke der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder dieser Zwecke beliebig zur\nsachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen\nwerden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren\ngesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich\nrechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern (vgl. zur Verfolgung\nvon Lenkungszwecken durch den Steuergesetzgeber BVerfGE 105, 73 <112 f.>, im\nAnschluss an BVerfGE 93, 121 <147 f.>; 99, 280 <296>). Der Gesetzgeber hat dabei\n\n\n 15/26\n\nauch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten (vgl. BVerfGE\n21, 73 <79>; 45, 400 <420>; 52, 1 <41>; 63, 312 <324>; 65, 1 <44>; 78, 214 <226>).\nDer Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die\nGebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der\nGebührenhöhe eingeflossen sind, ist zudem notwendige Voraussetzung dafür, dass\nmehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt\nwerden können, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren\nzur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden.\n\n Die Anforderung erkennbarer und hinreichend klarer gesetzgeberischer Entscheidungen über die bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten Gebührenzwecke\nhat schließlich eine demokratische Funktion. Sie ist gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers. Dem\nGesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf Grund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in\nwelchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern will. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht werden, er habe auch noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Zur Normenklarheit gehört auch Normenwahrheit.\n\n b) Diese Anforderungen erfüllt die Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 65\nUG BW nicht. Der Gebührensatz in Höhe von 100 DM genügt nicht den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bemessung von Gebühren. Die Bemessung\ndieser Gebühr überschreitet die durch die tatbestandliche Ausgestaltung des § 120 a\nAbs. 1 Satz 1 UG BW von den Studierenden eingeforderte Finanzierungsverantwortlichkeit für die Kosten der Bearbeitung jeder Rückmeldung um ein Vielfaches. Sie\nsteht in einem groben Missverhältnis zu dem vom Gesetzgeber normierten Gebührenzweck der Kostendeckung. Auch die Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung oder soziale Zwecke können die Höhe des Gebührensatzes sachlich\nnicht rechtfertigen, da der Gebührentatbestand nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte eine gesetzgeberische Entscheidung insoweit nicht hinreichend\nklar erkennbar macht.\n\n aa) Der vom Gesetzgeber mit dem Gebührentatbestand geregelte Zweck der Kostendeckung kann die Gebührenhöhe nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nur zu einem geringen Teil sachlich rechtfertigen.\n\n (1) Mit der Regelung des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW hat der badenwürttembergische Gesetzgeber erkennbar den legitimen Gebührenzweck verfolgt,\nEinnahmen zu erzielen, um die speziellen Kosten für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu decken. Nach dem Wortlaut des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW wird die\n\n\n\n 16/26\n\nRückmeldegebühr \"für ... die Bearbeitung jeder Rückmeldung\" auferlegt. Der Gebührentatbestand benennt mit der Bearbeitung der Rückmeldung eineLeistung, deren\nErbringung einen sachlichen und personellen Kostenaufwand verursacht. Das Wort\n\"für\" bringt zum Ausdruck, dass die Rückmeldegebühr eine Gegenleistung für die Bearbeitung der Rückmeldung ist. Dass die Rückmeldegebühr - die im Gesetzestext\nund in der Überschrift zu § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ausdrücklich als Gebühr\nbezeichnet wird - den Zweck der Kostendeckung verfolgt, entspricht überdies dem\n\"Normalfall\" des Abgabentypus der Gebühr (vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; Heimlich,\nDie Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, 1996, S. 199).\n\n Auf der Grundlage der überzeugenden und tragfähigen Berechnungen der fachgerichtlichen Vorlagebeschlüsse (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <34 ff.>), gegen die\nauch die dem Verfahren beigetretene Landesregierung Baden-Württemberg und andere Äußerungsberechtigte keine substantiierten Einwände erhoben haben, ist davon auszugehen, dass die Bearbeitung jeder Rückmeldung bei den Universitätsverwaltungen der Ausgangsverfahren einen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand in\nder Größenordnung von etwa 8,33 DM verursacht hat.\n\n Die Berechnungen des vorlegenden Gerichts bilden eine überzeugende und hinreichend tragfähige Entscheidungsgrundlage. Ausgangspunkt der Berechnungen ist zutreffend der durchschnittliche Arbeitsaufwand, den jede Rückmeldung bei den Universitätsverwaltungen der Ausgangsverfahren verursacht. Das vorlegende Gericht\nstützt sich diesbezüglich auf die örtlichen Erhebungen einer Untersuchung des Rechnungshofs Baden-Württemberg (Untersuchung der Organisationsstrukturen der zentralen Verwaltungen der Universitäten in Baden-Württemberg, Abschlussbericht,\nKarlsruhe 1994, S. 40 ff., 59). Danach betrug im Jahr 1993 die durchschnittliche Bearbeitungszeit je Rückmeldung bei den Studentensekretariaten der Universität Stuttgart 1,3 Minuten, an der Universität Karlsruhe 1,5 Minuten und an der Universität\nFreiburg 3,6 Minuten. Um den Arbeitsaufwand der Organisations-, Datenverarbeitungs- und Haushaltsabteilungen der Universitäten zu erfassen, rechnet das vorlegende Gericht plausibel ein Drittel des Arbeitsaufwands des Studentensekretariats\nhinzu und gelangt so nachvollziehbar unter Zugrundelegung des landesweit höchsten Wertes der Universität Freiburg zu einem durchschnittlichen Arbeitsaufwand von\nfünf Minuten je Rückmeldung. Den Verwaltungsaufwand (Personalkosten, Raumkosten und sonstige Sachkosten), der mit diesem Arbeitsaufwand verbunden ist, ermittelt das vorlegende Gericht näherungsweise mit Hilfe entsprechender Anwendung\nder Pauschalsätze der Verwaltungsvorschrift des baden-württembergischen Finanzministeriums über die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands bei der Festlegung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren und von sonstigen Entgelten für\ndie Inanspruchnahme der Landesverwaltung vom 18. September 1995 (GABl\nS. 567). Danach verursacht in der hiesigen Konstellation eine Arbeitsstunde des mittleren Dienstes einen Verwaltungsaufwand von 71,65 DM. Mit Rücksicht auf einen\nteilweise benötigten Personaleinsatz aus dem gehobenen und höheren Dienst, Portokosten durch die teilweise praktizierte Versendung der Rückmeldeunterlagen und\n\n\n\n 17/26\n\nüberdurchschnittliche EDV-Kosten erhöht der Verwaltungsgerichtshof diesen Kostenaufwand plausibel und angemessen nochmals und geht von Kosten in Höhe von\n100 DM je Arbeitsstunde aus. Bei einem durchschnittlichen Arbeitsaufwand von fünf\nMinuten je Rückmeldung ergibt sich danach ein durchschnittlicher Verwaltungsaufwand von 8,33 DM je Rückmeldung.\n\n Die Berechnungen des vorlegenden Gerichts werden in der Tendenz auch von den 70\nAngaben verschiedener baden-württembergischer Universitäten bestätigt. Die Universität Stuttgart hat in einer Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren (Landtag\nvon Baden-Württemberg, Drucks. 12/712, S. 110) ausgeführt, dass die Rückmeldung\nein routinemäßiger Vorgang sei. Die Festsetzung einer Gebühr in Höhe von 100 DM\nsei in keiner Weise mit dem Aufwand zu rechtfertigen. Ein Gesamtaufwand in Höhe\nvon ca. 5 DM, höchstens 10 DM pro Fall und Rückmeldung werde nicht überschritten.\nSelbst wenn man die Angaben der Universität Konstanz im Berufungsverfahren (vgl.\nVGH BW, ESVGH 49, 29 <37>) zugrunde legt - gegen die nach Auffassung der Vorlagebeschlüsse erhebliche Einwände, insbesondere im Hinblick auf die Einbeziehung von rückmeldefremden Arbeitsvorgängen bei den Personalkosten, bestehen -,\nwonach jede Rückmeldung Kosten in Höhe von 20,67 DM verursacht, so wäre allenfalls nur rund 1/5 der Gebührenhöhe des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW durch den\nZweck der Kostendeckung sachlich gerechtfertigt.\n\n Die dem Verfahren beigetretene Landesregierung Baden-Württemberg sowie die in 71\nder mündlichen Verhandlung eingeholte Stellungnahme des Rechungshofs Baden-Württemberg und die Stellungnahmen sonstiger Äußerungsberechtigter haben keine\nhinreichenden Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Berechnungen des vorlegenden Gerichts unzutreffend sind. Die Landesregierung Baden-Württemberg, die über\neine große Beweisnähe verfügt, weil die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung in der von ihr im Rahmen der Rechts- und Fachaufsicht beherrschten Informations- und Tätigkeitssphäre der Universitätsverwaltung anfallen, hat die Berechnungen\ndes Vorlagebeschlusses nicht mit substantiiertem Gegenvorbringen angegriffen. Auf\neine entsprechende Anfrage des Bundesverfassungsgerichts hat sie mitgeteilt, dass\nihr keine weitergehenden Erkenntnisse oder Berechnungen zur Größenordnung der\ndurchschnittlichen Kosten der Bearbeitung jeder einzelnen Rückmeldung vorlägen.\nAus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich darüber hinaus, dass auch vor oder\nwährend des Gesetzgebungsverfahrens die Kosten des konkreten Verwaltungsaufwands bei der Rückmeldung nicht ermittelt worden sind (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/704, S. 19; Drucks. 12/551, S. 3).\n\n Die Tragfähigkeit der Berechnungen des vorlegenden Gerichts wird auch nicht 72\ndurch die Stellungnahme des Rechnungshofs Baden-Württemberg in der mündlichen\nVerhandlung des Bundesverfassungsgerichts erschüttert. Auf Nachfrage hat der Vertreter des Rechungshofs eingeräumt, dass die Kostenberechnung des vorlegenden\nGerichts zum Verwaltungsaufwand speziell bei der Bearbeitung der Rückmeldung\nzutreffend sei. Der Einwand, dass die erwähnte Untersuchung des Rechnungshofs\nzur Organisationsstruktur der zentralen Verwaltungen der Universitäten nicht zum\n\n\n 18/26\n\nZweck der Gebührenbemessung erfolgt sei, sondern mit dem Ziel, Vorschläge zur\nVerbesserung der vorhandenen Aufbaustrukturen und Arbeitsabläufe zu erhalten,\nstellt die Tragfähigkeit der Berechnungen im Vorlagebeschluss nicht in Frage. Dass\ndie Untersuchung des Rechnungshofs eine andere Zielsetzung hatte, schließt nicht\naus, dass das vorlegende Gericht die auf Grund örtlicher Erhebungen des Rechnungshofs getroffenen tatsächlichen Feststellungen zu durchschnittlichen Bearbeitungszeiten für die Rückmeldung in den Studentensekretariaten der Universitäten zur\ntatsächlichen Grundlage für seine weiteren Berechnungen machen konnte. Auch der\nVortrag des Rechnungshofs, wonach die Personal-, Sach- und Raumkosten für alle\nVerwaltungsleistungen einschließlich eines Zuschlags von 26% für andere Organisationseinheiten rund 120 DM je Studierenden und Semester betrügen, erschüttert die\nBerechnungen des vorlegenden Gerichts nicht. Der Rechnungshof bezieht sich bei\nseinen Berechnungen nämlich auf einen wesentlich weiteren Kreis von Verwaltungsleistungen als das vorlegende Gericht.\n\n (2) Das Vorbringen der Landesregierung Baden-Württemberg, die Rückmeldegebühr sei ein Entgelt für die Gesamtheit der studentenbezogenen Leistungen der\nHochschulverwaltung in jedem Semester, ist keine geeignete Grundlage, um die in\n§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW festgesetzte Höhe der Rückmeldegebühr sachlich zu\nrechtfertigen. Eine solche weite Interpretation des Gebührentatbestandes im Sinne\neiner \"allgemeinen Verwaltungsgebühr\", durch welche alle Verwaltungskosten der\nUniversitätsverwaltung sowie sonstiger Einrichtungen der Universität für studentenbezogene Leistungen (z.B. Studentensekretariate, Prüfungsämter, allgemeine Studien- und Studierendenberatung, akademische Auslandsämter etc.) gedeckt würden,\nergibt sich weder aus § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW, noch ist eine solche gesetzgeberische Entscheidung sonst erkennbar.\n\n Bereits der Wortlaut des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW steht einer solchen Interpretation der Gebührenregelung entgegen. Der Gebührentatbestand dieser Norm benennt die spezielle öffentliche Leistung, deren Kosten gedeckt werden sollen. Sie ist\n\"für ... die Bearbeitung jeder Rückmeldung\" zu entrichten und nicht, wie die Universität Heidelberg (erfolglos) im Gesetzgebungsverfahren (Landtag vonBaden-Württemberg, Drucks. 12/712, S. 95) vorgeschlagen hat, \"bei\" jeder Rückmeldung.\nDie vom baden-württembergischen Gesetzgeber 1997 gebrauchte Formulierung des\nGebührentatbestands weicht damit von der bereits damals bestehenden Berliner Regelung ab, die mittlerweile auch in Brandenburg eingeführt wurde. Danach werden\n\"bei ... jeder Rückmeldung\" Gebühren erhoben (vgl. § 2 Abs. 8 BerlHG, § 30 Abs. 1 a\nBbgHG). Dieser Vergleich zeigt, dass die Gebühr nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht anlässlich der Rückmeldung zur Deckung allgemeiner Kosten der Hochschulverwaltung oder ihrer Einrichtungen erhoben wird, sondern \"für\" die Deckung der speziellen Kosten, die für \"die Bearbeitung\njeder Rückmeldung\" entstehen. Hätte der Gesetzgeber mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG\nBW Kostendeckungszwecke verfolgen wollen, die über die speziellen Kosten für die\nBearbeitung der Rückmeldung hinausgehen, hätte er dies nach dem rechtsstaatli-\n\n\n\n 19/26\n\nchen Grundsatz der Normenklarheit im Gebührentatbestand mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck bringen müssen. Dafür, dass die genannte gesetzgeberische\nFormulierung in § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ein Redaktionsversehen ist, fehlen\nAnhaltspunkte.\n\n Auch eine systematische Auslegung der Regelungsalternativen des § 120 a Abs. 1 75\nSatz 1 UG BW spricht dafür, dass mit der Rückmeldegebühr nur der Zweck verfolgt\nwird, die speziellen Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken. Während bei der Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG BW mit dem\nWort \"Bearbeitung\" der Personal- und Sachkosten verursachende Vorgang ausdrücklich im Gebührentatbestand aufgenommen wird, fehlt dieser Begriff bei der Immatrikulationsgebühr, die nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 1. Alt. UG BW \"für die Immatrikulation\" zu entrichten ist. Die Gesetzesmaterialien enthalten ebenfalls keine\nAnhaltspunkte dafür, dass mit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW der Zweck verfolgt werde, über die Kosten der Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende Kosten für\nVerwaltungsleistungen der Universitätsverwaltung und ihrer Einrichtungen zu decken. Vielmehr wurde die Rückmeldegebühr im Gesetzgebungsverfahren mehrfach\nals Gebühr und nicht als Beitrag qualifiziert (Landtag von Baden-Württemberg,\nDrucks. 12/704, S. 19; Drucks. 12/712, S. 6; Drucks. 12/947, S. 50 f.). Eine Gebühr\nwird für die tatsächliche, ein Beitrag für die potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben (vgl. BVerfGE 92, 91 <115>). Das spricht\ndafür, dass die Rückmeldegebühr die Kosten für die regelmäßig tatsächlich von jedem Studierenden in Anspruch genommene Leistung der Bearbeitung der Rückmeldung decken soll und nicht Kosten für Leistungen oder die Benutzung von Universitätseinrichtungen, die nur potentiell von Studierenden in Anspruch genommen\nwerden (wie z.B. allgemeine Studienberatung, Akademische Auslandsämter).\n\n bb) Die Bemessung der Gebührenhöhe nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW kann 76\nauch nicht mit einem Ausgleich von Vorteilen gerechtfertigt werden, die den Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung zugewendet werden. Das gilt sowohl für Vorteile, die die Studierenden durch die Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft in der Universität und die damit verbundenen Rechte zum Besuch der\nLehrveranstaltungen und zur Nutzung der Universitätseinrichtungen zum Zwecke\ndes Studiums erhalten (1), als auch für solche Vorteile, die bei Vorlage des Studentenausweises oder sonst in Anknüpfung an die Rechtsstellung als Studierende durch\nLeistungen öffentlicher oder privater Dritter gewährt werden (2).\n\n (1) Die Gesetzesmaterialien zu § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW enthalten allerdings 77\nAnhaltspunkte dafür, dass der baden-württembergische Gesetzgeber mit der Rückmeldegebühr auch Vorteile abschöpfen wollte, die mit der Aufrechterhaltung der\nRechtsstellung \"als Studierender\" verbunden sind. In der Begründung des Gesetzentwurfs (Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/704, S. 20; vgl. auch Drucks.\n12/551, S. 3) wird die Bemessung der Immatrikulations- und Rückmeldegebühr jeweils mit dem gleichen Gebührensatz von 100 DM damit gerechtfertigt, dass das \"Interesse\" der betroffenen Person an der Erlangung der Rechtsstellung als Studieren-\n\n\n 20/26\n\nder durch die Immatrikulation bzw. Zulassung einerseits und an der Aufrechterhaltung dieser Rechtsstellung durch die Rückmeldung andererseits sich nicht signifikant\nunterschieden.\n\n Die Bearbeitung der Rückmeldung führt nach baden-württembergischem Landesrecht in der Tat dazu, dass die Rechtsstellung einer Mitgliedschaft des Studierenden\nin der Universität aufrechterhalten bleibt. Die Mitgliedschaft in der Universität wird\nnämlich mit der Einschreibung als Studierender begründet (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 1\nUG BW). Will der Studierende nach Ablauf eines Semesters das Studium fortsetzen,\nso hat er sich innerhalb der durch die Satzung der Universität bestimmten Frist ordnungsgemäß zurückzumelden (§ 89 Abs. 1 Satz 1 UG BW). Es handelt sich dabei um\neine eigentümliche Ausgestaltung eines Dauerrechtsverhältnisses, bei dem die Notwendigkeit einer periodischen Erneuerung des Willens, das Studium fortzusetzen, an\ndie Stelle einer Auflösbarkeit durch Kündigung seitens des Studierenden tritt (vgl.\nFlämig u.a. , Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl., 1996, S.\n559). Hat der Studierende, ohne beurlaubt zu sein, sich nicht innerhalb der von der\nUniversität festgesetzten Frist ordnungsgemäß zum Weiterstudium zurückgemeldet,\nkann er grundsätzlich nach § 91 Abs. 3 Nr. 2 UG BW von Amts wegen exmatrikuliert\nwerden. Durch die Exmatrikulation erlischt die Mitgliedschaft des Studierenden in der\nUniversität (§ 91 Abs. 1 Satz 1 UG BW). Infolge dieser rechtlichen Konstruktion wird\ndie Mitgliedschaft zwar nicht durch die Bearbeitung der Rückmeldung jeweils für die\nDauer des Semesters neu begründet, wohl aber aufrechterhalten.\n\n Wortlaut, Entstehungsgeschichte und systematische Auslegung des § 120 a Abs. 1 79\nSatz 1 UG BW im Regelungszusammenhang mit der Studiengebühr (§ 1 Abs. 2 Satz\n1 i.V.m. § 4 Abs. 1 LHGebG) zeigen jedoch, dass die durch die mitgliedschaftlichen\nRechte zum Besuch von Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der Universitätseinrichtungen zum Zwecke des Studiums erworbenen Vorteile nicht durch die Rückmeldegebühr abgeschöpft werden können und deshalb auch nicht geeignet sind, die Gebührenhöhe zu rechtfertigen.\n\n Eine gesetzgeberische Entscheidung, dass die Rückmeldegebühr für das Studium 80\nan der Universität, insbesondere für die Rechte zum Besuch von Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der Universitätseinrichtungen erhoben wird, lässt sich dem\nWortlaut des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht entnehmen.\n\n Die Entstehungsgeschichte der Norm spricht gegen die Auslegung im Sinne einer 81\n\"versteckten Studiengebühr\" (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <33>). In den Gesetzesmaterialien heißt es, dass kein Zusammenhang zwischen der Verwaltungsgebühr für\ndie Bearbeitung der Rückmeldung und einer Studiengebühr als Benutzungsgebühr\nbestehe (Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/712, S. 6). Auch der damalige\nWissenschaftsminister hat sich in diesem Sinne zur Rückmeldegebühr geäußert. Ein\nRechtsterminus müsse dem Grundsatz von Klarheit und Wahrheit entsprechen. Juristisch handele es sich hier nicht um eine Studiengebühr, sondern um eine Verwaltungsgebühr. Dies sei die korrekte Bezeichnung und kein Etikettenschwindel (Land-\n\n\n\n 21/26\n\ntag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/947, S. 51). Weiteres Indiz dafür, dass die\nRückmeldegebühr nach dem historischen Willen des Gesetzgebers keine \"verdeckte\nStudiengebühr\" sein soll, ist der Umstand, dass sie im Gesetzgebungsverfahren als\nVerwaltungsgebühr qualifiziert wurde (Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 12/\n704, S. 19; Drucks. 12/712, S. 6), Studiengebühren dagegen als Benutzungsgebühren für die Nutzung der Universität und ihrer Einrichtungen angesehen werden (vgl.\nVGH BW, ESVGH 50, 219 ).\n\n Auch eine systematische Auslegung unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs mit der Studiengebühr spricht dagegen, Vorteile der Studierenden, die\nsich aus den Rechten zum Besuch der Lehrveranstaltungen und zur Nutzung der\nUniversitätseinrichtungen ergeben, zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe heranzuziehen. Insoweit ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber sachlich Zusammenhängendes so geregelt hat, dass die gesamte Regelung einen durchgehenden, verständlichen Sinn ergibt (BVerfGE 48, 246 <257>). In sachlichem Zusammenhang\nstehende Gebührentatbestände sind daher so auszulegen, dass nicht derselbe Vorteil durch unterschiedliche Gebühren doppelt beim Gebührenschuldner abgeschöpft\nwerden soll. Bezweckt also eine spezielle Gebühr die Abschöpfung eines durch eine\nbestimmte Leistung gewährten Vorteils, ist davon auszugehen, dass eine weitere Gebühr, die an eine andere konkret bestimmte Leistung anknüpft, nicht die Abschöpfung desselben Vorteils zum Zweck hat.\n\n Die Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW steht in sachlichem Zusammenhang mit der neben ihr (vgl. § 8 Satz 2 LHGebG) durch Gesetz vom 5. Mai\n1997 eingeführten Studiengebühr. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs.\n1 LHGebG erheben die Hochschulen \"für das Studium an ihren Einrichtungen\" Studiengebühren. Mit dieser Studiengebühr wird ein besonderer Vorteil abgegolten. Sie\nknüpft an die individuelle Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden an. Mit der Studiengebühr soll der mit\nder Einschreibung verbundene Vorteil für die Studierenden – teilweise - abgegolten\nwerden. Dieser Vorteil besteht in der jederzeitigen und umfassenden Berechtigung,\ndas Ausbildungsangebot der Hochschule zu nutzen (BVerwGE 115, 32 <36 und\n45 f.>). Die spezielle Studiengebühr nach § 1 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 4\nAbs. 1 LHGebG bezweckt daher die Abschöpfung der den Studierenden durch das\nStudium an der Hochschule gewährten Vorteile, wozu auch das Recht zum Besuch\nder Lehrveranstaltungen und die Möglichkeit der Benutzung von Universitätseinrichtungen (z.B. Institute, Seminare, Bibliotheken) gehören. Deshalb kann die daneben\nerhobene Rückmeldegebühr nicht den Zweck haben, denselben Vorteil noch einmal\nabzuschöpfen.\n\n Gegen diese Auslegung spricht auch nicht, dass die Pflicht zur Zahlung der Studiengebühr faktisch eine Studiengebühr für sogenannte \"Langzeitstudierende\" ist, weil\ndie Pflicht zur Entrichtung der Gebühren als Geldleistung erst nach Verbrauch des\nBildungsguthabens, also nach der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier\nweiterer Semester (vgl. § 1 Abs. 1 Satz l LHGebG) einsetzt. § 1 Abs. 2 Satz 1 LH-\n\n\n 22/26\n\nGebG begründet die Studiengebührenpflicht für das Studium an den Hochschuleinrichtungen rechtlich bereits ab dem ersten Semester. Die Gebührenpflicht wird lediglich nach § 1 Abs. 2 Satz 2 LHGebG während der Regelstudienzeit eines Studiums\nzuzüglich vier weiterer Hochschulsemester durch den Einsatz des Bildungsguthabens erfüllt. Das Bildungsguthaben ist daher kein Verzicht auf eine Studiengebühr, sondern ein staatlich gewährtes Guthaben, welches ein geldwertes öffentlichrechtliches Erfüllungssurrogat für die ansonsten zu entrichtende Gebühr darstellt\n(Haug , Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2001, S. 293 f.). Der\ndurch das Studium an den Einrichtungen der Universitäten gewährte Vorteil kann\ndaher nicht schon während des Zeitraums der Erfüllung der Gebührenpflicht durch\nEinsatz des Bildungsguthabens zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe der Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW herangezogen werden. Anderenfalls\nwürde nämlich die Rückmeldegebühr gerade das durch § 1 Abs. 1 Satz 1 LHGebG\nstaatlich gewährte geldwerte Guthaben teilweise wieder abschöpfen. Es kann nicht\nangenommen werden, dass der Gesetzgeber eine so widersprüchliche Gesamtregelung treffen wollte.\n\n Auch der Umstand, dass die Studiengebühr in Höhe von 1.000 DM (§ 4 Abs. 1 Satz 85\n1 LHGebG) keine kostendeckende Gebühr ist, weil sie unter den tatsächlichen Kosten eines Studiums an der Hochschule liegt (vgl. BVerwGE 115, 32 <46 f.>) und der\ndurch das Studium gewährte Vorteil von ihr nur teilweise abgeschöpft wird, vermag\nnicht zu begründen, dass der Gesetzgeber mit der Rückmeldegebühr den Zweck verfolge, die Vorteile des Studiums im Übrigen abzuschöpfen. Ein solcher Zweck ergibt\nsich weder aus der Entstehungsgeschichte, noch hat der Gesetzgeber einen solchen\nZweck entsprechend den rechtsstaatlichen Anforderungen an hinreichende Normenklarheit gebührenrechtlicher Regelungen im Tatbestand der Rückmeldegebühr erkennbar zum Ausdruck gebracht.\n\n (2) Im Ergebnis geht der Vorlagebeschluss (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <43>; 86\na.A. VG Karlsruhe, NVwZ-RR 1998, S. 106 <108>) auch zu Recht davon aus, dass\ndie Höhe der Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW nicht mit der Abschöpfung solcher \"monetären Vergünstigungen\" sachlich gerechtfertigt werden\nkann, die dem Studierenden unter Vorlage des Studentenausweises oder in Anknüpfung an die Rechtsstellung als Studierender durch Leistungen öffentlicher oder privater Dritter gewährt werden (z.B. Preisermäßigungen beim Zeitungs- und Fachzeitschriftenbezug, Befreiungen von der Rundfunkgebührenpflicht,\nAusbildungsförderung für den Besuch von Hochschulen, Vergünstigungen in der gesetzlichen Sozialversicherung; vgl. im Einzelnen: Gaugler/Schawilye, Monetäre Vergünstigungen einer Immatrikulation an wissenschaftlichen Hochschulen, 1999,\nS. 1 ff.; Gaugler/Weber, \"Der Wert eines Studentenausweises\", 1993, S. 1 ff.).\n\n Hier kann die von den Fachgerichten aufgeworfene grundsätzliche Frage offenbleiben, ob neben Vorteilen, die durch die gebührenpflichtige öffentliche Leistung gewährt werden (vgl. BVerfGE 93, 319 <344>), auch Vorteile auf Grund von Leistungen\nanderer öffentlicher Träger oder privater Dritter überhaupt eine Gebührenbemessung\n\n\n 23/26\n\nsachlich rechtfertigen können. Der präzise bestimmte Tatbestand der Gebühr \"für ...\ndie Bearbeitung jeder Rückmeldung\" verdeutlicht nämlich nicht eine gesetzlich bestimmte Inanspruchnahme der Studierenden wegen \"monetärer Vergünstigungen\",\ndie ihnen von Dritten gewährt werden. Soweit derartige Zwecke bereits im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben sollten, sind sie jedenfalls nicht Gesetz\ngeworden.\n\n cc) Eine sachliche Rechtfertigung der Höhe der Rückmeldegebühr nach § 120 a 88\nAbs. 1 Satz 1 UG BW durch Lenkungszwecke oder soziale Zwecke scheidet ebenfalls aus. Wie die Landesregierung Baden-Württemberg und auch der Vorlagebeschluss übereinstimmend ausgeführt haben (vgl. VGH BW, ESVGH 49, 29 <39>),\ngeht es bei der Rückmeldegebühr nicht um Zwecke der Verhaltenslenkung. Die Verfolgung sozialer Zwecke steht ebenfalls nicht in Rede.\n\n dd) Die Bemessung der Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW ist 89\nfolglich ganz überwiegend weder hinsichtlich der speziellen Kosten der Bearbeitung\nder Rückmeldung gerechtfertigt noch durch weitere vom Gesetzgeber erkennbar verfolgte Gebührenzwecke. Wesentliche Teile der Gebühr werden - funktional wie die\nSteuer - voraussetzungslos erhoben. Die für die Unterscheidung von der Steuer unerlässliche Abhängigkeit der Rückmeldegebühr von einer Gegenleistung geht infolge\nihrer überhöhten Bemessung verloren. Die Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1\nSatz 1 UG BW tritt insoweit als Mittel der staatlichen Einnahmenerzielung in Konkurrenz zur Steuer.\n\n 3. Der Senat kann offen lassen, ob die Rückmeldegebühr (§ 120 a Abs. 1 Satz 1 UG 90\nBW) in ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung die allgemeine Handlungsfreiheit\n(Art. 2 Abs. 1 GG) oder deren Ausprägung im beruflichen Bereich (Art. 12 Abs. 1 GG)\nim Hinblick auf das Äquivalenzprinzip (vgl. BVerfGE 50, 217 <227>; 80, 103 <107>;\n83, 363 <392>) sowie auf Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 50, 217 <227>; 97, 332\n<344 ff.>) verletzt. Da die Rückmeldegebühr nach § 120 a Abs. 1 Satz 1 2. Alt. UG\nBW mit Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106 GG unvereinbar ist, kommt\nes hierauf nicht an.\n\n II.\n Die von Anfang an bestehende Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten 91\nNorm des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW führt hier zur Nichtigerklärung der Regelung\nüber die Rückmeldegebühr (§§ 82 Abs. 1, 78 Satz 1 BVerfGG).\n\n Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten Anteil des Gebührensatzes beschränkte 92\nTeilnichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des Gebührengesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes aus. Der die\nImmatrikulationsgebühr betreffende Normteil des § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW war\nhingegen nicht Gegenstand des Verfahrens. Da er mit dem für nichtig erklärten\nNormgefüge nicht so verflochten ist, dass beide eine untrennbare Einheit bilden, war\ner von der Nichtigerklärung auszunehmen.\n\n\n 24/26\n\n Soweit § 120 a Abs. 1 Satz 1 UG BW für nichtig erklärt wird, gilt dies rückwirkend 93\nvom Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens an (vgl. BVerfGE 1, 14 <37>; 7, 377 <387>;\n8, 51 <71>).\n\n Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl. §§ 31 Abs. 2 Satz 3, 79 Abs. 1 BVerfGG) scheidet hier aus.\nDer finanzielle Ausfall, der dem Land Baden-Württemberg durch die Nichtigerklärung\nentsteht, kann ein Absehen von der Nichtigerklärung im Interesse einer verlässlichen\nFinanz- und Haushaltsplanung nicht rechtfertigen. Es ist nicht ersichtlich, dass die\nGebühreneinnahmen aus der Rückmeldegebühr (vgl. A. I. 1. a) einen so bedeutenden Anteil am Staatshaushalt des Landes - der Staatshaushaltsplan 2002/03 sieht\nGesamteinnahmen von 31.507 Mio. € vor - haben, dass die Wirkungen der Nichtigerklärung der Rückmeldegebühr die Finanz- und Haushaltswirtschaft des Landes gefährdeten.\n\n Soweit auch Studierende, die nicht Kläger der Ausgangsverfahren sind, möglicherweise Erstattungsansprüche auf Rückgewährung entrichteter Gebühren geltend machen können, sind die damit verbundenen finanziellen Wirkungen mittelbare Folge\nder in § 120 a Abs. 3 Satz 2 UG BW getroffenen Gestaltungsentscheidung des\nbaden-württembergischen Gesetzgebers. Dieser hat die Fälligkeit der Gebühr ausdrücklich an die Rückmeldung und nicht an einen der Bestandskraft fähigen und damit einen selbständigen Rechtsgrund bildenden Gebührenbescheid gebunden. Auf\nGrund dessen greift das \"Rückabwicklungsverbot\" des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG\nfür nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht ein.\n\n Die Nichtigkeit der Regelung über die Rückmeldegebühr in § 120 a Abs. 1 Satz 1 96\nUG BW hat zur Folge, dass die Regelungen des § 120 a Abs. 5 UG BW und § 120 a\nAbs. 3 Satz 2 UG BW, soweit sie die Rückmeldegebühr betreffen, gegenstandslos\nwerden.\n\n Hassemer Sommer Jentsch\n\n Broß Osterloh Di Fabio\n\n Mellinghoff Lübbe-Wolff\n\n\n\n\n 25/26\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/\n98\n\nZitiervorschlag BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 -\n Rn. (1 - 96), http://www.bverfg.de/e/ls20030319_2bvl000998.html\n\nECLI ECLI:DE:BVerfG:2003:ls20030319.2bvl000998\n\n\n\n\n 26/26\n","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2003-03-19/2-bvl-9-98","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 70","ref_norm":"70","n":5},{"jurabk":"GG","ref":"Art 104a","ref_norm":"104a","n":4},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 78","ref_norm":"78","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 2","ref_norm":"2","n":3},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 79","ref_norm":"79","n":2},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 82","ref_norm":"82","n":2},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":2},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 31","ref_norm":"31","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 12","ref_norm":"12","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 100","ref_norm":"100","n":1},{"jurabk":"HRG","ref":"§ 27","ref_norm":"27","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 105","ref_norm":"105","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2003-03-19/2-bvl-9-98","retrieved":"2026-07-10 10:51:22.369576+00:00"},"card":{"id":"bverfg/2003-03-19/2-bvl-9-98","court":"BVerfG","court_id":"bverfg","court_as_stated":"BVerfG","panel":"Zweiter Senat","date":"2003-03-19","dockets":["2 BvL 9/98"],"decision_type":"Urteil","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2003:ls20030319.2bvl000998","ids":{"ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2003:ls20030319.2bvl000998"},"cite_as":"BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/98","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2003-03-19/2-bvl-9-98","headnotes":[{"kind":"leitsatz","author":"gericht","text":"1. 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