nu:legal · recht.nulegal.eu # Europäischer Gerichtshof, Schlussantrag des Generalanwalts vom 17.09.2026 – C-770/26 ECLI:EU:C:2026:770 Keine Entscheidung des Gerichtshofs. Dieses Dokument ist ein unabhängiger Entscheidungsvorschlag an den Gerichtshof. Der Gerichtshof ist daran nicht gebunden und kann anders entscheiden. Vorläufige Fassung SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 17. September 2026(1) Rechtssache C‑460/25 [Makran](i) ST gegen Minister for Justice (Vorabentscheidungsersuchen des Supreme Court [Oberstes Gericht, Irland]) „ Vorlage zur Vorabentscheidung – Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Richtlinie 2004/38/EG – Familienangehörige von Unionsbürgern – Abgeleitetes Aufenthaltsrecht – Art. 35 – Betrug – Entscheidung, eine Daueraufenthaltserlaubnis zu widerrufen – Verhältnismäßigkeitsprüfung – Reichweite “ I. Einleitung 1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Supreme Court (Oberstes Gericht, Irland) wirft eine einfache, aber grundlegende Frage auf: Wenn ein Drittstaatsangehöriger versucht, sich durch Betrug einen (Dauer‑)Aufenthalt in einem Mitgliedstaat zu verschaffen, muss der betreffende Mitgliedstaat dann im Rahmen des Widerrufs der Rechte, die durch die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG(2) (im Folgenden: Richtlinie 2004/38) verliehen werden, eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornehmen, was bedeutet, dass der betreffende Drittstaatsangehörige genauso behandelt wird wie ein Berechtigter im Sinne der Richtlinie 2004/38, dessen Rechte lediglich beschränkt werden, oder reicht es aus, dass das Verfahren zur Feststellung eines Betrugs dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht? 2. Die Frage ist also nicht, ob Betrug geahndet werden darf. Das darf er. Vielmehr geht es darum, ob sich das in Art. 35 festgelegte Verhältnismäßigkeitserfordernis nur auf das Verhältnis zwischen dem Betrug und der erlassenen Maßnahme bezieht oder ob es auch eine Prüfung der persönlichen Auswirkungen des Widerrufs auf die Person, die den Betrug begangen hat, verlangt. 3. Ich werde in diesen Schlussanträgen darlegen, dass, damit Art. 35 der Richtlinie 2004/38 nicht seine Bedeutung verliert, sich das in dieser Bestimmung genannte Verhältnismäßigkeitserfordernis ausschließlich auf das Verhältnis zwischen dem Betrug und der erlassenen Maßnahme bezieht. Eine weitergehende Berücksichtigung der persönlichen Auswirkungen auf die betroffene Person wird von Art. 35 nicht erfasst und wird unter anderen Umständen sowie durch andere Bestimmungen des Unionsrechts geregelt. II. Rechtlicher Rahmen A. Richtlinie 2004/38 4. Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck 1. ,Unionsbürger‘ jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt; 2. ,Familienangehöriger‘ a) den Ehegatten …“ 5. In Art. 3 („Berechtigte“) Abs. 1 heißt es: „Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.“ 6. Kapitel IV („Recht auf Daueraufenthalt“) der Richtlinie 2004/38 enthält deren Art. 16(3), der bestimmt: „(1) Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft. (2) Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen mit dem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben. (3) Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr, noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt. (4) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.“ 7. Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) dieser Richtlinie enthält deren Art. 27 bis 33. 8. Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“) Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden. (2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig.“ 9. Art. 28 („Schutz vor Ausweisung“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 sieht vor: „(1) Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat. (2) Der Aufnahmemitgliedstaat darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die das Recht auf Daueraufenthalt in seinem Hoheitsgebiet genießen, eine Ausweisung nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügen.“ 10. Art. 31 („Verfahrensgarantien“) dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können. … (3) Im Rechtsbehelfsverfahren sind die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und die Umstände, auf denen die Entscheidung beruht, zu überprüfen. Es gewährleistet, dass die Entscheidung insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Artikel 28 nicht unverhältnismäßig ist.“ 11. Art. 35 der Richtlinie 2004/38 lautet: „Die Mitgliedstaaten können die Maßnahmen erlassen, die notwendig sind, um die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte im Falle von Rechtsmissbrauch oder Betrug – wie z. B. durch Eingehung von Scheinehen – zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen. Solche Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein und unterliegen den Verfahrensgarantien nach den Artikeln 30 und 31.“ 12. Art. 36 („Sanktionen“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten legen Bestimmungen über Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie zu verhängen sind, und treffen die zu ihrer Durchsetzung erforderlichen Maßnahmen. Die Sanktionen müssen wirksam und verhältnismäßig sein. Die Mitgliedstaaten teilen diese Bestimmungen der Kommission spätestens am 30. April 2006 und eventuelle spätere Änderungen so rasch wie möglich mit.“ B. Irisches Recht 13. Die Richtlinie 2004/38 wurde durch die European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (Verordnung von 2015 über die Freizügigkeit in den Europäischen Gemeinschaften) vom 1. Dezember 2015 (S.I. Nr. 548 vom 11. Dezember 2015) in irisches Recht umgesetzt. III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen 14. Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens, ST, ist pakistanischer Staatsangehöriger, der spätestens im April 2004 mit einem Studentenvisum nach Irland einreiste. Er ist bei der Garda Síochána (nationale Polizei, Irland) nicht aktenkundig und während seines Aufenthalts in Irland zumeist einer Beschäftigung nachgegangen. Am 10. Januar 2011 heiratete er WK, eine ungarische Staatsangehörige. Das genaue Datum, an dem WK nach Irland eingereist ist, ist nicht bekannt, aber offenbar geschah dies irgendwann im Jahr 2010. Am 6. Juli 2011 erhielt ST eine Aufenthaltskarte aufgrund der Tatsache, dass seine Frau ihre Rechte nach dem Unionsrecht ausübte. 15. Am 20. Mai 2016 stellte ST beim zuständigen Minister einen Antrag auf Ausstellung einer Daueraufenthaltskarte gemäß den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung von Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38. Diese Bestimmungen sehen vor, dass ein Drittstaatsangehöriger, der Ehegatte eines sein Recht auf Freizügigkeit ausübenden Unionsbürgers ist und sich „rechtmäßig“ fünf Jahre lang mit diesem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat „aufgehalten“ hat, das Recht hat, sich dort auf Dauer aufzuhalten. 16. Zum Nachweis des Aufenthalts und der Arbeitstätigkeit von WK während des Fünfjahreszeitraums legte ST dem Minister ein Rechnungsbuch mit etwa 92 Einträgen sowie einige Nebenkostenrechnungen vor, die belegen sollten, dass WK bis zum Zeitpunkt der Antragstellung als selbständige Kinderbetreuerin tätig gewesen sei. Die Rechnungen datierten aus dem Zeitraum vom 7. Dezember 2015 bis 21. Mai 2016 und sollten Einkünfte in Höhe von etwa 3 000 Euro für den Zeitraum vom 4. Januar 2016 bis 21. Mai 2016 nachweisen. ST wurde sodann am 14. Juli 2016 eine Daueraufenthaltskarte ausgestellt. 17. Im Mai 2018 teilte der Minister ST mit, dass diese Rechnungen seiner Ansicht nach falsch und irreführend seien und dass die Ehe mit WK möglicherweise eine Scheinehe sei. Diese Schlussfolgerung wurde durch eine erstinstanzliche Entscheidung der Ministerialbeamten vom 19. November 2018 bestätigt. 18. ST stellte daraufhin einen Antrag auf Überprüfung dieser Entscheidung. In den von ST im Rahmen der Überprüfung eingereichten Schriftsätzen gab er an, dass WK Irland tatsächlich an einem nicht näher bezeichneten Tag im Januar 2016 verlassen habe. 19. Mit Überprüfungsentscheidung vom 13. Dezember 2021 wurde die Entscheidung über den Entzug der Daueraufenthaltskarte bestätigt, wenn auch mit einer etwas anderen Begründung als in der erstinstanzlichen Entscheidung. Der Minister räumte ein, dass nicht nachgewiesen worden sei, dass es sich tatsächlich um eine Scheinehe handele. Es sei jedoch auch nicht nachgewiesen worden, dass WK im Jahr 2016 tatsächlich eine selbständige Tätigkeit als Kinderbetreuerin ausgeübt habe, und die meisten der dem Minister zur Stützung des Antrags vorgelegten Rechnungen seien gefälscht gewesen. 20. Der Minister verwies darauf, dass in den im Rahmen des Überprüfungsverfahrens von ST eingereichten Schriftsätzen angegeben worden sei, dass WK Irland im Januar 2016 verlassen habe. Somit hätten unmöglich Rechnungen für Kinderbetreuung für die Zeit bis Mai 2016 vorgelegt werden können. Aus den Aufzeichnungen des Department of Employment Affairs and Social Protection (Ministerium für Arbeit und Sozialschutz, Irland) gehe hervor, dass WK im Jahr 2016 eine Zahlung für eine Woche Arbeit erhalten habe und dass dies offenbar eine Zahlung gewesen sei, die sie für eine Arbeitstätigkeit im Dezember 2015 erhalten habe. Der Minister stellte daher fest, dass nicht zu seiner Überzeugung dargelegt worden sei, dass WK im Jahr 2016 tatsächlich selbständig als Kinderbetreuerin tätig gewesen sei. 21. Der Minister kam daher zu dem Schluss, dass ST wissentlich Aufzeichnungen vorgelegt habe, die falsch und irreführend seien. Aufgrund dieses Betrugs sei somit die Fünfjahresfrist nicht erfüllt gewesen und ST habe kein Recht auf Daueraufenthalt in Irland. Der Minister stützte sich daher auf die ihm nach nationalem Recht, mit dem die Bestimmungen von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 in irisches Recht umgesetzt wurden, verliehenen Befugnisse, eine Aufenthaltskarte wegen Betrugs und Rechtsmissbrauchs zu entziehen. 22. ST erhob daraufhin vor dem High Court (Hohes Gericht, Irland) Klage gegen die Überprüfungsentscheidung vom 13. Dezember 2021 und beanstandete dabei u. a. die Verhältnismäßigkeitsprüfung. Das Gericht entschied, dass der Minister nach Art. 35 der Richtlinie 2004/38 verpflichtet gewesen sei, eine individuelle Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen. 23. Im Berufungsverfahren stellte der Court of Appeal (Berufungsgericht, Irland) fest, dass der High Court zu Unrecht entschieden habe, dass Art. 35 der vorgenannten Richtlinie eine individuelle Verhältnismäßigkeitsprüfung vor dem Entzug der Daueraufenthaltskarte erfordere. 24. Das vorlegende Gericht ließ das von ST gegen die Entscheidung des Court of Appeal eingelegte Rechtsmittel nur in Bezug auf die Frage der Auslegung von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 zu. 25. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass ST die Feststellung nicht bestreitet, dass im Rahmen des Antragsverfahrens zur Erteilung einer Daueraufenthaltskarte ein Betrug begangen worden sei. Die von ihm zu beantwortende Frage lautet daher, ob der Minister, nachdem er zu dem Schluss gekommen war, dass ST das Aufenthaltsrecht in betrügerischer Weise erlangt hatte, dennoch verpflichtet war, vor dem Erlass der Entscheidung zum Widerruf des Daueraufenthaltsrechts die Auswirkungen dieses Widerrufs auf ST auf der Grundlage einer Reihe persönlicher Faktoren, wie beispielsweise der Dauer seines Aufenthalts in Irland, zu prüfen. 26. In diesem Zusammenhang ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass Art. 35 der Richtlinie 2004/38 mehrere Auslegungsmöglichkeiten zulasse, die im Folgenden dargelegt werden. 27. Das vorlegende Gericht vertritt die Auffassung, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Fall des Widerrufs einer Aufenthaltserlaubnis wegen Betrugs auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 impliziere, dass ein solcher Widerruf nur in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des in Rede stehenden Betrugs stehen müsse. Es räumt jedoch ein, dass eine andere Auslegung denkbar sei, wonach die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine individuelle Prüfung der Auswirkungen der Widerrufsentscheidung auf die Situation der betroffenen Person erfordere, insbesondere angesichts des Verweises in Art. 35 der Richtlinie 2004/38 auf die in den Art. 30 und 31 dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahrensgarantien. 28. Zudem gehe der Widerruf des Rechts auf Daueraufenthalt nach innerstaatlichem Recht nicht mit einer Ausweisungsverfügung einher. Bevor eine Ausweisungsverfügung erlassen werden könne, müsse der Minister ein völlig eigenständiges Verfahren einleiten, in dem ST das Recht hätte, zu seinen persönlichen Umständen Stellung zu nehmen und zu verlangen, dass diese Stellungnahme bei einer etwaigen Entscheidung über den Erlass einer solchen Verfügung berücksichtigt werde. Der Widerruf des Rechts auf Daueraufenthalt führe daher nicht automatisch zur Ausweisung der betroffenen Person. Er verschlechtere jedoch den Rechtsstatus von ST in Irland insofern, als er Gefahr laufe, ausgewiesen zu werden, und möglicherweise auch daran gehindert sei, eine Beschäftigung zu suchen. 29. Vor diesem Hintergrund hat der Supreme Court (Oberstes Gericht, Irland) mit Entscheidung vom 27. Juni 2025, die am 8. Juli 2025 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Darf in dem Fall, dass im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung einer Entscheidung, an dem der Antragsteller beteiligt war, festgestellt wurde, dass der Antragsteller, der das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat gemäß Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG beantragt und erlangt hat, zur Stützung seines Antrags in erheblichem Maße irreführende und betrügerische Unterlagen vorgelegt hat, die die Entscheidung über die Gewährung des Rechts auf Daueraufenthalt wesentlich beeinflusst haben, der Aufnahmemitgliedstaat allein aus diesem Grund die Entscheidung über die Gewährung des Rechts auf Daueraufenthalt widerrufen? Oder verlangt Art. 35 der Richtlinie 2004/38/EG, dass der Aufnahmemitgliedstaat eine individuelle Verhältnismäßigkeitsprüfung hinsichtlich der möglichen Auswirkungen einer Entscheidung, das Recht auf Daueraufenthalt zu widerrufen, auf den betreffenden Antragsteller durchführt? IV. Verfahren vor dem Gerichtshof 30. Mit Entscheidung vom 27. Juni 2025 hat das vorlegende Gericht den Gerichtshof zudem ersucht, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen im Rahmen des in Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs vorgesehenen beschleunigten Verfahrens zu behandeln. 31. Mit Beschluss vom 8. September 2025 hat der Präsident des Gerichtshofs nach Anhörung des Berichterstatters und des Generalanwalts den Antrag des vorlegenden Gerichts auf ein beschleunigtes Verfahren abgelehnt. 32. Der Rechtsmittelführer, Irland, die Regierungen der Tschechischen Republik, der Hellenischen Republik, der Republik Polen und der Bundesrepublik Deutschland sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. 33. Der Rechtsmittelführer, die irische, die griechische und die deutsche Regierung sowie die Kommission haben an der mündlichen Verhandlung am 3. Juni 2026 teilgenommen. V. Würdigung 34. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 35 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat, der eine Maßnahme zu erlassen beabsichtigt, mit der ein durch diese Richtlinie verliehenes Recht wegen Betrugs verweigert, aufgehoben oder widerrufen wird, sicherstellen muss, dass eine solche Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zur Art und Schwere des Betrugs steht, oder ob darüber hinaus die möglichen Auswirkungen einer solchen Entscheidung auf die Lebensumstände der betroffenen Person berücksichtigt werden müssen. A. Vorbemerkungen 1. Zulässigkeit der Vorlagefrage 35. Die deutsche Regierung scheint in ihren schriftlichen Erklärungen Zweifel an der Zulässigkeit der Frage zu haben, da diese ihrer Ansicht nach zu weit gefasst ist, denn es gehe in der Sache nicht darum, ob stets eine allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung erforderlich sei, sondern darum, ob in einem Betrugsfall außergewöhnliche Umstände vorlägen, aufgrund deren ein Widerruf unverhältnismäßig wäre, und der vom vorlegenden Gericht beschriebene Sachverhalt lasse keine Umstände erkennen, die darauf hindeuteten, dass der Entzug der Daueraufenthaltskarte unverhältnismäßig sein könnte. Allenfalls müsse das nationale Gericht prüfen, ob ungewöhnliche Faktoren vorlägen. 36. Die von der deutschen Regierung angesprochenen Punkte betreffen den eigentlichen Gegenstand des vorliegenden Falles, da sie bereits die Auslegung von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 vorwegnehmen. Sie ändern daher nichts an der Zulässigkeit der Vorlagefrage. 2. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 37. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt in jedem rechtsstaatlich verfassten Gemeinwesen ein zentraler Stellenwert zu. Sein Zweck besteht darin, das Ermessen der Exekutive einzuschränken und die Freiheit des Einzelnen vor willkürlichen staatlichen Eingriffen zu schützen. 38. Die Unionsrechtsordnung bildet insoweit keine Ausnahme. Der Gerichtshof hat diesen Grundsatz bereits sehr früh in seine Rechtsprechung aufgenommen(4) und ihn schrittweise als allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts etabliert(5). Er wurde in der weiteren Folge kodifiziert und in die Verträge aufgenommen und ist nun in Art. 5 Abs. 4 EUV, im Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie in Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert. In Art. 5 Abs. 4 EUV wird er dahin gehend definiert, dass „die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß [hinausgehen]“ dürfen. Eine Verhältnismäßigkeitsprüfung soll somit feststellen, ob eine beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist(6). Der Grundsatz gilt sowohl für Maßnahmen der Union als auch für solche der Mitgliedstaaten, wenn diese im Rahmen des Unionsrechts handeln. In diesem Zusammenhang spielt er eine entscheidende Rolle beim Schutz der Grundrechte, wie er in der Charta verankert ist. In der Rechtslehre wurde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit treffend als „der am häufigsten herangezogene und, gemessen an seiner Rolle in der Verfassungsrechtsprechung, einflussreichste Grundsatz des Unionsrechts“ beschrieben(7). 39. Ich komme in diesen Schlussanträgen noch auf diesen Grundsatz zurück. An dieser Stelle genügt es, festzustellen, dass es sich um einen horizontalen Grundsatz handelt, der alle Bereiche des Handelns öffentlicher Gewalt, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, durchzieht und beeinflusst. Wann immer eine öffentliche Stelle innerhalb dieses Anwendungsbereichs handelt, kann sie sich der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht entziehen. 3. Der Grundsatz des Verbots des Rechtsmissbrauchs und des Betrugs 40. Es ist eine altbekannte Tatsache (oder rein rechtlich ausgedrückt: ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts)(8), dass die betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf die Normen des Unionsrechts nicht gestattet ist(9). Genauer gesagt wurde das Konstrukt des Rechtsmissbrauchs zur Beschränkung von Rechten, die sich aus einer Grundfreiheit ergeben, erstmals im Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit angewandt(10) und nach und nach auf andere Freiheiten ausgedehnt(11). Der Gerichtshof stellte später klar, dass dieser allgemeine Grundsatz auch das Verbot des Betrugs umfasst(12). 41. Entgegen einem möglichen ersten Eindruck beziehen sich das Verbot des Rechtsmissbrauchs und das Verbot des Betrugs jedoch auf zwei ganz unterschiedliche Erscheinungsformen. Zum einen ist der Begriff des Rechtsmissbrauchs per definitionem heikel, da zunächst ein echtes Recht existiert, auf das (schlichtweg) in missbräuchlicher Weise zurückgegriffen wird. Insoweit setzt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Nachweis eines Missbrauchs zum einen eine Gesamtwürdigung der objektiven Umstände voraus, aus der sich ergibt, dass trotz formaler Einhaltung der unionsrechtlichen Bedingungen das Ziel der Regelung nicht erreicht wurde, und zum anderen ein subjektives Element, nämlich die Absicht, sich einen aus der Unionsregelung resultierenden Vorteil zu verschaffen, indem die Voraussetzungen für seine Erlangung künstlich geschaffen werden(13). In ähnlicher Weise definiert die zwar nicht verbindliche, aber dennoch aufschlussreiche Bekanntmachung der Kommission zur Richtlinie(14) den Rechtsmissbrauch als Verhalten, das allein dem Zweck dient, das unionsrechtlich garantierte Aufenthalts- und Freizügigkeitsrecht zu erlangen, und das zwar formal den unionsrechtlichen Kriterien genügt, aber nicht mit dem Zweck dieser Vorschriften vereinbar ist(15). Im Gegensatz dazu ist die Sachlage bei Betrug eindeutiger: Im Fall von Betrug existiert zu keinem Zeitpunkt ein Recht. Typischerweise liegt eine Lüge, Manipulation oder Fälschung vor(16). Die vorgenannte Bekanntmachung der Kommission definiert Betrug als das Verhalten einer Person, die versucht, gegen das Gesetz zu verstoßen, indem sie gefälschte Unterlagen vorlegt, die vorgeben, dass die formalen Voraussetzungen ordnungsgemäß erfüllt sind, oder wenn diese Unterlagen aufgrund einer falschen Darstellung einer wesentlichen Tatsache in Bezug auf die mit dem Aufenthaltsrecht verbundenen Voraussetzungen ausgestellt wurden(17). Meiner Ansicht nach ist die Angelegenheit mit der Feststellung eines Betrugs abgeschlossen. Es gibt keine weitere Prüfung, die mit der oben beschriebenen Anforderung des Nachweises des Missbrauchs vergleichbar wäre. B. Verhältnismäßigkeit und Betrug im Zusammenhang mit durch die Richtlinie 2004/38 verliehenen Rechten 42. Das vorlegende Gericht ersucht um Klärung der Reichweite des in Art. 35 der Richtlinie 2004/38 in Bezug genommenen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. 43. Bevor ich auf diese Bestimmung eingehe, ist es meines Erachtens sinnvoll, sie in den Kontext der Richtlinie 2004/38 einzuordnen und den in der Richtlinie zum Ausdruck kommenden grundlegenden Unterschied zwischen der Beschränkung und der Verweigerung(18) eines Rechts hervorzuheben. 1. Beschränkung eines durch die Richtlinie 2004/38 verliehenen Rechts – Art. 27 ff. der Richtlinie 44. Die Richtlinie 2004/38, die die Kodifizierung des vor ihrem Erlass bestehenden abgeleiteten Rechts(19) sowie der Rechtsprechung des Gerichtshofs in dem von ihr abgedeckten Bereich beabsichtigt, regelt den gesamten Verlauf der Ausübung des Freizügigkeitsrechts eines Unionsbürgers und seiner Familienangehörigen ab dem Zeitpunkt ihrer Einreise in einen anderen Mitgliedstaat als den, dessen Staatsangehörigkeit dieser Unionsbürger besitzt, bis zum Zeitpunkt ihres Wegzugs aus diesem(20). Schon die bloße Betrachtung der verschiedenen Kapitel und Bestimmungen der Richtlinie reicht aus, um das durch die Richtlinie geschaffene System zu erfassen. So befasst sich Kapitel II nach den allgemeinen Bestimmungen in Kapitel I, in denen der Gegenstand, die Begriffsbestimmungen und die Berechtigten aufgeführt sind, mit dem „Recht auf Ausreise und Einreise“. Die Kapitel III bis V enthalten wiederum weitere Einzelheiten zu den verschiedenen Formen des Aufenthaltsrechts(21), während Kapitel VI die Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zum Gegenstand hat. 45. Eine genauere Betrachtung verdienen die Bestimmungen von Kapitel VI der Richtlinie 2004/38. 46. Vor dem Hintergrund der Grundprinzipien der Unionsbürgerschaft(22) und der Freizügigkeit gemäß dem AEUV(23) in einem Binnenmarkt „ohne Binnengrenzen“(24) und einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts „ohne Binnengrenzen“(25) ist die Freizügigkeit, einschließlich des Einreise- und Aufenthaltsrechts, grundsätzlich die Regel, während Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts grundsätzlich die Ausnahme darstellen(26). Daher dürfen die Mitgliedstaaten nach Art. 27 der Richtlinie 2004/38 die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken(27). Darüber hinaus unterliegen die Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung: Bei Maßnahmen der Mitgliedstaaten darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein(28). Dieses Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Auf Generalprävention verweisende Begründungen sind hingegen nicht zulässig(29). 47. Was die spezifische Frage der Ausweisung betrifft, so muss der (Aufnahme‑)Mitgliedstaat nach Art. 28 der Richtlinie 2004/38 insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat berücksichtigen(30). 48. Meiner Ansicht nach stellen die Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38, die im Übrigen die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs kodifizieren(31), zumindest teilweise eine konkrete Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar, da der Unionsgesetzgeber bestrebt ist, den Mitgliedstaaten genaue Leitlinien dafür an die Hand zu geben, wie sie bei der Beschränkung der Freizügigkeit vorgehen sollen. Diese Bestimmungen dienen den Mitgliedstaaten als Leitfaden. Dementsprechend haben sie teilweise erläuternden Charakter in dem Sinne, dass das, was sich aus ihnen ergibt, bereits Teil des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts ist. 2. Verweigerung, Aufhebung und Widerruf eines durch die Richtlinie 2004/38 verliehenen Rechts – Art. 35 der Richtlinie 49. Die Beschränkung eines Rechts ist etwas ganz anderes als die Verweigerung, Aufhebung oder der Widerruf eines Rechts. Während im erstgenannten Fall das Recht – wenn auch in beschränkter Form – weiterhin besteht, hat das Recht in den letztgenannten Fällen entweder nie bestanden oder erlischt vollständig. Art. 35 der Richtlinie 2004/38 befasst sich mit den letztgenannten Fällen, indem er einen Mechanismus zur nachträglichen Ahndung von Betrug vorsieht, d. h. er greift, sobald der Betrug stattgefunden hat(32). 50. Art. 35 („Rechtsmissbrauch“) der Richtlinie 2004/38 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Maßnahmen erlassen können, die notwendig sind, um die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte im Falle von Rechtsmissbrauch oder Betrug – wie z. B. durch Eingehung von Scheinehen – zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen. Solche Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein und unterliegen den Verfahrensgarantien nach den Art. 30 und 31 dieser Richtlinie. 51. Aus der Prüfung des Wortlauts, des Kontexts und der Ziele von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 lassen sich eine Reihe von Schlussfolgerungen ziehen. 52. Erstens soll die Bestimmung Rechtsmissbrauch und Betrug im Rahmen der Erlangung eines durch die Richtlinie verliehenen Rechts bekämpfen(33). Sie ist Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes des Verbots des Rechtsmissbrauchs(34). Darüber hinaus handelt es sich meiner Ansicht nach um eine konkrete Umsetzung des in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit durch den Unionsgesetzgeber. Die Duldung oder Zulassung von Rechtsmissbrauch und Betrug könnte nämlich, wie es in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV heißt, „die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden“, in diesem Fall die Ziele der Richtlinie 2004/38, d. h. ein System, in dem nur Berechtigte im Sinne von Art. 3 der Richtlinie Freizügigkeit und Aufenthaltsrechte genießen. 53. Mit anderen Worten: Der Sinn und Zweck von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 besteht darin, sicherzustellen, dass Rechte, die von vornherein gar nicht hätten bestehen dürfen, verweigert, aufgehoben oder widerrufen werden können. Im Gegensatz zu anderen Bestimmungen der Richtlinie handelt es sich hierbei nicht um eine Bestimmung, die ein Recht beschränkt, da das Recht gänzlich aberkannt wird(35). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof kürzlich die Ansicht vertreten, dass die Verwendung unterschiedlicher Verben („verweigern“, „aufheben“, „widerrufen“) die Absicht des Unionsgesetzgebers zeigt, sowohl nationale Maßnahmen zu erfassen, die es ermöglichen, einen Anspruch ex nunc aufzuheben, als auch solche, die in der Rücknahme eines Rechts ex tunc bestehen(36). Diese Bestimmung erlaubt somit den Erlass von Maßnahmen in Bezug auf ein Recht, dessen Gewährung beantragt wird, ein Recht, von dem derzeit Gebrauch gemacht wird, oder ein Recht, von dem in der Vergangenheit Gebrauch gemacht wurde(37). 54. Zweitens haben die Mitgliedstaaten nach dem Wortlaut von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 die Möglichkeit, sind jedoch grundsätzlich nicht verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu erlassen(38). Ausgangspunkt ist daher, dass die Mitgliedstaaten über ein Ermessen verfügen, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen sie erlassen. Dieses Ermessen ist jedoch nicht uneingeschränkt. In einer Situation, die möglicherweise Anlass zum Erlass von Maßnahmen gibt, nämlich wenn die Mitgliedstaaten mit einem Rechtsmissbrauch oder Betrug konfrontiert sind, ist ihr Ermessen in der Regel nicht uneingeschränkt. Vielmehr müssen die Mitgliedstaaten in einer solchen Situation das mit Art. 35 der Richtlinie 2004/38 verfolgte Ziel berücksichtigen. Dies kann dazu führen, dass ihr Ermessen erheblich eingeschränkt bzw. sogar auf null reduziert wird(39). 55. Drittens sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, die verhältnismäßig sind. Da der in Art. 5 Abs. 4 EUV verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein Querschnittsprinzip ist, das für das gesamte Handeln der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten, wenn diese im Rahmen des Unionsrechts tätig werden, gilt, ist der Verweis auf diesen Grundsatz eine klare Mahnung an die Mitgliedstaaten, diesen Grundsatz beim Handeln auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 zu beachten. 56. Viertens gehört Art. 35 der Richtlinie 2004/38 zu Kapitel VII („Schlussbestimmungen“) der Richtlinie. Das ist nur logisch. In dieser Vorschrift wird klargestellt, dass ein Recht, das niemals hätte bestehen dürfen, erlischt. 57. Fünftens ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 35 der Richtlinie Folgendes: Da eines der erklärten Ziele der Richtlinie 2004/38 die Übernahme der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist(40), überrascht es nicht, dass die Kommission in ihrem ursprünglichen Vorschlag als Grundlage für die Existenz von Kapitel VI (des Entwurfs) der Richtlinie die „Einbeziehung der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs“ in diesem Bereich angeführt hat(41). Art. 35 der Richtlinie 2004/38 wurde hingegen auf Veranlassung des Rates eingeführt(42). Tatsächlich findet sich im Richtlinienvorschlag der Kommission(43) keine Bestimmung, die sich auf Betrug oder Rechtsmissbrauch bezieht. Zu dem von dieser Bestimmung erfassten Sachverhalt gab – und gibt – es kaum Rechtsprechung(44). 3. Die in Art. 35 der Richtlinie 2004/38 angesprochene Verhältnismäßigkeitsprüfung 58. Damit kommen wir zu der Frage, die im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssache steht: Welche rechtlichen Konsequenzen ergeben sich aus dem Verweis auf die Verhältnismäßigkeit in Art. 35 der Richtlinie 2004/38? Und was bedeutet dies für den vorliegenden Fall? 59. An dieser Stelle halte ich es für angezeigt, daran zu erinnern, dass auf nationaler Ebene festgestellt wurde – und dies wird auch von ST nicht bestritten –, dass im Rahmen des Antragsverfahrens zur Erlangung einer Daueraufenthaltskarte ein Betrug begangen wurde. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Feststellung des Betrugs nicht im Rahmen eines ordnungsgemäßen Verfahrens unter Wahrung der Rechte aller Beteiligten, insbesondere von ST, erfolgt ist. Die einzige verbleibende Rechtsfrage ist somit, ob der Minister, nachdem er zu dem Schluss gekommen war, dass ST das Aufenthaltsrecht in betrügerischer Weise erlangt hatte, dennoch verpflichtet war, vor dem Erlass der Entscheidung zum Widerruf des Daueraufenthaltsrechts die Auswirkungen dieses Widerrufs auf ST auf der Grundlage einer Reihe persönlicher Faktoren, wie beispielsweise der Dauer des Aufenthalts von ST in Irland, zu prüfen. a) Vorbringen der Parteien 60. ST macht geltend, Art. 35 könne nicht auf eine rein abstrakte Betrugsbekämpfungsvorschrift reduziert werden, da die Richtlinie den Begriff der Verhältnismäßigkeit verwende und in Art. 31 zudem eine gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit, der Tatsachen und der Umstände vorschreibe. Eine rechtmäßige Entscheidung über den Widerruf des Daueraufenthaltsrechts müsse daher nicht nur darlegen, dass ein Betrug vorliege, sondern auch begründen, warum der Widerruf in Anbetracht der konkreten Situation der betroffenen Person – einschließlich der Dauer des Aufenthalts, familiärer Bindungen, der Integration, des Gesundheitszustands und sonstiger relevanter Umstände – verhältnismäßig sei. Ferner mache die Existenz alternativer Sanktionen nach nationalem Recht deutlich, dass der Widerruf nicht die einzig mögliche Reaktion sei und dass eine echte Verhältnismäßigkeitsprüfung erforderlich sei, um die am wenigsten beschränkende wirksame Maßnahme zu wählen. 61. Irland vertritt hingegen die Auffassung, dass Art. 35 der Richtlinie 2004/38 die Integrität der Freizügigkeitsrechte schützen solle, indem er den Mitgliedstaaten ermögliche, wirksame Maßnahmen gegen Betrug und Missbrauch zu ergreifen. Wenn eine Person durch Vorlage von in erheblichem Maße wahrheitswidrigen Unterlagen ein Daueraufenthaltsrecht erlangt habe, sei entscheidend, dass die rechtlichen Voraussetzungen für dieses Recht nie wirklich erfüllt gewesen seien, so dass der Widerruf schlichtweg die Folge dieses Betrugs sei und keine neue Strafmaßnahme, die eine erneute Abwägung erfordere. Irland misst zudem dem Umstand Bedeutung bei, dass Art. 35 in Verbindung mit den Verfahrensgarantien der Art. 30 und 31 auszulegen sei, die eine Mitteilung, eine Begründung und eine gerichtliche Überprüfung gewährleisteten; diese Garantien seien ausreichend, um ein faires Verfahren sicherzustellen, ohne die strengeren Ausweisungskriterien aus Art. 28 heranzuziehen. 62. Die Kommission argumentiert in ihren Erklärungen im Großen und Ganzen ebenfalls im Sinne dieser Differenzierung. Sie betrachtet Art. 35 als eine spezifische Bestimmung zur Missbrauchsbekämpfung, die von der in den Art. 27 und 28 enthaltenen Regelung zur Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit unabhängig sei. Nach dieser Auslegung verlange das Verhältnismäßigkeitserfordernis in Art. 35 nicht, dass der Aufnahmestaat prüfen müsse, ob der Widerruf angesichts der Integration der betroffenen Person, ihres Familienlebens oder der Dauer ihres Aufenthalts eine harte Maßnahme darstelle; vielmehr gehe es darum, ob die Reaktion im Verhältnis zum nachgewiesenen Betrug angemessen sei und ob die Verfahrensgarantien gewahrt worden seien. 63. Die beteiligten Mitgliedstaaten schließen sich diesem Ansatz größtenteils an. Deutschland, Polen, die Tschechische Republik und Griechenland betonen übereinstimmend, dass Betrug die Grundlage des fraglichen Rechts betreffe und es dem Rechtsmittelführer somit verwehrt sei, sich auf das bestehende Daueraufenthaltsrecht zu berufen, als wäre dieses rechtmäßig erworben worden. Sie teilen den Standpunkt, dass eine Person, die die Voraussetzungen für ein Daueraufenthaltsrecht nie wirklich erfüllt habe, nicht in den Genuss der strengeren Schutzvorschriften kommen sollte, die für rechtmäßig ansässige Unionsbürger und ihre Familienangehörigen vorgesehen seien. Polen führt ergänzend aus, dass die in Art. 28 konkret aufgeführten Abwägungsfaktoren für Ausweisungsfälle im Zusammenhang mit einem rechtmäßigen Aufenthalt gälten, nicht jedoch für Fälle, in denen der Status selbst durch Täuschung erlangt worden sei. Die Tschechische Republik betont, dass der Widerruf des Daueraufenthaltsrechts nach Feststellung eines Betrugs an sich verhältnismäßig sei, da dies der logische und angemessene Weg sei, einen Status zu beseitigen, der niemals hätte gewährt werden dürfen. b) Würdigung 64. Wie bereits ausgeführt, müssen nach Art. 35 Satz 2 der Richtlinie alle nach Art. 35 erlassenen Maßnahmen verhältnismäßig sein und unterliegen den Verfahrensgarantien nach den Art. 30 und 31. Auf der Grundlage der obigen Prüfung kann ich nur bekräftigen, dass der Verweis auf die Verhältnismäßigkeit deklaratorischer Natur ist und nur in dem Sinne verstanden werden kann, dass die Verhältnismäßigkeit in jedem Fall zu wahren ist, unabhängig davon, ob in Art. 35 der Richtlinie ausdrücklich darauf Bezug genommen wird oder nicht. 65. Was die Reichweite des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 betrifft, sind die folgenden Ausführungen von Bedeutung. 66. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache McCarthy festgestellt, dass die Rechtsbehelfsverfahren, da die Richtlinie 2004/38 individuelle Rechte verleiht, es dem Betroffenen erlauben sollen, Umstände und Erwägungen in Bezug auf seine individuelle Situation geltend zu machen, um vor den zuständigen nationalen Behörden und/oder Gerichten die Anerkennung des ihm zustehenden individuellen Rechts erreichen zu können. Daraus folgt, dass die von den nationalen Behörden auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 erlassenen Maßnahmen, mit denen ein durch diese Richtlinie verliehenes Recht verweigert, aufgehoben oder widerrufen werden soll, auf eine individuelle Prüfung des Einzelfalls gestützt werden müssen(45). 67. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass sich eine individuelle Prüfung auf die tatsächliche Erfüllung der in Art. 35 genannten Voraussetzungen im konkreten Fall bezieht. Vorliegend wurde festgestellt, dass der Rechtsmittelführer gefälschte Dokumente vorgelegt hatte. Der Widerruf der Aufenthaltserlaubnis beruhte auf dieser Tatsache. Folglich wurde eine individuelle Prüfung durchgeführt. Das Erfordernis einer individuellen Prüfung gemäß dem Urteil in der Rechtssache McCarthy ist somit erfüllt. 68. Darüber hinaus verweist Art. 35 der Richtlinie 2004/38 auf die Art. 30 und 31 dieser Richtlinie – und zwar ausschließlich auf diese beiden Bestimmungen. Damit soll sichergestellt werden, dass die Verfahrensrechte der von einer Entscheidung eines Mitgliedstaats betroffenen Personen gewahrt werden. Eine Auslegung dieses Verweises als versteckten Verweis auch auf die Art. 27 und 28 der Richtlinie liefe darauf hinaus, Art. 35 der Richtlinie jegliche eigenständige Bedeutung und erst recht die praktische Wirksamkeit abzusprechen. Zwar verweist Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 seinerseits auf die „Erfordernisse gemäß Artikel 28“, doch bezieht sich dies ausschließlich auf Sachverhalte, die unter Kapitel VI fallen. 69. Auch auf die Gefahr hin, mich zu wiederholen: Die in Kapitel VI (Beschränkungen eines bestehenden Rechts) und in Art. 35 der Richtlinie (Betrugsbekämpfung sowie vollständige/r Verweigerung/Aufhebung/Widerruf eines Rechts) geregelten Sachverhalte unterscheiden sich erheblich voneinander. Die Art. 27 ff. enthalten Schutzvorschriften für Personen mit rechtmäßigem Aufenthalt, die grundsätzlich in den Genuss der Freizügigkeit kommen. Im Gegensatz dazu liegt bei Personen, die unter Art. 35 der Richtlinie fallen, aufgrund des begangenen Betrugs kein rechtmäßiger Aufenthalt vor. Da kein rechtmäßiger Aufenthalt gegeben ist, kann folglich auch keine Freizügigkeit in einen anderen Mitgliedstaat bestehen. Somit können die in den Art. 27 ff. der Richtlinie enthaltenen Garantien per definitionem und logischerweise keine Anwendung finden. Daher dient, wie von der deutschen Regierung zutreffend ausgeführt wird, der Verweis auf die Verfahrensgarantien in den Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 lediglich der Klarstellung, dass solche von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen der betroffenen Person ebenfalls schriftlich mitgeteilt werden müssen, eine Begründung enthalten müssen und einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Dieser Verweis kann jedoch nicht dazu führen, dass bei Maßnahmen nach Art. 35 der Richtlinie 2004/38 das gesamte Prüfungsschema von Kapitel VI berücksichtigt werden muss. 70. Darüber hinaus sehe ich meine Argumentation durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Chenchooliah bestätigt, in dem dieser feststellte, dass in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 nur von der sinngemäßen Anwendung ihrer Art. 30 und 31 die Rede ist, so dass andere Bestimmungen des Kapitels VI der Richtlinie, wie deren Art. 27 und 28, im Rahmen des Erlasses einer Entscheidung nach Art. 15 nicht anwendbar sind(46). Der Versuch, aus einer sich geringfügig unterscheidenden Formulierung („sinngemäß“ in Art. 15 der Richtlinie 2004/38 und „unterliegen“ in Art. 35 der Richtlinie) einen rechtlichen Unterschied zu konstruieren, erscheint mir zu spitzfindig. Ich sehe in diesem Zusammenhang keinen Unterschied zwischen den Begriffen „sinngemäß“ und „unterliegen“. 71. Dementsprechend – und insoweit schließe ich mich voll und ganz dem Vorbringen der deutschen Regierung in der mündlichen Verhandlung an – ist das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit in Art. 35 der Richtlinie 2004/38 so auszulegen, dass geprüft werden muss, ob im konkreten Fall besondere Umstände vorliegen, aufgrund deren eine bestimmte Maßnahme unverhältnismäßig wäre, selbst wenn ein Betrug vorliegt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Person, die rechtsmissbräuchlich gehandelt hat, kein berechtigtes Vertrauen auf Schutz hat, selbst wenn tatsächlich eine bestimmte Rechtsposition besteht, die offenbar durch die Vorlage betrügerischer Dokumente geschaffen wurde. Andernfalls würde das Ziel der Bestimmung, nämlich den Mitgliedstaaten die Bekämpfung von Betrug zu ermöglichen, faktisch ausgehöhlt. 72. Ich möchte nun erläutern, warum ich der Ansicht bin, dass das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Rottmann für den vorliegenden Fall keine Bedeutung hat. 73. Im dortigen Fall verlor ein in Österreich geborener Mann nach seiner Einbürgerung in Deutschland die österreichische Staatsangehörigkeit, und in Deutschland sollte dann die Einbürgerung zurückgenommen werden, weil sie durch Täuschung erlangt worden war. Dies hätte dazu geführt, dass er staatenlos geworden und somit ohne Unionsbürgerschaft gewesen wäre. Unter diesen besonderen Umständen entschied der Gerichtshof, dass angesichts der Bedeutung, die das Primärrecht dem Unionsbürgerstatus beimisst, bei der Prüfung einer Entscheidung über die Rücknahme der Einbürgerung die möglichen Folgen zu berücksichtigen sind, die diese Entscheidung für den Betroffenen und gegebenenfalls für seine Familienangehörigen in Bezug auf den Verlust der Rechte, die jeder Unionsbürger genießt, mit sich bringt. Hierbei ist insbesondere zu prüfen, ob dieser Verlust gerechtfertigt ist im Verhältnis zur Schwere des vom Betroffenen begangenen Verstoßes, zur Zeit, die zwischen der Einbürgerungsentscheidung und der Rücknahmeentscheidung vergangen ist, und zur Möglichkeit für den Betroffenen, seine ursprüngliche Staatsangehörigkeit wiederzuerlangen(47). 74. Im Fall Rottmann ging es somit um den Schutz eines Unionsbürgers vor dem Verlust seiner Unionsbürgerschaft. Herr Rottmann hatte seine ursprüngliche österreichische Staatsangehörigkeit und damit die Unionsbürgerschaft rechtmäßig erlangt, während ST im vorliegenden Fall eine (rein deklaratorische) Aufenthaltserlaubnis erhalten hatte, die widerrufen werden sollte, weil er gefälschte Dokumente vorgelegt hatte. Somit erkannte der Gerichtshof im Fall Rottmann die Notwendigkeit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung – der im Primärrecht besondere Bedeutung zukommt – im Zusammenhang mit der Unionsbürgerschaft an. Im vorliegenden Fall handelt es sich bei dem Rechtsmittelführer um einen Drittstaatsangehörigen, der sich auf ein aus dem Sekundärrecht abgeleitetes Recht beruft. In einem solchen Fall kann der Wert eines solchen Rechts – das im Sekundärrecht als bloße Aufenthaltserlaubnis ausgestaltet ist – nicht mit dem im Primärrecht verankerten Status der Unionsbürgerschaft verglichen werden. Aus diesem Grund ist es nicht möglich, die Argumentation des Urteils Rottmann auf den vorliegenden Fall anzuwenden. 75. Schließlich ist zu bedenken, dass die gegenteilige Auslegung zu einer gewissen Inkohärenz führen würde. Eine Person, die sich ein Aufenthaltsrecht durch Betrug verschafft hat, könnte sich auf die persönlichen Auswirkungen des Widerrufs berufen, um genau den Vorteil zu bewahren, den sie durch Täuschung erlangt hat. Dies würde die Integrität des Systems der Freizügigkeit untergraben und die Wirksamkeit von Art. 35 der Richtlinie 2004/38 schwächen. Es geht nicht darum, dass die Folgen für den Betroffenen in jeder Hinsicht bedeutungslos sind. Vielmehr sind sie nach Art. 35 der Richtlinie nicht der entscheidende Aspekt. Entscheidend ist vielmehr, ob das Recht durch Betrug erlangt wurde und ob die erlassene Maßnahme eine notwendige und verhältnismäßige Reaktion auf diesen Rechtsmissbrauch oder Betrug darstellt. Eine mögliche künftige Ausweisungsentscheidung würde andere rechtliche Fragen aufwerfen und eigene verfahrensrechtliche und materiellrechtliche Garantien nach sich ziehen. Der vorliegende Fall betrifft jedoch ausschließlich den Widerruf des durch Betrug erlangten Rechts auf Daueraufenthalt. c) Schlussfolgerung 76. Abschließend ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Verhältnismäßigkeit zum Tragen kommt, wenn die Schwere des Betrugs im Verhältnis zur Strenge der getroffenen Entscheidung beurteilt wird. Zwischen beiden muss ein angemessenes Verhältnis bestehen, doch dies ist ein wesentlicher Bestandteil der individuellen Beurteilung des Betrugs: Es muss festgestellt werden, ob tatsächlich ein Betrug vorliegt, und wenn ja, wie schwerwiegend dieser ist, und es muss sichergestellt werden, dass die verhängte Sanktion in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des Betrugs steht. Sobald diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß dem Erfordernis in Art. 35 der Richtlinie 2004/38 gewahrt. VI. Ergebnis 77. Nach den vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Supreme Court (Oberstes Gericht, Irland) vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Art. 35 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat, der eine Maßnahme zu erlassen beabsichtigt, mit der ein durch diese Richtlinie verliehenes Recht wegen Betrugs verweigert, aufgehoben oder widerrufen wird, sicherstellen muss, dass eine solche Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zur Art und Schwere des Betrugs steht. Die Frage, ob darüber hinaus die möglichen Auswirkungen einer solchen Entscheidung auf die Lebensumstände der betroffenen Person berücksichtigt werden müssen, fällt nicht in den Anwendungsbereich von Art. 35 der Richtlinie. 1 Originalsprache: Englisch. i Die vorliegende Rechtssache ist mit einem fiktiven Namen bezeichnet, der nicht dem echten Namen eines Verfahrensbeteiligten entspricht. 2 ABl. L 158 vom 30. April 2004, S. 77, berichtigt in ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 35. 3 „Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen“. 4 Vgl. Urteil vom 29. November 1956, Fédération charbonnière de Belgique/Hohe Behörde (8/55, EU:C:1956:11, S. 299). 5 Vgl. Urteil vom 17. Dezember 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, S. 1147). 6 Vgl. Urteil vom 17. November 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung). 7 Vgl. Tridimas, T., „The principle of proportionality“ in Schütze, R., Tridimas, T., Oxford principles of European Union law. Volume I: The European Union legal order, Oxford University Press, Oxford, 2018, S. 243 bis 264, S. 243. 8 Vgl. auch Hartley, T., Tridimas, T., The Foundations of European Union Law, 9. Aufl., Oxford University Press, Oxford, 2026, S. 205. 9 Vgl. Urteil vom 5. Juli 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 21. Februar 2006, Halifax u. a. (C‑255/02, EU:C:2006:121, Rn. 70). Für eine eingehende Prüfung des Begriffs des Rechtsmissbrauchs im Unionsrecht vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Poiares Maduro in der Rechtsache Halifax u. a. (C‑255/02, EU:C:2005:200, Nrn. 62 ff.). 10 Vgl. Urteil vom 3. Dezember 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, Rn. 12). 11 Vgl. z. B. Urteil vom 21. Juni 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, Rn. 43) zur Freizügigkeit von Arbeitnehmern, und Urteil vom 9. März 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung) zur Niederlassungsfreiheit. Vgl. auch Ziegler, K. S., „,Abuse of Law‘ in the context of the free movement of workers“ in de la Feira, R., Vogenauer, St. (Hrsg.), Prohibition of abuse of law, Hart Publishing, Oxford und Oregon, 2011, S. 295 bis 314. 12 Vgl. Urteil vom 18. Dezember 2014, Schoenimport „Italmoda“ Mariano Previti u. a. (C‑131/13, C‑163/13 und C‑164/13, EU:C:2014:2455, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung). 13 Vgl. zu einer jüngst erfolgten Bestätigung Urteil vom 4. Juni 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 18. Dezember 2014, McCarthy u. a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, Rn. 54). 14 Vgl. Bekanntmachung der Kommission: Leitfaden zum Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger und ihrer Familien, C/2023/1392, (ABl. C, 22.12.2023). 15 Vgl. Punkt 16.3 der Bekanntmachung. Dort wird auch ausdrücklich auf die Urteile des Gerichtshofs vom 14. Dezember 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, Rn. 52 ff.), und vom 9. März 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, Rn. 25) verwiesen. 16 Vgl. in diesem Sinne auch Bouveresse, A., „La fraude dans l’abus de droit“ in Berlin, D., Martucci, F. und Picod, F., La fraude et le droit de l’Union européenne, Bruylant, Brüssel, 2017, S. 17 bis 36, S. 18. 17 Vgl. Punkt 16.2 der Bekanntmachung der Kommission. 18 Oder der Aufhebung oder dem Widerruf. 19 Vgl. Erwägungsgründe 3 und 4 der Richtlinie 2004/38. Vgl. auch Urteil vom 19. Juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, Rn. 32), und Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Alarape und Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, Nr. 3). 20 Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, Nr. 70). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Norkus in der Rechtssache Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:11, Fn. 29). 21 D. h.: (befristeter) Aufenthalt (für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten und für einen Zeitraum von über drei Monaten) in Kapitel III, Daueraufenthalt in Kapitel IV und gemeinsame Bestimmungen über das (befristete) Aufenthaltsrecht und das Recht auf Daueraufenthalt in Kapitel V. 22 Vgl. Art. 20 ff. AEUV. Nach Auffassung des Gerichtshofs „ist“ der Unionsbürgerstatus „dazu bestimmt“ (vgl. Urteile vom 20. September 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, Rn. 31, und vom 5. Juni 2018, Coman u. a., C‑673/16, EU:C:2018:385, Rn. 30), „der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten“ zu sein, bzw. „ist“ er (vgl. Urteil vom 29. April 2025, Kommission/Malta [Staatsbürgerschaft für Investoren], C‑181/23, EU:C:2025:283, Rn. 92) „der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten“ (vgl. insoweit alle drei in dieser Fußnote genannten Urteile in den jeweils angegebenen Randnummern). 23 Vgl. insbesondere Art. 45 AEUV. 24 Vgl. Art. 26 Abs. 2 AEUV. 25 Vgl. Art. 3 Abs. 2 EUV. 26 Zudem sind solche Ausnahmen eng zu verstehen, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Kontrolle durch die Organe der Europäischen Union bestimmt werden kann. Vgl. z. B. Urteile vom 10. Juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, Rn. 23), und vom 17. November 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, Rn. 34). 27 Vgl. Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38. Dasselbe gilt für Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach Art. 45 Abs. 3 AEUV. 28 Vgl. Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38. 29 Ebd. 30 Vgl. Art. 28 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38. 31 Vgl. in diesem Sinne auch Martucci, F., „Article 27. Principes généraux“ in Iliopoulou-Penot, A. (Hrsg.), Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article, Bruylant, Brüssel, 2020, S. 421. 32 Vgl. Hebert, E., „La fraude et le droit au séjour des étrangers en France : rôles et enjeux du droit de l’Union européenne“, in Quaderns IEE: Revista de l’Institut d’Estudis Europeus, 4(3) (2025), S. 93 bis 126, S. 123. 33 In diesem Zusammenhang werden ausdrücklich „Scheinehen“ als Beispiel genannt. 34 Vgl. Urteil vom 4. Juni 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, Rn. 49). 35 Aus diesem Grund kann ich – rein semantisch betrachtet – der Feststellung des Gerichtshofs nicht uneingeschränkt zustimmen, dass das Aufenthaltsrecht eines Drittstaatsangehörigen „nur unter Beachtung insbesondere [der] Art. 27 und 35 [der Richtlinie 2004/38] beschränkt werden [darf]“, vgl. Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 65). Hervorhebung nur hier. Der Gerichtshof verwendet im Urteil vom 25. Juli 2008, Metock u. a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, Rn. 95), eine fast identische Formulierung. 36 Vgl. Urteil vom 4. Juni 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, Rn. 42). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Norkus in der Rechtssache Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:11, Nr. 42). 37 Vgl. Urteil vom 4. Juni 2026, Besthame (C‑560/24, EU:C:2026:446, Rn. 42). 38 Wie sich aus der Verwendung des Wortes „können“ ergibt. 39 Das bedeutet, dass nur der Erlass einer einzigen Maßnahme denkbar ist. 40 Tatsächlich wird in der Begründung zu den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission nicht weniger als 31 Mal auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs Bezug genommen, vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten /* KOM/2001/0257 endg. – COD 2001/0111 */, Begründung, ABl. 270 E vom 25. September 2001, S. 150. 41 Vgl. ebd., Kapitel VI. 42 Vgl. Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 6/2004, vom Rat festgelegt am 5. Dezember 2003, im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2004/…/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom … über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. C 54 E vom 2. März 2004, S. 12 bis 32. Vgl. S. 32: „Dieser neue Artikel wurde aufgenommen, um zu präzisieren, dass die Mitgliedstaaten die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte im Falle von Rechtsmissbrauch oder Betrug verweigern, aufheben oder annullieren können.“ 43 KOM/2001/0257 endg. – COD 2001/0111. 44 Man könnte – wie Guild/Peers/Tomkin es tun – mit etwas gutem Willen auf das Urteil des Gerichtshofs vom 7. Juli 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, Rn. 24), verweisen. 45 Vgl. Urteil vom 18. Dezember 2014, McCarthy u. a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, Rn. 51 und 52). Im dortigen Fall wurde einer kolumbianischen Staatsangehörigen, die mit ihrem britisch-irischen Ehemann in Spanien lebte, die Einreise ins Vereinigte Königreich verweigert, sofern sie nicht zuvor ein nach den Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs erforderliches „EEA family permit“ erworben habe, obwohl sie im Besitz einer gültigen spanischen Aufenthaltskarte war, die nach der Richtlinie 2004/38 ausgestellt worden war. Der Gerichtshof entschied, dass weder Art. 35 der Richtlinie noch das Protokoll Nr. 20 es dem Vereinigten Königreich erlaubte, diese zusätzliche Einreisegenehmigung als allgemeine Maßnahme zur Rechtsmissbrauchsbekämpfung vorzuschreiben; Inhabern einer gültigen Aufenthaltskarte nach Art. 10 muss die Einreise ohne eine der Visumspflicht entsprechende Genehmigungsanforderung gestattet werden, es sei denn, es liegt eine individuelle Feststellung eines Rechtsmissbrauchs oder Betrugs vor. 46 Vgl. Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 86). Im dortigen Fall focht eine Staatsangehörige von Mauritius, die als Ehefrau eines portugiesischen Staatsangehörigen in Irland gelebt hatte, einen Versuch Irlands, sie auszuweisen, an, nachdem ihr Ehemann nach Portugal zurückgekehrt war; streitig war, ob ihre Ausweisung weiterhin den unionsrechtlichen Vorschriften zur Freizügigkeit unterlag oder ob allein das irische innerstaatliche Recht anwendbar war. Der Gerichtshof entschied, dass Art. 15 der Richtlinie 2004/38 anwendbar war, so dass die Ausweisung mit den in den Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Verfahrensgarantien in Einklang stehen musste, dass jedoch die Art. 27 und 28 nicht anwendbar waren und kein Einreiseverbot verhängt werden durfte. 47 Vgl. Urteil vom 2. März 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, Rn. 56). --- Zitiervorschlag: Europäischer Gerichtshof, Schlussantrag des Generalanwalts vom 17.09.2026 – C-770/26, ECLI:EU:C:2026:770 Quelle: Open Legal Data, abgerufen 28.09.2026 Entscheidungstext bereitgestellt über Open Legal Data (openlegaldata.io), lizenziert unter der Open Database License (ODbL) v1.0. Nicht-amtliche Fassung — maßgeblich ist die Fassung in der Originalsprache (CURIA: https://curia.europa.eu) Provided by nu:legal (https://recht.nulegal.eu), the leading open legal database: AI-first, expanding daily, German and European law and case law in full text, free, with an open API for AI agents. 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