{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2000:ks20000703.2bvk000398","court":"BVerfG","senate":"Zweiter Senat","decided":"2000-07-03","aktenzeichen":"2 BvK 3/98","doktyp":"Beschluss","leitsatz":"Das Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt des Landes gemäß Artikel 41\nAbsatz 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein schließt alle Initiativen für\nGesetze aus, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und\ndamit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen.\n\n\n\n\n 1/16","text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT\n- 2 BVK 3/98 -\n\n\n\n\n Im Namen des Volkes\n\n In dem Verfahren\ngegen die Entscheidung des schleswig-holsteinischen Landtags vom 4. September\n1998 (Drucksache 14/1657), mit der die Volksinitiative \"Schule in Freiheit\" der Aktion mündige Schule e.V. für unzulässig erklärt wird,\n\nAntragstellerin: Volksinitiative \"Schule in Freiheit\" der Aktion mündige Schule e.V.,\n vertreten durch die Vertrauenspersonen\n\n 1. H...,\n\n 2. K...,\n\n 3. T...,\n\n- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Ingo Krampen,\n Husemannplatz 3/4, Bochum\nAntragsgegner: Schleswig-Holsteinischer Landtag, vertreten durch den Präsidenten,\n Düsterbrooker Weg 70 (Landeshaus), Kiel\n\n- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Joachim Wieland,\n Johann-Strauß-Straße 17, Bielefeld\nhat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter\n Präsidentin Limbach,\n Sommer,\n Jentsch,\n Hassemer,\n Broß,\n Osterloh,\n Di Fabio\n\nam 3. Juli 2000 gemäß § 24 BVerfGG beschlossen:\n\nDer Antrag wird verworfen.\n\n\n\n\n 2/16\n\n Gründe:\n\n A.\n Das Verfahren betrifft die Zulässigkeit einer Volksinitiative nach der Verfassung des 1\nLandes Schleswig-Holstein.\n\n I.\n 1. Nach der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990 - LV - 2\n(GVOBl Schl.-H. S. 391) werden Gesetzentwürfe von der Landesregierung oder von\neinzelnen oder mehreren Abgeordneten oder durch Initiativen aus dem Volk eingebracht (Art. 37 Abs. 1). Die Gesetzgebung im Wege von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid regeln die Artikel 41 und 42 LV. Sie lauten:\n\n Art. 41 3\n\n Initiativen aus dem Volk 4\n\n(1) Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, den Landtag im Rahmen seiner Entscheidungszuständigkeiten mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen. Einer Initiative kann auch ein mit Gründen versehener Gesetzentwurf zugrunde liegen; er darf den Grundsätzen des demokratischen und sozialen\nRechtsstaates nicht widersprechen. Die Initiativen müssen von mindestens 20.000\nStimmberechtigten unterzeichnet sein. Ihre Vertreterinnen und Vertreter haben das\nRecht auf Anhörung.\n\n(2) Initiativen über den Haushalt des Landes, über Dienst- und Versorgungsbezüge 6\nsowie über öffentliche Abgaben sind unzulässig.\n\n(3) Das Nähere regelt ein Gesetz. 7\n\n Art. 42 8\n\n Volksbegehren und Volksentscheid 9\n\n(1) Stimmt der Landtag einem Gesetzentwurf oder einer Vorlage nach Artikel 41 innerhalb einer Frist von vier Monaten nicht zu, so sind die Vertreterinnen und Vertreter der Initiative berechtigt, die Durchführung eines Volksbegehrens zu beantragen.\nDie Entscheidung, ob ein Volksbegehren zulässig ist, trifft auf Antrag der Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Landtages das Bundesverfassungsgericht. Ein Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn mindestens fünf vom\nHundert der Stimmberechtigten innerhalb eines halben Jahres dem Volksbegehren\nzugestimmt haben.\n\n... 11\n\n Auch verfassungsändernde Gesetze können im Wege der Volksgesetzgebung beschlossen werden (Art. 40 LV).\n\n 2. Das gemäß Art. 41 Abs. 3 LV erlassene Gesetz über Initiativen aus dem Volk, 13\n\n\n 3/16\n\nVolksbegehren und Volksentscheid des Landes Schleswig-Holstein (Volksabstimmungsgesetz - VAbstG -) vom 11. Mai 1995 (GVOBl Schl.-H. S. 158) bestimmt in den\nhier maßgeblichen Vorschriften:\n\n §6 14\n\n Antragsvoraussetzungen 15\n\n(1) Der Antrag auf Behandlung der Volksinitiative im Landtag ist schriftlich an die 16\nPräsidentin oder den Präsidenten des Landtags zu richten.\n\n(2) Der Antrag muß enthalten 17\n\n1. a) den vollständigen Wortlaut des Gegenstandes der politischen Willensbildung, 18\nmit dem sich der Landtag befassen soll oder\n\nb) einen ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzesentwurf, 19\n\n2. die persönliche und handschriftliche Unterschrift von mindestens 20.000 Stimmberechtigten, die bei Eingang des Antrags nicht älter als ein Jahr sein darf,\n\n3. die Namen von drei Vertrauenspersonen, die gemeinsam berechtigt sind, namens der Unterzeichnenden verbindliche Erklärungen abzugeben und entgegenzunehmen. Für die Vertrauenspersonen sind drei Stellvertreterinnen oder Stellvertreter\nzu benennen.\n\n §8 22\n\n Entscheidung über die Zulässigkeit 23\n\n(1) Die Volksinitiative ist unzulässig, wenn sie 24\n\n1. den Anforderungen des Artikels 41 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes 25\nSchleswig-Holstein oder\n\n2. den Antragsvoraussetzungen nach § 6 nicht entspricht oder 26\n\n3. innerhalb der letzten zwei Jahre vor der Antragstellung ein Volksbegehren über 27\neine inhaltlich gleiche Vorlage erfolglos durchgeführt worden ist.\n\n(2) Die Prüfung der im Absatz 1 genannten Voraussetzungen obliegt dem Landtag, 28\nder sich dabei der Amtshilfe der Innenministerin oder des Innenministers bedienen\nkann. Die Meldebehörden bescheinigen die Stimmberechtigungsnachweise kostenfrei.\n\n(3) Der Landtag entscheidet innerhalb von zwölf Wochen nach Eingang des Antrags 29\nüber die Zulässigkeit der Volksinitiative. Die Entscheidung ist zu begründen, wenn\nder Antrag auf Behandlung der Vorlage abgelehnt wird. Sie ist den Vertrauenspersonen zuzustellen und bekanntzumachen.\n\n §9 30\n\n Rechtsmittel 31\n\n\n 4/16\n\n(1) Hält der Landtag die Volksinitiative nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 3 für unzulässig, können die Vertrauenspersonen gegen die ablehnende Entscheidung binnen einen Monats nach Zustellung des Landtagsbeschlusses das Bundesverfassungsgericht anrufen.\n\n(2) ... 33\n\n § 10 34\n\n Behandlung der Volksinitiative im Landtag 35\n\n(1) Die Frist von vier Monaten nach Art. 42 der Verfassung des Landes Schleswig- 36\nHolstein, innerhalb der der Landtag dem Gesetzentwurf oder der anderen Vorlage\nzustimmen kann, beginnt mit dem Tage der Entscheidung über die Zulässigkeit der\nVolksinitiative.\n\n(2) ... 37\n\n(3) Der Landtag kann dem Gesetzentwurf oder der anderen Vorlage nur in unveränderter Form zustimmen, es sei denn, die Vertrauenspersonen erklären sich mit einer\nÄnderung einverstanden.\n\n II.\n Die Antragstellerin ist eine unter dem Namen \"Schule in Freiheit\" handelnde Gruppe 39\nvon Bürgerinnen und Bürgern. Sie strebt eine Änderung des Artikels 8 LV an; er lautet:\n\n Artikel 8 40\n\n Schulwesen 41\n\n(1) Es besteht allgemeine Schulpflicht. 42\n\n(2) Für die Aufnahme in die weiterführenden Schulen sind außer dem Wunsch der 43\nErziehungsberechtigten nur Begabung und Leistung maßgebend.\n\n(3) Die öffentlichen Schulen fassen als Gemeinschaftsschulen die Schülerinnen und 44\nSchüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung zusammen.\n\n(4) Die Erziehungsberechtigten entscheiden, ob ihre Kinder die Schule einer nationalen Minderheit besuchen sollen.\n\n(5) Das Nähere regelt ein Gesetz. 46\n\n Am 4. Mai 1998 übergab die Antragstellerin dem Präsidenten des Schleswig- 47\nHolsteinischen Landtags den Gesetzentwurf und dafür gesammelte 37.000 Unterschriften. Art. 8 LV sollte danach folgende Fassung erhalten:\n\n Artikel 8 48\n\n Schulwesen 49\n\n\n\n 5/16\n\n(1) Jede Schülerin und jeder Schüler hat das Recht auf Bildung. Zur Ausübung ihres 50\nRechtes auf Bildung stehen allen Kindern und Jugendlichen die Schulen in staatlicher, kommunaler oder freier Trägerschaft sowie die Schulen einer nationalen Minderheit zur Verfügung.\n\n(2) Schulen in staatlicher, kommunaler oder freier Trägerschaft sowie die Schulen 51\nder nationalen Minderheiten nehmen gleichberechtigt ihren öffentlichen Bildungsauftrag wahr. Ihre Finanzierung hat unabhängig von der Trägerschaft nach gleichen\nMaßstäben zu erfolgen. Die öffentlichen Zuschüsse müssen in ihrer Höhe so bemessen sein, daß sie den unentgeltlichen Zugang zu den Schulen ermöglichen.\n\n(3) Das Recht jeder Schule auf Selbstverwaltung ist entsprechend ihrer Trägerschaft zu gewährleisten.\n\n(4) Vertreter der Schulen wirken bei der Ausübung der staatlichen Schulaufsicht mit. 53\n\n(5) Das Land gewährleistet die freie Wahl zwischen den verschiedenen bestehenden Schularten durch die Erziehungsberechtigten.\n\nDas Nähere regelt das Gesetz. 55\n\n Am 26. August 1998 beriet der Innen- und Rechtsausschuss des Landtags über die 56\nZulässigkeit des Gesetzentwurfes. Der von dem Ausschuss befasste Wissenschaftliche Dienst des Landtags war der Ansicht, die Volksinitiative sei verfassungsrechtlich\nunzulässig. Sie störe das Haushaltsgleichgewicht, zwinge zu einer Neuordnung des\nHaushaltsgesamtgefüges und beeinträchtige so das Budgetrecht des Parlaments\nwesentlich. Innen- und Kultusministerium trugen vor, die begehrte Änderung der\nSchulverfassung führe zu einer jährlichen Mehrbelastung des Landeshaushalts in\nHöhe von mindestens 50 Mio. DM; ein Betrag dieser Größenordnung beeinträchtige\ndas Gesamtgefüge des Haushalts. Gleichwohl empfahl der Ausschuss am 4. September 1998 mit der Stimme des Vertreters der F.D.P. und bei Enthaltung der Vertreter der anderen Fraktionen dem Plenum, die Volksinitiative für zulässig zu erklären.\n\n In der Plenarsitzung des Landtags vom 4. September 1998 beantragten die Fraktionen von CDU und SPD zu beschließen (LTDrucks 14/1657):\n\n1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag stellt fest, daß das nach Art. 41 Abs. 1 Satz 58\n3 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein erforderliche Quorum für die\nVolksinitiative \"Schule in Freiheit\" der Aktion mündige Schule e.V. erreicht ist.\n\n2. Die Volksinitiative \"Schule in Freiheit\" der Aktion mündige Schule e.V. ist unzulässig.\n\n Zur Begründung ihres Antrags verwiesen sie darauf, das im Gesetzentwurf der Antragstellerin vorgesehene uneingeschränkte Recht der freien Schulwahl kollidiere mit\nder staatlichen Schulaufsicht. Zudem verstoße der Gesetzentwurf, der haushaltswirksame Folgekosten von jährlich ca. 50 Mio. DM auslöse, gegen das Verbot von Initiativen über den Haushalt in Art. 41 Abs. 2 LV. Der Antrag wurde mehrheitlich angenommen.\n\n\n 6/16\n\n Am 11. September 1998 stellte der Präsident des Schleswig-Holsteinischen Landtags den Beschluss des Landtags vom 4. September 1998 der Antragstellerin zu. Zur\nBegründung der Unzulässigkeit der Volksinitiative bezog er sich auf den dem zugestellten Beschluss als Anlage beigefügten Antrag der Fraktionen von CDU und SPD\n(LTDrucks 14/1657).\n\n III.\n Gegen die Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Landtags vom 4. September 1998 (LTDrucks 14/1657) hat die Antragstellerin gemäß § 9 Abs. 1 VAbStG das\nBundesverfassungsgericht angerufen.\n\n Die Antragstellerin bezweifelt die Einhaltung der nach § 8 Abs. 3 VAbStG gebotenen Zwölfwochenfrist für die Entscheidung des Landtags über die Zulässigkeit der\nVolksinitiative. Der Beschluss des Landtags verletze sie in ihrem Gesetzesinitiativrecht, weil der Landtag zu Unrecht davon ausgehe, der von ihr vorgelegte Gesetzentwurf entspreche nicht den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinn von Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV; der Gesetzentwurf stehe vielmehr mit Art.\n6 Abs. 2 GG und Art. 7 GG in Einklang. Die weitere vom Landtag als verletzt angesehene Vorschrift des Art. 41 Abs. 2 LV betreffe nur unmittelbare \"Initiativen über den\nHaushalt des Landes\". Nur Eingriffe in den Landeshaushalt sollten nach dem entstehungsgeschichtlich belegten Willen des Landesverfassungsgebers von der Volksgesetzgebung ausgeschlossen werden. Mit der Volksinitiative werde aber nicht in den\nLandeshaushalt selbst eingegriffen. Auch sei zu berücksichtigen, dass Volksinitiativen, die keine finanziellen Auswirkungen zeitigten, kaum denkbar seien. Die mit den\nArtikeln 41 und 42 LV beabsichtigte Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung liefe\nleer, wenn es dem Volk als Souverän nicht ermöglicht würde, finanzielle Prioritäten\nanders oder neu zu setzen. Im Übrigen belaste die angestrebte Regelung, auch\nwenn man die Kostenansätze des Landtags zugrundelege, den Landeshaushalt lediglich durch Mehrausgaben von 0,27 v.H. jährlich bei der Ersatzschulfinanzierung,\nder Schülerbeförderung und den Baukosten.\n\n Außerdem sei eine Umverteilung der Haushaltsmittel im Sinne eines gleichberechtigten Wettbewerbs zwischen staatlichen Schulen und Schulen in freier Trägerschaft\ndenkbar. Eine solche Umverteilung führe, bezogen auf die 1053 allgemein bildenden\nSchulen im Land, an denen im Schuljahr 1997/98 305.674 Schüler unterrichtet worden seien, im Fall der Realisierung ihres Gesetzentwurfs zu notwendigen Einsparungen von 47.483,00 DM pro staatlicher Schule und Schuljahr und von 163,57 DM pro\nSchüler. Dies sei für das staatliche Schulwesen verkraftbar.\n\n Hilfsweise macht die Antragstellerin geltend, dass der Landtag die Volksinitiative jedenfalls nicht pauschal für unzulässig habe erklären dürfen. Auch wenn man bei dem\nGesetzentwurf in Teilen von einer im Sinne von Art. 41 Abs. 2 LV haushaltswirksamen und damit unzulässigen Volksinitiative ausgehe, hätte der Landtag die davon\nnicht betroffenen Teile des Gesetzentwurfs - Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 und\nAbs. 4 - analog § 139 BGB für zulässig erklären müssen.\n\n\n 7/16\n\n Die Antragstellerin hat von ihr in Auftrag gegebene Berechnungen des durch den 66\nGesetzentwurf bewirkten zusätzlichen Finanzbedarfs vorgelegt. Sie ist zunächst von\neinem Finanzmehrbedarf für das Jahr 1998 in einer Höhe von 26,61 Mio. DM ausgegangen. Im weiteren Verfahren hat sie diesen Finanzmehrbedarf mit 32,82 Mio. DM\nbeziffert.\n\n IV.\n Die Bundesregierung, die Landesregierung von Schleswig-Holstein und der Antragsgegner hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.\n\n Der Antragsgegner und die Schleswig-Holsteinische Landesregierung haben gemeinsam die Abweisung des Antrags beantragt. Sie halten den Antrag für zulässig,\naber unbegründet.\n\n Art. 8 Abs. 5 des vorgelegten Gesetzentwurfs widerspreche den Grundsätzen des 69\ndemokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne von Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV; zudem enthalte der Gesetzentwurf mit Art. 8 Abs. 2 Sätze 2 und 3 eine gemäß Art. 41\nAbs. 2 LV unzulässige Initiative über den Haushalt.\n\n Der Gesetzentwurf widerspreche den Durchgriffsnormen des Grundgesetzes - Art. 70\n31, 142 GG - und verletze damit Grundsätze des demokratischen und sozialen\nRechtsstaats im Sinne von Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV. Mit Art. 8 Abs. 5 des Gesetzentwurfs, der das Land verpflichte, \"die freie Wahl zwischen den verschiedenen bestehenden Schularten durch die Erziehungsberechtigten\" zu gewährleisten, würde ein\nGrundrecht\n\n geschaffen, das über das einschlägige Bundesgrundrecht in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG 71\nhinausginge und den staatlichen\n\n Gestaltungsauftrag zur Organisation der Schulaufsicht beeinträchtige. 72\n\n Als unzulässige \"Initiativen über den Haushalt des Landes\" gemäß Art. 41 Abs. 2 LV 73\nseien nicht nur Haushaltsgesetze zu verstehen, sondern alle Initiativen, die zu einer\nwesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führten. Der Begriff\n\"Haushalt des Landes\" umfasse die Gesamtheit der Einnahmen und Ausgaben des\nLandes. Dies spiegele sich in der landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung\nzum parlamentarischen Haushaltsvorbehalt nachhaltig wider. Diese Rechtsprechung\nmesse den im Wortlaut verschiedenen haushaltsverfassungsrechtlichen Vorbehaltsnormen der einzelnen Länder zu Lasten einer Volksgesetzgebung einen im Wesentlichen einheitlichen, weiten Bedeutungsgehalt bei. Danach beträfen die Ausschlussklauseln nicht nur Initiativen über den Haushalt selbst, sondern sämtliche\nfinanzwirksamen Gesetzesvorhaben, die das Budgetrecht des Parlaments wesentlich beeinträchtigten.\n\n Die durch Art. 8 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzentwurfs angestrebte Vollfinanzierung der 74\nprivaten Ersatzschulen brächte erhebliche Kosten für den Haushalt des Landes mit\nsich, auf Grund derer von einer wesentlichen Beeinträchtigung des parlamentari-\n\n\n 8/16\n\nschen Budgetrechts ausgegangen werden müsse.\n\n B.\n Der Antrag ist zulässig. 75\n\n Den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht für verfassungsrechtliche Streitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig-Holstein eröffnen Art. 99 GG, § 13 Nr. 10\nBVerfGG i.V.m. Art. 44 LV.\n\n Keiner abschließenden Entscheidung bedarf die Frage, ob die Antragstellerin als 77\nandere Beteiligte im Organstreitverfahren im Sinne von Art. 44 Nr. 1 LV anzusehen\nist (offen gelassen in BVerfGE 60, 175 <202>; 96, 231 <240 f.>). Ist sie im Organstreitverfahren nicht beteiligtenfähig, so ist der Antrag jedenfalls gemäß Art. 44 Nr. 3\nLV zulässig. Art. 44 Nr. 3 LV weist dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidung\nin den übrigen in der Landesverfassung vorgesehenen Fällen zu. Zwar folgt die Berechtigung der Antragstellerin zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht unmittelbar aus der Landesverfassung, sondern aus § 9 Abs. 1 VAbStG. Das Volksabstimmungsgesetz ist aber in Ausführung des Verfassungsauftrags ergangen, das\nNähere zur Initiative aus dem Volk durch ein Gesetz zu regeln (Art. 41 Abs. 3 LV).\n\n C.\n Der Antrag ist offensichtlich unbegründet. 78\n\n Der Beschluss des Antragsgegners vom 4. September 1998 (Drucks 14/1657), der 79\nfristgemäß ergangen ist, erklärt die Volksinitiative zutreffend für unzulässig, weil sie\ngegen das Verbot von Initiativen über den Haushalt des Landes nach Art. 41 Abs. 2\nLV verstößt. Somit kann dahingestellt bleiben, ob sie zudem den Grundsätzen des\ndemokratischen und sozialen Rechtsstaats gemäß Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV widerspricht.\n\n I.\n Der Gesetzentwurf wurde von der Antragstellerin am 4. Mai 1998 beim Landtag eingereicht. Der Beschluss des Landtags erging am 4. September 1998. Unter Berücksichtigung der sitzungsfreien Zeit des Landtags (§ 29 VAbStG) vom 9. Juli bis zum\n19. August 1998 ist die Zwölfwochenfrist des § 8 Abs. 3 Satz 1 VAbStG gewahrt.\nDem steht nicht entgegen, dass der Beschluss des Antragsgegners erst am 11. September 1998, also nach Ablauf der Zwölfwochenfrist, zugestellt und bekannt gemacht\nwurde. Auf die Zustellung und Bekanntmachung des Beschlusses nach § 8 Abs. 3\nSatz 3 VAbStG kommt es nicht an, weil § 8 Abs. 3 Satz 1 VAbStG bei der Fristberechnung allein auf die Beschlussfassung des Landtags abstellt. Parlamentsbeschlüsse werden mit der Abstimmung verbindlich (vgl. BVerfGE 70, 324 <368>; Seifert/Hömig, GG, Kommentar, 6. Aufl., Art. 42 Rn. 2).\n\n\n\n\n 9/16\n\n II.\n Das Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt des Landes gemäß Art. 41 Abs. 81\n2 LV schließt alle Initiativen für Gesetze aus, die gewichtige staatliche Einnahmen\noder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen.\n\n Zwar lässt der Wortlaut des Art. 41 Abs. 2 LV (\"Haushalt des Landes\") auch die 82\nDeutung zu, es seien nur Initiativen mit unmittelbar haushaltsgesetzlichen Regelungen unzulässig. Gegen ein derartiges Verständnis sprechen aber entscheidend die\nEntstehungsgeschichte (1.) sowie die gesetzessystematische (2.) und die zweckorientierte Auslegung (3.) des Art. 41 Abs. 2 LV.\n\n 1. Schon die Weimarer Reichsverfassung - WRV - hat die Zulässigkeit der Volksgesetzgebung in Deutschland unter einen verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalt\ngestellt.\n\n a) Nach Art. 73 Abs. 4 WRV konnte \"über den Haushaltsplan, über Abgabengesetze 84\nund Besoldungsordnungen\" nur der Reichspräsident einen Volksentscheid veranlassen. Der Begriff des Haushaltsplans im Sinne von Art. 73 Abs. 4 WRV wurde überwiegend dahin verstanden, dass er alle Gesetze erfasste, die wegen ihres wesentlich\ngeldlichen Charakters den Haushaltsplan betrafen (vgl. Kaisenberg, Die Volksgesetzgebung nach Reichsrecht, Zeitschrift für öffentliches Recht, Band VI, Heft 2\n(1927), S. 169 <188 ff. m.w.N.>). Nach dieser Auffassung fielen diejenigen Gesetze\nunter den Haushaltsvorbehalt, die das Gesamtgleichgewicht des Haushalts störten,\neinzelne Etatposten änderten oder wesentliche Bedeutung auf budgetrechtlichem\nGebiet erlangten. Der Zweck des Art. 73 Abs. 4 WRV sollte nur dann erreicht sein,\n\"wenn man die Begriffe 'Haushaltsplan', 'Abgabengesetze', 'Besoldungsordnungen'\nweit auslegt und insbesondere unter 'Haushaltsplan' nicht bloß das Etatgesetz (Art.\n85 Abs. 2 WRV), sondern jedes Gesetz versteht, das infolge der von ihm angeordneten Einnahmen oder Ausgaben den Staatshaushalt wesentlich beeinflußt\" (Anschütz,\nDie Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Kommentar, 14. Aufl.,\n1933, Art. 73 Anm. 10).\n\n b) In Schleswig-Holstein wurden die Vorschriften über die volksinitiierte Gesetzgebung im Jahre 1990 in die Verfassung aufgenommen. Die vom Landtag eingesetzte\nEnquete-Kommission \"Verfassungs- und Parlamentsreform\" lehnte es zwar in ihrem\nSchlussbericht vom 7. Februar 1989 (vgl. LTDrucks 12/180, S. 126 f.) noch grundsätzlich ab, eine solche Gesetzgebung einzuführen. Man befürchtete vor allem, dass\neine Volksgesetzgebung das Parlament zu sehr schwäche. Der Landtags-Sonderausschuss zur Beratung des Schlussberichts der Enquete-Kommission empfahl dann aber die Aufnahme der Volksgesetzgebung in die Landesverfassung entsprechend der Verfassungslage in den anderen Ländern (vgl. LTDrucks 12/620\n vom 28. November 1989, S. 5). Die plebiszitären Mitwirkungsrechte sollten\ndazu dienen, das parlamentarische System zu ergänzen und bürgernäher auszugestalten. Wegen der Budgethoheit des Parlaments und wegen der Notwendigkeit, die\n\n\n 10/16\n\nLeistungsfähigkeit des Staates und seiner Verwaltung zu gewährleisten, sollten nach\nAuffassung des Landtags-Sonderausschusses Entscheidungen über den Haushalt\nsowie über Dienstbezüge, Steuern, Abgaben und Gebühren jedoch nicht zum Gegenstand eines Volksentscheids gemacht werden dürfen (vgl. LTDrucks 12/620\n, S. 48). An dieser Empfehlung hielt der Landtags-Sonderausschuss in seinem\nabschließenden Bericht vom 22. Mai 1990 fest (LTDrucks 12/826).\n\n 2. Der sich aus der Entstehungsgeschichte ergebende Befund, dass der Ausschluss volksinitiierter Gesetzgebung alle Gesetze erfasst, die erhebliche staatliche\nEinnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt wesentlich beeinflussen, ergibt sich auch aus dem Zusammenwirken der Art. 41 Abs. 2, 37 und 50 LV.\n\n Art. 37 LV sieht vor, dass Gesetzentwürfe außer von der Landesregierung und von 87\nLandtagsabgeordneten auch durch Initiativen aus dem Volk eingebracht werden können. Beschlossen werden die Gesetze vom Landtag oder durch Volksentscheid. Art.\n41 Abs. 2 LV schließt allerdings Volksinitiativen über den Haushalt des Landes, über\nDienst- und Versorgungsbezüge sowie über öffentliche Abgaben aus. Demnach wirkt\nder Volksgesetzgeber an der Aufstellung und Feststellung des Landeshaushalts nicht\nmit. Daran sind vielmehr nur die Landesregierung und der Landtag beteiligt (Art. 50\nLV). Das Recht der Budgetinitiative liegt allein bei der Landesregierung (Art. 50 Abs.\n3 LV). Sie hat den Gesetzentwurf zum Haushaltsplan in den Landtag einzubringen.\nDas ausschließliche Initiativrecht der Regierung beruht darauf, dass sie das Verfassungsorgan ist, das entsprechend seiner politischen Leitungsaufgabe - Bestimmung\nder Ziele der Politik, Aufstellung des Regierungsprogramms und Verwirklichung dieses Programms - auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ\nder Exekutive dem Landtag gegenübersteht (vgl. BVerfGE 45, 1 <46 f.>). Dem Landtag obliegt die Feststellung des Haushaltsplans durch Haushaltsgesetz vor Beginn\ndes Rechnungsjahres, wobei er nicht verpflichtet ist, die von der Regierung vorgelegte Budgetinitiative inhaltlich zu akzeptieren. Im Hinblick auf die Bedeutung des Budgetbewilligungsrechts des Landtags sind etwa der vorläufigen Haushaltsführung der\nRegierung nach Art. 51 LV enge Grenzen gezogen. Andererseits ist der Landesregierung die Möglichkeit eröffnet, bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedürfnis\nüber- und außerplanmäßige Ausgaben zu tätigen (Art. 52 LV). In das auf diese Weise\naustarierte Zusammenwirken von Regierung und Landtag bei Aufstellung, Feststellung und Verantwortung des Haushalts würde durch jede Art wesentlich haushaltswirksamer Volksgesetzgebung eingegriffen.\n\n Wollte man den Begriff der \"Initiative über den Haushalt des Landes\" in Art. 41 Abs. 88\n2 LV auf die förmliche Haushaltsgesetzgebung des Art. 50 Abs. 2 LV beschränken,\nverlöre die Norm ihren eigenständigen Gehalt. Da das Volk an der förmlichen Haushaltsgesetzgebung nach Art. 50 LV ohnehin nicht beteiligt ist, bedürfte es des Art. 41\nAbs. 2 LV nicht. Eine lediglich deklaratorische Bedeutung der Vorschrift kann der\nLandesverfassung aber nicht entnommen werden.\n\n 3. Der Normzweck des Haushaltsvorbehalts des Art. 41 Abs. 2 LV bestätigt das Er- 89\n\n\n\n 11/16\n\ngebnis der entstehungsgeschichtlichen und gesetzessystematischen Auslegung.\n\n a) Art. 41 Abs. 2 LV dient maßgeblich dazu, die Etathoheit des Landtags und die 90\nLeistungsfähigkeit des Staates und seiner Verwaltung vor Eingriffen durch den Volksgesetzgeber zu sichern. Haushaltswirksame Entscheidungen sind komplexer Natur,\ndie ein plebiszitäres \"Ja\" oder \"Nein\" weitgehend ausschließen. Sie sind durch zahlreiche kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre Gesetze\netwa in Gestalt sozialstaatlicher Leistungsgesetze und vertragliche Bindungen vorbestimmt. Der Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers wird auch dadurch\nbeschränkt, dass ein großer Teil der Ausgaben bei einer hohen Staatsverschuldung\ndurch Zins- und Tilgungslasten festgelegt ist. Haushaltswirksame Einnahmen und\nAusgaben sind insgesamt in ein sachgerechtes Verhältnis zueinander zu setzen; höhere Ausgaben sind durch höhere Einnahmen im Rahmen eines finanz- und wirtschaftspolitischen Gesamtkonzepts auszugleichen. Vor diesem Hintergrund wird es\ndem Volksgesetzgeber häufig schwer fallen, die finanzielle Tragweite gesetzgeberischer Entscheidungen in vollem Umfang zu ermessen.\n\n Auch unter Berücksichtigung des Normzwecks kommt dem Begriff \"Haushalt des 91\nLandes\" in Art. 41 Abs. 2 LV ein über die förmliche Haushaltsgesetzgebung hinausgehender materieller Gehalt zu. Er erstreckt sich auf jede finanzwirksame Gesetzgebung, die geeignet ist, den Gesamtbestand des Haushalts auch mit Blick auf den Anteil bestehender Ausgabenverpflichtungen wesentlich zu beeinflussen. Eine solche\nfinanzwirksame Gesetzgebung liegt regelmäßig bei einer Störung des Gleichgewichts des gesamten Haushalts vor, durch die der Haushaltsgesetzgeber zu einer\nNeuordnung des Gesamtgefüges gezwungen wird. Dies ist nicht nur dann der Fall,\nwenn die Volksinitiative in den durch Gesetz festgestellten Haushaltsplan eingreift,\nsondern auch dann, wenn sie den von der Regierung aufgestellten und in die Beratungen des Haushaltsgesetzgebers gegebenen Haushaltsplanentwurf für das jeweils\nnächste Jahr oder die zeitlich weiter ausgreifende Haushaltsplanung beeinträchtigt,\ndurch die - kraft rechtlicher Verpflichtung - bestimmte Haushaltseckwerte zukünftiger\nHaushalte festgelegt werden. Ob eine solche Beeinträchtigung vorliegt und damit die\nSchwelle eines unzulässigen Eingriffs in den Haushalt des Landes im Sinne von Art.\n41 Abs. 2 LV überschritten ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls, etwa von\nArt und zeitlicher Dauer der von einem volksinitiierten Gesetzentwurf ausgehenden finanziellen Belastung ab.\n\n Diese Auslegung des Art. 41 Abs. 2 LV, die entscheidend auf die Etathoheit des 92\nLandtags und die Leistungsfähigkeit des Staates abstellt, schränkt zwar das Recht\nder Volksgesetzgebung ein, lässt es aber keineswegs leer laufen. Vielmehr bleibt der\nVolksgesetzgebung auch in Fragen von hoher Bedeutung für den Einzelnen und die\nAllgemeinheit ein Anwendungsbereich. So sind Fragen etwa nach der Reichweite\nstaatlicher Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Fragen der Ausgestaltung der Kommunalverfassung, aber auch des Schulwesens, die weder mittelbar noch unmittelbar wesentliche haushaltswirksame Ausgaben nach sich ziehen, der Volksgesetzgebung zugänglich.\n\n\n 12/16\n\n b) Diese Beurteilung von Funktion und Zweck des verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalts gegenüber der Volksgesetzgebung wird von den Verfassungsgerichten der Länder, soweit sie sich mit der Frage haushaltswirksamer Volksgesetzgebung entsprechend dem jeweiligen Landesverfassungsrecht befasst haben, geteilt.\nDer Rechtsprechung liegen Fälle zur schulischen Selbstverwaltung und Lernmittelfreiheit sowie zum kommunalen Wohnungsbaurecht und zur finanziellen Förderung\nder Rückkehrbereitschaft von ausländischen Staatsangehörigen zu Grunde.\n\n Der Bayerische Verfassungsgerichtshof und der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen halten haushaltswirksame Gesetzentwürfe, die das Volk einbringt,\nfür unzulässig, wenn sie auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluss nehmen,\ndamit das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stören, zu einer Neuordnung des\nGesamtgefüges zwingen und zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führen (vgl. BayVerfGH, BayVBl 1977, S. 143 <150>; DVBl\n1995, S. 419 <425 f.>; NVwZ-RR 2000, S. 401 <403>; BremStGH, NVwZ 1998, S.\n388 <389>; NordÖR 1998, S. 297 <299>). In der Sache ähnlich entscheidet der\nNordrhein-Westfälische Verfassungsgerichtshof, der Volksbegehren über Finanzfragen nach Art. 68 Abs. 1 Satz 4 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen als\nunzulässig beurteilt, wenn der Schwerpunkt des Gesetzentwurfs in der Anordnung\nvon Einnahmen oder Ausgaben liegt, die den Staatshaushalt wesentlich beeinflussen\n(vgl. NRWVerfGH, NVwZ 1982, S. 188 <189>).\n\n III.\n Nach diesem Maßstab verletzt die verfassungsändernde Gesetzesinitiative der Antragstellerin Art. 41 Abs. 2 LV. Sie löst gewichtige staatliche Ausgaben aus und beeinflusst die Haushaltsplanung wesentlich, weil sie das Gleichgewicht des gesamten\nHaushalts stört und zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges zwingt. Die Gesetzesinitiative sieht gleichmäßige öffentliche Zuschüsse für Schulen in staatlicher, kommunaler oder freier Trägerschaft vor, die in ihrer Höhe so bemessen sein müssen, dass\nsie den unentgeltlichen Zugang zu den Schulen ermöglichen (Art. 8 Abs. 2 Entwurf-LV). Das hätte zwangsläufig umfangreiche staatliche Ausgaben zur Folge. Schulen in\nprivater Trägerschaft müssten unter Aufwendung oder Umverteilung erheblicher\nHaushaltsmittel Schulen in öffentlicher Trägerschaft gleichgestellt werden.\n\n 1. Die Gesetzesinitiative zielt mit der Neufassung von Art. 8 LV auf eine Verfassungsänderung ab, die die künftige Haushaltsplanung unmittelbar beeinflusst. Dass\nes vor ihrer Umsetzung erst der fachgesetzlichen Konkretisierung durch ein neues\nSchulgesetz bedarf, ändert daran nichts. Art. 8 Abs. 2 Entwurf-LV stellt verbindlich\nfest, dass private und öffentliche Schulen künftig nach gleichen Maßstäben öffentlich\nfinanziert werden. In dem in Folge der Verfassungsänderung zu erlassenden Schulgesetz kann es nur noch um die Art und Weise dieser Finanzierung gehen. Die von\nallen Beteiligten grundsätzlich anerkannte Ausgabenwirksamkeit der Volksinitiative\nfür künftige Landeshaushalte folgt bereits aus der beabsichtigten Verfassungsänderung.\n\n\n 13/16\n\n 2. Der Gesetzentwurf greift in die künftige Haushaltsplanung auf Dauer wesentlich 97\nein. Die von der Antragstellerin veranlassten Berechnungen zeigen auf, dass durch\ndie angestrebte finanzielle Gleichstellung der Privatschulen mit öffentlichen Schulen\neine jährliche Haushaltsmehrbelastung von mindestens 32,82 Mio. DM entstehen\nwird. Der Antragsgegner rechnet sogar mit jährlichen Mehrkosten von 50 Mio. DM.\nDamit ist der Etat für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur (Einzelplan 07)\ndes Landes, der für das Haushaltsjahr 1998 Ausgaben von 3,28 Mrd. DM ausweist,\nwesentlich betroffen, zumal die nicht durch die Personalausgaben in Höhe von 2,46\nMrd. DM gebundenen Mittel dieses Etats nur ca. 820 Mio. DM ausmachen (vgl. Haushaltsbegleitgesetz 1998, GVOBl Schl.-H. S. 37 <64 f.>). Hiervon erhalten deutsche\nPrivatschulen Zuschüsse von über 54,75 Mio. DM; weitere 46,41 Mio. DM sieht der\nLandeshaushalt 1998 für die Schulen der dänischen Minderheit vor. Diese Zuschüsse könnten nicht gekürzt werden, ohne das Ziel der Antragstellerin - eine gleichwertige finanzielle Ausstattung von Privatschulen und öffentlichen Schulen - zu gefährden.\nEs verbleiben demnach knapp 720 Mio. DM, innerhalb derer Haushaltskürzungen zu\nGunsten neu entstehender Ausgaben im Einzelplan 07 denkbar wären.\n\n Eine derartige Beeinflussung des Bildungsetats ist geeignet, das Gleichgewicht des 98\nkünftigen Gesamthaushalts zu stören. Es liegt nahe, dass der von Regierung und\nParlament ausbalancierte Gesamthaushalt aus dem Gleichgewicht geraten würde,\nwenn die durch die Gesetzesinitiative veranlassten Ausgaben außerhalb des Einzelplans 07 ausgeglichen werden müssten. Die zusätzlich entstehende Haushaltsbelastung macht - bezogen auf das Jahr 1998 - den Zahlen der Antragstellerin zufolge ca.\n0,5 v.H. und nach den Zahlen des Antragsgegners ca. 0,7 v.H. des Gesamthaushalts\nvon ca. 18 Mrd. DM aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch außerhalb des Bildungsetats ein erheblicher Anteil der Ausgaben langfristig - etwa für Personalkosten\nund den Schuldendienst - festgelegt und damit der zeitnahen Disposition des Haushaltsgesetzgebers entzogen ist.\n\n Stellt man zusätzlich die schwierige Haushaltslage des Landes Schleswig-Holstein 99\nim Jahr 1998 in Rechnung (vgl. BVerfGE 99, 57 <66 ff.>), so tritt die Problematik des\nEtatausgleichs und die Gefahr nicht zu schließender Deckungslücken in Folge der\nangestrebten Volksgesetzgebung verschärft zu Tage. Das gilt insbesondere, wenn\nman davon ausgeht, dass das theoretische Einsparungspotenzial für den schleswigholsteinischen Gesamthaushalt 1998 nur noch 121,8 Mio. DM beträgt (vgl. BVerfGE\n99, 57 <68>).\n\n IV.\n Der Gesetzentwurf ist nicht - entsprechend dem Rechtsgedanken des § 139 BGB - 100\nin einen (unzulässigen) haushaltswirksamen und einen (zulässigen) budgetunabhängigen Teil aufteilbar. § 10 Abs. 3 VAbstG erlaubt zwar, volksinitiierte Gesetzentwürfe\nzu ändern. Dies setzt aber voraus, dass der Landtag den Gesetzentwurf für zulässig\nhält (§ 10 Abs. 1 VAbstG). Die Vorschrift kann demzufolge nicht auf den vorliegenden\nFall eines Gesetzentwurfs angewandt werden, dessen Unzulässigkeit der Landtag\n\n\n 14/16\n\nnach § 9 VAbstG festgestellt hat.\n\n\n Limbach Sommer Jentsch\n\n Hassemer Broß Osterloh\n\n Di Fabio\n\n\n\n\n 15/16\n\nBundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Juli 2000 -\n2 BvK 3/98\n\nZitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Juli 2000 - 2 BvK 3/98 -\n Rn. (1 - 100), http://www.bverfg.de/e/ks20000703_2bvk000398.html\n\nECLI ECLI:DE:BVerfG:2000:ks20000703.2bvk000398\n\n\n\n\n 16/16\n","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2000-07-03/2-bvk-3-98","cited_norms":[{"jurabk":"BGB","ref":"§ 139","ref_norm":"139","n":2},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 24","ref_norm":"24","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 6","ref_norm":"6","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 7","ref_norm":"7","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 99","ref_norm":"99","n":1},{"jurabk":"BVerfGG","ref":"§ 13","ref_norm":"13","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2000-07-03/2-bvk-3-98","retrieved":"2026-07-10 10:45:58.716993+00:00"},"card":{"id":"bverfg/2000-07-03/2-bvk-3-98","court":"BVerfG","court_id":"bverfg","court_as_stated":"BVerfG","panel":"Zweiter Senat","date":"2000-07-03","dockets":["2 BvK 3/98"],"decision_type":"Beschluss","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2000:ks20000703.2bvk000398","ids":{"ecli":"ECLI:DE:BVerfG:2000:ks20000703.2bvk000398"},"cite_as":"BVerfG, Beschluss vom 03.07.2000 – 2 BvK 3/98","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/2000-07-03/2-bvk-3-98","headnotes":[{"kind":"leitsatz","author":"gericht","text":"Das Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt des Landes gemäß Artikel 41\nAbsatz 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein schließt alle Initiativen für\nGesetze aus, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und\ndamit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen.\n\n 1/16","basis":"source_field","source":null}],"leitsatz_status":"from_court","tenor":{"text":"Der Antrag wird verworfen.\n\n 2/16","basis":"court_formula","source":null},"tenor_status":"held","cited_norms":[{"id":"BGB/139","law":"BGB","abbreviation":"BGB","ref":"139","label":"§ 139 BGB","mentions":2},{"id":"BVerfGG/24","law":"BVerfGG","abbreviation":"BVerfGG","ref":"24","label":"§ 24 BVerfGG","mentions":1},{"id":"GG/6","law":"GG","abbreviation":"GG","ref":"6","label":"Art 6 GG","mentions":1},{"id":"GG/7","law":"GG","abbreviation":"GG","ref":"7","label":"Art 7 GG","mentions":1},{"id":"GG/99","law":"GG","abbreviation":"GG","ref":"99","label":"Art 99 GG","mentions":1},{"id":"BVerfGG/13","law":"BVerfGG","abbreviation":"BVerfGG","ref":"13","label":"§ 13 BVerfGG","mentions":1}],"cited_norms_basis":"extracted_from_text","normenkette":null,"proceeding":{"entries":[],"has_records":false,"note":"No Verfahrensgang record names this decision. 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