{"status":"available","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:1994:ls19940222.1bvl003088","court":"BVerfG","senate":"Erster Senat","decided":"1994-02-22","aktenzeichen":"1 BvL 30/88","doktyp":"Urteil","leitsatz":"zum Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 1994\n\n 1 BvL 30/88\n\n1. Die Rundfunkfreiheit erfordert nicht die Gebührenfestsetzung durch\n die Rundfunkanstalten selbst. Eine Festsetzung der Rundfunkgebühr\n durch Staatsvertrag der Länder und anschließende Umsetzung in Landesrecht ist mit dem Grundgesetz vereinbar.\n\n2. Art 5 Abs 1 Satz 2 GG verlangt für die Festsetzung der Rundfunkgebühr ein Verfahren, das dem öffentlichrechtlichen Rundfunk die zur\n Erfüllung seiner Aufgabe im dualen System erforderlichen Mittel gewährleistet und ihn vor Einflußnahmen auf das Programm wirksam sichert.\n\n3. Für die Gebührenfinanzierung gilt der Grundsatz der Programmneutralität. Im Verfahren der Gebührenfestsetzung ist von den Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten auszugehen. Die Gebühr darf\n nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden.\n\n4. Die Überprüfung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten darf sich\n nur darauf beziehen, ob sich ihre Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkaustrags halten und ob der\n aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den\n Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden\n ist.\n\n5. Der so überprüfte Bedarf der Rundfunkanstalten darf bei der Gebührenfestsetzung nur aus Gründen unterschritten werden, die vor der\n Rundfunkfreiheit Bestand haben. Dazu gehören namentlich die Interessen der Gebührenzahler. Abweichungen sind zu begründen.\n\n\n\n\n 1/37","text_plain":"BUNDESVERFASSUNGSGERICHT\n\n- 1 BvL 30/88 - Verkündet\n am 22. Februar 1994\n IM NAMEN DES VOLKES\n Keil\n\n In dem Verfahren Regierungssekretärin\n als Urkundsbeamtin\n zur verfassungsrechtlichen Prüfung,\n der Geschäftsstelle\n\n ob der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom 14. Juni\n 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und dem 26. Oktober 1982 unterzeichneten\n Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten\n (GVBl. 1983 S. 379), soweit er Art. 1 des Staatsvertrags betrifft, mit dem Grundgesetz vereinbar war,\n\n - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs\n vom 6. Juli 1988 (Nr. 25 B 87.00860) -\n\nhat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung\n\n des Präsidenten Herzog,\n\n der Richter Henschel,\n\n Seidl,\n\n Grimm,\n\n Söllner,\n\n Dieterich,\n\n Kühling\n\n und der Richterin Seibert\n\naufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. November 1993 durch\n\n Urteil\n\nfür Recht erkannt:\n\n\n\n\n 2/37\n\n Der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom\n 14. Juni 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und dem 26. Oktober 1982\n unterzeichneten Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und\n zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (GVBl. 1983 S. 379) war, soweit er dessen Artikel 1 betrifft, mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes\n unvereinbar.\n\n Gründe:\n\n A.\n Das Verfahren betrifft die Frage, ob der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen 1\nLandtags zu dem Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr von 1982 mit\ndem Grundgesetz vereinbar war. Im Kern geht es darum, ob die Festsetzung der\nRundfunkgebühr durch die Landtage den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks verletzt.\n\n I.\n 1. Die Rundfunkgebühr war ursprünglich eine Postgebühr. Sie wurde von der Post 2\nfestgesetzt, die auch die Rundfunksendungen ausstrahlte und die privatrechtlich organisierten Rundfunkgesellschaften beherrschte. Die Gebühr war für die Erlaubnis\nzur Errichtung und zum Betrieb eines Rundfunkgeräts zu entrichten. Gläubigerin der\nRundfunkgebühr war die Post, nicht die jeweilige Rundfunkgesellschaft. Die Post verteilte das Gebührenaufkommen nach Abzug eines Eigenanteils an die Rundfunkgesellschaften. Diese durften ferner entgeltlich Werbesendungen veranstalten.\n\n Bei der Gebührenfinanzierung blieb es auch nach der durch die westlichen Siegermächte vorgenommenen Reorganisation des Rundfunks nach 1945. Teilweise wurden nun aber die Rundfunkanstalten Gläubiger der Gebührenforderung, die die Post\nnur noch einzog. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebührenhöhe nahm jedoch weiterhin die Post in Anspruch. Sie band sich aber teilweise vertraglich an die Zustimmung der Rundfunkanstalten. So war der Einführung der zusätzlichen Fernsehgebühr eine Vereinbarung zwischen der Deutschen Bundespost und dem\nNordwestdeutschen Rundfunk vorausgegangen.\n\n Mit zwei Entscheidungen vom 15. März 1968 (BVerwGE 29, 214; UFITA Bd. 52 4\n<1969>, S. 302, 309) stellte das Bundesverwaltungsgericht demgegenüber fest, die\nRundfunkgebühr werde nicht dafür bezahlt, daß die Post dem Teilnehmer gestatte,\nein Empfangsgerät aufzustellen und zu betreiben. Sie gehöre daher nicht zum Recht\ndes Post- und Fernmeldewesens. Deswegen sei es auch nicht Sache der Post, die\nGebühr festzusetzen. Dieses Recht stehe vielmehr den Ländern zu, weil diese die\nGesetzgebungskompetenz für den Rundfunk hätten.\n\n Noch im selben Jahre schlossen die Länder daraufhin zwei Staatsverträge, einen 5\nüber die Regelung des Rundfunkgebührenwesens und einen weiteren über die Höhe\n\n\n 3/37\n\nder Rundfunkgebühr, die bei dieser Gelegenheit erstmals angehoben wurde. Die\nStaatsverträge traten nach langwierigen Verhandlungen der Ministerpräsidenten und\neinem schwierigen Ratifikationsprozeß in den Landtagen am 1. Januar 1970 in Kraft.\nZwischen den Rundfunkanstalten wurde gleichzeitig ein Finanzausgleich vereinbart.\nFerner begannen die Rundfunkanstalten, ein eigenes Gebühreneinzugssystem aufzubauen.\n\n In Reaktion auf die Einigungsschwierigkeiten bei der ersten Gebührenerhöhung 6\nsetzten die Regierungschefs der Länder im Februar 1973 zur Vorbereitung der zweiten Gebührenerhöhung eine \"Arbeitsgruppe Rundfunkgebühr\" ein, der Vertreter der\nStaatskanzleien und der Rechnungshöfe der Länder angehörten. Vertreter von ARD\nund ZDF sollten beteiligt werden. Aus dieser Arbeitsgruppe ging am 20. Februar\n1975 die bis heute bestehende \"Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der\nRundfunkanstalten\" (im folgenden KEF) hervor, die anfangs aus vier Mitgliedern der\nStaatskanzleien, vier Mitgliedern der Landesrechnungshöfe, vier unabhängigen\nSachverständigen sowie einem nicht stimmberechtigten Vorsitzenden bestand und\nnach Bedarf Vertreter der Rundfunkanstalten hinzuzog. Die KEF nahm die Arbeit am\n2. Juli 1975 auf. Ihre Aufgabe war in dem Beschluß der Ministerpräsidenten vom\n20. Februar 1975 wie folgt festgelegt:\n\n Die Kommission hat die Aufgabe, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten fortlaufend zu ermitteln. Sie erstattet den Ministerpräsidenten alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht. Aus gegebenem Anlaß legt sie einen Prüfungsbericht vor, in dem sie die Finanzlage der\n Rundfunkanstalten darlegt und insbesondere zu der Frage Stellung\n nimmt, ob, in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühren notwendig erscheint. Die Ministerpräsidenten können jederzeit in Sonderfällen ein Gutachten der Kommission anfordern.\n\n Die Arbeiten und Empfehlungen der Kommission dienen als Entscheidungshilfe für 8\ndie Landesregierungen und die Länderparlamente.\n\n 2. a) In dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum war die Rundfunkgebühr dem Grunde nach in dem Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 5. Dezember 1974 (Rundfunkgebührenstaatsvertrag) geregelt.\nDessen § 3 Abs. 2 Satz 1 bestimmte:\n\n Jeder Rundfunkteilnehmer hat ... für jedes von ihm zum Empfang 10\n bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für\n das Bereithalten jedes Fernsehgerätes jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten.\n\n Nach Art. 3 Abs. 1 wurde die Höhe der Rundfunkgebühr durch besonderen Staatsvertrag festgesetzt. Nähere Regelungen über die Kriterien und das Verfahren der\nFestsetzung traf der Staatsvertrag nicht.\n\n\n\n 4/37\n\n Über die Entrichtung der Gebühr bestimmte Art. 8: 12\n\n (1) ...\n\n (2) Die Rundfunkgebühren sind an die zuständige Landesrundfunkanstalt als Schickschuld zu entrichten. ...\n\n (3) ...\n\n (4) Ist eine Rundfunkgebühr ohne rechtlichen Grund entrichtet 14\n worden, so hat derjenige, auf dessen Rechnung die Zahlung bewirkt\n worden ist, gegen die zuständige Rundfunkanstalt einen Anspruch\n auf Erstattung des entrichteten Betrages. ...\n\n (5) ...\n\n b) Die Höhe der Gebühr war für den hier maßgeblichen Zeitraum in Art. 1 des 15\nStaatsvertrags über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten vom 6. Juli/\n26. Oktober 1982 festgesetzt worden. Die Bestimmung lautete:\n\n Artikel 1 16\n\n Die Rundfunkgebühr wird wie folgt festgesetzt: 17\n\n die Grundgebühr beträgt monatlich 5,05 DM, 18\n\n die Fernsehgebühr monatlich 11,20 DM.\n\n Art. 3 dieses Staatsvertrags legte den Landesrundfunkanstalten und dem ZDF die 19\nVerpflichtung auf, für die Durchführung des Versuchs mit Breitbandkabel einen Betrag von 35 Mio. DM je Projekt bereitzustellen. Die Vorschrift lautete:\n\n Artikel 3 20\n\n (1) Für die Durchführung der Versuche mit Breitbandkabel (Kabelpilotprojekte) in den Ländern Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen\n und Rheinland-Pfalz ist von den Landesrundfunkanstalten und der\n Anstalt \"Zweites Deutsches Fernsehen\" ein Betrag von 35 Millionen\n DM je Projekt bereitzustellen.\n\n (2) Die nach Landesrecht zuständigen Stellen können den Betrag 22\n nach Absatz 1 in zwölf gleichen Teilbeträgen vierteljährlich, jeweils\n in der Mitte des Kalendervierteljahres, abrufen oder diese Teilbeträge auf einen der späteren Abruftermine übertragen. Erster Abruftermin ist der 15. Februar 1984, letzter Abruftermin ist der 15. November 1986. Soweit Teilbeträge nicht bis zum letzten Abruftermin\n abgerufen worden sind, verbleiben sie dem allgemeinen Rundfunkgebührenaufkommen.\n\n (3) Die Beträge dürfen nur für Investitionen und für den techni- 23\n\n\n 5/37\n\n schen Betrieb der Kabelfernsehzentralen einschließlich Studiotechnik und Verwaltungskosten verwendet werden. Die Verwendung der\n Beträge ist von den Ländern, in denen Kabelpilotprojekte durchgeführt werden, spätestens ein halbes Jahr nach Beendigung der Versuche allen Ländern nachzuweisen.\n\n (4) Die Anteile der Landesrundfunkanstalten und der Anstalt 24\n \"Zweites Deutsches Fernsehen\" bemessen sich nach dem Fernsehgebührenschlüssel des § 23 Abs. 1 des Staatsvertrages über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts \"Zweites Deutsches\n Fernsehen\"; die Anteile der Landesrundfunkanstalten zueinander\n bemessen sich nach dem zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses\n Staatsvertrages geltenden Fernsehgebührenschlüssel.\n\n Kabelpilotprojekte hatte die von der Bundesregierung eingesetzte Kommission für 25\nden Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) bereits in ihrem Telekommunikationsbericht von 1976 empfohlen. Zweck war die Erprobung neuer Übertragungstechniken und Programmformen. Die Ministerpräsidenten der Länder einigten sich 1978 auf einen befristeten Versuch mit Breitbandkabel, an dem sowohl die\nRundfunkanstalten als auch private Anbieter beteiligt werden sollten. Dem Beschluß\nwar eine öffentliche Auseinandersetzung vorangegangen, in der insbesondere die\nBesorgnis eine Rolle spielte, daß mit den Kabelpilotprojekten eine Privatisierung des\nRundfunks eingeleitet werden solle. Das Land Hessen gab zu Protokoll, daß es die\nFinanzierung privater Programmträger aus dem Gebührenaufkommen für unzulässig\nhalte.\n\n Im Jahr 1980 einigten sich die Ministerpräsidenten auch auf die Finanzierung der 26\nKabelpilotprojekte. Aus Haushaltsmitteln sollten finanziert werden: die Kosten der\nMedienkommission zur wissenschaftlichen Begleitung der Projekte, die Investitionskosten der Kabelfernsehzentralen einschließlich der Studiotechnik, die technischen\nBetriebskosten der Kabelfernsehzentralen einschließlich der Studiotechnik und Verwaltungskosten. Die Investitions- und Betriebskosten sollten aus dem allgemeinen\nRundfunkgebührenaufkommen finanziert werden. Dazu beschlossen die Ministerpräsidenten am 14. November 1980:\n\n In einem neuen Staatsvertrag, der über die allgemeine Anpassung 27\n der Rundfunkgebühr entscheidet, wird für die Dauer von drei Jahren\n ein zusätzlicher monatlicher Betrag der Rundfunkgebühr als Innovationsbeitrag aufgenommen. Die Höhe des Betrages ist so zu bemessen, daß er in drei Jahren 140 Millionen DM erbringt.\n\n Dafür wurde ein Anteil von 0,20 DM an der Fernsehgebühr errechnet (sogenannter 28\nKabelgroschen).\n\n 3. In der Folgezeit sind die Rechtsgrundlagen der Rundfunkgebühr mehrfach geändert worden. Nähere Maßgaben für die Festsetzung der Rundfunkgebühr enthielt\n\n\n\n 6/37\n\nerstmals Art. 4 des Staatsvertrags zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) vom 1./3. April 1987. Nach Überprüfung des Verfahrens und der Zusammensetzung der KEF faßten die Ministerpräsidenten auch über diese am 19. Mai\n1988 einen neuen Beschluß.\n\n Die Regelungen des Rundfunkstaatsvertrags von 1987 sind im wesentlichen in den 30\nnunmehr geltenden Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom\n31. August 1991 übernommen worden. Er umfaßt sechs Einzelstaatsverträge (Art. 1\nbis 6) sowie Übergangsbestimmungen (Art. 7) und regelt das Außerkrafttreten früherer Vorschriften (Art. 8).\n\n Der Rundfunkstaatsvertrag (Art. 1 des gesamten Staatsvertrags) regelt im II. Abschnitt den öffentlichrechtlichen Rundfunk und trifft in diesem Zusammenhang auch\nBestimmungen über dessen Finanzierung. Die hier interessierenden Vorschriften\nlauten:\n\n § 10\n\n Funktionsgerechte Finanzausstattung, 32\n\n Grundsatz des Finanzausgleichs 33\n\n (1) Die Finanzausstattung hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 34\n in die Lage zu versetzen, seine verfassungsmäßigen und gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen; sie hat insbesondere den Bestand und\n die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten.\n\n (2) Der Finanzausgleich unter den Landesrundfunkanstalten ist 35\n Bestandteil des Finanzierungssystems der ARD; er stellt insbesondere eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Anstalten Saarländischer Rundfunk, Radio Bremen und Sender Freies Berlin sicher. Der Umfang der Finanzausgleichsmasse und ihre Anpassung\n an die Rundfunkgebühr bestimmen sich nach dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag.\n\n § 11\n\n Finanzierung 36\n\n (1) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich durch Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen\n Einnahmen; vorrangige Finanzierungsquelle ist die Rundfunkgebühr.\n\n (2) Das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts begründet 38\n auch künftig die Rundfunkgebührenpflicht.\n\n § 12\n\n\n\n 7/37\n\n Ermittlung des Finanzbedarfs 39\n\n (1) Der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und\n Sparsamkeit geprüft und mindestens alle zwei Jahre festgestellt.\n\n (2) Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs sind insbesondere zugrunde zu legen\n\n 1. die wettbewerbsfähige Fortführung der bestehenden Hörfunkund Fernsehprogramme, die durch Staatsvertrag aller Länder zugelassenen Fernsehprogramme sowie die nach Landesgesetz jeweils\n zulässigen neuen Hörfunkprogramme,\n\n 2. die Teilhabe an den neuen rundfunktechnischen Möglichkeiten, 43\n\n 3. die allgemeine Kostenentwicklung und die besondere Kostenentwicklung im Medienbereich,\n\n 4. die Entwicklung der Werbeeinnahmen und der sonstigen Einnahmen.\n\n (3) Unter Berücksichtigung des bisherigen Verfahrens soll bei der 46\n Ermittlung des Finanzbedarfs ein hoher Grad der Objektivierbarkeit\n erreicht werden.\n\n (4) Über eine Anpassung der Rundfunkgebühr wird jeweils anschließend an die Feststellung des Finanzbedarfs entschieden. § 16\n bleibt unberührt.\n\n Die weiteren Vorschriften betreffen die Werbung. 48\n\n Der Rundfunkgebührenstaatsvertrag (Art. 4 des gesamten Staatsvertrags) regelt im 49\nwesentlichen Voraussetzungen und Erfüllung der Gebührenschuld. Der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (Art. 5 des gesamten Staatsvertrags) legt die Höhe der\nRundfunkgebühr fest und bestimmt diejenigen Mittel, die für andere Zwecke abzuführen sind, namentlich für den Aufbau des Rundfunks in den neuen Bundesländern, für\ndie Einrichtung eines bundesweiten Hörfunks und für die Landesmedienanstalten.\nFerner wird der Finanzausgleich unter den Rundfunkanstalten näher geregelt.\n\n Die KEF ist in dem Staatsvertrag nicht erwähnt. Sie findet ihre Grundlage in dem 50\ngenannten Beschluß der Ministerpräsidenten, der am 29. Juni 1992 wie folgt neu gefaßt wurde:\n\n A.\n\n I.Zusammensetzung der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten\n\n 1. Die von den Ministerpräsidenten mit Beschluß vom 20.2.1975 52\n errichtete Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der in der\n\n\n 8/37\n\nArbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten\nder Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossenen\nRundfunkanstalten des Landesrechts und der Anstalt des öffentlichen Rechts \"Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)\" besteht aus\n\n - fünf Mitgliedern aus den Staats- und Senatskanzleien der Länder;\n\n - fünf Mitgliedern aus den Landesrechnungshöfen und 54\n\n - sechs von den Ländern und von Rundfunkveranstaltern unabhängigen Sachverständigen (dabei entfällt der Bereich eines Sachverständigen für neue Rundfunktechniken oder Programmproduktionen zugunsten des zusätzlichen Rechnungshofvertreters) sowie\naus\n\n - dem Vorsitzenden (ohne Stimmrecht). 56\n\n Vorsitzender ist der Chef der Staatskanzlei des Landes Rheinland- 57\nPfalz als Vorsitzland der Rundfunkkommission. Stellvertreter des\nVorsitzenden der Kommission ist das vom Bayerischen Obersten\nRechnungshof bestellte Mitglied der Kommission.\n\n Jedes Land benennt ein Mitglied. 58\n\n Zu den einzelnen Gruppen der Mitglieder aus den Staats- und Senatskanzleien der Länder, der Mitglieder aus den Landesrechnungshöfen und der Sachverständigen soll möglichst jeweils ein\nVertreter aus den Ländern mit einer im Finanzausgleich nehmenden\nRundfunkanstalt gehören.\n\n Die Mitglieder sind in ihrer Aufgabenerfüllung unabhängig und an 60\nAufträge oder Weisungen nicht gebunden.\n\n 2. Fachleute aus dem Bereich der Rundfunktechnik sind als Berater der Kommission hinzuzuziehen.\n\n 3. Die Gruppe der Sachverständigen soll sich wie folgt zusammensetzen:\n\n a) zwei Wirtschaftsprüfer, die mit der Prüfung öffentlicher Haushalte vertraut sind,\n\n b) zwei Vertreter aus dem Bereich Betriebswirtschaft; sie sollen 64\nfachkundig in Personalfragen bzw. für Investitionen und Rationalisierung sein;\n\n c) ein Vertreter aus dem Bereich der Wissenschaft; er soll die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst haben und über besondere Erfahrungen auf dem Gebiet des Rund-\n\n\n 9/37\n\nfunks verfügen;\n\n d) ein Vertreter aus dem Bereich der Medienwirtschaft; er soll 66\nKenntnisse in der Gestaltung und Verwertung von Programmproduktionen haben.\n\n 4. Die Länder, die nicht Mitglieder aus den Gruppen der Staatsund Senatskanzleien und der Landesrechnungshöfe entsenden, benennen jeweils einen Sachverständigen aus den Bereichen Wirtschaftsprüfung, Betriebswirtschaft und Wissenschaft.\n\n 5. Die Sachverständigen werden anschließend von den Ministerpräsidenten jeweils für die Dauer von 4 Jahren berufen; eine Wiederberufung ist zulässig.\n\n Der Vorsitzende der Rundfunkkommission schließt die Dienstverträge mit den Sachverständigen zugleich im Auftrag der anderen\nLänder. Die Verträge bedürfen nicht der Zustimmung der Ministerpräsidenten.\n\n II.Aufgaben der Kommission 70\n\n 1. Die Kommission hat die Aufgabe, ausgehend von den Anmeldungen, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten gemäß den dafür\ngeltenden rundfunkrechtlichen Bestimmungen nach den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit fortlaufend zu ermitteln.\nSie nimmt die Prüfung unter Wahrung der Programmautonomie vor.\n\n 2. Die Kommission erstattet den Ministerpräsidenten alle zwei Jahre einen Prüfungsbericht, in dem sie unter Beachtung des Art. 1\n§ 12 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und insbesondere zu der Frage Stellung nimmt, ob, in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühr notwendig\nerscheint. Sie weist auch in Zukunft zugleich auf die Notwendigkeit\nund Möglichkeiten für eine Änderung des Finanzausgleichs der\nRundfunkanstalten hin.\n\n 3. In dem Prüfungsbericht macht die Kommission einen rechnerisch begründeten Vorschlag für eine etwaige Gebührenanpassung,\nder betragsmäßig beziffert werden oder bei unterschiedlichen Entwicklungsmöglichkeiten aus einer Spanne bestehen kann.\n\n 4. Abweichende Meinungen von Mitgliedern der Kommission werden auf deren Verlangen in den Prüfungsbericht aufgenommen.\n\n 5. Die Ministerpräsidenten können jederzeit in Sonderfällen ein 75\nGutachten der Kommission anfordern.\n\n\n\n 10/37\n\n 6. Die Arbeiten und Empfehlungen der Kommission dienen als Entscheidungshilfe für die Landesregierungen und die Landesparlamente.\n\n III.Verfahren und Beschlußfassung 77\n\n 1. Vertreter der Rundfunkanstalten sind nach Bedarf zu den Beratungen hinzuzuziehen. Vor der abschließenden Meinungsbildung in\n der Gesamtkommission ist den Rundfunkanstalten auf Intendanten-Ebene Gelegenheit zu einer Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck werden ARD und ZDF die wesentlichen Zwischenergebnisse der Kommission mitgeteilt.\n\n 2. Zu der Stellungnahme der Rundfunkanstalten zum Bericht der 79\n Kommission, die den Ministerpräsidenten zugeleitet wird, äußert\n sich die Kommission wiederum gegenüber den Ministerpräsidenten\n\n 3. Die Kommission faßt ihre Beschlüsse mit einer Mehrheit von 80\n mindestens zehn Stimmen ihrer stimmberechtigten Mitglieder.\n\n IV. bis VI. ... 81\n\n In Teil B sind die Sachverständigen benannt. 82\n\n II.\n 1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, bayerische Fernsehteilnehmer, verlangten 83\nvom Bayerischen Rundfunk die Rückzahlung desjenigen Teils der Rundfunkgebühr,\nder gemäß Art. 3 Abs. 1 des Staatsvertrags von 1982 von den Rundfunkanstalten zur\nFinanzierung der Kabelpilotprojekte bereitzustellen war. Sie machten geltend, der\n\"Kabelgroschen\" sei kein Teil der Rundfunkgebühr, sondern eine selbständige Abgabe, die auch einer selbständigen rechtlichen Bewertung bedürfe. Ihrer Natur nach\nstelle sie eine Sonderabgabe dar. Deren Erhebung sei unzulässig, weil es an der erforderlichen Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung fehle, denn 99 vom Hundert\naller Haushalte könnten nicht in den Genuß des Kabelfernsehens kommen. Überdies\nwerde der Betrag für einen rechtswidrigen Zweck verwendet, denn er diene der Finanzierung privaten Rundfunks und damit primär kommerziellen Interessen.\n\n Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab (ZUM 1987, S. 472). Der strittige Teil der 84\nRundfunkgebühr stelle keine Steuer oder Sonderabgabe dar. Er sei dazu bestimmt,\nzulässige Aufgaben im Rahmen der Gesamtveranstaltung von Rundfunk zu finanzieren. Dazu gehöre auch die Erprobung neuer Techniken zur Versorgung der Rundfunkteilnehmer mit Radio- und Fernsehprogrammen. Daß im Rahmen der Kabelpilotprojekte Programme privater Anbieter verbreitet würden, mache den\n\"Kabelgroschen\" ebenfalls nicht rechtswidrig, denn es komme allein auf den legalen\nrundfunkrechtlichen Zweck der Erprobung neuer Techniken an. Die Verpflichtung der\nRundfunkteilnehmer, die volle Gebühr selbst dann zu entrichten, wenn sie die über\nKabel verbreiteten Sendungen nicht empfangen könnten, verstoße nicht gegen das\n\n\n 11/37\n\nÄquivalenzprinzip, dem Gebühren genügen müßten. Da der strittige Teil der Gebühr\nweniger als 2 vom Hundert der Gesamtgebühr betrage, liege keine erhebliche Verzerrung vor. Die Zahlungsverpflichtung für sämtliche Fernsehteilnehmer verstoße\nauch nicht gegen den Gleichheitssatz, weil die in dem Versuch gesammelten Erfahrungen künftig allen Teilnehmern zugute kämen.\n\n 2. Auf die Berufung der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,\n\n ob der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom 14. Juni 86\n1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und 26. Oktober 1982 unterzeichneten Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrags über\neinen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten (GVBl. 1983 S. 379), soweit\ner Art. 1 des Staatsvertrags betrifft, verfassungswidrig ist.\n\n a) Für die Entscheidung des Rechtsstreits komme es darauf an, ob Art. 1 des Rundfunkstaatsvertrags 1982 aufgrund der Zustimmung des Bayerischen Landtags eine\ngültige Rechtsgrundlage für die Erhebung des streitigen Teils der Rundfunkgebühr\nbilde. Sei Art. 1 wirksam, so sei die Berufung unbegründet und müsse zurückgewiesen werden. Sei er verfassungswidrig, so sei die Berufung begründet, die Kläger hätten einen Rückzahlungsanspruch, weil es an einer Rechtsgrundlage für die erhöhte\nRundfunkgebühr fehle. Die Entscheidungserheblichkeit werde nicht durch den Umstand berührt, daß der Rundfunkstaatsvertrag von 1982 mittlerweile durch einen neuen Staatsvertrag ersetzt worden sei. Die streitigen Rückzahlungsansprüche bezögen\nsich durchweg auf den Geltungszeitraum des Staatsvertrags von 1982.\n\n b) Art. 1 des Staatsvertrags 1982 verstoße in zweifacher Hinsicht gegen das Grundgesetz.\n\n aa) Er verletze den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks. Dieser Grundsatz gelte auch für die Finanzierung der Rundfunkanstalten. Aus ihm folge deren Gebührenhoheit. Ohne diese könne sich die\ngrundrechtlich gewährleistete Freiheit nicht entfalten. Die Programmgestaltung sei\nnur dann frei und unabhängig, wenn auch Einflußnahmen über die wirtschaftlichen\nVoraussetzungen von Rundfunkveranstaltungen ausgeschlossen seien.\n\n Zwar werde im Sondervotum zum zweiten Rundfunkurteil (BVerfGE 31, 314 <345>) 90\ndie Auffassung vertreten, die Gebührenfestsetzung durch die Parlamente sei wegen\nder Monopolstellung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten hinnehmbar, solange der Staat nicht über die Gebührenregelung Einfluß auf das Programm nehme, also eine ausreichende Finanzierung sicherstelle. Ein von Verfassungs wegen verbotener Einfluß liege aber nicht erst vor, wenn die Finanzierung unzureichend werde,\nsondern bereits dann, wenn in den Rundfunkanstalten die Befürchtung herrsche, daß\n\"Wohlverhalten\" Voraussetzung einer ausreichenden Finanzierung sei. Diese Lage\nwerde durch die gegenwärtige Finanzierungsweise geschaffen. Für die Begründetheit solcher Befürchtungen gebe es auch zahlreiche Belege. Ihre Auswirkungen auf\n\n\n\n 12/37\n\ndie Programmgestaltung seien jedoch kaum nachweisbar.\n\n Angesichts der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebührenhoheit der Rundfunkanstalten sei die staatliche Gebührenfestsetzung ein Eingriff in die Rundfunkfreiheit. Dieser verstoße gegen das Grundgesetz, weil es Finanzierungsweisen gebe,\ndie die Rundfunkfreiheit weniger beschränkten. Dazu gehöre die Festsetzung der\nRundfunkgebühr durch Satzungen der Rundfunkanstalten. Der Gesetzesvorbehalt\nstehe dem nicht entgegen. Ihm wäre vielmehr genügt, wenn die Rundfunkanstalten\ngesetzlich zur Festsetzung der Gebühren ermächtigt würden. Belangen Dritter könne\ndurch einen Genehmigungsvorbehalt entsprochen werden. Stehe ein solches, die\nStaatsfreiheit des Rundfunks weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung, so sei\nder Gesetzgeber aus Verhältnismäßigkeits-Gesichtspunkten verpflichtet, dieses zu\nwählen.\n\n bb) Art. 1 des Staatsvertrags sei ferner deswegen verfassungswidrig, weil er den 92\nFernsehteilnehmern für die Dauer der Kabelpilotprojekte eine unzulässige Sonderabgabe auferlege und damit Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Der für die Kabelpilotprojekte\nvorgesehene Gebührenanteil diene nicht der Erfüllung der den öffentlichrechtlichen\nRundfunkanstalten obliegenden Aufgaben, sondern Aufgaben der allgemeinen\nStaatsverwaltung, nämlich der Umstrukturierung des Medienwesens, und habe folglich keine Entgeltfunktion. Dafür spiele es keine Rolle, ob es sich um einen aussonderbaren Gebührenanteil handele oder nicht. Auch wenn sich der Anteil nicht aussondern lasse, ändere das nichts an dem materiellen Ergebnis, daß eine\nSondergruppe zu einer öffentlichen Last herangezogen würde, für die der Sache\nnach die Allgemeinheit aufzukommen habe. Aus demselben Grund sei die Abgabe\nauch nicht gruppennützig. Sie halte daher den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an zulässige Sonderabgaben nicht stand.\n\n c) Außerdem sei der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zum Staatsvertrag nicht in wirksamkeitsbegründender Form gefaßt und bekannt gemacht worden.\n\n In Bayern würden Staatsverträge gemäß Art. 72 Abs. 2 der Verfassung nicht durch 94\nGesetz, sondern durch Zustimmungsbeschluß des Landtags ohne Mitwirkung des\nSenats in Landesrecht transformiert. Rechtspflichten könnten im Außenverhältnis\naber nur durch formelles Gesetz begründet werden. Art. 20 Abs. 3 GG lasse weder\nfür den Bund noch für die Länder gesetzesgleiche Beschlüsse zu. Auch wenn der\nZustimmungsbeschluß die demokratischen Anforderungen des Grundgesetzes erfülle, so genüge er doch nicht dem Rechtsstaatsprinzip. Allein die Förmlichkeiten des\nGesetzgebungsverfahrens gewährleisteten die erforderliche Sicherheit bei Grundrechtseingriffen. Selbst wenn im Grundgesetz die Transformation staatsvertraglicher\nRegelungen in Landesrecht nicht ausdrücklich geregelt sei, schränke Art. 28 Abs. 1\nSatz 1 GG die Verfassungsautonomie der Länder insoweit ein.\n\n Auch die bayerische Staatspraxis, wonach der Zustimmungsbeschluß des Landtags 95\nnicht bekannt gemacht, sondern vom Ministerpräsidenten lediglich im Vorspruch zum\n\n\n 13/37\n\nStaatsvertrag mitgeteilt werde, sei verfassungswidrig. Die Zustimmung sei der geltungsbegründende Normativakt. Er bedürfe daher selber der Bekanntmachung. Die\nentgegengesetzte Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 74, 139;\n22, 299 <301 f.>) sei nicht überzeugend.\n\n III.\n Zu dem Vorlagebeschluß haben Stellung genommen: der Bayerische Ministerpräsident, dem sich der Landtag von Nordrhein-Westfalen angeschlossen hat; der Bayerische Senat; der Landtag von Rheinland-Pfalz, dem sich die Landtage von Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein angeschlossen haben; die Bayerische\nLandeszentrale für neue Medien (BLM); die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und das Zweite\nDeutsche Fernsehen (ZDF) sowie der Bayerische Rundfunk; die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF); der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts; die Deutsche Bundesbank; die Kläger des Ausgangsverfahrens\nund der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger.\n\n 1. Nach Ansicht des Bayerischen Ministerpräsidenten verletzt die Festsetzung der 97\nRundfunkgebühr durch die Landtage nicht die Rundfunkfreiheit. Die Einschaltung der\nKEF ermögliche eine sachgerechte, am Finanzbedarf der Rundfunkanstalten orientierte Entscheidung der Parlamente. Tatsächlich hätten diese die Empfehlungen der\nKEF sogar regelmäßig überschritten. Ansätze zur Einflußnahme auf die Programmgestaltung oder den Programminhalt enthalte das Gebührenfestsetzungsverfahren\nnicht. Versuche dieser Art würden schon daran scheitern, daß die Gebührenentscheidung von allen Ländern gemeinsam getroffen werde. Zur Organisationshoheit des\nGesetzgebers in Rundfunksachen gehöre auch die Finanzierungskompetenz. Die\nGebührenentscheidung sei daher kein Eingriff in die Rundfunkfreiheit. Aus dieser folge nicht die Gebührenautonomie der Rundfunkanstalten. Vielmehr müsse der Gesetzgeber die Gebührenfeststzung vornehmen, weil mit ihr medienpolitische Entscheidungen über die Entwicklun des öffentlichrechtlichen Rundfunks und seine\nEinfügung in das duale System einhergingen und weil dabei auch für einen Ausgleich\nder Interessen aller am Rundfunkwesen Beteiligten zu sorgen sei. Dazu seien die\nRundfunkanstalten nicht in der Lage. Schließlich könnte der Gesetzgeber seine\nPflicht zur Gewährleistung der Grundversorgung nicht erfüllen, wenn ihm die Entscheidung über die Rundfunkfinanzierung entzogen würde.\n\n Der im Staatsvertrag vorgesehene \"Kabelgroschen\" sei ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar. Er sei Bestandteil der Fernsehgebühr. Ihm fehlten alle Merkmale\neiner Sonderabgabe. Aber selbst wenn man ihn als Sonderabgabe betrachten wolle,\nwäre diese nicht unzulässig. Der \"Kabelgroschen\" diene nicht, wie das vorlegende\nGericht annehme, der Umstrukturierung des Medienwesens, sondern der Fortentwicklung des Rundfunks, und komme daher auch dem öffentlichrechtlichen Rundfunk\nzugute.\n\n\n\n\n 14/37\n\n Der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags habe den Staatsvertrag wirksam in bayerisches Recht transformiert. Bei der parlamentarischen Zustimmung zu\nStaatsverträgen, wie sie aufgrund von Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung\n(BV) erfolge, handele es sich um einen Gesetzgebungsakt sui generis, der dem Vorbehalt des Gesetzes genüge. Die fehlende Beteiligung des Bayerischen Senats sei\nunschädlich, da dieser nur eine Begutachtungsfunktion habe, die bei Staatsverträgen, die der Landesgesetzgeber nicht ändern könne, nicht zum Zuge komme. Auch\ndie Publikationspraxis genüge den grundgesetzlichen Anforderungen. Der Wortlaut\ndes Zustimmungsbeschlusses besitze keinen Informationsgehalt, der über die Mitteilung durch den Ministerpräsidenten bei der Publikation von Staatsverträgen hinausgehe. Der Rechtsschutz des Einzelnen werde nicht verkürzt.\n\n 2. Nach Auffassung des Bayerischen Senats ist der Zustimmungsbeschluß des 100\nBayerischen Landtags zum Rundfunkstaatsvertrag mit dem Grundgesetz vereinbar.\n\n Die Art und Weise der Zustimmung zu Staatsverträgen entspreche Art. 72 Abs. 2 101\nBV. Dieser verstoße nicht gegen Bundesverfassungsrecht. Die Homogenitätsklausel\ndes Art. 28 Abs. 1 GG sichere die Übereinstimmung zwischen Grundgesetz und Landesverfassungen lediglich hinsichtlich der Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Diese Grundsätze würden aber durch die\nbayerische Zustimmungspraxis nicht beeinträchtigt.\n\n Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG scheide ebenfalls aus. Die Festsetzung 102\nder Rundfunkgebühr durch die Landesgesetzgeber verletze dieses Grundrecht nicht.\nArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlange eine positive Regelung des Rundfunkwesens, die\nsichere, daß die Ziele des Grundrechts erreicht würden. Dazu gehöre auch die Festsetzung der Rundfunkgebühr durch den Staat. Sie sei so lange zulässig, wie sie nicht\nzu Eingriffen in die Programmgestaltung oder den Programminhalt genutzt werde.\nAußerdem ließen sich bei einer Festsetzung der Rundfunkgebühr durch die Rundfunkanstalten die Interessen der Rundfunkteilnehmer und der anderen Medien nicht\nangemessen berücksichtigen. Erst die staatliche Gebührenfestsetzung bewirke den\nerforderlichen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen.\n\n Eine unzulässige Sonderabgabe liege nicht vor. Der \"Kabelgroschen\" sei nicht aussonderbar. Die Rundfunkteilnehmer entrichteten vielmehr eine einheitliche Gebühr,\nunabhängig von den Leistungen der Rundfunkanstalten. Der Umstand, daß die\nRundfunkanstalten für die Kabelpilotprojekte einen Betrag abführen müßten, mache\nden darauf entfallenden Anteil der Rundfunkgebühr nicht zur Sonderabgabe. Eine\ngleichheitswidrige Belastung sei mit dem \"Kabelgroschen\" nicht verbunden. Die damit bezweckten Ergebnisse kämen den Rundfunkteilnehmern wieder zugute.\n\n 3. Der Präsident des Landtags von Rheinland-Pfalz, der sich namens des Landtags 104\ngeäußert hat, kommt zu dem Ergebnis, daß das gegenwärtige System der Festsetzung der Rundfunkgebühr verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Die Regelungskompetenz des Gesetzgebers sei gegenständlich prinzipiell unbegrenzt. Es gebe zwar spezielle Regelungsbegrenzungen und Kompetenzbeschränkungen. Für\n\n\n 15/37\n\nden Rundfunkbereich existiere jedoch kein solches Regelungsverbot. Gesetzgebung\nim Rundfunkbereich sei im Gegenteil von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geboten. Solle die\nGebührenfestsetzung davon ausgenommen sein, müsse sich aus dem Grundgesetz\nein entsprechendes Verbot ergeben. Das sei aber nicht der Fall. Ein Gesetz, das\ndie Finanzierung des Rundfunks regele, greife auch nicht in die Rundfunkfreiheit ein,\nsondern gestalte sie aus. Die Regelung der Rundfunkfinanzierung durch den Gesetzgeber sei aber nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten. Das ergebe sich aus der\nNotwendigkeit, eine Vielzahl unterschiedlicher, zum Teil sogar gegenläufiger Interessen abzuwägen und auszugleichen. Dieser Ausgleich könne nur dem Gesetzgeber\ngelingen. Dabei seien auch allgemeinpolitische und medienpolitische Gesichtspunkte\nzu berücksichtigen. Dagegen würde die Übertragung der Befugnis zur Gebührenfestsetzung auf die Rundfunkanstalten zu einem verfassungswidrigen Verlust an parlamentarischer Kontrolle führen. Auch bestünde keine Gewähr dafür, daß die Interessen Dritter hinreichend berücksichtigt würden.\n\n 4. Nach Auffassung der BLM schließt die Rundfunkfreiheit gestaltende Maßnahmen 105\ndes Staates zur Ordnung des Rundfunks nicht aus. Die Rundfunkfinanzierung gehöre zu den Organisationsfragen, die der Gesetzgeber regeln müsse. Das schließe die\nFestlegung der Gebühren ein. Ein unzulässiger Staatseinfluß durch die Gebührenregelung trete erst dann ein, wenn die Einflußnahme so wesentlich und substantiell\nwerde, daß sie sich auf Art, Umfang und Qualität der Programmgestaltung auswirke.\nDas sei bei der Gebührenfestsetzung nicht zu erwarten, da sie lediglich Aufteilung\nund Höhe des finanziellen Gesamtrahmens der Gesamtveranstaltung Rundfunk betreffe. Die Wesentlichkeitstheorie verlange, daß der Gesetzgeber die Frage selbst regele. Sie dürfe nicht dem öffentlichrechtlichen Rundfunk als einem unter mehreren\nBeteiligten an der Gesamtveranstaltung von Rundfunk überlassen werden.\n\n Der \"Kabelgroschen\" sei keine Sonderabgabe, sondern eine Abgabe sui generis für 106\ndie Gesamtveranstaltung Rundfunk. Da sie wieder den Rundfunkteilnehmern zugute\nkomme, sei es sachgerecht, diesen auch die Finanzierung aufzubürden.\n\n 5. ARD und ZDF halten das gegenwärtige Verfahren der Gebührenfestsetzung für 107\nverbesserungsbedürftig.\n\n Die verfassungsrechtliche Garantie der Rundfunkfreiheit schließe den Anspruch auf 108\nfunktionsgerechte Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks ein. Dieser Anspruch ergänze und sichere die Programmfreiheit. Er müsse daher gesetzlich so ausgestaltet werden, daß Gefahren für die Programmfreiheit möglichst vermieden würden. Im Kern gehe es dabei um die Entscheidung, wer die Rundfunkgebühr in\nwelchem Rhythmus und nach welchen Kriterien festsetze.\n\n Das gegenwärtig praktizierte Verfahren weise prozedurale Mängel auf, die verfassungsrechtlich erheblich seien. Es sei zu langsam und zu konfliktträchtig, garantiere\nweder sachgerechte noch bedarfsgerechte Entscheidungen, sondern lasse politischen Motiven Raum. Vor allem sei es aber eingriffsverdächtig, denn es veranlasse\nden Staat, tief in die durch den Programmauftrag bedingte Einschätzung des Finanz-\n\n\n 16/37\n\nbedarfs der Rundfunkanstalten einzudringen, ohne daß feststellbar sei, ob die Grenzen zum Eingriff überschritten würden. In solchen Fällen müsse der Grundrechtsschutz schon der Eingriffsgefahr begegnen und sich in einer freiheitssichernden Verfahrensgestaltung äußern.\n\n Verfahren, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen näher stünden als das 110\nbisherige, seien möglich. Der Primat der Rundfunkanstalten bei der Bedarfseinschätzung müsse dadurch gesichert werden, daß Korrekturen nur bei offensichtlich überhöhten Ansätzen oder evident unwirtschaftlichem Verhalten zulässig seien. Ferner\nentspreche der Rundfunkfreiheit die Einbeziehung der Rundfunkanstalten in das Verfahren der Gebührenfestsetzung. Schließlich müsse das Einstimmigkeitsprinzip\nüberdacht werden.\n\n Ergänzend haben ARD und ZDF vorgetragen, der politische Einfluß auf die Rundfunkanstalten mittels der Gebührenfestsetzung habe sich im Lauf der Zeit erhöht. Dazu trage vor allem der Rückgang der Werbeeinnahmen bei. Diese hätten sich durch\ndie Konkurrenz mit den nicht an die Werbegrenzen gebundenen privaten Veranstaltern in jüngster Zeit halbiert. Bei der ARD verhielten sich Gebühreneinnahmen zu\nWerbeerträgen derzeit wie 92 : 8, während Richtwert ein Verhältnis von 80 : 20 sei;\nbeim ZDF bestehe derzeit ein Verhältnis von 80 : 20 gegenüber einem Richtwert von\n60 : 40. Ferner erschwere der Medienverbund zwischen privaten Rundfunkveranstaltern und Printmedien die angemessene Finanzausstattung der Rundfunkanstalten.\n\n Da eine weitere Objektivierung der materiellen Kriterien für die Gebührenentscheidung nicht möglich sei, müsse das Verfahren der Gebührenfestsetzung verbessert\nwerden. Insoweit regen ARD und ZDF an, in einem Staatsvertrag Kriterien für die Ermittlung des Finanzbedarfs, Regelungen des Festsetzungsverfahrens und Vorschriften über Status und Zusammensetzung einer modifizierten KEF aufzunehmen. Ferner sollten die Ministerpräsidenten ermächtigt werden, die Gebührenhöhe ständig zu\nüberprüfen, bei festgestelltem Bedarf neu festzulegen und den einheitlich getroffenen\nGebührenbeschluß innerhalb ihres Landes durch Rechtsverordnung in geltendes\nRecht umzusetzen.\n\n Der \"Kabelgroschen\" sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Er stelle keinen Zuschlag auf die Rundfunkgebühr dar, sondern sei untrennbar mit ihr verbunden.\nEs habe sich lediglich um einen Kalkulationsfaktor bei der Erhöhung der Gebühr gehandelt. Auch seine Bestimmung überschreite nicht den Rahmen des Rundfunks.\nRechtlich liege daher nur eine zulässige partikulare Zweckbindung des Gesamtaufkommens der Rundfunkgebühr vor.\n\n 6. Der Bayerische Rundfunk als Beklagter des Ausgangsverfahrens teilt die Auffassung des vorlegenden Gerichts nicht.\n\n Die Festsetzung der Rundfunkgebühr durch Gesetz verstoße nicht gegen Art. 5 115\nAbs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, die Funktions- und Leistungsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks finanziell sicherzustellen. Regelungen,\n\n\n\n 17/37\n\ndie dies bezweckten, seien keine Eingriffe in die Rundfunkfreiheit, sondern dienten\nihrer Ausgestaltung. Die Selbstbestimmung über die Finanzierungsmittel gehöre\nnicht zur grundrechtlich verbürgten Autonomie des Rundfunks. Die Finanzregelung\ndürfe aber nicht zum Mittel der Beherrschung oder Beeinflussung des Rundfunks\nwerden. Weil eine derartige Gefahr nicht von der Hand zu weisen sei, habe der\nGesetzgeber die autonome Entscheidung der Rundfunkanstalten über Planung und\nGestaltung des Programms bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr vorrangig zu\nberücksichtigen. Die Bindung der Rundfunkanstalten an ihre gesetzlichen Aufgaben\nsichere hinreichend, daß dabei sachgerechte Maßstäbe zugrundegelegt würden. Allerdings sei der Rundfunkauftrag nicht der einzige Maßstab für die Gebührenhöhe.\nVielmehr müsse eine Reihe weiterer Belange in Rechnung gestellt werden. Aus diesem Grund könne die Gebührenentscheidung nur politisch getroffen werden. Rundfunk- und medienpolitische Wirkungen seien damit unausweichlich verbunden. Das\nmache die Regelung aber nicht verfassungswidrig.\n\n Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Kabelpilotprojekte, deren Kosten aus 116\nder Rundfunkgebühr gedeckt werden sollten, dienten der innovativen Weiterentwicklung des Rundfunkwesens unter den Bedingungen fortschreitender Technik. Dabei\nhandele es sich um einen zulässigen rundfunkrechtlichen Zweck. Der \"Kabelgroschen\" sei kein selbständig zu beurteilender Teilbetrag und auch kein Zuschlag zur\nRundfunkgebühr, sondern nur ein Kalkulationsfaktor für den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Blick auf ihre Bereitstellungsverpflichtung. Bei der Entscheidung,\nwelche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen der Gesetzgeber einer Gebührenpflicht unterwerfe, stehe ihm ein weiter Spielraum zur Verfügung. Aus dem\nGleichheitssatz folge lediglich, daß Gebühren nicht völlig unabhängig von den Kosten der Leistung festgesetzt werden dürften. Die Verknüpfung zwischen beiden müsse sich als sachgerecht erweisen. Das sei hier der Fall. Selbst wenn man den \"Kabelgroschen\" als Sonderabgabe ansähe, wäre er gerechtfertigt.\n\n Später hat der Bayerische Rundfunk ergänzend ausgeführt: 117\n\n Die staatliche Einflußnahme auf den öffentlichrechtlichen Rundfunk und die politische und parlamentarische Auseinandersetzung über seine Aufgaben und Tätigkeiten wohnten dem System der Gebührenfinanzierung notwendig inne. Die damit verbundene Einflußnahme könne daher von vornherein nicht gegen den Grundsatz der\nStaatsfreiheit des Rundfunks verstoßen. Dagegen sei eine Instrumentalisierung der\nKompetenzen zur Programmbeeinflussung unzulässig. Der Staat verfüge mit der Gebührenentscheidung zwar über ein Werkzeug der Programmbeeinflussung. Die bloße Möglichkeit des grundrechtswidrigen Gebrauchs mache aber die Gebührenfestsetzung nicht verfassungswidrig. Das derzeitige Verfahren führe auch nicht etwa\ntypischerweise zu unzulässiger Einflußnahme. Daran habe sich mit dem Übergang\nzum dualen System nichts geändert.\n\n Die heutige Form der Gebührenfestsetzung stehe sachgerechten Ergebnissen nicht 119\nim Wege. § 12 Rundfunkstaatsvertrag erlaube eine Versachlichung und Objektivie-\n\n\n\n 18/37\n\nrung der Entscheidung. Der Programmautonomie der Rundfunkanstalten sei dadurch\nRechnung getragen, daß ihre Bedarfsanmeldungen die Grundlage der Gebührenentscheidung darstellten. Zusammensetzung und Arbeitsweise der KEF bürgten grundsätzlich für eine sachliche Prüfung der Bedarfsanmeldungen und lieferten den Regierungschefs und den Landtagen objektive Entscheidungsgrundlagen. Ein größeres\nMaß an Objektivierbarkeit sei weder möglich noch wünschbar. Eine Gebührenfestsetzung durch die Rundfunkanstalten selbst komme aus Gründen der demokratischen Verantwortung des parlamentarischen Gesetzgebers nicht in Frage. Ebenso\nschieden eine Bindung des Gesetzgebers an die Beschlüsse der KEF oder eine Einbeziehung der Rundfunkanstalten in die KEF aus. Eine Festsetzung der Rundfunkgebühr durch Rechtsverordnung sei zwar nicht von vornherein verfassungswidrig,\nstehe den verfassungsrechtlichen Anforderungen aber ferner als die bestehende Regelung.\n\n 7. Die KEF hat ihr Vorgehen bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten erläutert und dabei insbesondere betont, daß sie sich jeder Bewertung der\nProgrammentscheidungen der Rundfunkanstalten enthalte. Sie hat ferner ihre Bemühungen um eine weitere Objektivierung der Ermittlung geschildert und dabei drei Methodenschritte unterschieden: die Feststellung des auf den Bestand der Rundfunkanstalten bezogenen Bedarfs unter Rückgriff auf indexgestützte Berechnungen; den\nfortlaufenden Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Rundfunkbetriebs aufgrund noch\nzu entwickelnder Darstellungsverfahren; den fallweisen Nachweis des Entwicklungsbedarfs aufgrund von Projektrechnungen.\n\n 8. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 7. Revisionssenats übersandt. Dieser hält den Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zum Staatsvertrag 1982 nicht für verfassungswidrig.\n\n Die bayerische Zustimmungspraxis zu Staatsverträgen habe er wiederholt für verfassungsmäßig erklärt. Daran halte er fest.\n\n Zu der Frage, ob den Landtagen die Befugnis zur Festsetzung der Rundfunkgebühr 123\nzustehe, habe sich der Senat bisher nicht ausdrücklich geäußert, weil er sie für unproblematisch gehalten habe. Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts führten\nnicht dazu, daß die Verfassungsmäßigkeit verneint werden müsse. Zwar treffe es zu,\ndaß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Staatsfreiheit des Rundfunks garantiere und daß mit\nHilfe der Gebührenpolitik Einfluß auf die Rundfunkanstalten genommen werden könne. Daraus folge aber nur, daß eine unzulässige Einflußnahme die Rundfunkfreiheit\nverletze. Die bloße Möglichkeit des Mißbrauchs begründe noch keinen Verfassungsverstoß.\n\n Auch eine unzulässige Sonderabgabe liege nicht vor. Zwar hätten die Kabelpilotprojekte bei der Fernsehgebühr mit 0,20 DM zu Buche geschlagen. Dadurch habe\nsich aber an der Natur der Rundfunkgebühr nichts geändert. Sie sei eine Abgabe zur\nFinanzierung der Gesamtveranstaltung Rundfunk. Dazu gehörten auch die Versuche\nmit Breitbandkabel. Eine unzulässige Erweiterung des Aufgabenbereichs der Rund-\n\n\n 19/37\n\nfunkanstalten liege darin nicht. Unter diesen Umständen könne von einer Zweckentfremdung des \"Kabelgroschens\" nicht geredet werden.\n\n 9. Die Deutsche Bundesbank hat ein Schreiben übermittelt, das die Landeszentralbank in Niedersachsen in Abstimmung mit dem Direktorium der Bundesbank an die\nNiedersächsische Staatskanzlei gerichtet hat. In diesem Schreiben wird aus währungspolitischen Gründen vor einer automatischen Anpassung der Rundfunkgebühr\nan die Preissteigerungsrate für einen rundfunkspezifischen Warenkorb gewarnt.\n\n 10. Die Kläger des Ausgangsverfahrens haben sich zunächst den Ausführungen 126\ndes vorlegenden Gerichts zur Verletzung der Rundfunkfreiheit und des Gleichheitssatzes angeschlossen.\n\n Später haben sie ergänzend vorgebracht, der \"Kabelgroschen\" sei nicht mit dem 127\nGrundgesetz vereinbar gewesen, weil er zur Subventionierung privaten Rundfunks\nbeigetragen habe. Überdies habe es sich um eine unzulässige Sonderabgabe gehandelt, denn die Rundfunkteilnehmer mit und ohne Kabelanschluß, die gleichermaßen zur Zahlung des \"Kabelgroschens\" herangezogen worden seien, hätten keine\nhomogene Gruppe gebildet.\n\n Politische Einflußnahmen auf die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten 128\nseien vielfach belegbar. Gleichwohl seien sie jetzt der Ansicht, daß die Gebührenfestsetzung dem parlamentarischen Gesetzgeber nicht entzogen werden dürfe. Allerdings sei ein Verfahren erforderlich, das der Programmhoheit der Rundfunkanstalten besser Rechnung trage als das bestehende. Insbesondere entspreche die KEF\nwegen zu großer Staatsnähe und einseitiger Sachkompetenz nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.\n\n 11. Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger ist der Auffassung, daß eine 129\nFestsetzung der Rundfunkgebühr durch die Rundfunkanstalten diesen im Ergebnis\ndie Möglichkeit verschaffen würde, in die Grundrechte anderer Medien, namentlich\nder Presse, einzugreifen. Jede Erhöhung der Rundfunkgebühr belaste das Medienbudget der privaten Haushalte. Da diese auf die Höhe der Rundfunkgebühr keinen\nEinfluß nehmen könnten, würde jede Erhöhung durch Einsparungen bei anderen Medien, insbesondere bei der Abonnementpresse, kompensiert. Außerdem könnten die\nRundfunkanstalten bei einer Selbstbestimmung über die Gebührenhöhe ihre Wettbewerbssituation gegenüber anderen Medien verbessern und für Mitarbeiter und Rechte höhere Leistungen bieten als die privaten Medien. Wegen dieser Interessenverflechtung sei nur der Gesetzgeber in der Lage, eine sachgerechte Festsetzung der\nRundfunkgebühr vorzunehmen.\n\n IV.\n In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Bayerische Staatsregierung, ARD und ZDF, der Bayerische Rundfunk, Mitglieder der KEF, die Kläger des\nAusgangsverfahrens, die Deutsche Bundesbank, die BLM sowie der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation.\n\n\n 20/37\n\n B.\n Der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags zum Staatsvertrag von 1982 131\nwar, soweit er dessen Art. 1 betrifft, mit dem Grundgesetz unvereinbar.\n\n I.\n Der Staatsvertrag von 1982 ist nicht unter Verstoß gegen das Grundgesetz in bayerisches Landesrecht umgesetzt worden.\n\n 1. Die Umsetzung von Staatsverträgen in Landesrecht durch Zustimmungsbeschluß 133\ndes Landtags und dessen Publikation durch Mitteilung des Ministerpräsidenten im\nVorspruch des im Gesetzblatt bekannt gemachten Staatsvertrags verstoßen nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach muß die verfassungsmäßige Ordnung in den\nLändern unter anderem den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Art. 28 Abs. 1 GG will damit dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, das für das Funktionieren eines Bundesstaates unerläßlich ist. Er will\naber nicht für Uniformität sorgen (vgl. BVerfGE 9, 268 <279>). Das Grundgesetz geht\nim Gegenteil von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl.\nBVerfGE 36, 342 <361>; 64, 301 <317> m.w.N.). Es fordert nur ein Mindestmaß an\nHomogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1 GG bestimmt ist. Dieser Zurückhaltung\ngegenüber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation von Art. 28\nAbs. 1 GG. Das Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstrukturund Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze\nbeschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz\ngefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich.\n\n Zu den auch von den Ländern zu beachtenden rechtsstaatlichen Grundsätzen zählt 134\nes jedenfalls, daß belastende Staatsakte einer gesetzlichen Grundlage bedürfen und\ndaß dabei die wesentlichen Entscheidungen vom Parlament selbst zu treffen sind.\nDas setzt ein gewisses Maß an Formalität voraus, ohne die der Rechtsstaat seinen\nHalt verlöre. In welcher Form das rechtsstaatliche Postulat verwirklicht wird, kann dagegen für Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur insoweit von Bedeutung sein, als die Form\nfür die Erreichung des rechtsstaatlichen Ziels wesentlich ist. Dazu gehört, daß sich\neine normative Verpflichtung erkennbar und bestimmbar auf den Normsetzungswillen des Parlaments zurückführen läßt. Das ist nicht informell möglich, verlangt vielmehr einen förmlichen Akt. Eine bestimmte Form, die allein dieses Postulat zu erfüllen vermöchte, ist dem Rechtsstaatsprinzip aber nicht zu entnehmen.\n\n Ferner verlangen die Grundsätze des Rechtsstaats, daß Gesetze zugänglich publiziert werden, weil andernfalls die Normadressaten ihr Verhalten nicht danach ausrichten könnten. Wie die Publikation im einzelnen geregelt ist, spielt jedoch auf der\ngrundsätzlichen Ebene, die hier in Frage steht, keine Rolle, solange die Funktion der\nPublikation gewahrt ist. Es obliegt vielmehr dem zuständigen Normgeber, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, daß es seinen rechtsstaatlichen Zweck erfüllt,\n\n\n\n 21/37\n\nder Öffentlichkeit die verläßliche Kenntnisnahme von geltendem Recht zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 65, 283 <291>).\n\n Die Umsetzung von Staatsverträgen in innerstaatliches Recht unterscheidet sich 136\nvon dem gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren dadurch, daß der Norminhalt in\ndem Staatsvertrag enthalten ist. Der Parlamentsbeschluß erteilt demgegenüber lediglich den Gesetzesbefehl für den außerhalb seiner selbst gelegenen Gesetzesinhalt. Freilich ist er es, der dem Norminhalt erst innerstaatliche Verbindlichkeit verleiht.\nDaher muß der Parlamentsbeschluß so beschaffen sein, daß sich aus ihm der Umsetzungswille klar ergibt und daß der Normadressat erkennen kann, daß der Rechtsanwendungsbefehl von dem zuständigen Organ erteilt worden ist. Das verlangt aber\nnicht die Publikation des Beschlusses selbst. Unverzichtbar ist nur die Publikation\ndes Norminhalts. Dagegen wird durch das Fehlen der Ausfertigung und Bekanntmachung des - selber inhaltsleeren und auf den Staatsvertrag verweisenden - Zustimmungsbeschlusses weder die Kenntnis des Norminhalts noch die Gewißheit seiner\ninnerstaatlichen Gültigkeit beeinträchtigt.\n\n Diese Erfordernisse sind in der bayerischen Staatspraxis gewahrt. 137\n\n 2. Ob neben Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch Art. 20 Abs. 3 GG die Landesverfassungen unmittelbar bindet, bedarf hier keiner abschließenden Klärung (vgl.\nBVerfGE 1, 208 <233>; 2, 380 <403>). Denn selbst wenn das der Fall wäre, ließe\nsich daraus keine weitergehende Anforderung hinsichtlich der Beschlußfassung und\n-verkündung bei der Umsetzung von Staatsverträgen in Landesrecht ableiten. Auch\ndas Rechtsstaatsprinzip, wie es in Art. 20 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommt, enthält\nkeine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung. Diese ist Sache der jeweils zuständigen Organe. Angesichts der Weite und Unbestimmtheit des Rechtsstaatsprinzips ist bei der Ableitung\nkonkreter Bindungen des Gesetzgebers mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl.\nBVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283 <290>). Das gilt insbesondere bei Formerfordernissen, die nicht den wesentlichen Gehalt des Rechtsstaatsprinzips berühren. Die bayerische Staatspraxis wäre danach auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.\n\n II.\n Die in Art. 1 des Staatsvertrags von 1982 vorgenommene und durch den Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags in Landesrecht transformierte Festsetzung der Rundfunkgebühr entsprach nicht den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz\n2 GG.\n\n 1. a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet die Rundfunkfreiheit. Diese dient der 140\nfreien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 57, 295 <319>;\n83, 238 <295 f.>; zuletzt BVerfGE 87, 181 <197> - HR 3-Beschluß). Freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl der Persönlichkeitsentfaltung als auch der demokratischen Ordnung vollzieht sich in einem Prozeß der Kommunikation, der ohne Me-\n\n\n 22/37\n\ndien, die Informationen und Meinungen verbreiten und selbst Meinungen äußern,\nnicht aufrechterhalten werden könnte. Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu.\nFreie Meinungsbildung wird daher nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk\nseinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Vom grundrechtlichen\nSchutz seiner Vermittlungsfunktion hängt folglich unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation die Erreichung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 GG wesentlich ab.\n\n Der Rundfunk erfüllt die Vermittlungsfunktion durch sein Programm, und zwar nicht 141\nnur durch dessen politischen und informierenden Teil. Rundfunkfreiheit ist daher vor\nallem Programmfreiheit (vgl. BVerfGE 59, 231 <258>; 87, 181 <201>). Sie gewährleistet, daß Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms Sache des Rundfunks\nbleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Es ist der Rundfunk\nselbst, der aufgrund seiner professionellen Maßstäbe bestimmen darf, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt. Eine Indienstnahme\ndes Rundfunks für außerpublizistische Zwecke ist damit unvereinbar (vgl.\nBVerfGE 87, 181 <201>). Das gilt nicht nur für unmittelbare Einflußnahmen Dritter\nauf das Programm, sondern auch für Einflüsse, welche die Programmfreiheit mittelbar beeinträchtigen können (vgl. BVerfGE 73, 118 <183>).\n\n Indienstnahmen des Rundfunks drohen nicht nur von seiten des Staates, sondern 142\nauch von gesellschaftlichen Mächten. Aus diesem Grund wäre es unzureichend,\nArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lediglich als staatsgerichtetes Abwehrrecht zu verstehen. Der\nRundfunk darf weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert\nwerden (vgl. BVerfGE 12, 205 <262>). Das Grundrecht verlangt vielmehr eine positive Ordnung, welche sicherstellt, daß er die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck\nsind materielle,organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der\nAufgabe des Rundfunks orientiert sind und erreichen können, was Art. 5 Abs. 1 GG\nin seiner Gesamtheit bewirken will (vgl. BVerfGE 57, 295 <320>; 83, 238 <296>).\n\n So unverzichtbar der Staat damit als Garant einer umfassend zu verstehenden 143\nRundfunkfreiheit ist, so sehr sind seine Repräsentanten doch selber in Gefahr, die\nRundfunkfreiheit ihren Interessen unterzuordnen. Gegen die Gängelung der Kommunikationsmedien durch den Staat haben sich die Kommunikationsgrundrechte ursprünglich gerichtet, und in der Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung finden sie auch heute ihr wichtigstes Anwendungsfeld (vgl. BVerfGE 57, 295 <320>).\nArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schließt es aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine\nAnstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet (vgl.\nBVerfGE 12, 205 <263>). In dem Beherrschungsverbot erschöpft sich die Garantie\nder Rundfunkfreiheit gegenüber dem Staat aber nicht. Vielmehr soll jede politische\nInstrumentalisierung des Rundfunks ausgeschlossen werden.\n\n Dieser Schutz bezieht sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Len- 144\n\n\n\n 23/37\n\nkung oder Maßregelung des Rundfunks. Er umfaßt vielmehr auch die subtileren\nMittel indirekter Einwirkung, mit denen sich staatliche Organe Einfluß auf das Programm verschaffen oder Druck auf die im Rundfunk Tätigen ausüben können (vgl.\nBVerfGE 73, 118 <183>). Der Staat besitzt solche Mittel, weil er es ist, der im Interesse des Normziels von Art. 5 Abs. 1 GG den Rundfunk organisiert, konzessioniert,\nmit Übertragungskapazitäten versieht, beaufsichtigt und zum Teil auch finanziert. Die\ndamit zwangsläufig eröffneten Einflußmöglichkeiten auf die publizistische Tätigkeit\nsollen indessen so weit wie möglich ausgeschaltet werden. Mehr noch als für die einmaligen Ausgestaltungs- und Einrichtungsakte gilt das für die wiederkehrenden Maßnahmen der Ausstattung und Beaufsichtigung.\n\n Aus diesem Grund hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, daß der 145\nstaatlichen Genehmigungsbehörde bei der Zulassung privater Rundfunkveranstalter\nkeine Handlungs- oder Wertungsspielräume eingeräumt werden dürfen, die es ermöglichen, daß sachfremde Erwägungen Einfluß auf die Entscheidung gewinnen.\nDas gilt um so mehr, als derartige Wertungsfreiräume bereits im Vorfeld als Druckmittel wirken und eine \"Selbstzensur\" fördern können. Daher sind Ermessenstatbestände oder Beurteilungsspielräume, die eine inhaltliche Bewertung des Programms\nnotwendig machen oder deren Ausfüllung mittelbar Auswirkungen auf den Programminhalt hat, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar (vgl. BVerfGE 73, 118\n<182 f.>). Aus demselben Grund hat das Bundesverfassungsgericht die nordrheinwestfälische Regelung über die Frequenzvergabe beanstandet, weil sie der Landesregierung bei der mit der Frequenzzuteilung verbundenen Auswahl zwischen konkreten Bewerbern und deren Programmangebot freie Hand ließ (vgl. BVerfGE 83, 238\n<323>).\n\n Dem Schutzbedürfnis ist auch nicht schon durch die Einschaltung des Gesetzgebers genügt. Zwar wird der Gesetzgeber zum Schutz der Rundfunkfreiheit vor außerpublizistischen Interessen Dritter in Pflicht genommen und muß jene positive Ordnung schaffen, die die Erreichung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 GG gewährleistet.\nDessen ungeachtet bildet er aber selber eine Gefahrenquelle für die Rundfunkfreiheit, weil die Neigung zur Instrumentalisierung des Rundfunks nicht nur bei der Regierung, sondern auch bei den im Parlament vertretenen Parteien bestehen kann.\nAls Teil der Staatsgewalt unterliegt auch das Parlament öffentlicher Kontrolle. Da diese wesentlich von der Freiheit der Medien abhängt, darf dem Parlament über die\nfunktionssichernden gesetzlichen Programmvorgaben hinaus ebenfalls kein Einfluß\nauf Inhalt und Form der Programme der Rundfunkveranstalter eingeräumt werden\n(vgl. BVerfGE 73, 118 <182>; 83, 238 <323 f.>).\n\n b) Diese Grundsätze sind auch bei der Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks zu beachten. Im Zeichen der Erweiterung des Rundfunkangebots um privat\nveranstaltete Programme hat er zu gewährleisten, daß der klassische Auftrag des\nRundfunks erfüllt wird, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung,\nneben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfaßt (vgl.\nBVerfGE 73, 118 <158>). Nur wenn ihm dies gelingt und er im Wettbewerb mit den\n\n\n 24/37\n\nprivaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen\nForm, in der die werbefinanzierten privaten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlichrechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar\n(vgl. BVerfGE 73, 118 <158 f.>; 74, 297 <325>; 83, 238 <297>). Zwar schreibt diese\nNorm eine bestimmte Finanzierungsregelung für den öffentlichrechtlichen Rundfunk\nnicht vor. Doch ergibt sich aus dem Gesagten, daß eine Finanzierung erforderlich\nist, die den öffentlichrechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende\nFunktion im dualen System zu erfüllen, und die ihn zugleich wirksam davor schützt,\ndaß die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflußnahmen auf\ndas Programm benutzt wird.\n\n aa) Das Erfordernis funktionsgerechter Finanzierung des öffentlichrechtlichen 148\nRundfunks hat das Bundesverfassungsgericht schon früher entwickelt. Die Mittelausstattung muß nach Art und Umfang seinen Aufgaben entsprechen. Die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist danach die Gebührenfinanzierung (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>; 87, 181 <199>). Sie erlaubt es ihm,\nunabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anzubieten,\ndas den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht. In der ungeschmälerten Erfüllung dieser Funktion und in der\nSicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen im\ndualen System findet die Gebührenfinanzierung ihre Rechtfertigung (vgl BVerfGE 73,\n118 <158>). Da die derzeitigen Defizite es privaten Rundfunks an gegenständliche\nBreite und thematischer Vielfalt nur hingenommen werden können, soweit und solange der öffentlichrechtliche Rundfunk in vollem Umfang funktionstüchtig bleibt, ist es\nauch weiterhin gerechtfertigt, die Gebührenpflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten der Empfänger allein an den Teilnehmerstatus zu knüpfen, der durch\ndie Bereithaltung eines Empfangsgeräts begründet wird (vgl. BVerfGE 87, 181\n<201>).\n\n Andere Finanzierungsquellen sind neben der Gebührenfinanzierung zulässig und 149\nkönnen sogar die Unabhängigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks stärken. Das\ngilt auch für Einnahmen aus Werbung. Doch dürfen sie wegen der mit ihnen verbundenen programm- und vielfaltverengenden Tendenzen die Gebührenfinanzierung\nnicht in den Hintergrund drängen (vgl. BVerfGE 87, 181 <200>). Diese Grenze ist\nfreilich derzeit nicht erreicht.\n\n Auch hinsichtlich des Umfangs der Finanzierung ist ausschlaggebend, daß die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des dualen Systems von der Funktionstüchtigkeit\ndes öffentlichrechtlichen Rundfunks abhängt. Daraus hat das Bundesverfassungsgericht für die Dauer der medienpolitischen Grundentscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer dualen Rundfunkordnung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie für\nden öffentlichrechtlichen Rundfunk abgeleitet (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>; 74, 297\n<324 f.>; 83, 238 <298 f.>). Diese umfaßt auch die zur Erfüllung des Rundfunkauftrags benötigten finanziellen Mittel. Die Bestands- und Entwicklungsgarantie ist zugleich Finanzierungsgarantie. Ihr entspricht ein ebenfalls aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG\n\n\n 25/37\n\nfolgendes Recht der Anstalten, die zur Erfüllung ihrer Funktion nötigen Mittel zu erhalten (vgl. BVerfGE 87, 181 <198>).\n\n In der Art und Weise der Funktionserfüllung sind die Rundfunkanstalten grundsätzlich frei. Die Bestimmung dessen, was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion publizistisch erfordert, steht ihnen zu. Das ist\nder Sinn der grundrechtlichen Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie bezieht sich in erster Linie auf Inhalt und Form der Programme. In der Entscheidung\nüber die als nötig angesehenen Inhalte und Formen liegt indessen zugleich eine Entscheidung über die zu ihrer Verwirklichung benötigte Zeit und damit auch über Anzahl und Umfang der Programme. Diese Entscheidung wird daher ebenfalls grundsätzlich vom Schutz der Rundfunkfreiheit umfaßt und ist folglich primär Sache der\nRundfunkanstalten (vgl. BVerfGE 87, 181 <201>).\n\n Das bedeutet aber weder, daß gesetzliche Programmbegrenzungen mit der Verfassung von vornherein unvereinbar wären, noch umgekehrt, daß jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt finanziell zu honorieren wäre. Der öffentlichrechtliche Rundfunk hat im dualen System dafür zu sorgen, daß ein dem klassischen\nRundfunkauftrag entsprechendes Programm für die gesamte Bevölkerung angeboten wird, das im Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern standhalten kann. Auf\ndie Verwirklichung von Programmen, die für diese Funktion nicht erforderlich sind,\nhat er von Verfassungs wegen keinen Anspruch. Vielmehr ist die Heranziehung der\nRundfunkteilnehmer, die die Mittel für den öffentlichrechtlichen Rundfunk vor allem\naufbringen müssen, nur in dem Maß gerechtfertigt, das zur Funktionserfüllung geboten ist (vgl. BVerfGE 87, 181 <201>).\n\n Der enge Zusammenhang von Programmfreiheit und Finanzausstattung verbietet 153\nes aber auch, dem Gesetzgeber bei der Gebührenfestsetzung freie Hand zu lassen.\nEr könnte sonst Einflußnahmen auf das Programm, die ihm verfassungsrechtlich untersagt sind, im Wege finanzieller Beschränkungen erreichen (vgl. BVerfGE 74, 297\n<342>). Ebensowenig können jedoch die Rundfunkanstalten selber über ihren Finanzrahmen bestimmen, weil sie keine Gewähr dafür bieten, daß sie sich stets im\nRahmen des Funktionsnotwendigen halten und die finanziellen Belange der Rundfunkteilnehmer hinreichend berücksichtigen (vgl. BVerfGE 87, 181 <202>). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus den Schluß gezogen, daß der Gesetzgeber den\nRundfunkanstalten die Finanzierung derjenigen Programme ermöglichen muß, deren\nVeranstaltung ihrer spezifischen Funktion nicht nur entspricht, sondern auch zur\nWahrung dieser Funktion erforderlich ist (vgl. BVerfGE 74, 297 <342>; 87, 181\n<202>).\n\n Mit dieser Formel ist ein angemessener Ausgleich zwischen der grundrechtlich gesicherten Programmautonomie der Rundfunkanstalten und den vom Gesetzgeber\nwahrzunehmenden schutzwürdigen Interessen der Rundfunkteilnehmer erreicht. Sie\nerlaubt auch die nötigen Anpassungen. Denn was die Funktionserfüllung im einzelnen erfordert, hängt von wechselnden Umständen ab, namentlich von der techni-\n\n\n\n 26/37\n\nschen Entwicklung und dem Verhalten der privaten Anbieter, denen gegenüber der\nöffentlichrechtliche Rundfunk im dualen System konkurrenzfähig bleiben muß, wenn\ndieses nicht insgesamt die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfehlen soll\n(vgl. BVerfGE 87, 181 <203>).\n\n bb) Die Frage, welche Vorkehrungen die Rundfunkfreiheit zum Schutz vor solchen 155\nBeeinträchtigungen der Programmautonomie erfordert, die von der staatlichen Gebührenfestsetzung drohen, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärt. Der Vorlagebeschluß macht nun eine Antwort unumgänglich.\n\n (1) Die Finanzausstattung gehört ähnlich wie die Erteilung der Zulassung und die 156\nZuteilung von Übertragungskapazitäten (vgl. BVerfGE 73, 118 <182 ff.>; 83, 238\n<322 ff.>) zu den Grundvoraussetzungen des Gebrauchs der Rundfunkfreiheit. Gerade wegen der Abhängigkeit der grundrechtlich den Rundfunkanstalten zugewiesenen Programmgestaltung von der staatlichen Finanzausstattung sind Finanzierungsentscheidungen, namentlich die Festsetzung der Rundfunkgebühr als vorrangiger\nEinnahmequelle der Rundfunkanstalten, ein besonders wirksames Mittel zur indirekten Einflußnahme auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags und die Konkurrenzfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Auf seiten der Rundfunkanstalten kann bereits eine drohende Verwendung dieses Mittels zu Anpassungen an vermutete oder\nerklärte Erwartungen der an der Gebührenentscheidung Beteiligten führen, die der\npublizistischen Freiheit abträglich wären.\n\n Diesen Gefahren für die Rundfunkfreiheit läßt sich nur begegnen, wenn die staatliche Rundfunkfinanzierung strikt an ihren Zweck gebunden wird. Sie soll den öffentlichrechtlichen Rundfunk in den Stand setzen, die zur Erfüllung seiner Funktion erforderlichen Programme zu verwirklichen und auf diese Weise die Grundversorgung der\nBevölkerung mit Rundfunk sicherzustellen. Dagegen darf die Gebührenfestsetzung\nnicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden.\n\n Damit ist nicht gesagt, daß dem Gesetzgeber medienpolitische oder programmleitende Entscheidungen verfassungsrechtlich überhaupt versagt wären. Der Gesetzgeber verfügt im Gegenteil, auch bei Beachtung der verfassungsrechtlichen Zielvorgaben aus Art. 5 Abs. 1 GG, über einen breiten Gestaltungsraum, in dem er sowohl\nverschiedene Modelle einer Rundfunkordnung wählen und kombinieren als auch das\ngewählte Modell in unterschiedlicher Weise ausgestalten kann. Das hat das Bundesverfassungsgericht stets hervorgehoben (vgl. BVerfGE 12, 205 <262>; 57, 295\n<321 f.>; 83, 238 <296, 315 f., 324>). Ebenso kann er auch in dem Rahmen, den ihm\nArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgibt, unterschiedliche Anforderungen an die Programme\nder Rundfunkveranstalter formulieren (vgl. BVerfGE 12, 205 <263>; 57, 295 <325 f.>;\n83, 238 <316>).\n\n Für Zwecke dieser Art ist er aber auf die allgemeine Rundfunkgesetzgebung verwiesen. Dagegen hat er nicht das Recht, sie mit dem Mittel der Gebührenfestsetzung\n\n\n 27/37\n\nzu verfolgen und auf diese Weise in einer Entscheidung über Zeitpunkt, Umfang\nund Geltungsdauer der Gebührenerhöhung gewissermaßen zu verstecken. Für die\nGebührenfestsetzung gelten vielmehr die Grundsätze der Programmneutralität und\nder Programmakzessorietät. Ihr sind die Programmentscheidungen zugrundezulegen, die die Rundfunkanstalten im Rahmen ihres verfassungsrechtlich vorgezeichneten und gesetzlich konkretisierten Rundfunkauftrags unter Berücksichtigung der\nGrundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit getroffen haben. Von ihnen darf\nsich der Gesetzgeber nicht aufgrund eigener Vorstellungen von einem angemessenen Programm entfernen. Dagegen ist es ihm nicht verwehrt, bei seiner Entscheidung die Informationszugangs- und Vermögensinteressen des Publikums in Betracht\nzu ziehen, die von den Rundfunkanstalten nicht ausreichend wahrgenommen werden können.\n\n (2) Der Grundsatz der Trennung zwischen allgemeinen medienpolitischen Entscheidungen und Entscheidungen über die Rundfunkgebühr ist allerdings aus sich heraus\nnicht hinreichend effektiv. Das hängt damit zusammen, daß zweckwidrige Erwägungen rundfunkpolitischer oder programmlenkender Art bei der Gebührenfestsetzung in\nder Regel nach außen nicht zutage treten. In einem System staatsvertraglicher Übereinkunft aller Länder kann bereits ein einzelner Regierungschef aus zweckwidrigen\nErwägungen maßgeblichen Einfluß auf die Entscheidung nehmen, ohne daß ein solcher Fehler normalerweise augedeckt und nachgewiesen werden könnte.\n\n Am Ergebnis der Gebührenentscheidung läßt sich ebenfalls nicht ablesen, ob sie 161\nden verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht oder von Zwecken bestimmt\nist, die mit ihr nicht verfolgt werden dürfen. Die Gebührenentscheidung ist zwar keine\nfreie, sondern eine gebundene Entscheidung, die den Rundfunkanstalten die Finanzierung der zur Wahrnehmung ihrer Funktion erforderlichen Programme zu ermöglichen hat (vgl. BVerfGE 87, 181 <202>). Doch läßt sich dieses Kriterium nicht so weit\nkonkretisieren, daß die Rundfunkgebühr dem Betrag nach aus ihm ableitbar wäre.\nWeder kann genau bestimmt werden, welchen Programmumfang die Erfüllung der\nFunktion des öffentlichrechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt festzustellen,\nwelche Mittel zur Finanzierung der erforderlichen Programme wiederum erforderlich\nsind. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Rundfunkanstalten alle Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft haben, die die Erfüllung ihrer Funktion noch nicht beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 87, 181 <206>).\n\n Wesentlich genauere Kriterien lassen sich nicht entwickeln, denn das Dilemma ist 162\nstrukturell bedingt. Eine externe Definition der zur Funktionserfüllung erforderlichen\nMittel scheidet aus, da die Funktionserfüllung gerade in den internen Freiheitsraum\nder Rundfunkanstalten fällt. Es besteht zwar die Möglichkeit, die Funktion abstrakt\nfestzulegen und damit auch den Finanzbedarf zu umgrenzen. Exakte Maßstäbe für\ndie Berechnung der erforderlichen Mittel würden jedoch überdies eine Festlegung der\nArt und Weise der Funktionserfüllung voraussetzen. Die Funktionserfüllung wäre\ndann nicht mehr Gebrauch einer Freiheit, sondern Vollzug eines vorgegebenen Programms, und stünde damit in Widerspruch zu der Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 1\n\n\n 28/37\n\nSatz 2 GG.\n\n Unter diesen Umständen reichen die üblichen Vorkehrungen gegen zweckwidrige 163\nKompetenzwahrnehmungen nicht aus. Auf nachträgliche Kontrolle festgelegt, setzen\nsie voraus, daß Fehler in einem rechtsförmigen Verfahren feststellbar und korrigierbar sind. Diese Möglichkeit besteht bei Gebührenentscheidungen indessen nur sehr\nbegrenzt. Da zweckferne Einflüsse in der Regel weder aufdeckbar noch am Entscheidungsergebnis ablesbar sind, können sie auch nicht nachträglich korrigiert werden.\nDem verfassungsrechtlichen Erfordernis der Rundfunkfreiheit ist daher nicht bereits\ngenügt, wenn manifeste Mißbräuche der Gebührenkompetenz mit den üblichen\nRechtsbehelfen bekämpft werden können. Vielmehr muß eine rechtliche Struktur bereitgestellt werden, die schon bei den Gefahrenquellen ansetzt und die Möglichkeit\nrechtswidriger Kompetenzwahrnehmungen so weit wie möglich ausschließt. Für die\nRundfunkfinanzierung gilt insoweit nichts anderes als für die Konzession oder die\nFrequenzvergabe.\n\n Eine Struktur, die dem entspricht, kann nur in einer dem Gegenstand angemessenen Verfahrensregelung bestehen. Gerade Konstellationen der beschriebenen Art\nhaben zu der Erweiterung der Grundrechtswirkung um den Verfahrensschutz geführt\n(vgl. BVerfGE 53, 30 <65 f.> und abweichende Meinung a.a.O., S. 71 ff.). Prozeduraler Grundrechtsschutz ist insbesondere dort geboten, wo die Grundrechte ihre materielle Schutzfunktion nicht hinlänglich erfüllen können. Das ist etwa der Fall, wenn\nein Grundrecht keine materiellen Maßstäbe für bestimmte grundrechtsrelevante\nstaatliche Maßnahmen zu liefern vermag und folglich auch die Ergebniskontrolle am\nMaßstab des Grundrechts ausfällt. Ferner kommt es dazu, wenn eine Ergebniskontrolle an materiellen Maßstäben zwar noch denkbar ist, aber erst zu einem Zeitpunkt\nstattfinden kann, in dem etwaige Grundrechtsverletzungen nicht mehr korrigierbar\nsind. In beiden Fällen ist es erforderlich, den Grundrechtsschutz in den Prozeß der\nEntscheidungsfindung vorzuverlagern und nicht erst auf das Entscheidungsergebnis\nzu beziehen. Unter diesen Anforderungen steht auch die staatliche Rundfunkfinanzierung.\n\n 2. Das bisherige Verfahren der Gebührenfestsetzung genügt den Anforderungen 165\nprozeduralen Grundrechtsschutzes nicht in vollem Umfang.\n\n a) Weder sichert es den Rundfunkanstalten hinreichend die zur Erfüllung des Rundfunkauftrags erforderlichen finanziellen Mittel noch schließt es Einflußnahmen des\nStaates auf die Programmgestaltung der Rundfunkanstalten wirksam aus.\n\n aa) In dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum fehlte es schon an 167\nnäheren rechtlichen Regelungen für die Gebührenfestsetzung. Die Länder, denen die\nGesetzgebungskompetenz für das Rundfunkwesen zusteht, gingen lediglich davon\naus, daß der öffentlichrechtliche Rundfunk primär durch eine Teilnehmergebühr finanziert werden und daß diese bundeseinheitlich gelten sollte. Dementsprechend\nbestimmte Art. 3 Abs. 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags von 1974, daß die Höhe der Rundfunkgebühr durch Staatsvertrag der Länder festzusetzen war. Nähere\n\n\n 29/37\n\nRegelungen über die Kriterien und das Verfahren der Festsetzung traf der Staatsvertrag nicht. In der Praxis gingen dem Vertragsschluß Verhandlungen der Ministerpräsidenten der Länder voraus. Der Vertrag wurde in Bayern durch Zustimmungsbeschluß, in den übrigen Ländern durch Zustimmungsgesetze der Landtage\nin Landesrecht umgesetzt.\n\n Die Ministerpräsidenten stützten sich bei ihrer Entscheidung über Gebührenanpassungen auf die Prüfungsergebnisse der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Diese ging von den Bedarfsanmeldungen der\nRundfunkanstalten aus und enthielt sich einer Bewertung der Programmplanung. Sie\nwar allerdings der Auffassung, daß die Rundfunkanstalten bei der Planung ihres Finanzbedarfs einen von der KEF empfohlenen Finanzrahmen zu berücksichtigen hätten. Dieser wurde bei der Überprüfung und Ermittlung zugrunde gelegt. Die Vorstellungen und Wünsche der Rundfunkanstalten über eine Erweiterung und\nVerbesserung des Programms mußten nach Auffassung der KEF selbst dann nicht\nzur Anerkennung eines erhöhten Finanzbedarfs führen, wenn sie sich innerhalb der\nihnen übertragenen gesetzlichen Aufgaben bewegten. Programmliche Veränderungen, die den von der KEF empfohlenen Finanzrahmen überschritten, sollten vielmehr\nnur aufgrund einer medienpolitischen Entscheidung der Ministerpräsidenten und gegebenenfalls der Landesparlamente berücksichtigt werden. Die KEF versprach den\nFinanzrahmen aber so weit zu fassen, daß eine inhaltliche Beeinflussung der Programmgestaltung ausgeschlossen sei (vgl. etwa den Fünften Bericht der KEF vom\n20. November 1985, S. 89).\n\n Die Einschaltung der KEF bot jedoch keine ausreichende Sicherung der Rundfunkfreiheit. Dabei kann offen bleiben, ob ihre Zusammensetzung dem Versachlichungszweck genügend Rechnung trug und ob sie ihre Aufgabe in einer Weise verstand,\ndie die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten hinreichend respektierte. Denn\nselbst wenn diese Voraussetzungen gegeben gewesen wären, enthielt das Verfahren keine Gewähr dafür, daß die Ministerpräsidenten und die Landtage ihrerseits im\nEinklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen entschieden.\n\n Die KEF war trotz der Einbeziehung unabhängiger Sachverständiger als bloßes 170\nHilfsinstrument der Ministerpräsidentenkonferenz ins Leben gerufen worden. Ihre\nEmpfehlungen dienten als Entscheidungshilfe für die Landesregierungen und die\nLänderparlamente. Die Gebührenentscheidung selbst war jedoch als rein politische\nEntscheidung der Regierungschefs und der Parlamente der Länder ausgestaltet. Sie\nunterlag keiner näheren materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Bindung,\nsondern stand den Ministerpräsidenten und Landesparlamenten sowohl nach Zeitpunkt als auch nach Umfang frei. Da sich die Länder auf eine einheitliche Gebühr,\ndie nur staatsvertraglich geändert werden konnte, festgelegt hatten, genügte bereits\ndas Veto eines Landes, um eine Entscheidung hinauszuzögern oder zu verhindern,\nohne daß es dabei auf die Erforderlichkeit einer Gebührenanpassung zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks angekommen\nwäre.\n\n\n 30/37\n\n bb) Insoweit hat sich die Rechtslage auch durch die erheblich eingehendere Regelung, die in dem Rundfunkstaatsvertrag von 1987 getroffen worden war und im wesentlichen in den nunmehr geltenden Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten\nDeutschland von 1991 übernommen worden ist, sowie durch die Neuregelung der\nKEF in den Ministerpräsidentenbeschlüssen von 1988 und 1992 nicht grundlegend\ngeändert.\n\n Zwar bestimmt der Rundfunkstaatsvertrag (RdfStV) in § 10 Abs. 1, daß die Finanzausstattung den öffentlichrechtlichen Rundfunk in die Lage zu versetzen hat, seine\nverfassungsmäßige und gesetzliche Aufgabe zu erfüllen, und Bestand und Entwicklung gewährleisten muß, und nimmt damit die Grundsätze auf, die unter den Bedingungen einer dualen Rundfunkordnung für die Position des öffentlichrechtlichen\nRundfunks aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgen (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>; 74, 297\n<324 f.>; 83, 238 <298>; 87, 181 <199 f.>). Außerdem schreibt § 12 Abs. 1 bis 3\nRdfStV die Berücksichtigung verschiedener Gesichtspunkte bei der Ermittlung des\nFinanzbedarfs der Rundfunkanstalten vor und verlangt einen hohen Grad der Objektivierbarkeit. Doch vermögen diese Regelungen das zur Erfüllung des Rundfunkauftrags erforderliche Finanzvolumen nicht genau genug zu bestimmen oder wenigstens\nüber das im HR 3-Beschluß entwickelte Maß hinaus einzugrenzen.\n\n Dabei kann offen bleiben, ob § 12 Abs. 1 bis 3 RdfStV überhaupt für die Gebührenentscheidung durch die Ministerpräsidenten und die Landtage gilt. Auch wenn man\ndies annimmt, vermag die Vorschrift das aus dem engen Zusammenhang von Programmfreiheit der Rundfunkanstalten und finanzieller Gewährleistungspflicht des\nStaates herrührende Dilemma nicht aufzulösen, daß es an hinreichend bestimmbaren inhaltlichen Kriterien für die Gebührenentscheidung fehlt. Damit wird dieser Vorschrift der normative Gehalt nicht abgesprochen. Sie leitet die Bedarfsermittlung vielmehr insofern an, als die schon bestehenden und noch zulässigen\nRundfunkprogramme nicht in Frage gestellt werden dürfen, sondern der Ermittlung\nzugrundezulegen sind, so daß nur ihre wettbewerbsfähige Fortführung den Gegenstand der Prüfung bildet (Nr. 1). Ferner müssen die Kosten der Teilhabe des öffentlichrechtlichen Rundfunks an den neuen rundfunktechnischen Möglichkeiten berücksichtigt werden (Nr. 2). Zudem ist die allgemeine und die rundfunkspezifische\nKostenentwicklung (Nr. 3) sowie die Entwicklung der Werbeeinnahmen (Nr. 4) von\nBedeutung.\n\n Doch halten sich auch die Berücksichtigungsgebote des § 12 Abs. 2 und das Objektivierungsziel des § 12 Abs. 3 RdfStV zwangsläufig im Rahmen des Grundsätzlichen, können aber das für die Finanzierung maßgebliche Kriterium der Erforderlichkeit (vgl. BVerfGE 74, 297 <342>; 87, 181 <202>) nicht so weit objektivieren und\nkonkretisieren, daß sich die Gebührenentscheidung daraus ergibt. In dem von § 12\nRdfStV gezogenen Rahmen bleiben vielmehr die Ermittlungsmethode und die dabei\nzugrunde zu legenden Parameter sowie die Gewichtung der berücksichtigten Faktoren den Beteiligten überlassen.\n\n\n\n 31/37\n\n Die angesichts dieser - nicht durchgreifend änderbaren - materiellrechtlichen Lage 175\nnötigen verfahrensmäßigen Vorkehrungen zum Schutz der Rundfunkfreiheit hat der\nRundfunkstaatsvertrag nicht getroffen. Die Entscheidung der Ministerpräsidenten\nund der Landtage über die Höhe der Rundfunkgebühr ist nicht in einer Weise an ein\nVerfahren gebunden, das hinreichende Gewähr für funktionsgerechte Finanzausstattung unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten böte.\n\n Die Einschaltung der KEF kann solche Sicherungen nur begrenzt vermitteln. Zum 176\neinen beruht ihre Einrichtung nach wie vor allein auf einem Beschluß der Ministerpräsidenten, der von diesen wieder aufgehoben werden kann. Zusammensetzung, Aufgaben und Verfahren sind ebensowenig gesetzlich bestimmt, wie die Unabhängigkeit\nihrer Mitglieder. Auch mit der Neuregelung hat die KEF also ihren Status als Hilfsorgan der Ministerpräsidenten nicht verloren. Einer näheren Prüfung, ob die im Beschluß der Ministerpräsidenten vorgesehene Zusammensetzung der KEF sowie ihr\nVerfahren im übrigen ihrer Aufgaben bei der verfahrensrechtlichen Absicherung der\nRundfunkfreiheit hinreichend gerecht werden, bedarf es daher nicht. Zum anderen\nkann die Einschaltung der KEF die Rundfunkfreiheit so lange nicht wirksam schützen, wie ihren Empfehlungen im weiteren Verfahren kein entsprechendes Gewicht\nzukommt. Ministerpräsidenten und Landtage haben aber nach geltendem Recht weiterhin die Möglichkeit, Gebührenanpassungen nach politischen Gesichtspunkten\nfestzusetzen oder auch aufzuschieben, ohne daß feststellbar wäre, ob sie dabei die\naus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Bindungen eingehalten haben oder nicht.\n\n Diese Mängel verlieren auch nicht etwa deswegen an Bedeutung, weil die Gefahren 177\nfür die Rundfunkfreiheit aufgrund tatsächlicher Veränderungen inzwischen gesunken\nwären. Sie haben sich im Gegenteil mit der Begründung und Entfaltung des dualen\nSystems erhöht. Zum einen ist die Abhängigkeit der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten von der Gebührenfinanzierung durch die Konkurrenzsituation gestiegen.\nDenn der öffentlichrechtliche Rundfunk hat in der Konkurrenz mit den privaten Veranstaltern, die aufgrund der für sie geltenden gesetzlichen Bestimmungen längere\nund attraktivere Werbezeiten anbieten können, etwa die Hälfte seiner bisherigen\nWerbeeinnahmen eingebüßt, die bei der ARD auf zwanzig, beim ZDF auf vierzig vom\nHundert der Gesamteinnahmen veranschlagt waren. Dieser Entwicklung können die\nRundfunkanstalten wegen der gesetzlichen Werberestriktionen aus eigener Anstrengung nicht begegnen. Gleichzeitig müssen sie aber erhebliche Preissteigerungen\nverkraften, weil die Kosten für Rechte und Gagen infolge des Wettbewerbs sprunghaft gestiegen sind. Zum anderen hat die Gebührenentscheidung im dualen System,\nverglichen mit der Zeit des öffentlichrechtlichen Rundfunkmonopols, erhebliche medienpolitische Bedeutung gewonnen. Sie bestimmt nicht mehr nur den Finanzrahmen\ndes öffentlichrechtlichen Rundfunks, sondern beeinflußt auch seine Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den privaten Konkurrenten. Für Parlamente und Regierungen ergeben sich daraus erweiterte Möglichkeiten, medienpolitische Ziele mit dem Mittel\nder Gebührenfestsetzung zu verfolgen.\n\n\n\n\n 32/37\n\n b) Die dargelegten Mängel des Verfahrens lassen sich auch nicht mit der Erwägung 178\nrechtfertigen, daß es zur gegenwärtigen Regelung keine Alternative gebe, die der\nRundfunkfreiheit besser Rechnung trägt, ohne zugleich mit anderen Verfassungspostulaten in Konflikt zu geraten. Dem Gesetzgeber stehen vielmehr Möglichkeiten\nder Verfahrensgestaltung zur Verfügung, die die Rundfunkfreiheit wirksamer sichern\nals das bisherige Verfahren und nicht ihrerseits auf verfassungsrechtliche Bedenken\nstoßen. Unter diesen Umständen ist der Gesetzgeber aber gehalten, ein verfassungsrechtlich einwandfreies Verfahren einzuführen.\n\n Wie das Verfahren der Gebührenfestsetzung im einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache gesetzgeberischer Entscheidung. Von Verfassungs wegen muß lediglich gewährleistet sein, daß die Rundfunkanstalten die zur Erfüllung ihres Auftrags erforderlichen Mittel erhalten und politische Einflußnahmen auf die Programmgestaltung\nmittels der Gebührenfinanzierung wirksam ausgeschlossen werden.\n\n Dabei ist von dem engen Zusammenhang zwischen Programmautonomie der 180\nRundfunkanstalten und Finanzgewährleistungspflicht des Staates auszugehen. Programmentscheidungen haben finanzielle Voraussetzungen, Finanzentscheidungen\nhaben programmliche Konsequenzen. Das verleiht demjenigen höhere Durchsetzungschancen, der über den Finanzrahmen bestimmt. Daraus folgt zwar nicht - wie\ndas vorlegende Gericht meint -, daß sich die Rundfunkfreiheit nur dann sichern läßt,\nwenn die Rundfunkanstalten das Recht haben, die Höhe der Rundfunkgebühr selber\nzu bestimmen (vgl. BVerfGE 87, 181 <201 f.>). Es sind aber Vorkehrungen nötig, die\ndie aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Bindungen des Staates bei der Gebührenfestsetzung effektivieren. Dem wird am ehesten ein gestuftes und kooperatives Verfahren gerecht, das der Eigenart der jeweiligen Teilschritte entspricht und die Möglichkeiten politischer Einflußnahme begrenzt.\n\n Da sich die finanzielle Gewährleistungspflicht des Staates auf die zur Wahrnehmung des Rundfunkauftrags erforderlichen Programme bezieht, die Bestimmung\ndessen, was der Rundfunkauftrag in programmlicher Hinsicht erfordert, aber grundsätzlich Sache der Rundfunkanstalten ist, können diese in dem Verfahren nicht auf\neine passive Rolle beschränkt werden. Es muß vielmehr gesichert sein, daß die auf\nden Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten basierenden Bedarfsanmeldungen die Grundlage der Bedarfsermittlung und der ihr folgenden Gebührenfestsetzung bilden. Die im Rahmen ihrer Autonomie getroffenen Programmentscheidungen\ndarf die Gebührenentscheidung nicht übergehen und ihre finanziellen Konsequenzen\nnicht ignorieren.\n\n Das bedeutet allerdings nicht, daß die Bedarfsanmeldung keiner Überprüfung zugänglich wäre. Da bei der Rundfunkgebühr das Korrektiv des Marktpreises ausfällt,\nist vielmehr eine externe Kontrolle im Interesse der mit der Gebühr belasteten Teilnehmer erforderlich. Diese Kontrolle darf sich aber nicht auf die Vernünftigkeit oder\nZweckmäßigkeit der Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten beziehen,\nsondern allein darauf, ob sie sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunk-\n\n\n\n 33/37\n\nauftrags halten und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und\nSparsamkeit ermittelt worden ist. Bei dieser Kontrolle handelt es sich folglich nicht\num eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe.\n\n Dem fachlichen Charakter der Prüfungs- und Ermittlungsaufgabe entspricht die 183\nÜbertragung an ein sachverständig zusammengesetztes Gremium besonders gut,\nwie es in Gestalt der KEF auch bereits angestrebt ist. Knüpft der Gesetzgeber daran\nan, so ist er im Interesse der Rundfunkfreiheit allerdings verpflichtet, Aufgabe, Zusammensetzung und Verfahren des Gremiums gesetzlich zu regeln und auch die Unabhängigkeit seiner Mitglieder gesetzlich zu sichern (vgl. BVerfGE 83, 130 <151 ff.>).\nDabei legt der fachliche Charakter dises Verfahrensschritts es nahe, das Gremium\nim Unterschied zur KEF nicht nur rundfunk-, sondern auch politikfrei zuammenzusetzen. Das schlösse Mitglieder der Landesrechnungshöfe wegen ihrer Unabhängigkeit\nvon Parlament und Regierung nicht aus.\n\n Aus verfassungsrechtlicher Sicht spricht auch nichts gegen die Verwendung indexgestützter Berechnungsmethoden zur Berücksichtigung der allgemeinen und der\nrundfunkspezifischen Kostenentwicklung. Auch die Bundesbank hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß sie zwar währungspolitische Bedenken gegen eine Indexierung der Rundfunkgebühr habe, nicht aber gegen eine indexgestützte Berechnung bestimmter Kostenfaktoren.\n\n Die Gebührenentscheidung ist auf der Grundlage der überprüften Bedarfsanmeldungen der Rundfunkanstalten zu treffen. Wer sie trifft und wie das geschieht, ist\nwiederum Sache gesetzlicher Regelung. Von Verfassungs wegen muß lediglich sichergestellt sein, daß die Programmneutralität und Programmakzessorietät der Gebührenentscheidung gewahrt bleiben. Das schließt Abweichungen von der Bedarfsfeststellung nicht aus. Doch kommen dafür nur Gründe in Betracht, die vor der\nRundfunkfreiheit Bestand haben. Programmliche und medienpolitische Zwecke\nscheiden, wie dargelegt, in diesem Zusammenhang aus. Im wesentlichen werden\nsich die Abweichungsgründe in Gesichtspunkten des Informationszugangs und der\nangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer erschöpfen.\n\n Die Begrenzung läßt sich aber nur dann wirksam sichern, wenn für solche Abweichungen nachprüfbare Gründe angegeben werden. Die Entscheidung über die Gebührenhöhe muß daher in diesem Fall eine derartige Begründung enthalten. Andernfalls wäre eine Kontrolle, ob der Staat seine Finanzgewährleistungspflicht aus Art. 5\nAbs. 1 Satz 2 GG erfüllt hat, nicht möglich. Dies brächte den grundrechtlichen Anspruch der Rundfunkanstalten um seine verfahrensrechtliche Durchsetzbarkeit.\n\n Es ist Sache des Gesetzgebers zu prüfen, ob er weitere Vorkehrungen für nötig 187\nhält, um rechtzeitige und programmneutrale Gebührenanpassungen zu sichern. Dazu gehört insbesondere die Erwägung, ob das Vetopotential, das in dem Einstimmigkeitsprinzip beim Abschluß von Staatsverträgen liegt, für den besonderen Fall der\nGebührenfestsetzung gemindert werden sollte. Einem von allen Ländern einstimmig\n\n\n 34/37\n\nvereinbarten Quorum für die laufende Gebührenanpassung würde die Eigenstaatlichkeit der Länder jedenfalls nicht von vornherein entgegenstehen.\n\n Da es sich bei der Gebührenfestsetzung um eine gebundene Entscheidung handelt, 188\ndie von allgemeinen medienpolitischen Rücksichten gerade freizuhalten ist, zwingt\ndie Verfassung auch nicht dazu, daß die Parlamente die Gebührenhöhe jeweils\nselbst bestimmen. Vielmehr kommt auch eine Delegation in Betracht, wenn diese den\nrechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt und die wesentlichen Fragen\ndurch Gesetz geregelt sind. Der vom Bundesverfassungsgericht stets betonte Palamentsvorbehalt für alle medienpolitischen Grunentscheidungen (vgl. BVerfGE 57,\n295 <320 ff.>) beibt davon unberührt.\n\n 3. Die Unvereinbarkeit des bestehenden Verfahrens der Gebührenfestsetzung mit 189\nArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG führt nicht zur Nichtigkeit der Regelung. Die Regelfolge der\nVerfassungswidrigkeit tritt dann nicht ein, wenn der durch die Nichtigkeit der Norm\nherbeigeführte Zustand dem Grundgesetz noch ferner stünde als der bisherige (vgl.\nBVerfGE 83, 130 <154>; 85, 386 <401> m.w.N.). Das wäre hier der Fall. Bei einer\nNichtigkeit der jetzigen Regelung entfiele die Rechtsgrundlage für die Einziehung der\nRundfunkgebühr. Ein solcher Zustand, der sich nicht binnen kürzester Frist und jedenfalls nicht für die Vergangenheit korrigieren ließe, stünde den verfassungsrechtlichen Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG noch ferner als der jetzige, weil\ndann selbst die Grundversorgung gefährdet wäre. Die Länder sind jedoch von Verfassungs wegen gehalten, alsbald für eine verfassungsmäßige Regelung der Rundfunkfinanzierung zu sorgen. Inzwischen bleibt es bei der Anwendbarkeit der bisherigen Regelung. Das gilt auch für das Ausgangsverfahren.\n\n III.\n Unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Sonderabgaben verstieß die Erhebung des 190\n\"Kabelgroschens\" nicht gegen das Grundgesetz. Dabei kann offen bleiben, ob der\n\"Kabelgroschen\" die Merkmale einer Sonderabgabe (vgl. BVerfGE 67, 256 <275>;\n81, 156 <186 f.>) erfüllte. Denn jedenfalls sind die verfassungsrechtlichen Schutzgüter, in deren Interesse das Bundesverfassungsgericht die Erhebung von Sonderabgaben speziellen Anforderungen unterworfen hat, nicht beeinträchtigt. Sonderabgaben dürfen danach als zusätzliche Belastungen Einzelner nur erhoben werden, wenn\nsie sich auf einen Zurechnungsgrund stützen lassen, der vor den Grundsätzen der\nbundesstaatlichen Finanzverfassung und vor dem Gebot der Gleichheit aller Bürger\nvor den öffentlichen Lasten Bestand hat (vgl. BVerfGE 55, 274 <303 f.>).\n\n 1. Die bundesstaatliche Finanzverfassung wurde durch den \"Kabelgroschen\" nicht 191\nberührt. Die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk liegt gemäß Art. 70 Abs. 1\nGG bei den Ländern. Sie schließt die Kompetenz zur Regelung der Rundfunkfinanzierung ein. Die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist\ndie Gebührenfinanzierung. Eine Durchbrechung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung nach Art. 104 a ff. GG ist daher ausgeschlossen.\n\n\n\n 35/37\n\n 2. Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. 192\n\n Die Rundfunkgebühr ist von denjenigen Personen zu entrichten, die ein Empfangsgerät bereithalten, während Personen ohne Empfangsgerät nicht in Anspruch genommen werden. Diese Differenzierung beruht auf sachlichen Gründen. Denn wie\nimmer die Rundfunkgebühr in das System der öffentlichen Lasten einzuordnen sein\nmag, dient sie jedenfalls der Finanzierung von Rundfunkveranstaltungen. Unter\nGleichheitsgesichtspunkten ist es deswegen nicht zu beanstanden, daß dazu herangezogen wird, wer sich durch Bereithaltung eines Empfangsgeräts die Nutzungsmöglichkeit verschafft hat.\n\n Für den \"Kabelgroschen\" gilt nichts anderes. Denn gleich, ob es sich dabei um einen aussonderbaren Teil der Fernsehgebühr oder lediglich um einen Berechnungsfaktor für die einheitliche Rundfunkgebühr handelte, war er jedenfalls nicht für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben, sondern für die Finanzierung von\nRundfunkveranstaltungen bestimmt. Er diente der Erprobung neuer Übertragungstechniken und Programmformen. Die Möglichkeit, daß die bei der Erprobung gemachten Erfahrungen Anlaß zu einer Neuordnung des Rundfunkwesens geben\nkonnten, löste den \"Kabelgroschen\" nicht aus seinem Rundfunkbezug.\n\n Unter Gleichheitsgesichtspunkten ist es auch unerheblich, daß der \"Kabelgroschen\" 195\nnicht im organisatorischen Zusammenhang der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten verwendet wurde. Diese hatten die Möglichkeit, sich an den ihrerseits öffentlichrechtlich eingerichteten Kabelpilotprojekten zu beteiligen, und konnten sich deren Erfahrungen zunutze machen. Ob eine ausschließliche Förderung privaten Rundfunks\nmit den aus der Rundfunkgebühr stammenden Mitteln den von Art. 3 Abs. 1 GG geforderten Sachbezug aufgelöst hätte, bedarf keiner Entscheidung, denn ein solches\nZiel läßt sich den Projekten nicht entnehmen. Die tatsächliche spätere Verwertung\nder Projekterfahrungen ist für die Beurteilung ihres Ziels ohne Bedeutung.\n\n Schließlich liegt ein Gleichheitsverstoß auch nicht darin, daß nur ein sehr geringer 196\nTeil der mit der erhöhten Gebühr belasteten Rundfunkteilnehmer die über Kabel verbreiteten Sendungen empfangen konnte. Die Sendungen hatten zwar wegen ihres\nVersuchscharakters nur eine begrenzte Reichweite. Doch sollten die in den Projekten gesammelten Erfahrungen zur Verbesserung des Rundfunkwesens insgesamt\ngenutzt werden und nach der Erprobungsphase allen Teilnehmern zugute kommen.\n\n Herzog Henschel Seidl\n\n Grimm Söllner Dieterich\n\n Kühling Seibert\n\n\n\n\n 36/37\n\nBundesverfassungsgericht, Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 1994 -\n1 BvL 30/88\n\nZitiervorschlag BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -\n Rn. (1 - 196), http://www.bverfg.de/e/ls19940222_1bvl003088.html\n\nECLI ECLI:DE:BVerfG:1994:ls19940222.1bvl003088\n\n\n\n\n 37/37\n","source":null,"source_url":null,"url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/1994-02-22/1-bvl-30-88","cited_norms":[{"jurabk":"GG","ref":"Art 5","ref_norm":"5","n":27},{"jurabk":"GG","ref":"Art 28","ref_norm":"28","n":8},{"jurabk":"GG","ref":"Art 3","ref_norm":"3","n":4},{"jurabk":"GG","ref":"Art 20","ref_norm":"20","n":3},{"jurabk":"GG","ref":"Art 70","ref_norm":"70","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 104a","ref_norm":"104a","n":1}],"authoritative_source":null,"attribution":null,"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/1994-02-22/1-bvl-30-88","retrieved":"2026-07-10 10:41:10.593463+00:00"},"card":{"id":"bverfg/1994-02-22/1-bvl-30-88","court":"BVerfG","court_id":"bverfg","court_as_stated":"BVerfG","panel":"Erster Senat","date":"1994-02-22","dockets":["1 BvL 30/88"],"decision_type":"Urteil","ecli":"ECLI:DE:BVerfG:1994:ls19940222.1bvl003088","ids":{"ecli":"ECLI:DE:BVerfG:1994:ls19940222.1bvl003088"},"cite_as":"BVerfG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 BvL 30/88","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/bverfg/1994-02-22/1-bvl-30-88","headnotes":[{"kind":"leitsatz","author":"gericht","text":"zum Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 1994\n\n 1 BvL 30/88\n\n1. Die Rundfunkfreiheit erfordert nicht die Gebührenfestsetzung durch\n die Rundfunkanstalten selbst. Eine Festsetzung der Rundfunkgebühr\n durch Staatsvertrag der Länder und anschließende Umsetzung in Landesrecht ist mit dem Grundgesetz vereinbar.\n\n2. Art 5 Abs 1 Satz 2 GG verlangt für die Festsetzung der Rundfunkgebühr ein Verfahren, das dem öffentlichrechtlichen Rundfunk die zur\n Erfüllung seiner Aufgabe im dualen System erforderlichen Mittel gewährleistet und ihn vor Einflußnahmen auf das Programm wirksam sichert.\n\n3. Für die Gebührenfinanzierung gilt der Grundsatz der Programmneutralität. Im Verfahren der Gebührenfestsetzung ist von den Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten auszugehen. Die Gebühr darf\n nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden.\n\n4. Die Überprüfung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten darf sich\n nur darauf beziehen, ob sich ihre Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkaustrags halten und ob der\n aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den\n Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden\n ist.\n\n5. Der so überprüfte Bedarf der Rundfunkanstalten darf bei der Gebührenfestsetzung nur aus Gründen unterschritten werden, die vor der\n Rundfunkfreiheit Bestand haben. Dazu gehören namentlich die Interessen der Gebührenzahler. Abweichungen sind zu begründen.\n\n 1/37","basis":"source_field","source":null}],"leitsatz_status":"from_court","tenor":{"text":"2/37\n\n Der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaats Bayern vom\n 14. Juni 1983 zu dem zwischen dem 6. Juli und dem 26. 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