{"status":"available","doknr":"001-203747","ecli":"ECLI:CE:ECHR:2020:0130JUD005000112","court":"Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte","senate":"Fünfte Sektion","decided":"2020-01-30","aktenzeichen":"50001/12","doktyp":"Urteil","leitsatz":"AUS DIESEN GRÜNDEN ENTSCHEIDET DER GERICHTSHOF WIE FOLGT: 1. Er erklärt die Individualbeschwerde einstimmig für zulässig; 2. er erkennt mit sechs zu einer Stimme, dass Artikel 8 der Konvention nicht verletzt worden ist.","text_plain":"Nichtamtliche Übersetzung des Bundesministeriums der Justiz und für\nVerbraucherschutz\nEUROPÄISCHER GERICHTSHOF FÜR\nMENSCHENRECHTE\nFÜNFTE SEKTION\nRECHTSSACHE B. ./. DEUTSCHLAND\n(Individualbeschwerde Nr. 50001/12)\nURTEIL\nArtikel 8 • Achtung des Privatlebens • gesetzliche Verpflichtung von\nDiensteanbietern, personenbezogene Daten von Nutzern von Prepaid-\nMobilfunkkarten zu speichern und den Behörden auf Verlangen zur\nVerfügung zu stellen • Eingriff betreffend einen begrenzten Datensatz •\nDatenabruf durch Behörden von angemessenen Schutzvorkehrungen\nbegleitet • beanstandete Speicherung in Bezug auf die legitimen Ziele der\nnationalen Sicherheit und Kriminalitätsbekämpfung verhältnismäßig\nSTRASSBURG\n30. Januar 2020\nDieses Urteil wird nach Maßgabe des Artikels 44 Abs. 2 der Konvention endgültig.\nEs wird gegebenenfalls noch redaktionell überarbeitet.\n In dieser Übersetzung umfassen Personenbezeichnungen im Sinne der Gleichbehandlung\ngrundsätzlich alle Geschlechter, es sei denn, sie beziehen sich spezifisch auf einzelne Personen.\nIn der Rechtssache B. ./. Deutschland\nverkündet der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Fünfte\nSektion) als Kammer mit den Richterinnen und Richtern\nYonko Grozev, Präsident,\nAngelika Nußberger,\nSíofra O’Leary,\nCarlo Ranzoni,\nMārtiņš Mits,\nLәtif Hüseynov,\nLado Chanturia\nsowie Claudia Westerdiek, Sektionskanzlerin,\nnach nicht öffentlicher Beratung am 3. Dezember 2019\ndas folgende, an diesem Tag gefällte Urteil:\nVERFAHREN\n\n1\nDer Rechtssache lag eine Individualbeschwerde (Nr. 50001/12) gegen\ndie Bundesrepublik Deutschland zugrunde, die zwei deutsche\nStaatsangehörige, Herr P. B. und Herr J. B. („die Beschwerdeführer“), am\n27. Juli 2012 nach Artikel 34 der Konvention zum Schutz der\nMenschenrechte und Grundfreiheiten („die Konvention“) beim Gerichtshof\neingereicht hatten.\n\n2\nDie deutsche Regierung („die Regierung“) wurde durch ihre\nVerfahrensbevollmächtigten, Herrn H.-J. Behrens und Frau K. Behr vom\nBundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, vertreten.\n\n3\nDie Beschwerdeführer rügten unter Berufung auf die Artikel 8 und\n10, aufgrund der gesetzlichen Verpflichtung aus § 111\nTelekommunikationsgesetz (TKG) seien von ihnen als Nutzer von Prepaid-\nMobilfunkkarten bestimmte personenbezogene Daten durch ihre jeweiligen\nDiensteanbieter gespeichert worden.\n\n4\nAm 21. März 2016 wurde die Beschwerde der Regierung zur\nKenntnis gebracht.\n\n5\nEs gingen schriftliche Stellungnahmen von Privacy International und\nARTICLE 19 ein, die vom Vizepräsidenten ermächtigt worden waren, sich\nals Drittparteien am Verfahren zu beteiligen (Artikel 36 Abs. 2 der\nKonvention und Artikel 44 Abs. 2 der Verfahrensordnung des\nGerichtshofs).\nSACHVERHALT\nI. DIE UMSTÄNDE DER RECHTSSACHE\nA. Der Hintergrund der Rechtssache\n\n6\nDie 19.. bzw. 19.. geborenen Beschwerdeführer leben in W.. Beide\nBeschwerdeführer waren in einer Bürgerrechtsorganisation aktiv, die gegen\ndie allgemeine Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsdaten\neintrat. In diesem Zusammenhang organisierten beide Beschwerdeführer\nöffentliche Proteste und veröffentlichten Artikel, in denen die staatliche\nÜberwachung kritisiert wurde. Der erste Beschwerdeführer war zudem\nMitglied eines Landtags.\n\n7\nIm Juni 2004 wurde durch Änderungen des\nTelekommunikationsgesetzes eine gesetzliche Verpflichtung für\nTelekommunikationsanbieter eingeführt, personenbezogene Daten aller\nihrer Kunden zu speichern, insbesondere auch von Kunden, bei denen diese\nDaten für Abrechnungszwecke oder aus sonstigen vertraglichen Gründen\nnicht erforderlich sind (Prepaid-Mobilfunkkarten („pay as you go“)). Bis\nzum Inkrafttreten dieser Änderungen waren\nTelekommunikationsdiensteanbieter nur berechtigt, die für das\nVertragsverhältnis erforderlichen Daten zu erheben und zu speichern. Bei\nPrepaid-Mobilfunkkarten wurden solche Daten nicht für erforderlich\ngehalten. Die Änderungen erfolgten im Rahmen einer grundlegenden\nÜberarbeitung des Telekommunikationsgesetzes, die nach dem Erlass (am\n7. März bzw. 12. Juli 2002) von fünf EU-Richtlinien geboten schien, die bis\nJuli bzw. Oktober 2003 in deutsches Recht umgesetzt werden mussten.\n\n8\nBeide Beschwerdeführer nutzen Prepaid-Mobilfunkkarten und\nmussten bei der Aktivierung dieser SIM-Karten gemäß § 111 TKG\nbestimmte persönliche Daten bei ihrem jeweiligen Diensteanbieter angeben.\nB. Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht\n\n9\nAm 13. Juli 2005 erhoben die Beschwerdeführer\nVerfassungsbeschwerde gegen verschiedene Vorschriften, u. a. die §§ 111,\n112 und 113 TKG. Mit § 111 TKG wurde die Verpflichtung zur Erhebung\nund Speicherung der Rufnummern, des Namens, der Anschrift und des\nGeburtsdatums des Anschlussinhabers sowie des Datums des\nVertragsbeginns eingeführt (siehe Rdnrn. 27-28). Die §§ 112 und 113 TKG\nbeinhalteten ein automatisiertes und ein manuelles Verfahren zum Zugriff\nauf die nach § 111 TKG gespeicherten Daten (siehe Rdnrn. 29 und 31). Die\nBeschwerdeführer machten geltend, durch die genannten Vorschriften in\nihrem Recht auf das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis und in ihrem\nRecht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt worden zu sein (siehe\nRdnr. 25).\n\n10\n§ 111 TKG wurde durch ein Gesetz vom 21. Dezember 2007\ngeändert, mit dem die Verpflichtung zur Speicherung von Teilnehmerdaten\nauf andere Anschlusskennungen erstreckt wurde und für Fälle, in denen\nneben dem Mobilfunkanschluss auch ein Mobilfunkendgerät zur Verfügung\ngestellt wird, die zu speichernden Daten um die entsprechende\nGerätenummer ergänzt wurden.\n\n11\nDie Beschwerdeführer erweiterten ihre anhängige\nVerfassungsbeschwerde um die geänderte Fassung des\nTelekommunikationsgesetzes. Deshalb berücksichtigte das\nBundesverfassungsgericht in seinem Urteil das Telekommunikationsgesetz\nin der am 1. Januar 2008 geltenden Fassung.\nC. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 1299/05)\n\n12\nAm 24. Januar 2012 entschied das Bundesverfassungsgericht, soweit\nfür die vorliegende Rechtssache maßgeblich, dass die §§ 111 und 112 TKG\nmit dem Grundgesetz (GG) vereinbar seien, dass § 113 Abs. 1 TKG in\nverfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar sei und\ndass die §§ 112 und 113 TKG für den Abruf von Daten durch die darin\ngenannten oder in Bezug genommenen Behörden eigene\nErmächtigungsgrundlagen voraussetzten (siehe Rdnrn. 29 und 31).\nBezüglich der Teile der Verfassungsbeschwerde, die nicht Gegenstand des\nvorliegenden Verfahrens sind, befand das Bundesverfassungsgericht, dass\ndas manuelle Auskunftsverfahren gemäß § 113 Abs. 1 TKG nicht zur\nZuordnung dynamischer IP-Adressen angewendet werden dürfe und dass\ndie Sicherheitsbehörden Auskünfte über Zugangssicherungscodes gemäß §\n113 Abs. 1 TKG nur dann verlangen dürften, wenn die gesetzlichen\nVoraussetzungen für ihre Nutzung gegeben seien.\n\n13\nEs wies ferner darauf hin, dass das automatisierte\nAuskunftsverfahren gemäß § 112 TKG der Regierung zufolge von\nbesonderer Bedeutung sei. Wie die Erfahrung gezeigt habe, liege die Zahl\nder manuellen Abrufe im Verfahren nach § 113 TKG zwischen 3 % und\n5 % der Zahl der automatisierten Ersuchen nach § 112 TKG.\n\n14\nBezüglich der hier relevanten Teile der Verfassungsbeschwerde der\nBeschwerdeführer stellte das Bundesverfassungsgericht zunächst fest, dass\ndie beanstandeten Vorschriften in das Recht auf informationelle\nSelbstbestimmung eingriffen. Ferner führte es Folgendes aus (Verweise auf\ndie Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts werden in den\nnachfolgend zitierten Passagen ausgelassen):\n„122. a) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und\nVerletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich unter den Bedingungen moderner\nDatenverarbeitung aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben. Die freie\nEntfaltung der Persönlichkeit setzt den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte\nErhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten\nvoraus. Dieser Schutz ist daher vom Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit\nArt. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des\nEinzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner\npersönlichen Daten zu bestimmen. Die Gewährleistung des Grundrechts greift\ninsbesondere, wenn die Entfaltung der Persönlichkeit dadurch gefährdet wird, dass\npersonenbezogene Informationen von staatlichen Behörden in einer Art und Weise\ngenutzt und verknüpft werden, die Betroffene weder überschauen noch beherrschen\nkönnen. Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung\nbeschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und\nschon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Es gibt angesichts der Verarbeitungs-\nund Verknüpfungsmöglichkeiten kein schlechthin, also ungeachtet des\nVerwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum. Insbesondere fallen\nunter den Schutz der informationellen Selbstbestimmung auch personenbezogene\nInformationen zu den Modalitäten der Bereitstellung von\nTelekommunikationsdiensten.\n123. Vorschriften, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche\nBehörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende\nEingriffe. Insbesondere ist insoweit zwischen der Erhebung, Speicherung und\nVerwendung von Daten zu unterscheiden. Bei der Regelung eines Datenaustauschs\nzur staatlichen Aufgabenwahrnehmung ist darüber hinaus aber auch zwischen der\nDatenübermittlung seitens der auskunftserteilenden Stelle und dem Datenabruf seitens\nder auskunftsuchenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich\ndurch die einander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die\njeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich\ngesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die\nTür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine\nDoppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch\npersonenbezogener Daten. Dies schließt - nach Maßgabe der Kompetenzordnung und\nden Anforderungen der Normenklarheit - nicht aus, dass beide Rechtsgrundlagen auch\nin einer Norm zusammengefasst werden können.\n124. Die angegriffenen Vorschriften greifen in das Grundrecht auf informationelle\nSelbstbestimmung der Beschwerdeführer ein. Eingriffe liegen hierbei zunächst in der\nErhebungs- und der Speicherungspflicht des § 111 TKG. Eigenständige weitere\nGrundrechtseingriffe liegen in der durch § 112 Abs. 1 TKG geregelten Pflicht der\nDiensteanbieter zur Bereitstellung der Daten als Kundendateien, die einem\nautomatisierten Zugriff zugänglich sind, sowie in der Befugnis der\nBundesnetzagentur, diese Daten abzurufen und bestimmten Behörden zu übermitteln\n(vgl. § 112 Abs. 4 TKG). Entsprechend begründen § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG\neigene Grundrechtseingriffe, indem sie die Telekommunikationsdiensteanbieter auf\nVerlangen zu Auskünften hinsichtlich der bei ihnen gespeicherten Daten verpflichten.\n125. Ein hiervon zu unterscheidender, eigenständiger Eingriff liegt schließlich in\ndem von § 112 und § 113 TKG tatbestandlich vorausgesetzten Abruf der Daten\nseitens der auskunftsberechtigten Behörden in Form eines Ersuchens (§ 112 Abs. 1, 2,\n4 TKG) oder Verlangens (§ 113 Abs. 1 TKG). Doch bedarf es dazu nach dem\ngesetzgeberischen Regelungskonzept einer weiteren Rechtsgrundlage, die je nach\nSachbereich im Recht des Bundes oder der Länder zu finden sein muss. Die\nVorschriften der §§ 112 und 113 TKG sind - entsprechend der Unterscheidung\nzwischen Erhebung und Übermittlung in der Regelungstypik der Datenschutzgesetze -\nallein als Rechtsgrundlage für die Übermittlung zu verstehen. Sie setzen seitens der\nauskunftsberechtigten Behörden eigene Erhebungsbefugnisse voraus [...].“\n\n15\nIm Zusammenhang mit § 111 TKG befand das\nBundesverfassungsgericht, dass mit der Verpflichtung zur Vorhaltung einer\nDatenbasis für Bestandsdaten insbesondere das legitime Ziel der\nStrafverfolgung verfolgt werde. Auch wenn die Datenbasis eine\nvorsorgliche Erhebung und Speicherung von Daten mit einer großen\nStreubreite darstelle und Straftäter die Vorschrift immer noch durch die\nanonyme Nutzung von Telekommunikationsdiensten unter falschem Namen\noder mit von Dritten erworbenen Mobilfunkkarten umgehen könnten, sei\nder Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung letztlich aufgrund der\nrelativen Begrenztheit der gespeicherten Daten gerechtfertigt.\n\n16\nZur Verhältnismäßigkeit führte das Bundesverfassungsgericht unter\nanderem Folgendes aus:\n„136. § 111 TKG verstößt nicht gegen die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit\nim engeren Sinne. Auch wenn die Vorschrift eine vorsorglich anlasslose Erhebung\nund Speicherung von Telekommunikationsdaten mit einer großen Streubreite\nanordnet, handelt es sich angesichts des nicht sehr weit reichenden\nInformationsgehalts der erfassten Daten doch um einen Eingriff von nur begrenztem\nGewicht.\n137. Der Eingriff ist allerdings nicht unerheblich. Gewicht hat er insoweit, als durch\n§ 111 TKG annähernd flächendeckend für alle Telekommunikationsdienste die\nZuordnung von Telekommunikationsnummer und Anschlussinhaber ermöglicht und\ndafür individualisierende Angaben wie Anschrift, Geburtsdatum und Datum des\nVertragsbeginns erfasst und staatlich verfügbar gehalten werden. Die Daten bilden\neine allgemeine Basis für Auskünfte und erfüllen die Funktion eines\nTelekommunikationsnummernregisters. Mit ihnen können in der Regel von jeder\nPerson sämtliche Telekommunikationsnummern in Erfahrung gebracht werden;\numgekehrt kann praktisch jeder Telekommunikationsvorgang, für den eine\nTelekommunikationsnummer ermittelt wird, auch einem Anschluss und damit einem\nAnschlussinhaber zugeordnet werden. Als Daten, die die Grundlagen von\nTelekommunikationsvorgängen betreffen, liegen sie folglich im Umfeld\nverfassungsrechtlich besonders geschützter Informationsbeziehungen, deren\nVertraulichkeit für eine freiheitliche Ordnung essentiell ist. Zudem werden die\nentsprechenden Daten ohne Anlass vorsorglich erhoben und gespeichert, um sie der\nstaatlichen Aufgabenwahrnehmung verfügbar zu machen.\n138. Dennoch ist der hierin liegende Eingriff nicht von sehr großem Gewicht.\nInsbesondere ergibt sich ein sehr großes Gewicht hier nicht daraus, dass die Daten\nvorsorglich gesammelt werden. Denn auch wenn § 111 TKG eine große Streubreite\nhat, beschränkt sich der Zugriff inhaltlich doch auf eng begrenzte Daten, die aus sich\nheraus noch keinen Aufschluss über konkrete Aktivitäten Einzelner geben und deren\nVerwendung der Gesetzgeber zu näher bestimmten Zwecken geregelt hat. In solchen\nFällen ist auch eine vorsorgliche Speicherung nicht schon allein deshalb ohne\nWeiteres ein besonders schwerer Eingriff, weil sie anlasslos erfolgt. Zwar muss eine\nvorsorgliche Datenspeicherung immer eine Ausnahme bleiben und ist\nbegründungsbedürftig. Es ist aber nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch\nvorsorgliche Datensammlungen als Grundlagen vielfältiger staatlicher\nAufgabenwahrnehmung ihre Berechtigung haben können, wie sie auch bisher in Form\nder Melderegister oder im Bereich des Kraftfahrzeugwesens mit dem Zentralen\nFahrzeugregister und dem Zentralen Fahrerlaubnisregister bekannt sind [...].\n139. Die von § 111 TKG erfassten Daten haben nur eine beschränkte Aussagekraft.\nSie ermöglichen allein die individualisierende Zuordnung von\nTelekommunikationsnummern zu den jeweiligen Anschlussinhabern und damit zu\nderen potentiellen (und typischen) Nutzern. Nähere private Angaben enthalten diese\nDaten nicht. Grundlegend anders als im Fall der vorsorglichen Speicherung sämtlicher\nTelekommunikationsverkehrsdaten umfassen diese Daten als solche weder\nhöchstpersönliche Informationen noch ist mit ihnen die Erstellung von\nPersönlichkeits- oder Bewegungsprofilen möglich. [...]\n140. Ein besonderes Eingriffsgewicht ergibt sich auch nicht daraus, dass die Daten\ndes § 111 TKG kontextbezogen die Zuordnung einzelner, den Behörden bekannter\nTelekommunikationsvorgänge erlauben und damit unter Umständen deren\nindividualisierende Kenntnisnahme hinsichtlich ihrer Umstände oder ihres Inhalts\nermöglichen. Denn ermöglicht wird so von vornherein nur die anlassbezogene\nAufklärung einzelner Vorgänge. Die Umstände oder der Inhalt des mit den Daten des\n§ 111 TKG zu individualisierenden Telekommunikationsvorgangs sind der Behörde\nin diesen Fällen bereits bekannt, sei es, dass sie diese aufgrund eigener Befugnisse -\netwa auf der Grundlage des § 100g StPO - unter Eingriff in das\nTelekommunikationsgeheimnis ermittelt hat, sei es, dass sie diese durch eigene\nBeobachtungen oder Informationen Dritter ohne einen solchen Eingriff in Erfahrung\ngebracht hat. Entsprechend begründet sich ein besonderes Eingriffsgewicht umgekehrt\nnicht daraus, dass sich an eine Abfrage von Telekommunikationsnummern weitere\nMaßnahmen anschließen können, die unter Umständen mit gewichtigen Eingriffen\nauch in das Telekommunikationsgeheimnis verbunden sind. Denn solche weiteren\nEingriffe sind nur nach Maßgabe eigener Rechtsgrundlagen zulässig, die dem\njeweiligen Eingriffsgewicht Rechnung tragen müssen.\n141. Die Möglichkeit der Zuordnung der in § 111 TKG erfassten Daten dient einer\neffektiven Aufgabenwahrnehmung der in den Verwendungsvorschriften näher\nbestimmten Behörden. Sie ist verfassungsrechtlich dadurch gerechtfertigt, dass der\nStaat anlassbezogen ein legitimes Interesse an der Aufklärung bestimmter\nTelekommunikationsvorgänge haben und diesem Interesse zur Erfüllung bestimmter\nAufgaben ein erhebliches, in Einzelfällen auch überragendes Gewicht zukommen\nkann. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die unmittelbare Kommunikation\nohne Telekommunikationsmittel vergleichbare Eingriffe nicht kenne. Denn dort stellt\nsich die Sachlage anders dar. Weil die unmittelbare Kommunikation nicht auf\ntechnische Kommunikationsmittel zurückgreift, die es erlauben, sich unter Ausschluss\nöffentlicher Wahrnehmung über jede beliebige Distanz in Echtzeit miteinander\nauszutauschen, zeigt sich dort weder ein vergleichbares Substrat noch eine\nvergleichbare Notwendigkeit für ein entsprechendes Register. Die traditionellen\nErmittlungsbefugnisse wie die Einvernehmung von Zeugen oder die Beschlagnahme\nvon Unterlagen reichen hier zur Aufklärung weiter als gegenüber einer\nKommunikation mittels elektronischer Dienste. Richtig ist allerdings, dass auch die\nMöglichkeiten der modernen Telekommunikationsmittel keine Rechtfertigung dafür\nbieten, möglichst alle Aktivitäten der Bürger vorsorglich zu registrieren und so\ngrundsätzlich rekonstruierbar zu machen. Hiervon ist bei der Einrichtung eines\nTelekommunikationsnummernregisters, auch bei Berücksichtigung des\nZusammenspiels mit anderen vorhandenen Dateien, aber nicht die Rede.“\n\n17\nBezüglich § 112 TKG stellte das Bundesverfassungsgericht klar,\ndass diese Vorschrift\n„144. [...] die Verwendung der nach § 111 TKG gespeicherten Daten in Form eines\nautomatisierten Auskunftsverfahrens [regelt], bei dem die Bundesnetzagentur die\nDaten auf Ersuchen an bestimmte, in § 112 Abs. 2 TKG genannte Behörden zu\nübermitteln hat. Die Vorschrift ist Rechtsgrundlage nur für die Pflicht zur\nBereitstellung der Daten als Kundendateien, für den Zugriff auf diese Daten und für\nderen Übermittlung, nicht aber auch für den Abruf in Form eines Ersuchens durch die\nauskunftsberechtigten Behörden.“\nDem Bundesverfassungsgericht zufolge könnten jedoch für ein Ersuchen\nder auskunftsberechtigten Stelle die allgemeinen Datenerhebungsbefugnisse\nausreichen. In diesem Zusammenhang verwendete das\nBundesverfassungsgericht das Bild einer Doppeltür (siehe Rdnr. 123 des in\nRdnr. 14 zitierten Auszuges der Entscheidung) und führte aus, dass § 112\nTKG zwar die Tür zur Übermittlung von Daten öffne, nicht jedoch diejenige\nzur Abfrage von Daten durch die spezialisierten Behörden.\n\n18\nDennoch befand das Bundesverfassungsgericht, dass der in § 112\nTKG vorgesehene Eingriff – aus mehreren Gründen – von erheblichem\nGewicht sei:\n„156. Ein nicht unerhebliches Eingriffsgewicht erhält die Regelung allerdings\ndadurch, dass § 112 TKG die Datenabfragen sehr vereinfacht. Das zentral\nzusammengefasste und automatisierte Verfahren erlaubt einen Zugang, der praktische\nErschwernisse der Datenerhebung weithin beseitigt und die Daten der Betroffenen\nohne zeitliche Verzögerungen oder Reibungsverluste in Form von Prüferfordernissen\nzur Verfügung stellt. Hinzu kommt, dass die Auskünfte erteilt werden, ohne dass\nTelekommunikationsunternehmen oder sonst Dritte dies wahrnehmen. Zwar sichert\ndie Unbemerktheit der Auskünfte für das Telekommunikationsunternehmen den\nDatenbetroffenen Diskretion; zugleich fehlt es damit den Eingriffen jedoch an den\nHemm- und Kontrollwirkungen, die mit einer Wahrnehmung durch Dritte verbunden\nsind Auch eine rechtliche Prüfung seitens der die Daten übermittelnden\nBundesnetzagentur findet nur statt, wenn ein besonderer Anlass besteht (vgl. § 112\nAbs. 4 Satz 2 TKG). Da die abfragende Behörde ihr Ersuchen aber nicht zu begründen\nhat, wird ein solcher Anlass kaum je gegeben sein.\n157. Von Gewicht ist weiterhin, dass der Gesetzgeber die Verwendungszwecke der\nDaten sehr weit gefasst hat. Den in § 112 Abs. 2 TKG genannten Behörden dürfen die\nDaten allgemein zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben übermittelt werden.\nEingeschränkt ist dies allein für die Polizeivollzugsbehörden gemäß § 112 Abs. 2 Nr.\n2 TKG und gemäß § 112 Abs. 2 Nr. 3 und 7 TKG für die dort genannten Behörden\ndes Zolls. Von Bedeutung ist hierbei aber, dass ersteren nach § 112 TKG nur für\nZwecke der Gefahrenabwehr Auskünfte erteilt werden dürfen, womit die bloße\nGefahrenvorsorge ausgeschlossen ist. Im Rahmen der jeweiligen Aufgaben der\nabfrageberechtigten Behörden sind die Auskunftspflichten der Bundesnetzagentur\ngleichfalls nur wenig begrenzt. Insbesondere kennt das Gesetz keine qualifizierten\nEingriffsschwellen, sondern öffnet die Auskunftspflicht im gesamten Umfang der\njeweiligen Kompetenz der Behörden. Eine sachlich begrenzende Maßgabe von\npraktischer Bedeutung liegt jedoch darin begründet, dass eine Auskunft nur erteilt\nwerden darf, sofern sie für die Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist. Dies stellt\nsicher, dass Abfragen nicht leichthändig zur bloß orientierenden Vorabinformation\nzulässig sind, sondern nur dann, wenn zur Aufgabenwahrnehmung tatsächlich\nbenötigte Informationen auf andere Weise nicht einfacher, aber ebenso effektiv\nbeschafft werden können.\n[...]\n163. Allerdings beschränkt § 112 TKG Auskünfte tatsächlich nicht auf Abfragen,\ndie durch spezifische, auf das automatisierte Auskunftsverfahren bezogene\nRechtsgrundlagen legitimiert sind, sondern lässt auch Ersuchen genügen, die auf\nschlichte Datenerhebungsbefugnisse gestützt werden. Damit sind auf der Ebene des\nFachrechts eine über § 112 Abs. 2 TKG hinausgehende ausdrückliche\nKonkretisierung der berechtigten Behörden und weitere zu beachtende Maßgaben für\nden Datenabruf nicht geboten. [...]“\n\n19\nDas Bundesverfassungsgericht gelangte dennoch zu dem Schluss,\ndass § 112 TKG verhältnismäßig sei:\n„155. § 112 TKG genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.\nDie Vorschrift dient der Effektivierung der Aufgabenwahrnehmung der in § 112 Abs.\n2 TKG genannten Behörden und ist hierfür geeignet und erforderlich. Sie ist auch\nverhältnismäßig im engeren Sinne.\n[...]\n158. Trotz des nicht unerheblichen Eingriffsgewichts erweist sich die Regelung als\nverhältnismäßig. Immerhin bleiben die abrufberechtigten Behörden enumerativ\nbegrenzt. Bei den Zwecken, für die ihnen Auskünfte nach § 112 Abs. 2 TKG erteilt\nwerden, handelt es sich um zentrale Aufgaben der Gewährleistung von Sicherheit.\nAngesichts der zunehmenden Bedeutung der elektronischen Kommunikationsmittel\nund des entsprechend fortentwickelten Kommunikationsverhaltens der Menschen in\nallen Lebensbereichen sind die Behörden dabei in weitem Umfang auf eine möglichst\nunkomplizierte Möglichkeit angewiesen, Telekommunikationsnummern individuell\nzuordnen zu können. Es ist insoweit eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende\nEntscheidung des Gesetzgebers, wenn er die Übermittlung dieser Auskünfte erlaubt,\num Straftaten und Gefahren aufzuklären, verfassungsbedrohliche Entwicklungen zur\nInformation der Regierung und der Öffentlichkeit zu beobachten oder in\nNotsituationen zu helfen. Weil solche Ermittlungen oft schnell und ohne Kenntnis der\nBetroffenen durchgeführt werden müssen, ist für sie ein automatisiertes\nAuskunftsverfahren von besonderer Bedeutung. Auch die Effektivierung der Arbeit\nder Gerichte ist ein Anliegen, dessen Gewicht eine solche Regelung trägt.\n159. Von zentraler Bedeutung für die Abwägung ist die begrenzte Aussagekraft der\nDaten [...]: Sie geben allein Auskunft über die Zuordnung einzelner\nTelekommunikationsnummern zu ihrem Anschlussinhaber. Auch wenn sich im\nRahmen konkreter Erhebungszusammenhänge daraus sensible Informationen ergeben\nkönnen, bleibt der Informationsgehalt dieser Auskünfte als solcher doch begrenzt und\nhängt im Übrigen von weiteren Ermittlungen ab, deren Rechtmäßigkeit nach anderen\nVorschriften zu beurteilen ist.\n[...]\n163. [...] Da es hier um die Übermittlung von Daten seitens einer Behörde geht und\nderen materielle Maßgaben auch gegenüber dem Datenbetroffenen abschließend und\nhinreichend klar durch § 112 TKG geregelt werden, ist dies unter Berücksichtigung\ndes begrenzten Eingriffsgewichts der Vorschrift mit dem\nVerhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar und entspricht der Regelungstechnik der\nVorschriften über den automatisierten Abruf von Fahrzeug- und Halterdaten aus dem\nFahrzeugregister [...] und der Datenübermittlungsbestimmung im\nEinwohnermelderecht [...] . Dies lässt die Verantwortung des Gesetzgebers - und\ninsoweit gegebenenfalls der Länder - für die rechtsstaatliche Ausgestaltung der\nDatenerhebungsvorschriften, die selbst nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens\nsind, freilich unberührt. [...]“\nDarüber hinaus hob das Gericht die Verantwortung der öffentlichen\nStellen hervor, diese Vorschriften so anzuwenden, dass den Anforderungen\ndes § 112 Abs. 1 und 2 TKG und insbesondere dem Erfordernis der\nErforderlichkeit der Datenerhebung auch im Einzelfall differenziert\nRechnung getragen und den weiteren Anforderungen des\nVerhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt wird.\n\n20\nBezüglich § 113 TKG befand das Bundesverfassungsgericht, dass\ndiese Vorschrift lediglich als Öffnungsklausel zu verstehen sei und dass eine\nzusätzliche Rechtsgrundlage für den Abruf von Daten durch die Behörden\nerforderlich sei. Auch gebe es in Bezug auf die ersuchenden Behörden keine\nEinschränkung, außer durch deren Aufgaben; zudem seien die Zwecke des\nDatenabrufs sehr weit gefasst. Es gelangte dennoch zu dem Schluss, dass\nangesichts des für sich gesehen begrenzten Informationsgehalts der\nbetreffenden Daten sowie ihrer großen Bedeutung für eine effektive\nAufgabenwahrnehmung die Weite der Vorschrift verfassungsrechtlich nicht\nzu beanstanden sei.\n\n21\nDas Bundesverfassungsgericht führte unter anderem Folgendes aus:\n„176. Allerdings öffnet § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG das manuelle Auskunftsverfahren\nsehr weit. Er erlaubt Auskünfte zum Zweck der Gefahrenabwehr, zur Verfolgung von\nStraftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie zur Wahrnehmung\nnachrichtendienstlicher Aufgaben. Dabei enthält die Vorschrift auch keine ihre\nReichweite näher begrenzenden, spezifischen Eingriffsschwellen. Vielmehr erlaubt\nsie Auskünfte im Einzelfall immer, wenn dies zur Wahrnehmung der genannten\nAufgaben erforderlich ist.\n177. Angesichts des für sich gesehen begrenzten Informationsgehalts der\nbetreffenden Daten sowie ihrer großen Bedeutung für eine effektive\nAufgabenwahrnehmung ist diese Weite der Vorschrift jedoch verfassungsrechtlich\nnicht zu beanstanden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sie keineswegs Auskünfte ins\nBlaue hinein zulässt. Vielmehr liegt eine begrenzende Wirkung darin, dass Auskünfte\nnach § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG im Einzelfall angefordert werden und erforderlich sein\nmüssen. Bezogen auf die Gefahrenabwehr, in die der Gesetzgeber die\nGefahrenvorsorge gerade nicht einbezogen hat, ergibt sich bei verständiger Auslegung\ndas Erfordernis einer „konkreten Gefahr“ im Sinne der polizeilichen Generalklauseln\nals Voraussetzung für solche Auskünfte. Diese Schwelle ist freilich niedrig und\numfasst auch den Gefahrenverdacht. Ebenso beschränkt sie Auskünfte nicht von\nvornherein auf Polizeipflichtige im Sinne des allgemeinen Polizei- und\nOrdnungsrechts. Sie ist damit jedoch nicht so entgrenzt, dass sie angesichts des\ngemäßigten Eingriffsgewichts unverhältnismäßig wäre. Insbesondere werden damit\nAuskünfte nicht als allgemeines Mittel für einen gesetzesmäßigen\nVerwaltungsvollzug ermöglicht, sondern setzen im Einzelfall einen\nsicherheitsrechtlich geprägten Charakter der betreffenden Aufgabe voraus. Bezogen\nauf die Nachrichtendienste, die grundsätzlich unabhängig von konkreten Gefahren im\nVorfeld tätig werden, fehlt es zwar an einer vergleichbaren Eingriffsschwelle. Dies\nrechtfertigt sich aber aus deren beschränkten Aufgaben, die nicht unmittelbar auf\npolizeiliche Maßnahmen ausgerichtet sind, sondern nur auf eine Berichtspflicht\ngegenüber den politisch verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der\nÖffentlichkeit zielen. Im Übrigen ergibt sich auch hier aus dem Erfordernis der\nErforderlichkeit im Einzelfall, dass eine Auskunft gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG\nzur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen\nAktion oder Gruppierung geboten sein muss. Soweit sich Auskünfte auf die\nVerfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten beziehen, ergibt sich aus dem\nErfordernis der Erforderlichkeit im Einzelfall, dass zumindest ein Anfangsverdacht\nvorliegen muss.\n178. Insgesamt sind diese Schwellen zwar nicht hoch, aber verfassungsrechtlich\nnoch hinnehmbar. Hierbei ist im Vergleich zu § 112 TKG zu berücksichtigen, dass ein\nmanuelles Auskunftsverfahren für die abfragende Behörde einen gewissen\nVerfahrensaufwand mit sich bringt, der dazu beitragen dürfte, dass die Behörde die\nAuskunft nur bei hinreichendem Bedarf einholt.“\n\n22\nWas die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Auskunftsersuchen\ngemäß den §§ 112 und 113 TKG angeht, führte das\nBundesverfassungsgericht Folgendes aus:\n„186. [...] Auch ist nicht zu beanstanden, wenn angesichts der geringen\nEingriffstiefe kein spezifisches Rechtsschutzverfahren gegen Auskünfte nach den §§\n112 und 113 TKG vorgesehen ist. Rechtsschutz kann insoweit nach allgemeinen\nRegeln - insbesondere inzident im Zusammenhang mit Rechtsschutzverfahren\ngegenüber abschließenden Entscheidungen der Behörden - gesucht werden.\n187. Aus den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ergibt sich für\nAuskünfte gemäß § 112 und § 113 TKG [...] kein flächendeckendes Erfordernis zur\nBenachrichtigung der von der Auskunft Betroffenen.“\n\n23\nDas Bundesverfassungsgericht stellte in seiner Entscheidung fest,\ndass im Jahr 2008 26,6 Millionen Datensätze – entweder die Identität oder\ndie Telefonnummer des Teilnehmers – gemäß § 112 TKG abgefragt worden\nseien. Bei dieser Zahl wurde nicht nach Datensätzen betreffend „pay as you\ngo“-Mobilfunknutzer und anderen Kunden unterschieden.\nII. EINSCHLÄGIGES INNERSTAATLICHES RECHT UND\nEINSCHLÄGIGE INNERSTAATLICHE PRAXIS\nA. Das Grundgesetz\n\n24\nDie einschlägigen Bestimmungen des Grundgesetzes, soweit für die\nvorliegende Rechtssache relevant, lauten wie folgt:\nArtikel 1\n„(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist\nVerpflichtung aller staatlichen Gewalt. [...]“\nArtikel 2\n„(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er\nnicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung\noder das Sittengesetz verstößt. [...]“\nArtikel 10\n„(1) Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind\nunverletzlich.\n(2) Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient\ndie Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder\ndes Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz\nbestimmen, daß sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und daß an die Stelle des\nRechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und\nHilfsorgane tritt.“\n\n25\nIn seinem Urteil vom 15. Dezember 1983 (1 BvR 209, 269, 362,\n420, 440, 484/83) legte das Bundesverfassungsgericht das Recht auf\ninformationelle Selbstbestimmung fest und befand:\n„Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des\nEinzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe\nseiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des GG Art 2\nAbs. 1 in Verbindung mit GG Art 1 Abs. 1 umfaßt. Das Grundrecht gewährleistet\ninsoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und\nVerwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.“\n\n26\nIn seinem Urteil vom 2. März 2010 (1 BvR 256, 586, 263/08)\nentschied das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit von\nVorschriften zur Umsetzung der EU-Richtlinie 2006/24/EG (siehe Rdnrn.\n49 und 50) in deutsches Recht (§§ 113a, 113b TKG, § 100g StPO), mit\ndenen die Diensteanbieter verpflichtet wurden, für einen begrenzten\nZeitraum (6 Monate) sämtliche Telekommunikationsverkehrsdaten zu\nspeichern, und mit denen die Verwendung dieser Daten für\nStrafverfolgungszwecke gestattet wurde. Das Bundesverfassungsgericht\nerklärte § 113a TKG (Speicherpflicht) für verfassungswidrig und nichtig,\nweil er das Recht auf Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses\nverletze. Es befand, dass eine Speicherungspflicht in dem vorgesehenen\nUmfang zwar nicht von vornherein schlechthin verfassungswidrig sei. Es\nfehle aber an einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechenden\nAusgestaltung. Die angegriffenen Vorschriften gewährleisteten weder eine\nhinreichende Datensicherheit, noch eine hinreichende Begrenzung der\nVerwendungszwecke der Daten. Auch genügten sie nicht in jeder Hinsicht\nden verfassungsrechtlichen Transparenz- und Rechtsschutzanforderungen.\nB. Telekommunikationsgesetz\n\n27\n§ 111 TKG verpflichtet Diensteanbieter, bestimmte persönliche\nDaten ihrer Kunden zu erheben und zu speichern. Damit schafft er die\nGrundlage für Auskunftsersuchen gemäß den §§ 112 und 113 TKG. Zur\nmaßgeblichen Zeit und soweit relevant lautete er wie folgt:\n„(1) Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt\nund dabei Rufnummern oder andere Anschlusskennungen vergibt oder\nTelekommunikationsanschlüsse für von anderen vergebene Rufnummern oder andere\nAnschlusskennungen bereitstellt, hat für die Auskunftsverfahren nach den §§ 112 und\n113\n1. die Rufnummern und anderen Anschlusskennungen,\n2. den Namen und die Anschrift des Anschlussinhabers,\n3. bei natürlichen Personen deren Geburtsdatum,\n4. bei Festnetzanschlüssen auch die Anschrift des Anschlusses,\n5. in Fällen, in denen neben einem Mobilfunkanschluss auch ein Mobilfunkendgerät\nüberlassen wird, die Gerätenummer dieses Gerätes sowie\n6. das Datum des Vertragsbeginns\nvor der Freischaltung zu erheben und unverzüglich zu speichern, auch soweit diese\nDaten für betriebliche Zwecke nicht erforderlich sind; das Datum des Vertragsendes\nist bei Bekanntwerden ebenfalls zu speichern. Satz 1 gilt auch, soweit die Daten nicht\nin Teilnehmerverzeichnisse eingetragen werden. [...] Wird dem Verpflichteten nach\nSatz 1 oder Satz 3 eine Änderung bekannt, hat er die Daten unverzüglich zu\nberichtigen; in diesem Zusammenhang hat der nach Satz 1 Verpflichtete bisher noch\nnicht erhobene Daten zu erheben und zu speichern, sofern ihm eine Erhebung der\nDaten ohne besonderen Aufwand möglich ist. Für das Auskunftsverfahren nach §113\nist die Form der Datenspeicherung freigestellt.\n(2) Bedient sich der Diensteanbieter nach Absatz 1 Satz 1 oder Satz 3 eines\nVertriebspartners, hat der Vertriebspartner die Daten nach Absatz 1 Satz 1 und 3 unter\nden dort genannten Voraussetzungen zu erheben und diese sowie die nach § 95\nerhobenen Daten unverzüglich dem Diensteanbieter zu übermitteln; Absatz 1 Satz 2\ngilt entsprechend. Satz 1 gilt auch für Daten über Änderungen, soweit sie dem\nVertriebspartner im Rahmen der üblichen Geschäftsabwicklung zur Kenntnis\ngelangen.\n(3) Für Vertragsverhältnisse, die am Tage des Inkrafttretens dieser Vorschrift bereits\nbestehen, müssen Daten im Sinne von Absatz 1 Satz 1 oder Satz 3 außer in den Fällen\ndes Absatzes 1 Satz 4 nicht nachträglich erhoben werden.\n(4) Die Daten sind mit Ablauf des auf die Beendigung des Vertragsverhältnisses\nfolgenden Kalenderjahres zu löschen.\n[...]“\n\n28\nIm Juli 2016 wurde § 111 TKG geändert und eine Verpflichtung der\nDiensteanbieter eingeführt, die persönlichen Daten der Mobilfunknutzer vor\nder Erhebung zu überprüfen. Bei der erstmaligen Registrierung der Daten ist\ndie Vorlage eines Ausweises, Passes oder sonstigen Identitätsdokuments\nerforderlich. Die Änderung war als notwendig erachtet worden, um die\nMöglichkeiten zur Umgehung der Pflichten aus § 111 TKG weiter\neinzuschränken. Laut Bundestagdrucksache 18/8702 (S. 22) habe sich\ngezeigt, dass die Kundendatenbanken der\nTelekommunikationsdiensteanbieter eine erhebliche Anzahl fehlerhafter\nDaten enthielten, wobei es sich um Erscheinungen mit Massencharakter\nhandele. Die Auskunftsersuchen der entsprechenden Behörden gemäß den\n§§ 112, 113 TKG hätten daher in vielen Verfahren zu keinen brauchbaren\nInformationen geführt. Eine Verfassungsbeschwerde zur Vereinbarkeit\ndieser Änderung mit dem Grundgesetz ist derzeit beim\nBundesverfassungsgericht anhängig (1 BvR 1713/17).\n\n29\n§ 112 TKG schafft ein automatisiertes Verfahren für die gemäß §\n111 TKG gespeicherten Daten. Nach diesem Verfahren müssen Anbieter\nvon Telekommunikationsdiensten die Daten so zur Verfügung stellen, dass\nsie die Bundesnetzagentur ohne Kenntnis der Anbieter abrufen kann.\nDarüber hinaus muss gewährleistet sein, dass der Abruf von Daten unter\nVerwendung unvollständiger Abfragedaten oder die Suche mittels einer\nÄhnlichenfunktion erfolgen kann. Zur maßgeblichen Zeit lauteten die\nrelevanten Passagen des § 112 TKG wie folgt:\n„(1) Wer öffentlich zugängliche Telekommunikationsdienste erbringt, hat die nach §\n111 Abs.1 Satz 1, 3 und 4 und Abs. 2 erhobenen Daten unverzüglich in\nKundendateien zu speichern [...]. Der Verpflichtete hat zu gewährleisten, dass\n1. die Bundesnetzagentur jederzeit Daten aus den Kundendateien automatisiert im\nInland abrufen kann,\n2. der Abruf von Daten unter Verwendung unvollständiger Abfragedaten oder die\nSuche mittels einer Ähnlichenfunktion erfolgen kann.\nDer Verpflichtete und sein Beauftragter haben durch technische und\norganisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass ihnen Abrufe nicht zur Kenntnis\ngelangen können. Die Bundesnetzagentur darf Daten aus den Kundendateien nur\nabrufen, soweit die Kenntnis der Daten erforderlich ist\n1. für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach diesem Gesetz oder nach dem\nGesetz gegen den unlauteren Wettbewerb,\n2. für die Erledigung von Auskunftsersuchen der in Absatz 2 genannten Stellen.\nDie ersuchende Stelle prüft unverzüglich, inwieweit sie die als Antwort\nübermittelten Daten benötigt, nicht benötigte Daten löscht sie unverzüglich; dies gilt\nauch für die Bundesnetzagentur für den Abruf von Daten nach Satz 7 Nummer 1.\n(2) Auskünfte aus den Kundendateien nach Absatz 1 werden\n1. den Gerichten und Strafverfolgungsbehörden,\n2. den Polizeivollzugsbehörden des Bundes und der Länder für Zwecke der\nGefahrenabwehr,\n3. dem Zollkriminalamt und den Zollfahndungsämtern für Zwecke eines\nStrafverfahrens sowie dem Zollkriminalamt zur Vorbereitung und Durchführung von\nMaßnahmen nach § 23a des Zollfahndungsdienstgesetzes,\n4. die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische\nAbschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst,\n5. den Notrufabfragestellen nach § 108 sowie der Abfragestelle für die Rufnummer\n124 124,\n6. der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht sowie\n7. den Behörden der Zollverwaltung für die in § 2 Abs. 1 des\nSchwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes genannten Zwecke über zentrale Abfragestellen\nnach Absatz 4 jederzeit erteilt, soweit die Auskünfte zur Erfüllung ihrer gesetzlichen\nAufgaben erforderlich sind und die Ersuchen an die Bundesnetzagentur im\nautomatisierten Verfahren vorgelegt werden.\n[...]\n(4) Auf Ersuchen der in Absatz 2 genannten Stellen hat die Bundesnetzagentur die\nentsprechenden Datensätze aus den Kundendateien nach Absatz 1 abzurufen und an\ndie ersuchende Stelle zu übermitteln. Sie prüft die Zulässigkeit der Übermittlung nur,\nsoweit hierzu ein besonderer Anlass besteht. Die Verantwortung für die Zulässigkeit\nder Übermittlung tragen\n1. in den Fällen des Absatzes 1 Satz 7 Nummer 1 die Bundesnetzagentur und\n2. in den Fällen des Absatzes 1 Satz 7 Nummer 2 die in Absatz 2 genannten Stellen.\nDie Bundesnetzagentur protokolliert für Zwecke der Datenschutzkontrolle durch die\njeweils zuständige Stelle bei jedem Abruf den Zeitpunkt, die bei der Durchführung\ndes Abrufs verwendeten Daten, die abgerufenen Daten, ein die abrufende Person\neindeutig bezeichnendes Datum sowie die ersuchende Stelle, deren Aktenzeichen und\nein die ersuchende Person eindeutig bezeichnendes Datum. Eine Verwendung der\nProtokolldaten für andere Zwecke ist unzulässig. Die Protokolldaten sind nach einem\nJahr zu löschen.\n[...]“\n\n30\nIm Juni 2017 wurde eine Verordnung über das automatisierte\nAuskunftsverfahren nach § 112 TKG erlassen. In dieser\nKundendatenauskunftsverordnung werden die Möglichkeiten konkretisiert,\num auf Grundlage der Anschrift, des Namens oder der Telefonnummer von\nTeilnehmern um Auskünfte zu ersuchen, und es wird erläutert, welche\nAngaben ein Ersuchen um die jeweilige Abfrage enthalten muss. Darüber\nhinaus regelt sie Abfragen auf Grundlage unvollständiger Daten und Suchen\nmittels einer Ähnlichenfunktion. Zu der Verordnung gehörte eine\nTechnische Richtlinie, in der die technischen Standards für die Abfragen\nund die Kommunikation zwischen der Bundesnetzagentur, den ersuchenden\nStellen und den Telekommunikationsdiensteanbietern festgelegt sind.\n\n31\n§ 113 TKG sieht ein manuelles Verfahren für Ersuchen um gemäß §\n111 TKG gespeicherte Daten vor. Im Unterschied zum automatisierten\nAuskunftsverfahren sind die Diensteanbieter hier selbst verpflichtet, den\nauskunftsberechtigten Stellen Auskünfte zu erteilen. Wie beim\nautomatisierten Auskunftsverfahren ist über Auskunftsersuchen gegenüber\nden Personen, die die Daten betreffen, Stillschweigen zu wahren. § 113\nenthält keine abschließende Auflistung der nach dieser Vorschrift\nauskunftsberechtigten Stellen. Auskunftsersuchen sind zulässig, soweit sie\nzum Zweck der Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten, zur\nGefahrenabwehr und zur Erfüllung nachrichtendienstlicher Aufgaben\nnotwendig sind. Zum maßgeblichen Zeitpunkt und soweit relevant lautete §\n113 TKG wie folgt:\n„(1) Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,\ndarf nach Maßgabe des Absatzes 2 die nach den §§ 95 und 111 erhobenen Daten nach\nMaßgabe dieser Vorschrift zur Erfüllung von Auskunftspflichten gegenüber den in\nAbsatz 3 genannten Stellen verwenden. [...]\n(2) Die Auskunft darf nur erteilt werden, soweit eine in Absatz 3 genannte Stelle\ndies in Textform im Einzelfall zum Zweck der Verfolgung von Straftaten oder\nOrdnungswidrigkeiten, zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder\nOrdnung oder für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der in Absatz 3 Nummer 3\ngenannten Stellen unter Angabe einer gesetzlichen Bestimmung verlangt, die ihr eine\nErhebung der in Absatz 1 in Bezug genommenen Daten erlaubt; an andere öffentliche\nund nichtöffentliche Stellen dürfen Daten nach Absatz 1 nicht übermittelt werden. Bei\nGefahr im Verzug darf die Auskunft auch erteilt werden, wenn das Verlangen in\nanderer Form gestellt wird. In diesem Fall ist das Verlangen unverzüglich\nnachträglich in Textform zu bestätigen. Die Verantwortung für die Zulässigkeit des\nAuskunftsverlangens tragen die in Absatz 3 genannten Stellen.\n(3) Stellen im Sinne des Absatzes 1 sind\n1. 1. die für die Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zuständigen\nBehörden;\n2. 2. die für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung\nzuständigen Behörden;\n3. die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische\nAbschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst.\n(4) Derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran\nmitwirkt, hat die zu beauskunftenden Daten unverzüglich und vollständig zu\nübermitteln. Über das Auskunftsersuchen und die Auskunftserteilung haben die\nVerpflichteten gegenüber den Betroffenen sowie Dritten Stillschweigen zu wahren.\n[...]“\nC. Rechtsgrundlage für automatisierte Auskunftsersuchen gemäß §\n112 TKG\n\n32\nAuskunftsersuchen nach dem automatisierten Verfahren gemäß §\n112 TKG im Zusammenhang mit strafrechtlichen Ermittlungen der\nStaatsanwaltschaft und der Polizei sind in der Strafprozessordnung geregelt.\nDie anwendbaren Bestimmungen zur maßgeblichen Zeit und soweit relevant\nlauteten wie folgt:\n§ 160\n„(1) Sobald die Staatsanwaltschaft durch eine Anzeige oder auf anderem Wege\nvon dem Verdacht einer Straftat Kenntnis erhält, hat sie zu ihrer Entschließung\ndarüber, ob die öffentliche Klage zu erheben ist, den Sachverhalt zu erforschen.\n(2) Die Staatsanwaltschaft hat nicht nur die zur Belastung, sondern auch die zur\nEntlastung dienenden Umstände zu ermitteln und für die Erhebung der Beweise Sorge\nzu tragen, deren Verlust zu besorgen ist.\n(3) 1Die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft sollen sich auch auf die Umstände\nerstrecken, die für die Bestimmung der Rechtsfolgen der Tat von Bedeutung sind.\nDazu kann sie sich der Gerichtshilfe bedienen.\n§ 161\n„(1) Zu dem in § 160 Abs. 1 bis 3 bezeichneten Zweck ist die Staatsanwaltschaft\nbefugt, von allen Behörden Auskunft zu verlangen und Ermittlungen jeder Art\nentweder selbst vorzunehmen oder durch die Behörden und Beamten des\nPolizeidienstes vornehmen zu lassen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften\nihre Befugnisse besonders regeln. Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes sind\nverpflichtet, dem Ersuchen oder Auftrag der Staatsanwaltschaft zu genügen, und in\ndiesem Falle befugt, von allen Behörden Auskunft zu verlangen.“\n§ 163\n„(1) Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes haben Straftaten zu erforschen\nund alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung\nder Sache zu verhüten. Zu diesem Zweck sind sie befugt, alle Behörden um Auskunft\nzu ersuchen, bei Gefahr im Verzug auch, die Auskunft zu verlangen, sowie\nErmittlungen jeder Art vorzunehmen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften\nihre Befugnisse besonders regeln.\n[...]“\n\n33\nZur Verhütung von Straftaten können das Bundeskriminalamt und\ndie Bundespolizei nach dem automatisierten Verfahren gemäß § 112 TKG\nund in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der folgenden Gesetze um\nAuskünfte ersuchen; zum maßgeblichen Zeitpunkt lauteten diese wie folgt:\n§ 2 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG)\n„(1) Das Bundeskriminalamt unterstützt als Zentralstelle für das polizeiliche\nAuskunfts- und Nachrichtenwesen und für die Kriminalpolizei die Polizeien des\nBundes und der Länder bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten mit\nländerübergreifender, internationaler oder erheblicher Bedeutung.\n(2) Das Bundeskriminalamt hat zur Wahrnehmung dieser Aufgabe\n1. alle hierfür erforderlichen Informationen zu sammeln und auszuwerten,\n[...]“\n§ 7 Bundeskriminalamtgesetz\n„(1) Das Bundeskriminalamt kann personenbezogene Daten speichern, verändern\nund nutzen, soweit dies zur Erfüllung seiner jeweiligen Aufgabe als Zentralstelle\nerforderlich ist.\n(2) Das Bundeskriminalamt kann, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgabe als\nZentralstelle nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 erforderlich ist, Daten zur Ergänzung vorhandener\nSachverhalte oder sonst zu Zwecken der Auswertung mittels Auskünften oder\nAnfragen bei öffentlichen oder nichtöffentlichen Stellen erheben. [...]“\n§ 21 Bundespolizeigesetz (BPolG)\n„(1) Die Bundespolizei kann, sofern in diesem Abschnitt nichts anderes bestimmt\nist, personenbezogene Daten erheben, soweit dies zur Erfüllung einer ihr obliegenden\nAufgabe erforderlich ist.\n(2) Zur Verhütung von Straftaten ist eine Erhebung personenbezogener Daten nur\nzulässig, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß\n1. die Person Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 mit erheblicher Bedeutung\nbegehen will und die Daten zur Verhütung solcher Straftaten erforderlich sind oder\n2. die Person mit einer in Nummer 1 genannten Person in einer Weise in\nVerbindung steht oder eine solche Verbindung hergestellt wird, die erwarten läßt, daß\ndie Maßnahme zur Verhütung von Straftaten im Sinne der Nummer 1 führen wird und\ndies auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre.“\n\n34\nÄhnliche Bestimmungen wie § 21 BPolG gibt es auch für die\nPolizeien der Länder. Ferner ist diesen Polizeien gestattet,\npersonenbezogene Daten zu erheben, soweit dies zur Gefahrenabwendung\nund zum Schutz der Rechte anderer erforderlich ist.\n\n35\nGemäß den §§ 7 und 27 des deutschen Zollfahndungsdienstgesetzes\n(ZFdG) dürfen das Zollkriminalamt und die Zollfahndungsämter\npersonenbezogene Daten erheben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben\nerforderlich ist. Darüber hinaus dürfen die Zollbehörden nach § 163 StPO\n(siehe Rdnr. 32) Daten erheben, wenn sie im Bereich der Schwarzarbeit\nermitteln.\n\n36\nDas Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz dürfen\num die gemäß § 111 TKG gespeicherten Daten ersuchen, soweit dies für die\nErfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist und das Bundesdatenschutzgesetz\ndem nicht entgegensteht.\n\n37\nDer militärische Abschirmdienst darf gemäß § 4 des Gesetzes über\nden militärischen Abschirmdienst (MADG) um die Informationen ersuchen,\ndie zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich sind, mit Ausnahme der\nBeurteilung der Sicherheitslage von Dienststellen und Einrichtungen im\nGeschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und von\nDienststellen und Einrichtungen der verbündeten Streitkräfte und der\ninternationalen militärischen Hauptquartiere.\n\n38\nGemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst\n(BNDG) darf der Bundesnachrichtendienst um gemäß § 111 TKG\ngespeicherte Information ersuchen, soweit dies erforderlich ist und das\nBundesdatenschutzgesetz dem nicht entgegensteht,\n- zum Schutz seiner Mitarbeiter, Einrichtungen, Gegenstände und\nQuellen gegen sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten,\n- für die Sicherheitsüberprüfung von Personen, die für ihn tätig sind oder\ntätig werden sollen,\n- für die Überprüfung der für die Aufgabenerfüllung notwendigen\nNachrichtenzugänge.\nD. Rechtsgrundlage für manuelle Auskunftsersuchen gemäß § 113\nTKG\n\n39\nAufgrund der vom Bundesverfassungsgericht geäußerten Kritik an §\n113 Abs. 1 TKG (siehe Rdnrn. 12 und 20-21) wurden im Juni 2013 – also\nnach Einreichung der vorliegenden Beschwerde – mehrere neue\nBestimmungen zur Regelung des Datenabrufs durch Behörden nach dem\nmanuellen Verfahren gemäß § 113 TKG eingeführt.\n\n40\nAuskunftsersuchen der Staatsanwaltschaft und der Polizei wurden\nnunmehr in § 100j StPO geregelt, der, soweit relevant, wie folgt lautet:\n„(1) Soweit dies für die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des\nAufenthaltsortes eines Beschuldigten erforderlich ist, darf von demjenigen, der\ngeschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, Auskunft\nüber die nach den §§ 95 und 111 des Telekommunikationsgesetzes erhobenen Daten\nverlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes).\n[...]\n(5) Auf Grund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 1 oder 2 hat derjenige, der\ngeschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur\nAuskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich zu übermitteln. [...]“\nÄhnliche Bestimmungen wurden für die Bundespolizei, das\nBundeskriminalamt und den Zollfahndungsdienst eingeführt.\n\n41\nNach § 8d Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) darf das\nBundesamt für Verfassungsschutz von den Dienstanbietern die gemäß § 111\nTKG erhobenen Daten verlangen; § 8d BVerfSchG, soweit relevant, lautet\nwie folgt:\n„Soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Bundesamts für Verfassungsschutz\nerforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste\nerbringt oder daran mitwirkt, Auskunft über die nach den §§ 95 und 111 des\nTelekommunikationsgesetzes erhobenen Daten verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz\n1 des Telekommunikationsgesetzes). [...]“\nÄhnliche Bestimmungen wurden für die Landesämter für\nVerfassungsschutz eingeführt. Auch die Rechtsgrundlagen für manuelle\nAuskunftsersuchen des Militärischen Abschirmdiensts und des\nBundesnachrichtendiensts verweisen auf § 8d BVerfSchG.\nE. Gerichtliche Überprüfung von Ermittlungsmaßnahmen\n\n42\nGemäß § 98 Abs. 2 StPO kann eine von einer ohne gerichtliche\nBeteiligung erfolgten Beschlagnahme eines Gegenstands betroffene Person\njederzeit die gerichtliche Entscheidung beantragen.\n\n43\nNach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (siehe z.\nB. 5 ARs (VS) 1/97, 5. August 1998) bietet eine analoge Anwendung des §\n98 Abs. 2 StPO die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung aller\nabgeschlossenen staatsanwaltlichen Ermittlungsmaßnahmen, wenn eine\nsolche Maßnahme einen tiefgreifenden Eingriff in die Grundrechte der\nbetroffenen Person darstellte.\nF. Datenschutzrecht\n\n44\nDie relevanten Passagen des Bundesdatenschutzgesetzes in der bis\nzum 24. Mai 2018 gültigen Fassung lauteten wie folgt:\n„§ 1 Zweck und Anwendungsbereich des Gesetzes\n(1) Zweck dieses Gesetzes ist es, den Einzelnen davor zu schützen, dass er durch\nden Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht\nbeeinträchtigt wird.\n(2) Dieses Gesetz gilt für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung\npersonenbezogener Daten durch\n1. öffentliche Stellen des Bundes,\n2. öffentliche Stellen der Länder, soweit der Datenschutz nicht durch Landesgesetz\ngeregelt ist und soweit sie\na) Bundesrecht ausführen oder\nb) als Organe der Rechtspflege tätig werden und es sich nicht um\nVerwaltungsangelegenheiten handelt,\n[...]\n(3) Soweit andere Rechtsvorschriften des Bundes auf personenbezogene Daten\neinschließlich deren Veröffentlichung anzuwenden sind, gehen sie den Vorschriften\ndieses Gesetzes vor. Die Verpflichtung zur Wahrung gesetzlicher\nGeheimhaltungspflichten oder von Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnissen, die\nnicht auf gesetzlichen Vorschriften beruhen, bleibt unberührt.\n§ 2 Öffentliche und nicht-öffentliche Stellen\n(1) Öffentliche Stellen des Bundes sind die Behörden, die Organe der Rechtspflege\nund andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes, der\nbundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen\nRechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform. [...]\n§ 3a Datenvermeidung und Datensparsamkeit\nDie Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten und die\nAuswahl und Gestaltung von Datenverarbeitungssystemen sind an dem Ziel\nauszurichten, so wenig personenbezogene Daten wie möglich zu erheben, zu\nverarbeiten oder zu nutzen. Insbesondere sind personenbezogene Daten zu\nanonymisieren oder zu pseudonymisieren, soweit dies nach dem Verwendungszweck\nmöglich ist und keinen im Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck\nunverhältnismäßigen Aufwand erfordert.\n§ 4 Zulässigkeit der Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung\n(1) Die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten sind nur\nzulässig, soweit dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift dies erlaubt oder\nanordnet oder der Betroffene eingewilligt hat.\n(2) Personenbezogene Daten sind beim Betroffenen zu erheben. Ohne seine\nMitwirkung dürfen sie nur erhoben werden, wenn\n1. eine Rechtsvorschrift dies vorsieht oder zwingend voraussetzt oder\n2. a) die zu erfüllende Verwaltungsaufgabe ihrer Art nach oder der\nGeschäftszweck eine Erhebung bei anderen Personen oder Stellen erforderlich\nmacht oder\nb) die Erhebung beim Betroffenen einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern\nwürde\nund keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige\nInteressen des Betroffenen beeinträchtigt werden.\n§ 13 Datenschutz\n(1) Das Erheben personenbezogener Daten ist zulässig, wenn ihre Kenntnis zur\nErfüllung der Aufgaben der verantwortlichen Stelle erforderlich ist.\n(1a) Werden personenbezogene Daten statt beim Betroffenen bei einer nichtöffentlichen Stelle erhoben, so ist die Stelle auf die Rechtsvorschrift, die zur Auskunft\nverpflichtet, sonst auf die Freiwilligkeit ihrer Angaben hinzuweisen.\n§ 19 Auskunft an den Betroffenen\n(1) Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft zu erteilen über\n1.die zu seiner Person gespeicherten Daten, auch soweit sie sich auf die Herkunft\ndieser Daten beziehen,\n2.die Empfänger oder Kategorien von Empfängern, an die die Daten weitergegeben\nwerden, und\n3.den Zweck der Speicherung.\nIn dem Antrag soll die Art der personenbezogenen Daten, über die Auskunft erteilt\nwerden soll, näher bezeichnet werden. Sind die personenbezogenen Daten weder\nautomatisiert noch in nicht automatisierten Dateien gespeichert, wird die Auskunft nur\nerteilt, soweit der Betroffene Angaben macht, die das Auffinden der Daten\nermöglichen, und der für die Erteilung der Auskunft erforderliche Aufwand nicht\naußer Verhältnis zu dem vom Betroffenen geltend gemachten Informationsinteresse\nsteht. Die verantwortliche Stelle bestimmt das Verfahren, insbesondere die Form der\nAuskunftserteilung, nach pflichtgemäßem Ermessen.\n(2) Absatz 1 gilt nicht für personenbezogene Daten, die nur deshalb gespeichert\nsind, weil sie aufgrund gesetzlicher, satzungsmäßiger oder vertraglicher\nAufbewahrungsvorschriften nicht gelöscht werden dürfen, oder ausschließlich\nZwecken der Datensicherung oder der Datenschutzkontrolle dienen und eine\nAuskunftserteilung einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würde.\n(3) Bezieht sich die Auskunftserteilung auf die Übermittlung personenbezogener\nDaten an Verfassungsschutzbehörden, den Bundesnachrichtendienst, den\nMilitärischen Abschirmdienst und, soweit die Sicherheit des Bundes berührt wird,\nandere Behörden des Bundesministeriums der Verteidigung, ist sie nur mit\nZustimmung dieser Stellen zulässig.\n(4) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit\n1. die Auskunft die ordnungsgemäße Erfüllung der in der Zuständigkeit der\nverantwortlichen Stelle liegenden Aufgaben gefährden würde,\n2. die Auskunft die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährden oder sonst dem\nWohle des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder\n3. die Daten oder die Tatsache ihrer Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder\nihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berechtigten\nInteressen eines Dritten, geheim gehalten werden müssen\nund deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zurücktreten\nmuss.\n(5) Die Ablehnung der Auskunftserteilung bedarf einer Begründung nicht, soweit\ndurch die Mitteilung der tatsächlichen und rechtlichen Gründe, auf die die\nEntscheidung gestützt wird, der mit der Auskunftsverweigerung verfolgte Zweck\ngefährdet würde. In diesem Fall ist der Betroffene darauf hinzuweisen, dass er sich an\ndie Bundesbeauftragte oder den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die\nInformationsfreiheit wenden kann.\n(6) Wird dem Betroffenen keine Auskunft erteilt, so ist sie auf sein Verlangen der\noder dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zu\nerteilen, soweit nicht die jeweils zuständige oberste Bundesbehörde im Einzelfall\nfeststellt, dass dadurch die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet würde.\nDie Mitteilung der oder des Bundesbeauftragten an den Betroffenen darf keine\nRückschlüsse auf den Erkenntnisstand der verantwortlichen Stelle zulassen, sofern\ndiese nicht einer weitergehenden Auskunft zustimmt.\n(7) Die Auskunft ist unentgeltlich.\n§ 19a Benachrichtigung\n(1) Werden Daten ohne Kenntnis des Betroffenen erhoben, so ist er von der\nSpeicherung, der Identität der verantwortlichen Stelle sowie über die\nZweckbestimmungen der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung zu unterrichten. Der\nBetroffene ist auch über die Empfänger oder Kategorien von Empfängern von Daten\nzu unterrichten, soweit er nicht mit der Übermittlung an diese rechnen muss. Sofern\neine Übermittlung vorgesehen ist, hat die Unterrichtung spätestens bei der ersten\nÜbermittlung zu erfolgen.\n(2) Die Benutzung ist nicht zulässig, soweit\n1.der Betroffene auf andere Weise Kenntnis von der Speicherung oder der\nÜbermittlung erlangt hat,\n2.die Unterrichtung des Betroffenen einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordert\noder\n3.die Speicherung oder Übermittlung der personenbezogenen Daten durch Gesetz\nausdrücklich vorgesehen ist.\nDie verantwortliche Stelle legt schriftlich fest, unter welchen Voraussetzungen von\neiner Benachrichtigung nach Nummer 2 oder 3 abgesehen wird.\n(3) § 19 Abs. 2 und 4 gilt entsprechend.\n§ 21 Anrufung der oder des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die\nInformationsfreiheit\nJedermann kann sich an die Bundesbeauftragte oder den Bundesbeauftragten für den\nDatenschutz und die Informationsfreiheit wenden, wenn er der Ansicht ist, bei der\nErhebung, Verarbeitung oder Nutzung seiner personenbezogenen Daten durch\nöffentliche Stellen des Bundes in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Für die\nErhebung, Verarbeitung oder Nutzung von personenbezogenen Daten durch Gerichte\ndes Bundes gilt dies nur, soweit diese in Verwaltungsangelegenheiten tätig werden.\n§ 24 Kontrolle durch die Bundesbeauftragte oder den Bundesbeauftragten für\nden Datenschutz und die Informationsfreiheit\n(1) Die oder der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die\nInformationsfreiheit kontrolliert bei den öffentlichen Stellen des Bundes die\nEinhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes und anderer Vorschriften über den\nDatenschutz.\n(2) Die Kontrolle der oder des Bundesbeauftragten erstreckt sich auch auf\n1.von öffentlichen Stellen des Bundes erlangte personenbezogene Daten über den\nInhalt und die näheren Umstände des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs und\n2.personenbezogene Daten, die einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis,\ninsbesondere dem Steuergeheimnis nach § 30 der Abgabenordnung, unterliegen. [...]“\n\n45\nÄhnliche Bestimmungen gab es in den Ländern. Ferner haben die\nLänder ihre eigenen Datenschutzbeauftragten, die die Einhaltung der\njeweiligen Datenschutzgesetze durch die Länderbehörden überwachen.\nIII. RECHT UND PRAXIS DER EUROPÄISCHEN UNION\nA. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union\n\n46\nDie Artikel 7 und 8 der Charta sehen Folgendes vor:\nArtikel 7 – Achtung des Privat- und Familienlebens\n„Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer\nWohnung sowie ihrer Kommunikation.“\nArtikel – 8 Schutz personenbezogener Informationen\n„(1) Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen\nDaten.\n(2) Diese Daten dürfen nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit\nEinwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten\nlegitimen Grundlage verarbeitet werden. Jede Person hat das Recht, Auskunft über die\nsie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu\nerwirken.\n(3) Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von einer unabhängigen Stelle\nüberwacht.“\nB. EU-Sekundärrecht zum Datenschutz\n\n47\nIn den Erwägungsgründen 2 und 11 der am 12. Juli 2002 erlassenen\nDatenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation (Richtlinie\n2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die\nVerarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in\nder elektronischen Kommunikation) heißt es:\n„(2) Ziel dieser Richtlinie ist die Achtung der Grundrechte; sie steht insbesondere\nim Einklang mit den durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union\nanerkannten Grundsätzen. Insbesondere soll mit dieser Richtlinie gewährleistet\nwerden, dass die in den Artikeln 7 und 8 jener Charta niedergelegten Rechte\nuneingeschränkt geachtet werden.“\n„(11) Wie die Richtlinie 95/46/EG gilt auch die vorliegende Richtlinie nicht für\nFragen des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten in Bereichen, die nicht\nunter das Gemeinschaftsrecht fallen. Deshalb hat sie keine Auswirkungen auf das\nbestehende Gleichgewicht zwischen dem Recht des Einzelnen auf Privatsphäre und\nder Möglichkeit der Mitgliedstaaten, Maßnahmen nach Artikel 15 Absatz 1 dieser\nRichtlinie zu ergreifen, die für den Schutz der öffentlichen Sicherheit, für die\nLandesverteidigung, für die Sicherheit des Staates (einschließlich des wirtschaftlichen\nWohls des Staates, soweit die Tätigkeiten die Sicherheit des Staates berühren) und für\ndie Durchsetzung strafrechtlicher Bestimmungen erforderlich sind. Folglich betrifft\ndiese Richtlinie nicht die Möglichkeit der Mitgliedstaaten zum rechtmäßigen\nAbfangen elektronischer Nachrichten oder zum Ergreifen anderer Maßnahmen, sofern\ndies erforderlich ist, um einen dieser Zwecke zu erreichen, und sofern dies im\nEinklang mit der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und\nGrundfreiheiten in ihrer Auslegung durch die Urteile des Europäischen Gerichtshofs\nfür Menschenrechte erfolgt. Diese Maßnahmen müssen sowohl geeignet sein als auch\nin einem strikt angemessenen Verhältnis zum intendierten Zweck stehen und ferner\ninnerhalb einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein sowie angemessenen\nGarantien gemäß der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und\nGrundfreiheiten entsprechen.“\n\n48\nDarüber hinaus sieht die Richtlinie, soweit relevant, Folgendes vor:\nArtikel 1 – Geltungsbereich und Zielsetzung\n„(1) Diese Richtlinie dient der Harmonisierung der Vorschriften der Mitgliedstaaten,\ndie erforderlich sind, um einen gleichwertigen Schutz der Grundrechte und\nGrundfreiheiten, insbesondere des Rechts auf Privatsphäre, in Bezug auf die\nVerarbeitung personenbezogener Daten im Bereich der elektronischen\nKommunikation sowie den freien Verkehr dieser Daten und von elektronischen\nKommunikationsgeräten und -diensten in der Gemeinschaft zu gewährleisten.\n(2) Die Bestimmungen dieser Richtlinie stellen eine Detaillierung und Ergänzung\nder Richtlinie 95/46/EG im Hinblick auf die in Absatz 1 genannten Zwecke dar.\nDarüber hinaus regeln sie den Schutz der berechtigten Interessen von Teilnehmern,\nbei denen es sich um juristische Personen handelt.\n(3) Diese Richtlinie gilt nicht für Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich\ndes Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft fallen, beispielsweise\nTätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des Vertrags über die Europäische Union, und\nauf keinen Fall für Tätigkeiten betreffend die öffentliche Sicherheit, die\nLandesverteidigung, die Sicherheit des Staates (einschließlich seines wirtschaftlichen\nWohls, wenn die Tätigkeit die Sicherheit des Staates berührt) und die Tätigkeiten des\nStaates im strafrechtlichen Bereich.“\nArtikel 15 – Anwendung einzelner Bestimmungen der Richtlinie 95/46/EG\n„(1) Die Mitgliedstaaten können Rechtsvorschriften erlassen, die die Rechte und\nPflichten gemäß Artikel 5, Artikel 6, Artikel 8 Absätze 1, 2, 3 und 4 sowie Artikel 9\ndieser Richtlinie beschränken, sofern eine solche Beschränkung gemäß Artikel 13\nAbsatz 1 der Richtlinie 95/46/EG für die nationale Sicherheit, (d. h. die Sicherheit des\nStaates), die Landesverteidigung, die öffentliche Sicherheit sowie die Verhütung,\nErmittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder des unzulässigen\nGebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen in einer demokratischen\nGesellschaft notwendig, angemessen und verhältnismäßig ist. Zu diesem Zweck\nkönnen die Mitgliedstaaten unter anderem durch Rechtsvorschriften vorsehen, dass\nDaten aus den in diesem Absatz aufgeführten Gründen während einer begrenzten Zeit\naufbewahrt werden. Alle in diesem Absatz genannten Maßnahmen müssen den\nallgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts einschließlich den in Artikel 6\nAbsätze 1 und 2 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Grundsätzen\nentsprechen.“\n\n49\nAm 15. März 2006 wurde die Richtlinie über die\nVorratsdatenspeicherung (Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen\nParlaments und des Rates über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei\nder Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer\nKommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt\noder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG)\nerlassen. Soweit relevant, sah sie Folgendes vor:\nArtikel 1 – Gegenstand und Anwendungsbereich\n„(1) Mit dieser Richtlinie sollen die Vorschriften der Mitgliedstaaten über die\nPflichten von Anbietern öffentlich zugänglicher elektronischer\nKommunikationsdienste oder Betreibern eines öffentlichen Kommunikationsnetzes im\nZusammenhang mit der Vorratsspeicherung bestimmter Daten, die von ihnen erzeugt\noder verarbeitet werden, harmonisiert werden, um sicherzustellen, dass die Daten zum\nZwecke der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von schweren Straftaten, wie sie\nvon jedem Mitgliedstaat in seinem nationalen Recht bestimmt werden, zur Verfügung\nstehen.\n(2) Diese Richtlinie gilt für Verkehrs- und Standortdaten sowohl von juristischen als\nauch von natürlichen Personen sowie für alle damit in Zusammenhang stehende\nDaten, die zur Feststellung des Teilnehmers oder registrierten Benutzers erforderlich\nsind. Sie gilt nicht für den Inhalt elektronischer Nachrichtenübermittlungen\neinschließlich solcher Informationen, die mit Hilfe eines elektronischen\nKommunikationsnetzes abgerufen werden.“\nArtikel 3 – Vorratsspeicherungspflicht\n„(1) Abweichend von den Artikeln 5, 6 und 9 der Richtlinie 2002/58/EG tragen die\nMitgliedstaaten durch entsprechende Maßnahmen dafür Sorge, dass die in Artikel 5\nder vorliegenden Richtlinie genannten Daten, soweit sie im Rahmen ihrer\nZuständigkeit im Zuge der Bereitstellung der betreffenden Kommunikationsdienste\nvon Anbietern öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder\nBetreibern eines öffentlichen Kommunikationsnetzes erzeugt oder verarbeitet werden,\ngemäß den Bestimmungen der vorliegenden Richtlinie auf Vorrat gespeichert\nwerden.“\n\n50\nIm Wesentlichen wurde mit der Verordnung eine Verpflichtung für\nAnbieter öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste\noder Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze geschaffen, sämtliche\nVerkehrs- und Standortdaten für einen Zeitraum von sechs Monaten bis\nzwei Jahren auf Vorrat zu speichern. Ihr Ziel war es, sicherzustellen, dass\ndie Daten zum Zweck der Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von\nschweren Straftaten, wie sie von jedem Mitgliedstaat in seinem nationalen\nRecht bestimmt werden, zur Verfügung stehen. Die Speicherpflicht\nerstreckte sich unter anderem auf zur Rückverfolgung und Identifizierung\nder Quelle einer Nachricht benötigte Daten, d. h. die Rufnummer und der\nName sowie die Anschrift des Teilnehmers oder registrierten Benutzers\n(Artikel 5 Abs. 1 Buchst. a und b).\nC. Einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen\nUnion (EuGH)\n\n51\nIn einem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH)\nvom 8. April 2014 in dem Verfahren Digital Rights Ireland und Seitlinger\nu. a. (verbundene Rechtssachen C-293/12 und C-594/12, EU:C:2014:238)\nwurde die Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung (siehe Rdnrn. 49 und\n50) für ungültig erklärt.\n\n52\nIn dem Verfahren Tele2 Sverige und Tom Watson u. a. (verbundene\nRechtssachen C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970), Urteil vom\n21. Dezember 2016, hat der EuGH seine Rechtsprechung im Bereich der\ndigitalen Rechte weiterentwickelt. Der EuGH führte unter anderem\nFolgendes aus (Rdnrn. 103-111, Verweise auf andere EuGH-Urteile werden\nin den nachfolgend zitierten Passagen ausgelassen):\n„103. [...] kann zwar die Wirksamkeit der Bekämpfung schwerer Kriminalität,\ninsbesondere der organisierten Kriminalität und des Terrorismus, in hohem Maß von\nder Nutzung moderner Ermittlungstechniken abhängen; eine solche dem Gemeinwohl\ndienende Zielsetzung kann jedoch, so grundlegend sie auch sein mag, für sich\ngenommen die Erforderlichkeit einer nationalen Regelung, die die allgemeine und\nunterschiedslose Vorratsspeicherung sämtlicher Verkehrs- und Standortdaten vorsieht,\nfür die Kriminalitätsbekämpfung nicht rechtfertigen.\n104. Eine solche Regelung hat zum einen in Anbetracht ihrer in Rn. 97 des\nvorliegenden Urteils beschriebenen charakteristischen Merkmale zur Folge, dass die\nVorratsspeicherung der Verkehrs- und Standortdaten die Regel ist, obwohl nach dem\nmit der Richtlinie 2002/58 geschaffenen System die Vorratsspeicherung von Daten\ndie Ausnahme zu sein hat.\n105. Zum anderen sieht eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren, die\nsich allgemein auf alle Teilnehmer und registrierten Nutzer erstreckt und alle\nelektronischen Kommunikationsmittel sowie sämtliche Verkehrsdaten erfasst, keine\nDifferenzierung, Einschränkung oder Ausnahme in Abhängigkeit von dem verfolgten\nZiel vor. Sie betrifft pauschal sämtliche Personen, die elektronische\nKommunikationsdienste nutzen, ohne dass sich diese Personen auch nur mittelbar in\neiner Lage befinden, die Anlass zur Strafverfolgung geben könnte. Sie gilt also auch\nfür Personen, bei denen keinerlei Anhaltspunkt dafür besteht, dass ihr Verhalten in\neinem auch nur mittelbaren oder entfernten Zusammenhang mit schweren Straftaten\nstehen könnte. Zudem sieht sie keine Ausnahme vor, so dass sie auch für Personen\ngilt, deren Kommunikationsvorgänge nach den nationalen Rechtsvorschriften dem\nBerufsgeheimnis unterliegen.\n106. Eine solche Regelung verlangt keinen Zusammenhang zwischen den Daten,\nderen Vorratsspeicherung vorgesehen ist, und einer Bedrohung der öffentlichen\nSicherheit. Insbesondere beschränkt sie die Vorratsspeicherung weder auf die Daten\neines Zeitraums und/oder eines geografischen Gebiets und/oder eines\nPersonenkreises, der in irgendeiner Weise in eine schwere Straftat verwickelt sein\nkönnte, noch auf Personen, deren auf Vorrat gespeicherte Daten aus anderen Gründen\nzur Bekämpfung von Straftaten beitragen könnten.\n107. Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende\nüberschreitet somit die Grenzen des absolut Notwendigen und kann nicht als in einer\ndemokratischen Gesellschaft gerechtfertigt angesehen werden, wie es Art. 15 Abs. 1\nder Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der\nCharta verlangt.\n108. Hingegen untersagt Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7,\n8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta einem Mitgliedstaat nicht, eine\nRegelung zu erlassen, die zur Bekämpfung schwerer Straftaten vorbeugend die\ngezielte Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten ermöglicht, sofern die\nVorratsdatenspeicherung hinsichtlich Kategorien der zu speichernden Daten, der\nerfassten elektronischen Kommunikationsmittel, der betroffenen Personen und der\nvorgesehenen Dauer der Vorratsspeicherung auf das absolut Notwendige beschränkt\nist.\n109. Um den in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannten\nErfordernissen zu genügen, muss die betreffende nationale Regelung erstens klare und\npräzise Regeln über die Tragweite und die Anwendung einer solchen Maßnahme der\nVorratsdatenspeicherung vorsehen und Mindesterfordernisse aufstellen, so dass die\nPersonen, deren Daten auf Vorrat gespeichert wurden, über ausreichende Garantien\nverfügen, die einen wirksamen Schutz ihrer personenbezogenen Daten vor\nMissbrauchsrisiken ermöglichen. Sie muss insbesondere angeben, unter welchen\nUmständen und unter welchen Voraussetzungen eine Maßnahme der\nVorratsdatenspeicherung vorbeugend getroffen werden darf, um so zu gewährleisten,\ndass eine derartige Maßnahme auf das absolut Notwendige beschränkt wird.\n110. Zweitens können sich die materiellen Voraussetzungen, die eine nationale\nRegelung, die im Rahmen der Bekämpfung von Straftaten vorbeugend die\nVorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten ermöglicht, erfüllen muss, um\nzu gewährleisten, dass sie auf das absolut Notwendige beschränkt wird, zwar je nach\nden zur Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung schwerer Straftaten\ngetroffenen Maßnahmen unterscheiden, doch muss die Vorratsspeicherung der Daten\nstets objektiven Kriterien genügen, die einen Zusammenhang zwischen den zu\nspeichernden Daten und dem verfolgten Ziel herstellen. Diese Voraussetzungen\nmüssen insbesondere in der Praxis geeignet sein, den Umfang der Maßnahme und\ninfolgedessen die betroffenen Personenkreise wirksam zu begrenzen.\n111. Bei der Begrenzung einer solchen Maßnahme im Hinblick auf die potenziell\nbetroffenen Personenkreise und Situationen muss sich die nationale Regelung auf\nobjektive Anknüpfungspunkte stützen, die es ermöglichen, Personenkreise zu\nerfassen, deren Daten geeignet sind, einen zumindest mittelbaren Zusammenhang mit\nschweren Straftaten sichtbar zu machen, auf irgendeine Weise zur Bekämpfung\nschwerer Kriminalität beizutragen oder eine schwerwiegende Gefahr für die\nöffentliche Sicherheit zu verhindern.“\n\n53\nIm Anschluss an das letztgenannte Urteil haben sich nationale\nGerichte aus mehreren EU-Mitgliedstaaten mit\nVorabentscheidungsersuchen an den EuGH gewandt und um Klärung des\nUmfangs und der Wirkungen des Urteils Tele2 Sverige gebeten. Zwei dieser\nVerfahren sind noch anhängig (siehe Privacy International, C-623/17 und\nOrdre des barreaux francophones et germanophone, Académie Fiscale\nASBL, UA, Liga voor Mensenrechten ASBL, Ligue des Droits de l’Homme\nASBL, VZ, WY, XX, C-520/18).\n\n54\nIn einem dritten Fall, Ministerio Fiscal (C-207/16, EU:C:2018:788),\nwurde der EuGH gefragt, ob Artikel 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im\nLicht der Artikel 7 und 8 der Charta dahin auszulegen ist, dass der Zugang\nöffentlicher Stellen zu Daten, anhand deren die Identität der Inhaber von\nSIM-Karten, die mit einem gestohlenen Mobiltelefon aktiviert wurden,\nfestgestellt werden soll, wie Name, Vorname und gegebenenfalls Adresse\ndieser Karteninhaber, einen Eingriff in deren in diesen Artikeln der Charta\nverankerte Grundreche darstellt, der so schwer ist, dass dieser Zugang im\nBereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von\nStraftaten auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität beschränkt\nwerden müsste, und nach welchen Kriterien bejahendenfalls die Schwere\nder in Rede stehenden Straftat zu beurteilen ist.\n\n55\nIn Rdnr. 51 f. seines Urteils vom 2. Oktober 2018 stellte der EuGH\nFolgendes fest (Verweise auf andere EuGH-Urteile werden in den\nnachfolgend zitierten Passagen ausgelassen):\n„51. Was das Vorliegen eines Eingriffs in diese Grundrechte betrifft, stellt, wie der\nGeneralanwalt in den Nrn. 76 und 77 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, der\nZugang der öffentlichen Stellen zu solchen Daten einen Eingriff in das in Art. 7 der\nCharta verankerte Grundrecht auf Achtung des Privatlebens dar, auch wenn keine\nUmstände vorliegen, aufgrund deren dieser Eingriff als „schwer“ eingestuft werden\nkann, und ohne dass es darauf ankommt, ob die betroffenen Informationen über das\nPrivatleben als sensibel anzusehen sind oder die Betroffenen durch diesen Eingriff\nirgendwelche Nachteile erlitten haben. Zudem stellt ein solcher Zugang einen Eingriff\nin das in Art. 8 der Charta garantierte Grundrecht auf Schutz personenbezogener\nDaten dar, da es sich dabei um eine Verarbeitung personenbezogener Daten handelt.\n[...]\n\n56\nNach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann ein schwerer Eingriff im\nBereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten\nnämlich nur durch einen Zweck der Bekämpfung einer ebenfalls als „schwer“\neinzustufenden Kriminalität gerechtfertigt sein.\n\n57\nIst dagegen der mit einem solchen Zugang verbundene Eingriff nicht schwer,\nkann dieser Zugang durch einen Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und\nVerfolgung von „Straftaten“ im Allgemeinen gerechtfertigt sein.\n\n58\nEs ist daher zunächst zu prüfen, ob nach den Umständen des vorliegenden Falles\nder Eingriff in die in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Grundrechte, der mit\neinem Zugang der Kriminalpolizei zu den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden\nDaten einhergeht, als „schwer“ anzusehen ist.\n\n59\nInsoweit ist festzustellen, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende\nAntrag, mit dem die Kriminalpolizei für die Zwecke strafrechtlicher Ermittlungen um\ngerichtliche Erlaubnis zum Zugang zu von den Betreibern elektronischer\nKommunikationsdienste gespeicherten personenbezogenen Daten ersucht,\nausschließlich darauf abzielt, die Identität der Inhaber von SIM-Karten festzustellen,\ndie in einem Zeitraum von zwölf Tagen mit der IMEI des gestohlenen Mobiltelefons\naktiviert wurden. [...] bezieht sich dieser Antrag nur auf den Zugang zu den diesen\nSIM-Karten entsprechenden Telefonnummern sowie zu den Daten bezüglich der\nIdentität der Karteninhaber wie deren Name, Vorname und gegebenenfalls Adresse.\nDagegen beziehen sich diese Daten [...] weder auf die mittels des gestohlenen\nMobiltelefons erfolgte Kommunikation noch auf dessen Ortung.\n\n60\nDaher kann mit den Daten, auf die sich der im Ausgangsverfahren in Rede\nstehende Zugangsantrag bezieht, offenbar nur eine Verbindung zwischen der SIM-\nKarte oder den SIM-Karten, die mit dem gestohlenen Mobiltelefon aktiviert wurden,\nund der Identität der Inhaber dieser SIM-Karten während eines bestimmten Zeitraums\nhergestellt werden. Ohne einen Abgleich mit den Daten bezüglich der mittels dieser\nSIM-Karten erfolgten Kommunikation und den Standortdaten lassen sich diesen\nDaten weder das Datum, die Uhrzeit, die Dauer und die Adressaten der mittels der\nbetreffenden SIM-Karte bzw. der betreffenden SIM-Karten erfolgten Kommunikation\nentnehmen noch die Orte, an denen diese Kommunikation erfolgte, oder die\nHäufigkeit dieser Kommunikation mit bestimmten Personen während eines\nbestimmten Zeitraums. Aus diesen Daten lassen sich daher keine genauen Schlüsse\nauf das Privatleben der Personen ziehen, deren Daten betroffen sind.\n\n61\nUnter diesen Umständen kann der Zugang nur zu den Daten, auf die sich der im\nAusgangsverfahren in Rede stehende Antrag bezieht, nicht als „schwerer“ Eingriff in\ndie Grundrechte der Personen eingestuft werden, deren Daten betroffen sind.“\nIV. VÖLKERRECHT UND VÖLKERRECHTLICHE PRAXIS\n56. Der Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen über die\nFörderung und den Schutz des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie\nMeinungsäußerung, David Kaye, sprach in seinem Bericht an den\nMenschenrechtsrat betreffend die Verwendung von Verschlüsselung und\nAnonymisierung zur Ausübung des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie\nMeinungsäußerung im digitalen Zeitalter (A/HRC/29/32, 22. Mai 2015,\nRdnr. 60) folgende Empfehlung aus:\n„Die Staaten sollten die Verschlüsselung und Anonymisierung, durch die die\nWahrnehmung des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung\nerleichtert und oft erst ermöglicht wird, nicht beschränken. Pauschale Verbote sind\nweder erforderlich noch verhältnismäßig. [...] Die Staaten sollten davon absehen, die\nIdentifizierung von Nutzern zur Voraussetzung für den Zugang zu digitaler\nKommunikation und zu Online-Diensten zu machen und bei Nutzern von\nMobiltelefonen die Registrierung der SIM-Karten zu verlangen.“\n57. Das Übereinkommen des Europarats von 1981 zum Schutz des\nMenschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten\n(„das Europäische Datenschutzübereinkommen“), das von allen\nMitgliedstaaten des Europarats ratifiziert wurde und für Deutschland am 1.\nOktober 1985 in Kraft getreten ist, formuliert eine Reihe zentraler\nGrundsätze zur Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten.\nGemäß Artikel 1 des Übereinkommens ist sein Zweck, für jedermann\nsicherzustellen, dass seine Rechte und Grundfreiheiten, insbesondere sein\nRecht auf einen Persönlichkeitsbereich, bei der automatischen Verarbeitung\npersonenbezogener Daten geschützt werden. Das Übereinkommen enthält\ndie folgenden Grundprinzipien:\nArtikel 2 – Begriffsbestimmungen\n„In diesem Übereinkommen:\na bedeutet \"personenbezogene Daten\" jede Information über eine bestimmte oder\nbestimmbare natürliche Person (\"Betroffener\");\nb bedeutet \"automatisierte Datei/Datensammlung\" jede zur automatischen\nVerarbeitung erfaßte Gesamtheit von Informationen;\nc umfaßt \"automatische Verarbeitung\" die folgenden Tätigkeiten, wenn sie ganz\noder teilweise mit Hilfe automatisierter Verfahren durchgeführt werden: das\nSpeichern von Daten, das Durchführen logischer und/ oder rechnerischer Operationen\nmit diesen Daten, das Verändern, Löschen, Wiedergewinnen oder Bekanntgeben von\nDaten;“\nArtikel 5 – Qualität der Daten\n„Personenbezogene Daten, die automatisch verarbeitet werden:\na müssen nach Treu und Glauben und auf rechtmäßige Weise beschafft sein und\nverarbeitet werden;\nb müssen für festgelegte und rechtmäßige Zwecke gespeichert sein und dürfen nicht\nso verwendet werden, daß es mit diesen Zwecken unvereinbar ist;\nc müssen den Zwecken, für die sie gespeichert sind, entsprechen, dafür erheblich\nsein und dürfen nicht darüber hinausgehen;\nd müssen sachlich richtig und wenn nötig auf den neuesten Stand gebracht sein;\ne müssen so aufbewahrt werden, daß der Betroffene nicht länger identifiziert werden\nkann, als es die Zwecke, für die sie gespeichert sind, erfordern.“\nArtikel 7 - Datensicherung\n„Für den Schutz personenbezogener Daten, die in automatisierten\nDateien/Datensammlungen gespeichert sind, werden geeignete\nSicherungsmaßnahmen getroffen gegen die zufällige oder unbefugte Zerstörung,\ngegen zufälligen Verlust sowie unbefugten Zugang, unbefugte Veränderung oder\nunbefugtes Bekanntgeben.“\nArtikel 8 – Zusätzlicher Schutz für den Betroffenen\n„Jedermann muß die Möglichkeit haben:\na das Vorhandensein einer automatisierten Datei/Datensammlung mit\npersonenbezogenen Daten, ihre Hauptzwecke sowie die Bezeichnung, den\ngewöhnlichen Aufenthaltsort oder den Sitz des Verantwortlichen für die\nDatei/Datensammlung festzustellen;\nb in angemessenen Zeitabständen und ohne unzumutbare Verzögerung oder\nübermäßige Kosten die Bestätigung zu erhalten, ob Daten über ihn in einer\nautomatisierten Datei/Datensammlung mit personenbezogenen Daten gespeichert\nsind, sowie zu erwirken, daß ihm diese Daten in verständlicher Form mitgeteilt\nwerden;\nc gegebenenfalls diese Daten berichtigen oder löschen zu lassen, wenn sie entgegen\nden Vorschriften des innerstaatlichen Rechts verarbeitet worden sind, welche die\nGrundsätze der Artikel 5 und 6 verwirklichen;\nd über ein Rechtsmittel zu verfügen, wenn seiner Forderung nach Bestätigung oder\ngegebenenfalls nach Mitteilung, Berichtigung oder Löschung im Sinne der\nBuchstaben b und c nicht entsprochen wird.“\nArtikel 9 – Ausnahmen und Einschränkungen\n„Ausnahmen von den Artikeln 5, 6 und 8 sind nicht zulässig, abgesehen von den in\ndiesem Artikel vorgesehenen.\nEine Abweichung von den Artikeln 5, 6 und 8 ist zulässig, wenn sie durch das Recht\nder Vertragspartei vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft eine\nnotwendige Maßnahme ist:\na zum Schutz der Sicherheit des Staates, der öffentlichen Sicherheit sowie der\nWährungsinteressen des Staates oder zur Bekämpfung von Straftaten;\nb zum Schutz des Betroffenen oder der Rechte und Freiheiten Dritter.\nDie Ausübung der Rechte nach Artikel 8 Buchstaben b, c und d kann durch Gesetz\nfür automatisierte Dateien/Datensammlungen mit personenbezogenen Daten\neingeschränkt werden, die Zwecken der Statistik oder der wissenschaftlichen\nForschung dienen, wenn offensichtlich keine Gefahr besteht, daß der\nPersönlichkeitsbereich der Betroffenen beeinträchtigt wird.“\nDas Datenschutzübereinkommen wird derzeit aktualisiert, unter anderem\num den mit der Nutzung neuer Informations- und\nKommunikationstechnologien verbundenen Herausforderungen besser\ngerecht zu werden. Ein Änderungsprotokoll zum\nDatenschutzübereinkommen liegt seit dem 10. Oktober 2018 für die\nVertragsstaaten des Übereinkommens zur Unterzeichnung auf und wurde\nvon Deutschland an diesem Tag unterzeichnet.\nV. RECHTSVERGLEICHUNG\n58. Aus einem rechtsvergleichenden Bericht über die Vorgehensweisen\nvon 34 Mitgliedstaaten des Europarats im Bereich der Speicherung der\nTeilnehmerdaten von Prepaid-SIM-Kartenkunden geht hervor, dass\nTelekommunikationsdiensteanbieter in 15 Staaten diese Daten speichern\nmüssen und dass derzeit keiner der untersuchten Staaten seinen Behörden\ngestattet, ihre eigenen Datenbanken mit personenbezogenen Daten von\nTelekommunikationsanschlussinhabern zu führen. Ferner gibt es\nUnterschiede, was die erlaubte Dauer der Speicherung dieser Daten, die\nZwecke, für die sie genutzt werden dürfen, und die Verfahrenserfordernisse,\ndie für den Zugriff auf die Daten erfüllt sein müssen, angeht. Insbesondere\nschreibt eine Mehrheit der Staaten eine Liste konkreter Behörden, denen der\nZugang zu Teilnehmerdaten gestattet ist, gesetzlich fest und beschränkt die\nvertretbaren Zwecke auf die Ermittlung von Straftaten oder die Abwendung\nvon Gefahren für die öffentliche Ordnung. In den meisten Staaten umfassen\ndie Verfahrenserfordernisse für den Zugang zu gespeicherten\nTeilnehmerdaten auch eine gerichtliche oder staatsanwaltschaftliche\nAnordnung, typischerweise wenn die Teilnehmerdaten hauptsächlich für die\nZwecke strafrechtlicher Ermittlungen verwendet werden. Schließlich\nverlangt nur eine Minderheit der Staaten, dass Kunden zu benachrichtigen\nsind, wenn auf ihre persönlichen Daten zugegriffen wurde.\nRECHTLICHE WÜRDIGUNG\nBEHAUPTETE VERLETZUNG VON ARTIKEL 8 UND 10 DER\nKONVENTION\n59. Die Beschwerdeführer rügten, aufgrund der gesetzlichen\nVerpflichtung aus § 111 TKG seien von ihnen als Nutzer von Prepaid-\nMobilfunkkarten bestimmte personenbezogene Daten durch ihren\njeweiligen Telekommunikationsdiensteanbieter gespeichert worden. Sie\nberiefen sich auf ihr Recht auf Achtung des Privatlebens und der\nKorrespondenz nach Artikel 8 der Konvention sowie auf ihr Recht auf freie\nMeinungsäußerung nach Artikel 10 der Konvention, die, soweit in der\nvorliegenden Rechtssache relevant, wie folgt lauten:\nArtikel 8\n„1. Jede Person hat ein Recht auf Achtung ihres Privat(...)lebens ... und ihrer\nKorrespondenz.\n2. Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der\nEingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig\nist für die nationale oder öffentliche Sicherheit [...], zur Aufrechterhaltung der\nOrdnung, zur Verhütung von Straftaten, [...].“\nArtikel 10\n„1. Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt\ndie Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche\nEingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.\n[...]\n2. Die Ausübung dieser Freiheiten ist mit Pflichten und Verantwortung verbunden;\nsie kann daher Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder\nStrafdrohungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer\ndemokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale Sicherheit [...] oder die\nöffentliche Sicherheit [...], zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung\nvon Straftaten, [...].“\nA. Umfang der Beschwerde und Würdigung durch den Gerichtshof\n1. Zu prüfende Konventionsrechte\n60. Zunächst stellt der Gerichtshof fest, dass sich die Beschwerdeführer\nauf Artikel 8 (Recht auf Achtung des Privatlebens und der Korrespondenz)\nund Artikel 10 (Recht auf anonyme Kommunikation als ein Aspekt der\nfreien Meinungsäußerung) beriefen. Er nimmt jedoch auch zur Kenntnis,\ndass die Beschwerdeführer vor dem Gerichtshof lediglich die Vereinbarkeit\ndes § 111 TKG mit der Konvention in Frage stellten. Sie rügten nicht\nausdrücklich die §§ 112 oder 113 TKG, die auch Gegenstand ihrer\nBeschwerde beim Bundesverfassungsgericht waren, oder etwaige weitere\nMaßnahmen im Zusammenhang mit der Überwachung oder dem Abfangen\nvon Telekommunikation. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich diese\nanderen Bestimmungen des TKG bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit\ndes gerügten Eingriffs und seiner Wirkung in der Praxis nicht als relevant\nerweisen werden (Rdnrn. 97-101).\n61. § 111 TKG betrifft nur die Speicherung von Teilnehmerdaten,\nnämlich die Rufnummer, den Namen und die Anschrift sowie das\nGeburtsdatum und das Datum des Vertragsbeginns. Die Bestimmung\nerstreckt sich nicht auf Verkehrsdaten, Standortdaten oder Daten, die\nKommunikationsinhalte offenbaren. Auch haben die Beschwerdeführer\nnicht geltend gemacht, dass ihre Kommunikation abgefangen oder ihre\nTelekommunikation einer sonstigen Überwachungsmaßnahme unterworfen\nworden wäre. Der gerügte Eingriff betrifft die Speicherung des vorstehend\nbeschriebenen Datensatzes und die Möglichkeit innerstaatlicher Behörden,\nunter bestimmten, festgelegten Umständen auf diesen Datensatz\nzuzugreifen. Daher berücksichtigt der Gerichtshof zwar die Umstände der in\nRede stehenden Datenspeicherung und die Nähe dieser Speicherung zur\nTelekommunikation und zum Recht auf Achtung der Korrespondenz, er ist\naber dennoch der Auffassung, dass der Hauptaspekt der Rüge der\nBeschwerdeführer die Speicherung ihrer persönlichen Daten ist und nicht\nein bestimmter Eingriff in ihre Korrespondenz oder ihre freie\nMeinungsäußerung.\n\n62\nDer Gerichtshof hat daher in der vorliegenden Sache nicht darüber\nzu entscheiden, ob und inwieweit Artikel 10 so verstanden werden kann,\ndass er Nutzern von Telekommunikationsdiensten ein Recht auf\nAnonymität garantiert (bezüglich des Interesses von Internetnutzern auf\nNichtoffenlegung ihrer Identität, siehe Delfi AS ./. Estland [GK],\nIndividualbeschwerde Nr. 64569/09, Rdnr, 147, 16. Juni 2015), und wie\ndieses Recht gegen andere zwingende Gebote abzuwägen wäre (siehe\nsinngemäß K.U. ./. Finnland, Individualbeschwerde Nr. 2872/02, Rdnr. 49,\n2. Dezember 2008).\n\n63\nZusammengefasst sieht es der Gerichtshof als verhältnismäßig an,\ndie Rügen der Beschwerdeführer lediglich im Hinblick auf das Recht auf\nAchtung des Privatlebens nach Artikel 8 der Konvention zu prüfen.\n2. Zeitraum, auf den sich die Prüfung erstreckt\n\n64\nDer Gerichtshof nimmt zur Kenntnis, dass die\nTelekommunikationsdiensteanbieter die Teilnehmerdaten der\nBeschwerdeführer ab dem Zeitpunkt der Registrierung ihrer SIM-Karten\nvorübergehend gespeichert haben. Ferner nimmt er zur Kenntnis, dass § 111\nTKG in den Jahren 2007 und 2016 geändert wurde. Er stellt jedoch fest,\ndass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 24. Januar 2012\ndas TKG in der am 1. Januar 2008 geltenden Fassung geprüft hat und dass\nein Verfahren betreffend eine spätere Änderung des TKG im Jahr 2016\nnoch bei ihm anhängig ist (siehe Rdnrn. 11 und 28). Daher wird der\nGerichtshof die einschlägigen Bestimmungen in der am 1. Januar 2008\ngeltenden Fassung prüfen.\nB. Zulässigkeit\n\n65\nDer Gerichtshof stellt fest, dass diese Rüge nicht im Sinne von\nArtikel 35 Abs. 3 Buchst. a der Konvention offensichtlich unbegründet ist.\nSie ist auch nicht aus anderen Gründen unzulässig. Folglich ist sie für\nzulässig zu erklären.\nC. Begründetheit\n1. Die Stellungnahmen der Parteien\n(a) Die Beschwerdeführer\n\n66\nDie Beschwerdeführer machten geltend, die Verpflichtung zur\nSpeicherung ihrer personenbezogenen Daten gemäß § 111 TKG greife in ihr\nRecht auf Privatsphäre ein, da diese Verpflichtung sie zur Offenlegung ihrer\npersonenbezogenen Daten, die anschließend gespeichert würden, zwinge.\nDieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt, das er insbesondere\nunverhältnismäßig und in einer demokratischen Gesellschaft nicht\nnotwendig sei. Zunächst sei die Regelung kein geeignetes Mittel, da es zum\ndamaligen Zeitpunkt problemlos möglich gewesen sei, eine Identifizierung\ndurch Angabe falscher Namen oder Verwendung gestohlener, gebrauchter\noder ausländischer SIM-Karten zu umgehen. Weiterhin fehle es an der\nNotwendigkeit, da verdächtige Mobilfunknutzer problemlos durch andere\nErmittlungsmaßnahmen identifiziert werden könnten. Folglich habe die\nÄnderung des § 111 TKG nicht zu einem Rückgang von Straftaten geführt.\n\n67\nDie Beschwerdeführer trugen vor, der Eingriff sei sehr\nschwerwiegend, da es sich um eine vorsorgliche Massenspeicherung von\npersonenbezogenen Daten aller Nutzer von Telekommunikationsdiensten\nhandele. Die Regelung knüpfe die Speicherung an keinerlei\nVoraussetzungen, sondern gelte allgemein für alle Mobiltelefonnutzer. Die\nBetroffenen seien ganz überwiegend unschuldige Personen, die auch keine\nGefahr oder Bedrohung für die öffentliche oder nationale Sicherheit\ndarstellten. Die Beschwerdeführer trugen in diesem Zusammenhang vor,\ndass nach Angaben der Bundesnetzagentur die Anzahl der im\nautomatisierten Verfahren nach § 112 TKG abgefragten Datensätze von\n26,62 Millionen im Jahr 2008 auf 34,83 Millionen im Jahr 2015 gestiegen\nsei. Darüber hinaus unterscheide die Regelung auch nicht zwischen\n„normaler“ Kommunikation und Kommunikation, die durch die Konvention\nbesonders geschützt sei, wie z. B. Anwaltsberatungen oder Arztgespräche.\nZudem erhöhe die Speicherung der Daten die Gefahr von Missbrauch und\nDatenlecks und somit die Gefahr von Identitätsbetrug.\n(b) Die Regierung\n\n68\nDie Regierung räumte ein, dass § 111 TKG einen Eingriff in das\nRecht der Beschwerdeführer auf Privatsphäre darstelle. Die Regelung\nverpflichte die Dienstanbieter zur Speicherung ihrer personenbezogenen\nDaten. Die Regierung betonte, dass keine so genannten Verkehrsdaten – d.\nh. im Laufe eines Kommunikationsprozesses anfallende Daten – gespeichert\nwürden, sondern lediglich die oben aufgeführten Teilnehmerinformationen\n(Rdnr. 61). Darüber hinaus müsse § 111 im Zusammenhang mit den §§ 112\nund 113 TKG sowie mit weiteren einschränkenden Regelungen, die den\nZugriff auf die gespeicherten Daten regelten, gesehen werden, da die\nBehörden zum Abruf der Teilnehmerdaten jeweils eine gesetzliche\nGrundlage benötigten.\n\n69\nDieser begrenzte Eingriff diene den legitimen Zielen der öffentlichen\nSicherheit, Aufrechterhaltung der Ordnung, Verhütung von Straftaten und\ndes Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer und sei insofern ein\ngeeignetes Mittel, da er den Sicherheitsbehörden erlaube, eine Verbindung\nzwischen Mobiltelefonnummern von Prepaid-SIM-Karten und einzelnen\nPersonen herzustellen. Diese Möglichkeit trage zu einer effektiven\nStrafverfolgung bei und diene der Gefahrenabwehr. Die Möglichkeiten zur\nUmgehung der Regelung seien durch die Gesetzesänderung von 2016 weiter\neingeschränkt worden (siehe Rdnr. 28).\n\n70\nDie in Frage stehende Regelung entspreche auch den Anforderungen\nan den Schutz personenbezogener Daten, wie sie vom Gerichtshof in der\nRechtssache S. und Marper ./. Vereinigtes Königreich ([GK],\nIndividualbeschwerden Nrn. 30562/04 und 30566/04, Rdnr. 103, ECHR\n2008) festgelegt worden seien. Sie begrenze die Datenmenge auf das für die\nIdentifizierung unbedingt erforderliche Maß. Die Dauer der\nDatenspeicherung sei klar definiert und auf eine Höchstdauer befristet, die\ndie durch den verfolgten Zweck erforderliche Dauer nicht überschreiten\ndürfe. Darüber hinaus stellten die §§ 112 und 113 TKG in Verbindung mit\nden jeweiligen besonderen Abrufregelungen wirksame Schutzvorkehrungen\ngegen Missbrauch dar.\n\n71\nEs sei weiterhin zu berücksichtigen, dass der Beurteilungsspielraum\n(margin of appreciation) der Mitgliedsstaaten relativ groß sei, nicht nur,\nweil die deutschen Behörden einen Ausgleich zwischen verschiedenen\nkollidierenden, durch die Konvention geschützten Rechten und Pflichten\nfinden müssten (Verweis auf Evans ./. Vereinigtes Königreich [GK],\nIndividualbeschwerde Nr. 6339/05, Rdnr. 77, 10. April 2007), sondern\nauch, weil kein europäischer Konsens hinsichtlich der Verpflichtung zur\nSpeicherung von Teilnehmerdaten beim Erwerb von Prepaid-\nMobilfunkkarten bestehe. Zusammenfassend sei die Speicherung eines\näußerst begrenzten Datenbestandes, der durch eine Reihe von\nverfahrensrechtlichen Vorkehrungen geschützt sei, angesichts der\nbedeutenden Belange der öffentlichen Sicherheit, Aufrechterhaltung der\nOrdnung und Verhütung von Straftaten verhältnismäßig.\n(c) Die Drittbeteiligten\n\n72\nDie Drittbeteiligten Privacy International und ARTICLE 19\nunterstrichen die Bedeutung von Anonymität und anonymer Rede für eine\ndemokratische Gesellschaft und die Rechte der Bürger auf Privatsphäre und\nfreie Meinungsäußerung. Deren zentrale Rolle sei zunehmend von\ninnerstaatlichen Gerichten und internationalen Organisationen wie den\nVereinten Nationen und dem Europarat anerkannt worden. Darüber hinaus\nhabe der Gerichtshof selbst die Bedeutung von Anonymität in dem Urteil\nDelfi AS ./. Estland (a. a. O., Rdnrn. 147-48) bekräftigt. Weiterhin wiesen\ndie Drittbeteiligten darauf hin, dass die Gerichte in Europa eine pauschale,\nunterschiedslose Speicherung von der Identifizierung dienenden\nInformationen und Verkehrsdaten auf Vorrat für den – zweifellos wichtigen\n– Kampf gegen schwere Straftaten zunehmend als unverhältnismäßig\nwerteten. Dies wurde auch vom EuGH in seinem Urteil Digital Rights\nIreland und Seitlinger u. a. (Rdnr. 51) bestätigt.\n2. Würdigung durch den Gerichtshof\n(a) Allgemeine Grundsätze\n\n73\nDer Gerichtshof erinnert daran, dass der Begriff des „Privatlebens“\nweit gefasst und einer abschließenden Definition nicht zugänglich ist.\nArtikel 8 schützt unter anderem das Recht auf Identität und persönliche\nEntwicklung sowie das Recht, Beziehungen zu anderen Menschen und zur\nAußenwelt einzugehen und zu entwickeln. Daher gibt es auch in einem\nöffentlichen Kontext einen Bereich, in dem eine Person mit anderen\ninteragiert, der unter den Begriff des „Privatlebens“ fallen kann (U. ./.\nDeutschland, Individualbeschwerde Nr. 35623/05, Rdnr. 43,\n2. September 2010).\n\n74\nIn Bezug auf personenbezogene Daten verwies der Gerichtshof\ndarauf, dass der Begriff „Privatleben“ nicht restriktiv auszulegen sei. Er\nstellte fest, dass die weite Auslegung mit der des\nDatenschutzübereinkommens übereinstimmt, dessen Zweck es ist, „im\nHoheitsgebiet jeder Vertragspartei für jedermann [...] sicherzustellen, dass\nseine Rechte und Grundfreiheiten, insbesondere sein Recht auf einen\nPersönlichkeitsbereich, bei der automatischen Verarbeitung\npersonenbezogener Daten geschützt werden“ (Artikel 1), wobei diese\npersonenbezogenen Daten definiert werden als „jede Information über eine\nbestimmte oder bestimmbare natürliche Person“ (Artikel 2) (siehe Amann ./.\nSchweiz [GK], Individualbeschwerde Nr. 27798/95, Rdnr. 65,\n16. Februar 2000).\n\n75\nAus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs folgt ferner,\ndass im Hinblick auf die Sammlung von Daten über einzelne Personen, die\nVerarbeitung oder Verwendung personenbezogener Daten oder die\nVeröffentlichung des betreffenden Materials in einer Weise oder einem\nAusmaß, die bzw. das über das üblicherweise vorhersehbare Maß\nhinausgeht, Erwägungen zum [Schutz des] Privatleben angezeigt seien.\nArtikel 8 der Konvention gewährt daher das Recht auf eine Form der\ninformationellen Selbstbestimmung, die es dem Einzelnen erlaubt, sich auf\nsein Recht auf Privatsphäre in Bezug auf Daten zu berufen, die, obwohl sie\nneutral sind, zusammengenommen und in einer Art oder Weise erhoben,\nverarbeitet und verbreitet werden, dass sie seine Rechte aus Artikel 8\nberühren können (siehe Satakunnan Markkinapörssi Oy und Satamedia Oy\n./. Finnland [GK], Individualbeschwerde Nr. 931/13, Rdnrn. 136-37,\n27. Juni 2017, mit weiteren Nachweisen).\n\n76\nDer Gerichtshof stellt fest, dass er zwar bereits mit einer Vielzahl\nvon Eingriffen in das Recht auf Privatleben nach Artikel 8 der Konvention\ndurch die Speicherung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener\nDaten befasst war – siehe beispielsweise zum Einsatz von GPS-\nÜberwachung bei strafrechtlichen Ermittlungen (U. ./. Deutschland,\nIndividualbeschwerde Nr. 35623/05, 2. September 2010, oder Ben Faiza ./.\nFrankreich, Individualbeschwerde Nr. 31446/12, 8. Februar 2018), zur\nOffenlegung von der Identifizierung dienenden Informationen an\nStrafverfolgungsbehörden durch Telekommunikationsanbieter (K.U ./.\nFinnland, Individualbeschwerde Nr. 2872/02, 2. Dezember 2008 oder\nBenedik ./. Slowenien, Individualbeschwerde Nr. 62357/14, 24. April 2018),\nzur unbefristeten Aufbewahrung von Fingerabdrücken, Zellproben und\nDNA-Profilen nach einem Strafverfahren (S. und Marper, a. a. O.), zur\nRegistrierung (metering) oder Erhebung von Nutzungs- oder Verkehrsdaten\n(Malone ./. Vereinigtes Königreich, Individualbeschwerde Nr. 8691/79,\n2. August 1984, Copland ./. Vereinigtes Königreich, Individualbeschwerde\nNr. 62617/00, 3. April 2007) oder zur Aufnahme von Sexualstraftätern in\neine automatisierte nationale Datei der Justizbehörden nach einer\nVerurteilung wegen Vergewaltigung (B.B. ./. Frankreich,\nIndividualbeschwerde Nr. 5335/06, Gardel ./. Frankreich,\nIndividualbeschwerde Nr. 16428/05 und M.B. ./. Frankreich,\nIndividualbeschwerde Nr. 22115/06, alle 17. Dezember 2009) – jedoch hat\nkeiner der früheren Fälle die Speicherung eines Datensatzes wie im\nvorliegenden Fall betroffen.\n\n77\nEine Verpflichtung, ähnlich wie in § 111 TKG, zur Einrichtung von\nDateien, in denen Informationen (bei natürlichen Personen Vorname, Name\ndes Vaters und Familienname, Wohnadresse und Passnummer) über alle\nTeilnehmer gespeichert werden und die den Strafverfolgungsbehörden\nFernzugriff auf die Dateien ermöglichen, war Teil des Systems der\nheimlichen Überwachung, mit dem sich der Gerichtshof im Fall von Roman\nZakharov ./. Russland ([GK], Individualbeschwerde Nr. 47143/06, Rdnrn.\n132-33 und 269-70, 4. Dezember 2015) befasst hat. Angesichts anderer\nMöglichkeiten der russischen Behörden zum Abfangen von\nTelekommunikation war die bloße Verpflichtung zur Speicherung von\nTeilnehmerinformationen und zur Ermöglichung eines Fernzugriffs auf\ndiese Datei für den Gerichtshof in diesem Fall jedoch nicht maßgeblich für\ndie Feststellung eines Verstoßes gegen Artikel 8.\n\n78\nIn seinem Urteil S. und Marper (a. a. O., Rdnr. 103) entschied der\nGerichtshof wie folgt:\n„Der Schutz personenbezogener Daten ist von grundlegender Bedeutung für die\nWahrnehmung des Rechts des Einzelnen auf Achtung des Privat- und\nFamilienlebens, das in Artikel 8 der Konvention gewährleistet wird. Das\ninnerstaatliche Recht muss angemessene Schutzvorkehrungen vorsehen, um eine\nVerwendung personenbezogener Daten zu verhindern, die mit den\nGewährleistungen dieses Artikels unvereinbar sein könnte [...]. Solche\nSchutzvorkehrungen sind umso mehr geboten in Bezug auf den Schutz\npersonenbezogener Daten, die automatisch verarbeitet werden, vor allem auch,\nwenn diese Daten für polizeiliche Zwecke verwendet werden. Das innerstaatliche\nRecht sollte insbesondere die Relevanz dieser Daten sicherstellen und dafür Sorge\ntragen, dass die Datenverarbeitung nicht über die Zwecke, für die sie gespeichert\nwerden, hinausgeht; zudem müssen die Daten in einer Form aufbewahrt werden, die\neine Identifizierung der betroffenen Personen nicht länger ermöglicht, als es die\nZwecke, für die sie gespeichert wurden, erfordern (siehe Artikel 5\nDatenschutzübereinkommen [...], Rdnr. 47). Das innerstaatliche Recht muss auch\nangemessene Gewährleistungen dafür vorsehen, dass auf Vorrat gespeicherte\npersonenbezogene Daten wirksam vor unsachgemäßem Gebrauch und Missbrauch\ngeschützt werden (siehe Artikel 7 Datenschutzübereinkommen – Rdnr. 47) [...]“.\n\n79\nDer Gerichtshof hat anerkannt, dass die nationalen Behörden bei der\nAbwägung zwischen dem Interesse des beschwerdegegnerischen Staates am\nSchutz seiner nationalen Sicherheit durch geheime\nÜberwachungsmaßnahmen und der Schwere des Eingriffs in das Recht\neines Beschwerdeführers oder einer Beschwerdeführerin auf Achtung seines\nbzw. ihres Privatlebens über einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der\nWahl der Mittel zur Erreichung des legitimen Ziels des Schutzes der\nnationalen Sicherheit verfügen. Dieser Spielraum unterliegt indes einer\neuropäischen Kontrolle, die sowohl die Gesetzgebung als auch die\nEntscheidungen, in denen sie angewendet wird, umfasst (Roman Zakharov,\na. a. O., Rdnr. 232; Liblik u. a. ./. Estland, Individualbeschwerden Nrn.\n173/15 u. a., Rdnr. 131, 28. Mai 2019; Szabo und Vissy ./. Ungarn,\nIndividualbeschwerde Nr. 37138/14, Rdnr. 57, 12. Januar 2016).\n\n80\nDie Weite des Beurteilungsspielraums variiert und hängt von\nverschiedenen Faktoren ab, wie der Art des betroffenen Konventionsrechts,\nseiner Bedeutung für den Einzelnen, der Art des Eingriffs und dem durch\nden Eingriff verfolgten Ziel. Der Spielraum ist in der Regel geringer, wenn\ndas betreffende Recht entscheidend dafür ist, dass der Einzelne vertrauliche\noder zentrale Rechte wirksam in ausüben kann. Wo jedoch zwischen den\nMitgliedstaaten des Europarats kein Konsens besteht – sei es über die\nrelative Bedeutung des fraglichen Belanges oder darüber, wie er am besten\ngeschützt werden kann – ist der Spielraum größer (siehe S. und Marper,\na. a. O., Rdnr. 102).\n(b) Anwendung dieser Grundsätze auf die vorliegende Rechtssache\n(i) Vorliegen eines Eingriffs\n\n81\nDass die Verpflichtung der Diensteanbieter zur Speicherung\npersonenbezogener Daten gemäß § 111 TKG einen Eingriff in das Recht der\nBeschwerdeführer auf Achtung ihres Privatlebens darstellt, da ihre\npersonenbezogenen Daten gespeichert wurden, ist zwischen den Parteien\nunstrittig. In diesem Zusammenhang weist der Gerichtshof erneut darauf\nhin, dass die bloße Speicherung von Daten, die das Privatleben einer Person\nbetreffen, einen Eingriff im Sinne von Artikel 8 der Konvention darstellt\n(Leander ./. Schweden, 26. März 1987, Rdnr. 48, Serie A Bd. 116). Er\nnimmt ferner die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts zur Kenntnis,\nwonach der Schutzumfang des Rechts auf informationelle\nSelbstbestimmung sich nach innerstaatlichem Recht nicht auf ihrer Art nach\nsensible Informationen beschränke und es angesichts der Verarbeitungs-\nund Verknüpfungsmöglichkeiten kein schlechthin, also ungeachtet des\nVerwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum gebe (siehe\nRdnr. 14 (Rdnr. 122 der BVerfG-Entscheidung)).\n(ii) Rechtfertigung für den Eingriff\n\n82\nDer Gerichtshof weist erneut darauf hin, dass ein Eingriff in das\nRecht eines Beschwerdeführers oder einer Beschwerdeführerin auf Achtung\nseines bzw. ihres Privatlebens gegen Artikel 8 verstößt, es sei denn, der\nEingriff ist „gesetzlich vorgesehen“, verfolgt eines oder mehrere der in\nAbsatz 2 genannten legitimen Ziele und ist darüber hinaus zur Erreichung\ndieser Ziele „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ (siehe M.N.\nu. a. ./. San Marino, Individualbeschwerde Nr. 28005/12, Rdnr. 71,\n7. Juli 2015, mit weiteren Nachweisen).\n(α) „Gesetzlich vorgesehen“\n\n83\nNach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bedeutet das\nErfordernis des „gesetzlich vorgesehen“ Eingriffs nicht nur, dass die\nfragliche Maßnahme eine Grundlage im innerstaatlichen Recht haben,\nsondern auch, dass das Recht für die betroffene Person verfügbar und in\nseinen Auswirkungen vorhersehbar sein sollte. Unter anderem im\nZusammenhang mit der Speicherung von personenbezogenen Daten sind\nklare, detaillierte Regelungen für ein Mindestmaß an Schutzvorkehrungen\nerforderlich, unter anderem in Bezug auf die Dauer, die Speicherung, die\nNutzung, den Zugang Dritter, die Verfahren zum Schutz der Integrität und\nVertraulichkeit der Daten sowie die Verfahren zu ihrer Vernichtung (siehe\nS. und Marper, a. a. O., Rdnr. 99, mit weiteren Nachweisen).\n\n84\nDer Gerichtshof stellt fest, dass die Speicherung der\npersonenbezogenen Daten der Beschwerdeführer beim Erwerb von SIM-\nKarten für Mobiltelefone auf der Grundlage der Regelung in § 111 TKG\nerfolgte, die hinsichtlich des Umfangs der gespeicherten Daten hinreichend\nklar und vorhersehbar war. Darüber hinaus wurde die Dauer der\nSpeicherung klar geregelt und die technische Seite der Speicherung war\nzumindest nach Erlass der entsprechenden Verordnung und Technischen\nRichtlinie klar umrissen.\n\n85\nIm Hinblick auf Schutzvorkehrungen, den Zugang Dritter und die\nWeiterverwendung der gespeicherten Daten ist § 111 TKG im\nZusammenhang mit den §§ 112 und 113 sowie, gemäß dem durch das\nBundesverfassungsgericht erläuterten ‘Doppeltürenmodell’ (siehe Rdnr. §\n14 (Rdnr. 123 der BVerfG-Entscheidung)), zusätzlich im Zusammenhang\nmit der entsprechenden Rechtsgrundlage für individuelle Auskunftsersuchen\nzu betrachten. Der Gerichtshof gelangt indes zu der Auffassung, dass die\nFrage der Vorhersehbarkeit und der ausreichenden Regelungstiefe dieser\nBestimmungen im vorliegenden Fall eng mit den allgemeineren Fragen\nverbunden ist, ob der Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft\nnotwendig und verhältnismäßig war. Er wird diese Fragen daher\nnachstehend eingehender würdigen (siehe Rdnr. 88-110).\n(β) Legitimes Ziel\n\n86\nIm Hinblick auf den Kontext der in Rede stehenden\nDatenspeicherung, und insbesondere auf die Zwecke von\nAuskunftsersuchen und die gemäß den §§ 112 und 113 TKG berechtigten\nBehörden folgt der Gerichtshof der Argumentation der Regierung, wonach\nder Eingriff die legitimen Ziele der öffentlichen Sicherheit, der\nAufrechterhaltung der Ordnung, der Verhütung von Straftaten und des\nSchutzes der Rechte und Freiheiten anderer verfolge.\n\n87\nIn diesem Zusammenhang bezieht sich der Gerichtshof auf die\nBegründung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der\nZugang zu den gespeicherten Informationen „zum Zweck der\nGefahrenabwehr, zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten\nsowie zur Wahrnehmung nachrichtendienstlicher Aufgaben“ erlaubt sei\n(siehe Rdnr. 21 (Rdnr. 176 der BVerfG-Entscheidung)). Das TKG führt\ndiese Zwecke weiter aus und legt fest, dass Auskunftsersuchen zulässig\nsind, soweit diese zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten,\nzur Gefahrenabwehr und zur Erfüllung nachrichtendienstlicher Aufgaben\nerforderlich sind (siehe Rdnr. 31).\n(γ) „Notwendig in einer demokratischen Gesellschaft“\n\n88\nEin Eingriff ist „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“\nzur Erreichung eines legitimen Ziels, wenn er ein „dringendes\ngesellschaftliches Bedürfnis“ erfüllt und in einem angemessenen Verhältnis\nzu dem verfolgten legitimen Ziel steht. Der Gerichtshof wertet die\nVerbrechensbekämpfung, insbesondere die Bekämpfung der organisierten\nKriminalität und des Terrorismus, die eine der aktuellen Herausforderungen\nfür die europäischen Gesellschaften darstellt, die Aufrechterhaltung der\nöffentlichen Sicherheit und den Schutz der Bürger als „dringende\ngesellschaftliche Bedürfnisse“ (vgl. sinngemäß Szabo und Vissy ./. Ungarn,\na. a. O., Rdnr. 68, 12. Januar 2016; Ramda ./. Frankreich,\nIndividualbeschwerde Nr. 78477/11, Rdnr. 96, 19. Dezember 2017). Er\nerkennt gleichfalls an, dass moderne Telekommunikationsmittel und\nVeränderungen im Kommunikationsverhalten eine Anpassung der\nErmittlungsinstrumente der Strafverfolgungsbehörden und der nationalen\nSicherheitsbehörden erfordern (S. und Marper, a. a. O., Rdnr. 105).\n\n89\nDer Gerichtshof nimmt die Argumentation der Regierung zur\nKenntnis, der zufolge die Möglichkeit, eine Verbindung zwischen\nMobiltelefonnummern von Prepaid-SIM-Karten und bestimmten Personen\nherzustellen, für eine wirksame Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr\nerforderlich sei. Dagegen bestreiten die Beschwerdeführer die Wirksamkeit\nvon § 111 TKG, da es keine empirischen Belege für einen Rückgang von\nStraftaten aufgrund einer verpflichtenden Registrierung gebe. Darüber\nhinaus argumentieren sie, dass die Identifizierung problemlos durch die\nAngabe falscher Namen oder die Verwendung gestohlener, gebrauchter\noder ausländischer SIM-Karten umgangen werden könne.\n\n90\nDer Gerichtshof erkennt an, dass die vorherige Registrierung von\nMobilfunkteilnehmern die Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden\ndeutlich erleichtert und beschleunigt und damit zu einer wirksamen\nStrafverfolgung und zur Aufrechterhaltung der Ordnung und Verhütung von\nStraftaten beitragen kann. Darüber hinaus ist er der Auffassung, dass\nvorhandene Möglichkeiten zur Umgehung rechtlicher Pflichten kein Grund\nsein können, den allgemeinen Nutzen und die allgemeine Wirksamkeit einer\ngesetzlichen Regelung in Frage zu stellen. Schließlich bekräftigt der\nGerichtshof, dass die nationalen Behörden im Bereich der nationalen\nSicherheit einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der Wahl der Mittel\nzur Erreichung eines legitimen Ziels haben, und stellt den\nrechtsvergleichenden Ausführungen zufolge fest, dass kein Konsens\nzwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Speicherung von\nTeilnehmerdaten von Prepaid-Sim-Karten-Kunden besteht (siehe Rdnr. 58).\nIn Anbetracht dieses Beurteilungsspielraums erkennt der Gerichtshof an,\ndass die Verpflichtung zur Speicherung von Teilnehmerinformationen\ngemäß § 111 TKG eine grundsätzlich geeignete Reaktion auf\nVeränderungen im Kommunikationsverhalten und in den\nTelekommunikationsmitteln darstellt.\n\n91\nEs bleibt jedoch die Frage, ob der Eingriff verhältnismäßig war und\neinen gerechten Ausgleich zwischen den kollidierenden öffentlichen und\nprivaten Belangen geschaffen hat.\n\n92\nZunächst obliegt es dem Gerichtshof, das Gewicht des Eingriffs in\ndas Recht der Beschwerdeführer auf Privatleben festzustellen. In dieser\nHinsicht teilt der Gerichtshof die Auffassung des\nBundesverfassungsgerichts (siehe Rdnr. 15 (Rdnrn. 138 und 139 der\nBVerfG-Entscheidung)), dass nur ein begrenzter Datensatz gespeichert\nworden sei. Diese Daten umfassten weder höchstpersönliche Informationen\nnoch war mit ihnen die Erstellung von Persönlichkeits- oder\nBewegungsprofilen der Mobilfunkteilnehmer möglich. Darüber hinaus\nwurden keine Daten zu einzelnen Telekommunikationsvorgängen\ngespeichert. Das Eingriffsgewicht ist daher klar von früheren Fällen des\nGerichtshofs zu unterscheiden, die z. B. die Registrierung von\nKommunikationsdaten (metering) (siehe Malone und Copland, a. a. O.),\nGeolokalisierung (Uzun und Ben Faiza, a. a. O.), oder die Speicherung von\nGesundheits- oder anderen sensiblen Daten (siehe z. B., S. und Marper,\na. a. O., M.M. ./. Vereinigtes Königreich, Individualbeschwerde Nr.\n24029/07, 13. November 2012) betrafen. Darüber hinaus ist der vorliegende\nFall von Fällen zu unterscheiden, in denen die Registrierung in einer\nbestimmten Datei zu häufigen Überprüfungen oder zur weiteren Sammlung\nprivater Informationen führte (siehe Dimitrov-Kazakov ./. Bulgarien,\nIndividualbeschwerde Nr. 11379/03, 10. Februar 2011, Shimovolos ./.\nRussland, Individualbeschwerde Nr. 30194/09, 21. Juni 2011).\n\n93\nSoweit die Beschwerdeführer schließlich geltend machen, dass der\nEingriff schwerwiegend sei, da § 111 TKG ein Register aller Nutzer von\nMobilfunk-SIM-Karten geschaffen habe, und insofern mit der in Digital\nRights Ireland und Seitlinger u. a. sowie Tele2 Sverige und Tom Watson u.\na. (siehe Rdnrn. 51 und 52) in Rede stehenden Datenspeicherung\nvergleichbar sei, stellt der Gerichtshof fest, dass die in diesen Rechtssachen\ngegenständliche Richtlinie auf Verkehrs- und Standortdaten sowohl\njuristischer als auch natürlicher Personen als auch auf die damit\nverbundenen Daten, die zur Identifizierung des Teilnehmers oder\nregistrierten Nutzers erforderlich sind, anwendbar ist.\n\n94\nDie im vorliegenden Fall betroffenen Daten ähneln tatsächlich eher\nden in einem anderen Vorabentscheidungsersuchen, Ministerio fiscal (Rdnr.\n54), betroffenen Daten. Wie der EuGH in diesem letztgenannten Fall\nfeststellte, lassen sich diesen Daten „weder das Datum, die Uhrzeit, die\nDauer und die Adressaten der mittels der betreffenden SIM-Karte bzw. der\nbetreffenden SIM-Karten erfolgten Kommunikation entnehmen, noch die\nOrte, an denen diese Kommunikation erfolgte, oder die Häufigkeit dieser\nKommunikation mit bestimmten Personen während eines bestimmten\nZeitraums. Aus diesen Daten lassen sich daher keine genauen Schlüsse auf\ndas Privatleben der Personen ziehen, deren Daten betroffen sind.“ Der\nEuGH kam daher zu dem Schluss, dass der Zugang zu den betreffenden\nDaten keinen schweren Eingriff in die Grundrechte der Personen, deren\nDaten betroffen sind, darstellt (siehe Rdnr. 55).\n\n95\nInsgesamt wertet der Gerichtshof den Eingriff zwar nicht als\ngeringfügig, aber dennoch als von eher begrenzter Natur.\n\n96\nHinsichtlich der Schutzvorkehrungen stellt der Gerichtshof fest, dass\ndie Beschwerdeführer nicht vorgebracht haben, die fragliche\nDatenspeicherung sei mit technischen Unsicherheiten behaftet. Zudem ist\ndie Dauer der Speicherung auf den Ablauf des Kalenderjahres begrenzt, das\nauf das Jahr folgt, in dem das Vertragsverhältnis beendet wurde (§ 111 Abs.\n4 TKG – siehe Rdnr. 27). Diese Speicherungsdauer erscheint nicht\nunangemessen, da Ermittlungen bei Straftaten einige Zeit in Anspruch\nnehmen und über das Ende des beendeten Vertragsverhältnisses\nhinausgehen können. Zudem scheinen die gespeicherten Daten auf die zur\neindeutigen Identifizierung des betreffenden Teilnehmers notwendigen\nAngaben beschränkt zu sein.\n\n97\nDer Gerichtshof erkennt ferner, dass beide Parteien von einer\nBewertung der Datenspeicherung im Zusammenhang mit den §§ 112 und\n113 dieses Gesetzes ausgehen, obwohl die Beschwerdeführer lediglich die\nSpeicherung ihrer personenbezogenen Daten gemäß § 111 TKG\nbeanstanden. Die Regierung argumentierte, dass diese Bestimmungen in\nVerbindung mit anderen besonderen Regelungen zum Datenabruf den\nZugang zu den Daten und deren Nutzung einschränkten und einen\nwirksamen Schutz gegen Missbrauch darstellten. Die Beschwerdeführer\nbrachten jedoch vor, dass jede weitere Ermittlungsmaßnahme zum\nVerhalten einer Person – im Rahmen von mobiler Kommunikation – auf\nden nach § 111 TKG gespeicherten Informationen beruht habe und daher\ndie Möglichkeiten der späteren Verwendung ihrer personenbezogenen\nDaten bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Regelung in Bezug\nauf die Datenspeicherung zu berücksichtigen seien. Der Gerichtshof stimmt\nmit den Parteien überein, dass im vorliegenden Fall die Würdigung der\nVerhältnismäßigkeit des Eingriffs nicht möglich ist, ohne den künftigen\nmöglichen Zugang zu den gespeicherten Daten und deren Nutzung\neingehend zu prüfen. Er hält es somit für angebracht, die rechtliche\nGrundlage für Auskunftsersuchen und die verfügbaren Schutzvorkehrungen\neinzubeziehen (siehe sinngemäß S. und Marper, a. a. O., Rdnrn. 67, 103,\nmit weiteren Nachweisen).\n\n98\nHinsichtlich § 112 TKG folgt der Gerichtshof der Auffassung des\nBundesverfassungsgerichts (siehe Rdnr. 18 (Rdnr. 156 der BVerfG-\nEntscheidung)), dass diese Regelung den Behörden die Datenabfragen sehr\nvereinfacht. Das zentral zusammengefasste und automatisierte Verfahren\nerlaubt einen Zugang, der praktische Erschwernisse der Datenerhebung\nweithin beseitigt und die Daten den Behörden ohne zeitliche Verzögerungen\noder Reibungsverluste zur Verfügung stellt. Beschränkend wirkt indes die\nTatsache, dass § 112 TKG die Behörden, die den Zugang beantragen\nkönnen, ausdrücklich benennt. Die Liste erscheint zwar breit gefächert,\ndoch alle darin genannten Behörden sind mit der Strafverfolgung oder dem\nSchutz der nationalen Sicherheit befasst.\n\n99\nIn Bezug auf § 113 TKG stellt der Gerichtshof zunächst fest, dass\nder Informationsabruf nicht im gleichen Maße wie gemäß § 112 vereinfacht\nist, da Behörden ein schriftliches Ersuchen für die gewünschten\nInformationen stellen müssen. Ein weiterer Unterschied zwischen § 112 und\n§ 113 TKG besteht darin, dass die nach der letztgenannten Regelung zur\nBeantragung des Zugangs berechtigten Behörden mit Bezug auf die von\nihnen wahrgenommenen Aufgaben identifiziert, aber nicht ausdrücklich\naufgeführt werden. Der Gerichtshof hält diese Beschreibung nach\nAufgabenbereichen zwar für weniger konkret und offener für\nInterpretationen, dennoch ist der Wortlaut der Regelung detailliert genug,\num klar abzuschätzen, welche Behörden befugt sind, Auskünfte\nanzufordern. In diesem Zusammenhang weist der Gerichtshof auch darauf\nhin, dass das Bundesverfassungsgericht zu dem Schluss gekommen ist, dass\naufgrund der beschränkten Aufgaben der Nachrichtendienste deren\nweitreichende gesetzliche Befugnisse zu Auskunftsersuchen im Vorfeld\n[von Gefahren] gerechtfertigt sind (siehe Rdnr. § 21 (Rdnr. 177 der\nBVerfG-Entscheidung)).\n\n100\nIn Bezug auf beide Regelungen stellt der Gerichtshof fest, dass die\ngespeicherten Daten gegen übermäßige oder missbräuchliche\nAuskunftsersuchen weiter dadurch geschützt sind, dass die ersuchende\nBehörde einer zusätzlichen Rechtsgrundlage für den Abruf der Daten\nbedarf. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Doppeltürvergleich\n(siehe Rdnr. 14 (Rdnr. 123 der BVerfG-Entscheidung)) erläuterte, sehen die\n§§ 112 und 113 TKG die Freigabe der Daten lediglich durch die\nBundesnetzagentur oder den jeweiligen Diensteanbieter vor. Allerdings ist\nfür die Berechtigung zum Stellen von Auskunftsersuchen durch die\nbenannten Behörden eine weitere gesetzliche Regelung erforderlich. Zudem\nist der Abruf auf erforderliche Daten beschränkt; dieses\nErforderlichkeitsgebot wird durch eine allgemeine Verpflichtung der\njeweiligen abrufenden Behörden zur unverzüglichen Löschung nicht\nbenötigter Daten sichergestellt. Das Bundesverfassungsgericht hatte darauf\nhingewiesen, dass das Erfordernis der „Erforderlichkeit“ im Rahmen der\nStrafverfolgung bedeute, dass zumindest ein Anfangsverdacht vorliegen\nmüsse (siehe Rdnr. 21 (Rdnr. 177 der BVerfG-Entscheidung)). Der\nGerichtshof erkennt an, dass die Befugnis zur Stellung eines\nAuskunftsersuchens ausreichend beschränkt ist und dass das Erfordernis der\n„Erforderlichkeit“ nicht nur in den besonderen Rechtsvorschriften, die\nGegenstand dieser Beschwerde sind, sondern auch im deutschen und\neuropäischen Datenschutzrecht vorgesehen ist.\n\n101\nIn Anbetracht dieser Aspekte kann der Gerichtshof der\nSchlussfolgerung des Bundesverfassungsgerichts folgen, wonach die in §\n113 TKG vorgesehenen Schwellen verfassungsrechtlich noch hinnehmbar\nwaren, auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Verpflichtung\nzur Stellung eines schriftlichen Auskunftsersuchens geeignet war, die\nBehörde zu veranlassen, die Auskunft nur bei hinreichendem Bedarf\neinzuholen (siehe Rdnr. 21 (Rdnr. 178 der BVerfG-Entscheidung)).\nWeiterhin stellt der Gerichtshof in diesem Zusammenhang fest, dass in der\nPraxis offenbar nur in einer begrenzten Anzahl von Fällen tatsächlich\nmanuelle Abfragen vorgenommen wurden, verglichen mit den\nautomatisierten Abfragen gemäß § 112 TKG (siehe Rdnr. 13).\n\n102\nAbschließend wird der Gerichtshof die verfügbaren Möglichkeiten\nzur Überprüfung und Kontrolle von Auskunftsersuchen gemäß den §§ 112\nund 113 TKG prüfen. In K. u. a. ./. Deutschland (6. September 1978, Rdnr.\n55, Serie A Bd. 28) entschied der Gerichtshof, dass die Überprüfung von\nEingriffen in das Recht auf Achtung des Privatlebens nach Artikel 8 der\nKonvention – in diesem Fall Eingriffe in Form von geheimen\nÜberwachungsmaßnahmen – in drei verschiedenen Phasen relevant werden\nkann: bei der ersten Anordnung des Eingriffs, während der Durchführung\noder nach der Beendigung des Eingriffs. Erfolgt die Überprüfung ohne das\nWissen der Betroffenen in einer der ersten beiden Phasen, ist es\nunerlässlich, dass die festgelegten Verfahren selbst geeignete und\ngleichwertige Garantien zum Schutz der Rechte des Einzelnen vorsehen.\nAllgemeiner gefasst stellte der Gerichtshof fest (ebda.):\n„[...] die Werte einer demokratischen Gesellschaft müssen innerhalb der\nKontrollverfahren so gewissenhaft wie möglich beachtet werden, damit die Grenzen\ndes Notwendigen im Sinne von Artikel 8 Abs. 2 (Art. 8-2) nicht überschritten werden.\nEines der Grundprinzipien einer demokratischen Gesellschaft ist die\nRechtsstaatlichkeit, auf welche sich die Präambel der Konvention ausdrücklich\nbezieht [...]. Rechtsstaatlichkeit setzt unter anderem voraus, dass ein Eingriff der\nExekutive in die Rechte des Einzelnen einer wirksamen Kontrolle unterliegen muss,\ndie normalerweise, zumindest in letzter Instanz, durch die Gerichte sichergestellt\nwerden muss, da diese die beste Garantie für Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und\nein ordnungsgemäßes Verfahren bieten.“\n\n103\nIn der Folge stützte er sich auf diese Grundsätze, insbesondere die\nMöglichkeit einer wirksamen Kontrolle und Überprüfung, in Bezug auf\nverschiedene Eingriffe in das Recht auf Achtung des Privatlebens gemäß\nArtikel 8 der Konvention (siehe zum Beispiel: Speicherung sensibler\npersonenbezogener Daten in Sicherheitsdateien – Rotaru ./. Rumänien\n[GK], Individualbeschwerde Nr. 28341/95, Rdnr. 59, ECHR 2000-V;\nBeschlagnahme von Bankunterlagen – M.N. u. a. ./. San Marino, a. a. O.,\nRdnrn. 73, 78; Entscheidung bzgl. Aufhebung des Anwaltsgeheimnisses\ngegen die Offenlegung von Kontoauszügen in Strafverfahren – Brito\nFerrinho Bexiga Villa-Nova ./. Portugal, Individualbeschwerde Nr.\n69436/10, Rdnr. 55, 1. Dezember 2015; Abhören von Telefonen – Lambert\n./. Frankreich, 24. August 1998, Rdnr. 31, Reports of Judgments and\nDecisions 1998-V; ein System der geheimen Überwachung von\nMobiltelefonen – Roman Zakharov, a. a. O., Rdnr. 233; strategische\nÜberwachung der Kommunikation – W. u. S. ./. Deutschland (Entsch.),\nIndividualbeschwerde Nr. 54934/00, Rdnr. 117, 29. Juni 2006). Der\nGerichtshof stellt jedoch fest, dass es in allen diesen Fällen um\nindividualisierte sowie schwerwiegendere und intensivere Eingriffe in das\nRecht auf Achtung des Privatlebens ging, die nicht auf den Datenzugang im\nvorliegenden Fall übertragen werden können. Zusammenfassend ist er der\nAuffassung, dass der Umfang der Überprüfung und Kontrolle als ein\nwichtiges, aber nicht entscheidendes Element bei der Beurteilung der\nVerhältnismäßigkeit der Erhebung und Speicherung eines solch begrenzten\nDatensatzes zu betrachten ist.\n\n104\nZum Sachverhalt des vorliegenden Falles stellt der Gerichtshof fest,\ndass § 113 Abs. 2 TKG grundsätzlich festlegt, dass die Verantwortung für\ndie Rechtmäßigkeit des Auskunftsersuchens bei der abrufenden Stelle liegt\nund die Telekommunikationsdiensteanbieter nicht befugt sind, die\nZulässigkeit eines Ersuchens zu überprüfen, sofern die Anforderung der\nAuskunft schriftlich erfolgt und eine Rechtsgrundlage geltend gemacht\nwird. Gemäß § 112 TKG ist jedoch die Bundesnetzagentur dafür zuständig,\ndie Zulässigkeit der Übertragung zu prüfen, wenn ein besonderer Grund\nvorliegt.\n\n105\nDarüber hinaus werden jeder Abruf und die betreffenden Angaben\nüber den Abruf (Zeit, in diesem Prozess verwendete Daten, abgerufene\nDaten, Angaben zur eindeutigen Identifizierung der die Daten abrufenden\nPerson, ersuchende Behörde, Aktenzeichen, Informationen zur eindeutigen\nIdentifizierung der die Daten anfordernden Person) zum Zweck der\ndatenschutzrechtlichen Kontrolle aufgezeichnet. Diese Kontrolle erfolgt\ndurch die unabhängigen Datenschutzbehörden des Bundes und der Länder.\nLetztere sind nicht nur dafür zuständig, die Einhaltung der\nDatenschutzbestimmungen aller beteiligten Behörden zu überwachen,\nsondern sie können auch von allen Personen angerufen werden, die der\nAnsicht sind, bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung ihrer\npersonenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen in ihren Rechten\nverletzt worden zu sein.\n\n106\nAbschließend stellt der Gerichtshof fest, dass nach der Feststellung\ndes Bundesverfassungsgerichts Rechtsschutz gegen den Abruf von\nInformationen nach den allgemeinen Regelungen (Rdnr. 22 (Rdnr. 186)) –\ninsbesondere im Zusammenhang mit Rechtsschutzverfahren gegenüber\nabschließenden Entscheidungen der Behörden – gesucht werden kann.\n\n107\nDer Gerichtshof ist der Auffassung, dass die Möglichkeit der\nKontrolle durch die zuständigen Datenschutzbehörden eine Überprüfung\ndurch eine unabhängige Stelle gewährleistet. Da zudem jeder, der sich in\nseinen Rechten verletzt sieht, einen Rechtsbehelf einlegen kann, sind die\nfehlende Benachrichtigung und die fehlende Vertraulichkeit des\nAbrufverfahrens im Hinblick auf die Konvention nicht problematisch.\n\n108\nDa zwischen den Mitgliedstaaten kein Konsens über die Erhebung\nund Speicherung von begrenzten Teilnehmerinformationen besteht (siehe\nRdnr. 58), erkennt der Gerichtshof schließlich an, dass die Mitgliedstaaten\nbei der Wahl der Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele des Schutzes der\nnationalen Sicherheit und der Kriminalitätsbekämpfung einen gewissen\nBeurteilungsspielraum haben, den Deutschland im vorliegenden Fall nicht\nüberschritten hat.\n\n109\nIn Anbetracht der vorstehenden Ausführungen gelangt der\nGerichtshof zu der Schlussfolgerung, dass die Speicherung der\npersonenbezogenen Daten der Beschwerdeführer durch ihre jeweiligen\nDiensteanbieter gemäß § 111 TKG (in der durch das BVerfG geprüften\nFassung – siehe Rdnr. 64) verhältnismäßig und daher „in einer\ndemokratischen Gesellschaft notwendig“ war.\n\n110\nEine Verletzung von Artikel 8 der Konvention liegt somit nicht vor.\nAUS DIESEN GRÜNDEN ENTSCHEIDET DER GERICHTSHOF\nWIE FOLGT:\n1. Er erklärt die Individualbeschwerde einstimmig für zulässig;\n2. er erkennt mit sechs zu einer Stimme, dass Artikel 8 der Konvention\nnicht verletzt worden ist.\nAusgefertigt in englischer Sprache und schriftlich zugestellt am\n30. Januar 2020 nach Artikel 77 Abs. 2 und 3 der Verfahrensordnung des\nGerichtshofs.\nClaudia Westerdiek Yonko Grozev\nKanzlerin Präsident\nGemäß Artikel 45 Abs. 2 der Konvention und Artikel 74 Abs. 2 der\nVerfahrensordnung des Gerichtshofs ist diesem Urteil das Sondervotum des\nRichters Ranzoni beigefügt.\nYG\nCW\nABWEICHENDE MEINUNG DES RICHTERS RANZONI\nI. Einführung\n1. Ich habe in der vorliegenden Rechtssache für die Feststellung einer\nVerletzung von Artikel 8 der Konvention gestimmt, weil ich der Mehrheit\nnicht zustimmen kann, was ihre Bewertung eines Teils der relevanten\nTatsachen und ihre Auslegung und Anwendung der allgemeinen Grundsätze\ndes Gerichtshofs angeht.\n2. Meiner Ansicht nach stellt sich in der vorliegenden Rechtssache die\nfolgende Hauptfrage: Welche Erfordernisse - insbesondere was\nSchutzvorkehrungen angeht - ergeben sich aus Artikel 8 im Hinblick auf die\nSpeicherung von personenbezogenen Daten, denen zwar nur begrenztes\nGewicht beigemessen wird, die aber von einem breiten Spektrum von\nBehörden problemlos in großen Mengen abgefragt werden können?\n3. Zunächst sollte bedacht und hervorgehoben werden, dass der\nvorliegende Fall nicht auf Maßnahmen im Zusammenhang mit der\nBekämpfung des Terrorismus oder ähnlicher schwerer Straftaten oder auf\nFragen der nationalen Sicherheit beschränkt ist. Die vom Gerichtshof zu\nprüfenden Rechtsvorschriften erlauben die Datenspeicherung auch für\nweniger schwerwiegende Zwecke und gestatten verschiedenen staatlichen\nStellen Zugang zu solchen Daten. Dazu gehören nicht nur Gerichte und\nStrafverfolgungsbehörden, sondern auch andere Behörden wie etwa der\nZollfahndungsdienst, Notdienste, Behörden der Zollverwaltung im\nZusammenhang mit Schwarzarbeit, die Bundesanstalt für\nFinanzdienstleistungsaufsicht und mehrere Nachrichtendienste.\nII. Eingriffsgewicht\n4. Das erste Problem, das ich mit den Feststellungen der Mehrheit\nhabe, betrifft das Gewicht des Eingriffs. Die Mehrheit ist zu dem Schluss\ngelangt, dass der Eingriff, also die Speicherung der personenbezogenen\nDaten der Beschwerdeführer „zwar nicht als geringfügig, aber dennoch als\nvon eher begrenzter Natur“ zu werten sei (siehe Rdnr. 95). Meines\nErachtens hat die Mehrheit bei der Beurteilung der Schwere dieses Eingriffs\nmehrere erhebliche Tatsachen übersehen.\n5. Ich stimme mit der Mehrheit und dem Bundesverfassungsgericht\nüberein, dass keine sensiblen Informationen gespeichert wurden. Allerdings\nhat die Mehrheit übersehen, dass diese Daten der Schlüssel zu (sensiblen)\nTelekommunikationsdaten sind und es ermöglichen, eine Person einer\nRufnummer oder eine Rufnummer einer Person zuzuordnen. Sie erleichtern\ndamit die Identifizierung der Teilnehmer jedes Telefonanrufs oder\nNachrichtenaustauschs und die Zuordnung potentiell sensibler\nInformationen zu einer identifizierbaren Person. Diese Möglichkeit war der\nZweck der in Rede stehenden Regelung. Leider wurde dieser Aspekt von\nder Mehrheit jedoch nicht berücksichtigt. Dies ist umso bedauerlicher, als\nsich der Gerichtshof bereits mit dieser Möglichkeit der Identifizierung der\nan Kommunikationsvorgängen beteiligten Personen befasst hat. In der\nRechtssache Benedik ./. Slowenien (Individualbeschwerde Nr. 62357/14,\n24. April 2018) setzte sich der Gerichtshof mit den Möglichkeiten\nauseinander, einen Internetnutzer durch die Erlangung der mit einer\ndynamischen IP-Adresse verbundenen Teilnehmerinformationen zu\nidentifizieren, und hob die Bedeutung des konkreten Kontexts hervor, in\ndem die Teilnehmerinformationen angefordert wurden. Er stellte Folgendes\nfest (ebda., Rdnr. 109):\n„[...] Bei Sachlagen wie der vorliegenden müssen daher Informationen, bei denen es\nsich dem Anschein nach um periphere, von der Polizei angeforderte Informationen\nhandelt – d. h. Name und Anschrift eines Teilnehmers – als untrennbar mit dem bereits\nvorhandenen Inhalt verbunden behandelt werden, der Aufschluss über Daten gibt [...]\nEine anderslautende Feststellung würde bedeuten, Informationen den notwendigen\nSchutz zu versagen, die Aufschluss über einen Großteil der Internetaktivitäten einer\nPerson geben könnten, einschließlich sensibler Details über ihre Interessen,\nÜberzeugungen und ihr Intimleben.“\n6. Dieser Aspekt wurde jedoch von der Mehrheit bei der Beurteilung\ndes Eingriffsgewichts nicht berücksichtigt.\n7. Unberücksichtigt ließ die Mehrheit auch, dass der vorliegende Fall,\ninsbesondere im Hinblick auf den umfassenden Charakter der\nDatenspeicherung, mit den vom Gerichtshof der Europäischen Union\n(EuGH) entschiedenen Verfahren Digital Rights Ireland und Seitlinger u. a.\nsowie Tele2 Sverige und Tom Watson u. a. vergleichbar ist (siehe Rdnrn.\n51-52). Die Beschwerdeführer argumentierten, dass die in Rede stehende\nDatenspeicherung mit der vergleichbar sei, über die der EuGH entschieden\nhabe, denn sie sei insoweit umfangreich, als sie alle Nutzer von\nMobilfunkdiensten betreffe, auch wenn es keine Hinweise darauf gebe, dass\nihre Handlungen im Zusammenhang mit Straftaten oder anderen Verstößen\nstehen könnten. Die Mehrheit wies dieses Argument zurück. Meiner\nAnsicht nach ist der vorliegende Fall aber tatsächlich mit den vom EuGH\nentschiedenen Fällen vergleichbar. Ziel des § 111 TKG war es, ein\numfassendes Register aller Mobilfunknutzer zu schaffen. Dies zeigt sich\nunter anderem daran, dass die Vorschrift geändert wurde und Nutzer\nIdentitätsnachweise liefern mussten, nachdem sich herausgestellt hatte, dass\nfalsche Informationen gespeichert worden waren. Der Zweck der Vorschrift\nwar tatsächlich eine umfassende Speicherung von Teilnehmerdaten und\ndiese Gesetzgebung wird im vorliegenden Fall abstrakt geprüft.\n8. Hätte die Mehrheit akzeptiert, dass § 111 TKG auf die Schaffung\neines umfassenden Registers aller Mobilfunknutzer gerichtet war, hätte sie\nauch die gesellschaftlichen Folgen eines solchen Registers in Erwägung\nziehen können. Der Gerichtshof hat bereits anerkannt, dass die Anonymität\nlange Zeit ein Mittel zur Vermeidung von Repressalien oder ungewollter\nAufmerksamkeit war und daher den ungehinderten Austausch von Ideen\nund Informationen in entscheidender Weise fördern konnte (siehe Delfi AS\n./. Estland [GK], Individualbeschwerde Nr. 64569/09, Rdnr. 147,\n16. Juni 2015). Dies steht beispielsweise im Einklang mit der Meinung des\nSonderberichterstatters der Vereinten Nationen über die Förderung und den\nSchutz des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung (siehe\nRdnr. 56). Auf diesen Aspekt des Eingriffs wurde von der Mehrheit jedoch\nnicht eingegangen.\n9. Kurz gesagt, meines Erachtens hat die Mehrheit das\nEingriffsgewicht nicht angemessen gewürdigt und ist dadurch, dass\nbestimmte erhebliche Aspekte vernachlässigt wurden, zu dem Ergebnis\ngelangt, dass der Eingriff von begrenzter Natur sei. Dies hatte jedoch\ngravierende Folgen für die Prüfung der Rechtssache, weil die Mehrheit in\nden nachfolgenden Teilen die begrenzte Natur des Eingriffs überbetont und\nin der Folge auch das Niveau der erforderlichen Schutzvorkehrungen\nungebührlich herabgesetzt hat.\nIII. Verhältnismäßigkeit\n10. Ferner bin ich mit bestimmten Aspekten der\nVerhältnismäßigkeitsprüfung durch die Mehrheit nicht einverstanden.\n11. Der Schwerpunkt dieser Prüfung liegt auf der Herbeiführung eines\ngerechten Ausgleichs zwischen den kollidierenden öffentlichen und privaten\nInteressen, indem zum einen die Speicherung der konkreten\npersonenbezogenen Daten und zum anderen die einschlägigen\nSchutzvorkehrungen geprüft werden, um die Maßnahme auf das unbedingt\nerforderliche Maß zu beschränken, eine den Garantien des Artikels 8\nzuwiderlaufende Nutzung der personenbezogenen Daten zu verhindern und\nsomit die personenbezogenen Daten vor unsachgemäßem Gebrauch und\nMissbrauch zu schützen. Das Ergebnis dieser Abwägung hängt unter\nanderem davon ab, welches Gewicht den in Rede stehenden\npersonenbezogenen Daten beigemessen wird. Je geringer das Gewicht, das\ndieser Art von Daten beigemessen wird, desto weniger Schutzvorkehrungen\nsind notwendig.\n12. Diese Logik steckt auch hinter dem EuGH-Verfahren Ministerio\nFiscal (siehe Rdnrn. 54-55): je weniger schwerwiegend der Eingriff ist,\ndesto einfacher lässt er sich in den Bereichen der Verhütung, Ermittlung,\nFeststellung und Verfolgung von Straftaten rechtfertigen. Die Mehrheit hat\nauf dieses Vorabentscheidungsverfahren und dessen Ergebnis, „dass der\nZugang zu den betreffenden Daten keinen schweren Eingriff [...] darstellt“\n(Rdnr. 94) hingewiesen.\n13. Vergleicht man jedoch jenen Fall mit dem vorliegenden, müssen\neinigen entscheidende Unterschiede herausgestellt werden. Der EuGH\nakzeptierte den Eingriff als „unter den Umständen“ dieses Falls\ngerechtfertigt. Der Fall betraf die SIM-Karten eines gestohlenen\nMobiltelefons, das während eines Zeitraums von 12 Tagen mit der Identität\nder Inhaber dieser SIM-Karten in Verbindung gebracht wurde. Der Antrag\nbezog sich nur auf den Zugang zu den diesen SIM-Karten entsprechenden\nTelefonnummern sowie zu den Daten bezüglich der Identität der Inhaber\ndieser Karten. Der Luxemburger Gerichtshof hat nur angesichts dieser\nUmstände befunden, dass der Zugang zu diesen konkreten Daten keinen\nschwerwiegenden Eingriff darstelle.\n14. Der vorliegende Fall stellt sich jedoch ganz anders dar. Erstens\nbetrifft er nicht unmittelbar den Zugang zu Daten, sondern die Speicherung\nvon Daten. Zweitens bezieht er sich nicht auf ein konkretes strafrechtliches\nErmittlungsverfahren, bei dem konkrete Ermittlungsmaßnahmen zu prüfen\nsind. Drittens geht es – im Unterschied zu Ministerio Fiscal – weder um\nsehr spezifische Daten (SIM-Karten eines Telefons), noch um eine\nbegrenzte Dauer (12 Tage), sondern um die Datensätze von Millionen von\nMenschen, die über einen viel längeren Zeitraum gespeichert werden.\nViertens ist der Datenzugang im vorliegenden Fall nicht auf den Zweck der\nBekämpfung von Straftaten – ob schwerwiegend oder nicht – beschränkt.\nVielmehr gestattet das Telekommunikationsgesetz den Datenzugang auch\nbei Ordnungswidrigkeiten und für andere allgemeine Zwecke, die vom\nZollfahndungsdienst, von Notdiensten, von Behörden der Zollverwaltung\nim Zusammenhang mit Schwarzarbeit, von der Bundesanstalt für\nFinanzdienstleistungsaufsicht und von mehreren Nachrichtendiensten\nverfolgt werden, wobei letztere unabhängig von konkreten Gefahren tätig\nwerden (siehe Rdnrn. 176-177 der BVerfG-Entscheidung). Demgegenüber\nbeschränken die meisten Mitgliedstaaten, die in dem rechtsvergleichenden\nBericht berücksichtigt wurden, die vertretbaren Zwecke auf die Ermittlung\nvon Straftaten oder die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Ordnung\n(siehe Rdnr. 58).\n15. Die Kammermehrheit war im vorliegenden Fall der Auffassung,\n„dass die gespeicherten Daten gegen übermäßige oder missbräuchliche\nAuskunftsersuchen weiter dadurch geschützt sind, dass die ersuchende\nBehörde einer zusätzlichen Rechtsgrundlage für den Abruf der Daten\nbedarf“ (siehe Rdnr. 100). Das Bundesverfassungsgericht hat zwar bestätigt,\ndass eine zusätzliche Rechtsgrundlage für den Datenabruf durch die\nentsprechenden Behörden erforderlich sei, es räumte aber auch ein, dass\nallgemeine Befugnisse zu Erhebung von Daten ausreichend seien (siehe\nRdnr. 163 der BVerfG-Entscheidung). Betrachtet man die in Rede\nstehenden Rechtsvorschriften, die in dem Urteil aufgeführt sind (siehe\nRdnrn. 32-38), zeigt sich, dass die meisten Behörden eine allgemeine\nBefugnis haben, zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben und Pflichten\nDaten zu erheben. Folglich gibt es keine eindeutige Schwelle, die die\nDatenerhebung auf die Ermittlung schwerwiegender Straftaten oder auf\nspezifische ernsthafte Bedrohungen der nationalen Sicherheit beschränkt.\nInsoweit sei auch darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof die\n„Generalklausel“ für Ermittlungsmaßnahmen nach § 161 StPO als eine der\nzusätzlichen Rechtsgrundlagen erachtet hat, die der Mehrheit zufolge\nMobilfunkteilnehmer gegen übermäßige oder missbräuchliche\nAuskunftsersuchen schützt. In der Rechtssache S. ./. Deutschland\n(Individualbeschwerde Nr. 73607/13, Rdnr. 58, 27. April 2017) kam der\nGerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Eingriffsschwelle verhältnismäßig\nniedrig war und die Regelung keine besonderen Schutzvorkehrungen\nvorsah.\n16. Die Zahl der betroffenen Personen, die bereits aufgrund der Breite\nder rechtlichen Regelungen hoch ist, wird durch die technische\nAusgestaltung der Datei und die Abfragemöglichkeiten noch weiter erhöht.\nAuskunftsersuchen müssen nicht auf konkrete Rufnummern oder Namen\nbeschränkt sein. § 112 Abs. 1 TKG gestattet den Behörden Abfragen auf\nGrundlage unvollständiger Daten mittels einer Ähnlichenfunktion. Deshalb\nkönnen die abgerufenen Daten eine große Anzahl an Personen betreffen, bei\ndenen es keinerlei Anhaltspunkte dafür gibt, dass ihr Verhalten in einem\nauch nur mittelbaren oder entfernten Zusammenhang mit Straftaten oder\nOrdnungswidrigkeiten stehen könnte, außer dass sie einen ähnlichen Namen\noder eine ähnliche Rufnummer haben. Dennoch können diese Personen auf\nGrundlage des Datenabrufs gemäß § 112 TKG weiteren\nErmittlungsmaßnahmen unterzogen werden.\n17. Wenn bei einem Auskunftsersuchen die Datei durchsucht wird, wird\nder Name/die Nummer mit jedem Mobilfunkteilnehmer in der Datei\nabgeglichen. Folglich werden also die personenbezogenen Daten jedes\nNutzers verarbeitet, wenn auch in begrenzter Art und Weise. Je nach\nGenauigkeit der Suchkriterien liefert die Suche eine Liste aller Teilnehmer,\nauf die die Kriterien zutreffen. Berücksichtigt man die Ähnlichenfunktion\nund die Suche auf Grundlage unvollständiger Daten, kann diese\nErgebnisliste immer noch Daten umfassen, die sich auf eine sehr große\nPersonenzahl beziehen. Um diese Liste weiter einzugrenzen – und letztlich\ndie relevante Nummer oder Person zu identifizieren – müssen die Behörden\ndann zusätzliche Ermittlungsmaßnahmen ergreifen. Das bedeutet, dass diese\nPersonen weiteren Eingriffen auf Grundlage von Datenabfragen gemäß §\n\n112\nTKG unterzogen werden können, obwohl sie keinen Anlass für sie\nbetreffende Ermittlungen gegeben haben, außer einen ähnlichen Namen\noder eine ähnliche Rufnummer zu haben. Es ist wichtig darauf hinzuweisen,\ndass 2015 etwa 35 Millionen Datensätze nach dem automatisierten\nVerfahren abgefragt wurden (siehe Rdnr. 67), wobei jeder Datensatz einer\nPerson entspricht.\n18. Einer der wesentlichen Punkte, in denen ich nicht mit der Mehrheit\nübereinstimme, ist jedoch die Würdigung der Schutzvorkehrungen und der\nFrage, ob diese, sofern vorhanden, ausreichen, um den unsachgemäßen\nGebrauch und Missbrauch personenbezogener Daten wirksam zu verhindern\n(S. und Marper ./. Vereinigtes Königreich [GK], Individualbeschwerden\nNrn. 30562/04 und 30566/04, Rdnr. 103, ECHR 2008; auf dieses Verfahren\nwird von der Mehrheit in Rdnr. 78 verwiesen). Und hierin liegt meines\nErachtens die Krux des Falles.\n19. Das Ergebnis der Würdigung hängt unter anderem davon ab, was\n„wirksame“ Schutzvorkehrungen bedeuten. Ergibt sich aus den\ninnerstaatlichen oder internationalen Rechtsvorschriften für sich genommen\neine ausreichende Schutzvorkehrung? Die Antwort müsste „nein“ lauten,\ndenn die Rechtsvorschriften stellen lediglich die Rechtsgrundlage dar,\nanhand derer sich die Rechtmäßigkeit des Eingriffs bestimmt, sie stellen\njedoch nicht zusätzlich und für sich genommen eine wirksame\nSchutzvorkehrung dar. Nach meinem Verständnis des Erfordernisses\nwirksamer Schutzvorkehrungen sollen sie den Einzelnen vor der\nwillkürlichen Anwendung des innerstaatlichen Rechts durch innerstaatliche\nBehörden und vor dem Missbrauch rechtlicher Befugnisse schützen. Dieser\nSchutz muss über die rechtlichen Regelungen hinausgehen, insbesondere\nwenn diese Regelungen und rechtlichen Befugnisse breit gefasst sind, wie\ndas Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Fall eingeräumt hat, und\nwenn die Regelungen und Befugnisse den Abruf von Daten auf eine sehr\nvereinfachte und automatisierte Weise gestatten. Insoweit möchte ich\nnochmals auf die insgesamt 35 Millionen Datensätze verweisen, die 2015\nnach dem automatisierten Verfahren abgefragt wurden.\n20. Um das Argument zu stützen, dass ausreichende\nSchutzvorkehrungen vorhanden gewesen seien, berief sich die Mehrheit auf\nden Doppeltür-Vergleich des Bundesverfassungsgerichts (siehe Rdnrn. 17,\n85 und 100). Wie sich jedoch bereits gezeigt hat, sind die\nRechtsvorschriften zum Datenabruf sehr allgemein und weit gefasst. Auch\nwenn sie als „rechtlicher Schlüssel“ für die Doppeltür ausreichen mögen, so\ngibt es im Anschluss keinen Mechanismus, um die hindurchgehenden\nInformationen zu kontrollieren. Die Doppeltür kann mit diesem Schlüssel\nproblemlos geöffnet werden, aber auf der anderen Seite der Tür wartet\nniemand, der prüft, welche Informationen durch die Tür hindurchgehen und\ndann verwendet werden.\n21. Ferner argumentiert die Mehrheit, dass der Abruf nicht nur durch\nRechtsvorschriften geschützt werde, sondern auch auf erforderliche Daten\nbeschränkt sei, und dieses Erfordernis wiederum durch eine allgemeine\nVerpflichtung zur unverzüglichen Löschung nicht benötigter Daten\nsichergestellt werde (siehe Rdnr. 100). Was bedeutet das und worin\nbestehen die Schutzvorkehrungen tatsächlich? Meiner Ansicht nach\nbestehen sie – vereinfacht gesagt – aus allgemeinen Vorschriften zum Abruf\nvon Daten, die nach Auffassung der Mehrheit durch ein allgemeines\nErfordernis der Erforderlichkeit „geschützt“ werden, welches wiederum\ndurch eine weitere allgemeine Verpflichtung „sichergestellt“ wird. Einen\nechten Schutz vor einem etwaigen unsachgemäßen Gebrauch und\nMissbrauch vermag ich nicht zu erkennen. Folglich bietet das Konzept der\nDoppeltür unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen keine\nwirksame Schutzvorkehrung.\n22. Der Abruf personenbezogener Daten erfordert keine Anordnung\ndurch eine gerichtliche oder eine sonstige unabhängige Stelle. Während die\nBundesnetzagentur – zumindest bei Ersuchen gemäß § 112 TKG – die\nZulässigkeit der Übertragung prüfen soll, wenn dafür ein besonderer Anlass\nbesteht, hat das Bundesverfassungsgericht selbst zu Recht darauf\nhingewiesen, dass eine solche Eventualität kaum je gegeben sein wird, da\ndie abfragende Behörde ihr Ersuchen nicht zu begründen hat (siehe Rdnr.\n18). Deshalb kann diese Agentur nicht als wirksame Schutzvorkehrung\nfungieren. Für Auskunftsersuchen gemäß 113 TKG stellt Absatz 2 klar, dass\ndie Verantwortung für die Rechtmäßigkeit des Auskunftsersuchens bei der\nabrufenden Stelle liegt und dass die Telekommunikationsdiensteanbieter\nnicht befugt sind, die Zulässigkeit eines Ersuchens zu überprüfen, sofern die\nAnforderung der Auskunft schriftlich erfolgt und eine Rechtsgrundlage\ngeltend gemacht wird. Zusammengefasst heißt das, dass die abrufende\nStelle dafür zuständig ist, ein Auskunftsersuchen zu stellen und gleichzeitig\nauch die Zulässigkeit ihres Ersuchens zu prüfen. Anders ausgedrückt: die\nabrufende Stelle ist ihre eigene Schutzvorkehrung. Es fehlt jedoch an einer\nwirksamen Überprüfung und Kontrolle von Auskunftsersuchen, ob gemäß §\n112 oder § 113 TKG gestellt, durch eine gerichtliche oder eine sonstige\nunabhängige Stelle.\n23. Der Gerichtshof hat bereits anerkannt, dass im Zusammenhang mit\nSicherheitsoperationen eine nachträgliche Überprüfung von Eingriffen\nausreichend sein kann. Auskunftsersuchen nach dem automatisierten\nVerfahren erfolgen jedoch ohne Kenntnis des\nTelekommunikationsdiensteanbieters oder des betreffenden Teilnehmers,\nund es gibt keine Verpflichtung, einen Mobilfunkteilnehmer davon zu\nbenachrichtigen, dass seine persönlichen Daten abgefragt wurden. Ähnlich\nsieht es bei manuellen Auskunftsersuchen gemäß § 113 TKG aus, denn\nAbsatz 4 verlangt von den Telekommunikationsdiensteanbietern, über das\nAuskunftsersuchen und die Auskunftserteilung Stillschweigen zu wahren\n(siehe Rdnr. 31). Somit hat das Opfer des Eingriffs keine Kenntnis und kann\nkeine Überprüfung der Informationsabfrage anstreben.\n24. Die Mehrheit hat diese Folge akzeptiert, indem sie sich unter\nanderem auf das Argument des Bundesverfassungsgerichts berufen hat, dass\nRechtsschutz im Zusammenhang mit Rechtsschutzverfahren gegenüber\nabschließenden Entscheidungen der Behörden gesucht werden könne (siehe\nRdnr. 105). Dies gilt jedoch nur für Auskunftsersuchen, die zu weiteren\nTelekommunikationsüberwachungs- oder sonstigen Ermittlungsmaßnahmen\ngeführt haben. Selbst in diesem Fall kann nur die weitere\nErmittlungsmaßnahme beanstandet werden, nicht aber die Abfrage und\nSpeicherung der Daten selbst. Zudem steht dieser Art der Überprüfung nur\neiner sehr begrenzten Zahl von Opferkategorien offen. Der großen Mehrheit\nbleibt keinerlei Überprüfungsmöglichkeit.\n25. Insoweit verweist das Kammerurteil schließlich auf die Kontrolle\ndurch die Datenschutzbehörden (siehe Rdnr. 107). Ungeachtet der wichtigen\nArbeit, die diese Behörden leisten, erscheint es unrealistisch, dass sie in der\nLage sind, an die 35 Millionen Datensätze zu überprüfen, die von einem\nbreiten Spektrum unterschiedlicher Behörden angefordert werden. In\nAnbetracht der personellen Ausstattung dieser Datenschutzbehörden und\nihres breiten Aufgabenspektrums stellt dies weder eine angemessene Form\nder Überprüfung noch eine wirksame Schutzvorkehrung dar.\nIV. Schlussfolgerung\n26. Meine Bewertung des innerstaatlichen Rechts und der\ninnerstaatlichen Praxis in der vorliegenden Rechtssache führt mich zu dem\nSchluss, dass die vorhandenen Schutzvorkehrungen in keiner Weise\nausreichen, um den unsachgemäßen Gebrauch und Missbrauch riesiger\nMengen personenbezogener Daten zu verhindern, und ich sehe dies als\nwesentlicher gewichtiger an als meine Kolleginnen und Kollegen in der\nKammer es getan haben. Ich bin daher der Auffassung, dass der Eingriff in\ndie Rechte der Beschwerdeführer nach Artikel 8 in Bezug auf die verfolgten\nlegitimen Ziele nicht verhältnismäßig war, insbesondere, weil das\ninnerstaatliche Recht nicht auf Maßnahmen zur Bekämpfung des\nTerrorismus oder anderer schwerwiegender Straftaten oder auf\nAngelegenheiten der nationalen Sicherheit beschränkt war, sondern noch\nweit darüber hinaus ging. Der Eingriff entsprach keinem „dringenden\ngesellschaftlichen Bedürfnis“ und war folglich in einer demokratischen\nGesellschaft nicht notwendig.\n27. Dies hat mich dazu veranlasst, für die Feststellung eines Verstoßes\ngegen Artikel 8 der Konvention zu stimmen.","source":"egmr","source_url":"https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-203747","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/egmr/2020-01-30/50001-12","cited_norms":[{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 112","ref_norm":"112","n":50},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 111","ref_norm":"111","n":44},{"jurabk":"TKG 2021","ref":"§ 113","ref_norm":"113","n":36},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 8","ref_norm":"8","n":12},{"jurabk":"RL 2002/58/EG","ref":"Art 15","ref_norm":"15","n":3},{"jurabk":"BVerfSchG","ref":"§ 8d","ref_norm":"8d","n":2},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 98","ref_norm":"98","n":2},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 100g","ref_norm":"100g","n":2},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 100j","ref_norm":"100j","n":1},{"jurabk":"BGSG 1994","ref":"§ 21","ref_norm":"21","n":1},{"jurabk":"GG","ref":"Art 1","ref_norm":"1","n":1},{"jurabk":"AO 1977","ref":"§ 30","ref_norm":"30","n":1},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 163","ref_norm":"163","n":1},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 10","ref_norm":"10","n":1},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 34","ref_norm":"34","n":1},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 35","ref_norm":"35","n":1},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 36","ref_norm":"36","n":1},{"jurabk":"EMRK","ref":"Art 45","ref_norm":"45","n":1},{"jurabk":"StPO","ref":"§ 161","ref_norm":"161","n":1}],"authoritative_source":"https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-203747","attribution":{"source":"hudoc.echr.coe.int","source_url":"https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-203747"},"source_info":{"name":"nu:legal Deutsches Recht","operator":"Nulegal GmbH","terms":"https://recht.nulegal.eu/nutzungsbedingungen","attribution":"Source: nu:legal – recht.nulegal.eu","license_url":"https://recht.nulegal.eu/license","url":"https://recht.nulegal.eu/rechtsprechung/egmr/2020-01-30/50001-12","upstream":"https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-203747","retrieved":"2026-07-29 08:52:18.907581+00:00"}}